ECLI:NL:CBB:2022:108

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/829 uitspraak van de meervoudige kamer van 8 maart 2022 in de zaak tussen Stedin Netbeheer B.V., te Rotterdam, appellante (gemachtigden: mr. J.E. Janssen en mr. H.G.M. Stamps), en de Autoriteit Consument en Markt, verweerster (gemachtigden: mr. L.H.J. Dabekaussen en mr. J. de Vries). Procesverloop Bij het Tarievenbesluit Stedin Netbeheer B.V. Gas 2020 van 26 november 2019 (het tarievenbesluit) heeft verweerster op grond van de Gaswet de transport- en aansluittarieven voor het jaar 2020 vastgesteld die appellante ten hoogste in rekening mag brengen. Bij besluit van 5 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerster, voor zover hier van belang, de bezwaren van onder meer appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerster heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2022. Eerstgenoemde gemachtigde van appellante en de gemachtigden van verweerster zijn verschenen. Ook zijn verschenen ir. J.R. Bohte en drs. T.C. Eijkelenboom, beiden werkzaam bij appellante, en J. van Dijk namens verweerster. Overwegingen 1. Verweerster heeft bij het tarievenbesluit de maximale tarieven vastgesteld die appellante met ingang van 1 januari 2020 in rekening mag brengen voor het uitvoeren van haar wettelijke taken. 2. Het geschil gaat over de wijze waarop verweerster in de tarieven een vergoeding heeft verwerkt voor een nieuwe wettelijke taak van appellante. Die nieuwe taak houdt in dat appellante vanaf 1 januari 2020 netverliezen van gas moet inkopen. Bij netverliezen gaat het zowel om fysieke gasverliezen (lekken) als om administratieve verliezen (als gevolg van bijvoorbeeld onbemeten aansluitingen of meetonnauwkeurigheden). Deze netverliezen hebben voor de betrokken regionale netten tot gevolg dat de hoeveelheid in het regionale net (op het exitpunt van het landelijk net) ingevoed gas groter is dan de totale (gemeten) hoeveelheid onttrokken gas. Er moet ter compensatie van deze netverliezen dus meer gas worden ingevoed in het regionale net dan het totale gemeten of verwachte verbruik van de op dat net aangesloten afnemers. Vanaf 1 januari 2020 is de taak om dit gas in te kopen bij de netbeheerders gelegd, waarvan appellante er een is. 3. Appellante heeft in beroep betoogd dat verweerster de kosten voor de inkoop van netverliezen onjuist heeft vastgesteld. Appellante meent dat verweerster is uitgegaan van onjuiste volumes. Volgens appellante had verweerster daarvoor moeten aansluiten bij de Allocatiecode gas waaraan ook appellante zich bij de inkoop van netverliezen moet houden. Appellante meent dat verweerster moest uitgaan van de daadwerkelijk ingekochte netverliesvolumes. Voor het netverliespercentage had verweerster zich volgens appellante moeten baseren op recentere gegevens dan verweerster heeft gedaan. Bovendien is appellante van mening dat verweerster op de historische gegevens geen doelmatigheidskorting mocht toepassen. Van haar kan namelijk niet worden verwacht dat zij een productiviteitsverbetering verwezenlijkt al voordat zij de nieuwe taak heeft gekregen, aldus appellante. 4. De bepaling die voor dit geschil van belang is, is artikel 81c, eerste lid, van de Gaswet, en in het bijzonder de tweede volzin. In de eerste volzin is bepaald dat verweerster met betrekking tot het transport van gas dat bestemd is voor levering aan afnemers voor iedere netbeheerder de tarieven, die kunnen verschillen voor de verschillende netbeheerders en voor de onderscheiden tariefdragers en die deze ten hoogste mag berekenen voor het transport van dat gas en de dat transport ondersteunende diensten, alsmede de tarieven voor het verzorgen van een aansluiting, jaarlijks vaststelt. In de tweede volzin is bepaald dat verweerster bij het vaststellen van de tarieven, in afwijking van de artikelen 81, eerste lid, en 81a, eerste lid, de geschatte kosten voor de uitvoering van wettelijke taken betrekt waarmee bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in artikel 81, eerste lid, geen rekening is gehouden, voor zover deze kosten doelmatig zijn. 5. Op 24 januari 2019 heeft verweerster op grond van artikel 81 van de Gaswet het gewijzigde Methodebesluit regionale netbeheerders gas 2017-2021 vastgesteld. In het methodebesluit