ECLI:NL:CBB:2021:966

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/71 uitspraak van de meervoudige kamer van 2 november 2021 op het hoger beroep van: [naam BV] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. P.J.G.G. Sluyter), tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 december 2019, kenmerk ROT 19/388, in het geding tussen appellante en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister (gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 9 december 2019 (ECLI:NL:RBROT:2019:9541, de aangevallen uitspraak, niet gepubliceerd ten tijde van het doen van deze uitspraak). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 september 2021. Appellante is – met kennisgeving – niet verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de zijde van de minister is ook verschenen [naam] , toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

1.1 Op 15 januari 2018 heeft een toezichthouder van de NVWA het bedrijf van appellante bezocht en overtredingen geconstateerd op haar bedrijf. De toezichthouder heeft zijn bevindingen neergelegd in een – op ambtsbelofte – opgemaakt rapport van bevindingen (het rapport), daterend van 27 februari 2018. In dit rapport staat – voor zover in dit hoger beroep van belang – het volgende vermeld: “Tijdens mijn inspectie bevond ik mij buiten op het terrein van [naam BV] Ik was op de locatie waar de levende kuikens buiten worden neergezet nadat ze zijn afgeladen van de vrachtwagens die de kuikens aanvoeren. Deze locatie is een afdak waaronder de containers gestald kunnen worden. De containers worden in rijen achter elkaar neergezet beginnend aan de achterzijde. In totaal kunnen er zo’n 5 containers in een rij geplaatst worden waarbij de containers 2 hoog worden opgestapeld dus totaal 10 containers in 1 rij. Meestal worden er 4 a 5 rijen aan containers onder het afdak geplaatst. Dit komt dan neer op 2 vrachtwagens met aangevoerde containers levend pluimvee. Aan zowel de voor- als de achterzijde is het afdak open maar kan er wel een zeil worden dichtgetrokken tegen regen en wind etc. Het zeil is echter niet volledig dicht maar bestaat uit zogenaamd windbreekgaas. Aan de achterzijde van het afdak was het zeil dicht gedaan. De kuikens die in de containers zaten die aan de achterzijde van het afdak gestald waren vertoonden desondanks tekenen van koudestress. Dit is te zien doordat de kuikens allemaal aan 1 kant van de lade (de kant die het verst af is van het windbreekgaas) bovenop elkaar gaan zitten. Onder thermisch comfortabele omstandigheden doen de kuikens dit niet en blijven ze verdeeld over de lade naast elkaar zitten. Het op elkaar kruipen doen de kuikens omdat ze het koud hebben doordat het windbreekgaas de koude wind die onder het afdak door waait onvoldoende tegen houdt. Duidelijk was te zien dat alleen de kuikens die naast het wind breekgaas stonden last hadden van de kou. Alle kuikens in deze lades zaten namelijk aan 1 kant van de lade bovenop elkaar terwijl in alle andere containers de kuikens normaal verdeeld over de lades zaten hetgeen er op duidt dat deze dieren zich meer comfortabel voelen. Het bedrijf had geen maatregelen genomen om adequate thermische omstandigheden te waarborgen voor de kuikens. De kuikens is hierdoor niet alle vermijdbare vorm van spanning en lijden bespaard.” 1.2 In het besluit van 27 juli 2018 (het primaire besluit) heeft de minister – op basis van het rapport en conform zijn voornemen tot het opleggen van een boete – aan appellante een boete opgelegd van € 2.500,- vanwege overtreding van een bij of krachtens de Wet dieren gesteld voorschrift. Volgens de minister heeft appellante bij het doden van kuikens en daarmee verband houdende activiteiten er niet voor gezorgd dat de kuikens elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. Appellante heeft niet de noodzakelijke maatregelen genomen om te waarborgen dat de kuikens fysiek comfort en fysieke bescherming wordt geboden, met name doordat zij schoon worden gehouden, in een omgeving met adequate thermische omstandigheden die ook bescherming biedt tegen vallen of uitglijden. Hierdoor heeft appellante in strijd gehandeld met artikel 3, eerste en tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009). 1.3 In het besluit van 14 december 2018 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd. Uitspraak van de rechtbank 2.1 De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Eén van de geschilpunten ging over de van toepassing zijnde verordening. Volgens appellante was dat Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (de Transportverordening), waardoor niet zij, maar de vervoerder verantwoordelijk was voor de verweten gedraging. De rechtbank heeft geoordeeld dat de toepasselijkheid van de Transportverordening op het vervoer van de kuikens en de verantwoordelijkheid van de vervoerder daarin, niet betekent dat de minister appellante niet kan verwijten dat zij bij aankomst van de kuikens en het lossen en/of uitladen regels uit Verordening 1099/2009 heeft overtreden. Het één sluit het ander niet uit. 2.2 Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat appellante terecht heeft gesteld dat de enkele constatering dat de kuikens pijn, spanning of lijden ondervinden onvoldoende is voor het vaststellen van de overtreding in kwestie. Het moet gaat om vermijdbare pijn, spanning of lijden. De rechtbank heeft in het geval van appellante geoordeeld dat uit het rapport in voldoende mate blijkt dat sprake was van pijn, spanning of lijden bij de kuikens die in de container naast het windbreekgaas stonden. Ook staat naar het oordeel van de rechtbank in voldoende mate vast dat de ondervonden pijn, spanning of lijden bij de kuikens vermijdbaar was. 2.3 Wat betreft de hoogte van de boete heeft de rechtbank tot slot geoordeeld dat zij de hoogte van de boete niet onredelijk acht. De rechtbank zag geen aanleiding om de boete te matigen.

3. Het College gaat voor de beoordeling van deze zaak uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. 4.1 Appellante voert aan dat de rechtbank ten onrechte een overtreding van Verordening 1099/2009 heeft aangenomen. De verweten gedraging valt volgens haar alleen onder het bereik van de Transportverordening en dus niet onder haar verantwoordelijkheid, maar die van de vervoerder. 4.2 Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 2 juni 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:375), de uitspraak van de rechtbank van 7 september 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:7870) en