is geen rekening gehouden met de wijziging per 1 januari 2020 van artikel 10, derde lid, van de Gaswet. Per die datum is namelijk een onderdeel e toegevoegd, inhoudend dat een netbeheerder ook tot taak heeft om netverliezen in te kopen. Nu in het methodebesluit met deze nieuwe wettelijke taak geen rekening is gehouden, diende verweerster op grond van artikel 81c, eerste lid, tweede volzin, van de Gaswet de geschatte kosten hiervoor bij het tarievenbesluit te betrekken, voor zover deze kosten doelmatig zijn. 6. Verweerster heeft de volgende methode gehanteerd om de kosten voor de inkoop van netverliezen voor 2020 bij de hoogte van de tarieven te betrekken. Verweerster heeft eerst voor de gezamenlijke netbeheerders het gemiddelde netverliespercentage bepaald. Daarbij is verweerster uitgegaan van het netverliesvolume (invoeding minus gereconcilieerd verbruik) in de jaren 2014 tot en met 2016 en heeft dit volume gedeeld door de totale invoeding van gas op de netwerken van de netbeheerders. Vervolgens heeft KYOS Energy Consulting BV (KYOS), in opdracht van verweerster, aan de hand van het door haar vastgestelde netverliespercentage en de totale invoeding op de lokale transportnetten, berekend wat de prijs per MWh in de jaren 2016 tot en met 2018 zou zijn geweest voor de gezamenlijke netbeheerders. Verweerster heeft deze prijs vervolgens omgezet naar de totale kosten van de gezamenlijke netbeheerders die zij voor het jaar 2020 verwacht. Daarbij heeft verweerster het door KYOS berekende bedrag gecorrigeerd voor de consumentenprijsindex en voor de te verwachten productiviteitsverandering van 0,03% om tot efficiënte kosten te komen. De totale efficiënte kosten voor het jaar 2020 heeft verweerster vervolgens verdeeld over de individuele netbeheerders, naar gelang hun aandeel in de totale rekenvolumes voor het capaciteitsafhankelijk tarief. 7. Over de schatting door verweerster van de kosten voor de inkoop van netverliezen voor het jaar 2020, overweegt het College als volgt. Waar appellante zich in wezen tegen richt, is de methode die verweerster heeft gehanteerd bij het schatten van het netverliesvolume. Verweerster zou, volgens appellante, uit moeten gaan van door appellante op grond van artikel 4.9.3 van de Allocatiecode gas daadwerkelijke ingekochte netverliesvolumes gas in 2020 en niet van de gezamenlijke historische netverliesvolumes van alle regionale netbeheerders. Het College begrijpt dat het verzet van appellante tegen de door verweerster gehanteerde methode is ingegeven door haar relatief hoge netverliespercentage. Daardoor ontvangt zij voor de kosten voor inkoop in het jaar 2020 bij een ongewijzigd netverliespercentage een relatief lagere vergoeding dan een netbeheerder die al een laag historisch netverliespercentage heeft. Verweerster heeft voor deze methode gekozen vanwege de beperking die in artikel 81c, eerste lid, tweede volzin, van de Gaswet is opgenomen: alleen die kosten worden betrokken die doelmatig zijn. Als verweerster de daadwerkelijk ingekochte netverliesvolumes en daarmee de feitelijke kosten per netbeheerder als uitgangspunt zou hebben genomen, zou geen prikkel worden gegeven om de netverliezen te verminderen. Dat zou in strijd zijn geweest met de bedoeling van de wetgever. Het College is daarom van oordeel dat verweerster ter bepaling van de efficiënte kosten mocht uitgaan van de historische gegevens van de gezamenlijke regionale netbeheerders. Dat de situatie van appellante zodanig zou afwijken van de andere regionale netbeheerders dat de uitkomst van de berekening geen goed beeld geeft van de hoogte van de doelmatige kosten in de situatie van appellante, is niet gebleken. Verweerster hoefde daarom niet appellantes individuele, historische netverliezen als uitgangspunt te nemen, maar mocht uitgaan van de historische netverliezen van de gezamenlijke regionale netbeheerders. 8. Over de periode die verweerster heeft gehanteerd bij de bepaling van het gemiddelde netverliespercentage van de gezamenlijke netbeheerders, overweegt het College het volgende. Verweerster is uitgegaan van de jaren 2014 tot en met 2016, maar volgens appellante had verweerster moeten uitgaan van de jaren 2015 tot en met 2017. Niet in geschil is dat de gegevens over de jaren 2014 tot en met 2016 op dat moment de meest betrouwbare waren. De gegevens over het jaar 2017 moesten namelijk nog door verweerster worden gecontroleerd en gecorrigeerd. Om die reden is verweerster niet uitgegaan van de gegevens over het jaar 2017 zoals deze al wel ter beschikking stonden na de allocatie van het gas aan de desbetreffende netbeheerder conform de Allocatiecode gas, en de daarop volgende reconciliatieperiode. Zoals verweerster naar voren heeft gebracht, zijn die gegevens zonder controle en correctie namelijk niet betrouwbaar genoeg, zoals ook volgt uit randnummer 209 van het methodebesluit. Dat controle en correctie nodig kunnen zijn, blijkt ook wel uit noot 16 in bijlage 4 bij het tarievenbesluit: verweerster heeft de gebruikte, gereconcilieerde gegevens over de jaren 2014 tot en met 2016 gecorrigeerd voor de volumeherleidingsfactor die gold in de desbetreffende jaren, de meetcorrectiefactor en het aandeel slimme meters met temperatuurcorrectie dat geïnstalleerd is in de jaren 2015 en 2016 bij profielverbruikers. Ook heeft verweerster een deel van het netgebied van appellante buiten beschouwing gelaten. Appellante heeft erop gewezen dat de bepaling van het gemiddelde netverliespercentage zoals verweerster dat heeft gedaan, mee zou brengen dat bij twee regionale netbeheerders geen sprake was van een netverlies, maar van een netwinst. Verweerster heeft daarvoor echter een aannemelijke verklaring gegeven, namelijk dat een netwinst ook kan worden veroorzaakt door bijvoorbeeld meetonnauwkeurigheden, waardoor minder gas wordt afgeleverd dan is gemeten. Verweerster mocht daarom uitgaan van de meest recente, gereconcilieerde gegevens die zij gecontroleerd en gecorrigeerd had. Appellante heeft niet aangetoond dat dit voor haar onevenredig nadelig heeft uitgepakt. 9. Appellante heeft zich ook gericht tegen de correctie die verweerster heeft aangebracht voor de te verwachten productiviteitsverandering. Voor zover appellante zich in beroep richt tegen maatstafregulering, stelt het College met verweerster vast dat bij het tarievenbesluit geen sprake is van maatstafregulering, maar van een correctie voor productiviteitsverandering. Bij maatstafregulering wordt de doelmatigheid van een netbeheerder vergeleken met die van een of meerdere andere regionale netbeheerders, zoals is uitgelegd in randnummers 46 e.v. en 92 van het methodebesluit. Bij een correctie voor productiviteitsverandering (ook wel frontier shift genoemd) wordt de correctie gebaseerd op realisaties in het verleden van de regionale netbeheerders gezamenlijk en worden die historische gegevens omgezet naar het huidige te verwachten niveau. In dit geval heeft verweerster – zoals hiervoor is uiteengezet – de door KYOS berekende gemiddelde prijs per MWh in de jaren 2016 tot en met 2018 omgezet naar het verwachte kostenniveau voor het jaar 2020. Daarbij heeft verweerster een correctie voor productiviteitsverandering toegepast van 0,03%. Verweerster heeft hiertoe besloten, omdat netbeheerders worden verondersteld hun taken over verloop van tijd efficiënter te kunnen uitvoeren. Het College begrijpt dit zo dat als geen correctie zou zijn toegepast, bij de vaststelling van de tarieven hogere kosten zouden zijn betrokken dan doelmatig is. Dat voor het jaar 2020, anders dan waarvan verweerster uitgaat, geen productiviteitsverandering mag worden verwacht ten opzichte van de jaren 2016-2018, heeft appellante niet gesteld. Evenmin is gebleken dat de productiviteitsverandering van 0,03% voor appellante niet haalbaar zou zijn. Het College ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat de correctie voor de productiviteitsverandering onrechtmatig is. 10. Gezien het voorgaande is niet gebleken dat de wijze waarop verweerster in de tarieven van appellante een vergoeding heeft verwerkt voor de kosten voor de inkoop van gasverliezen, in strijd met de Gaswet of anderszins onrechtmatig is. De maximale tarieven die verweerster bij het tarievenbesluit voor appellante heeft vastgesteld, blijven daarom in stand. 11. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslissing Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. M. van Duuren en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 maart 2022. De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.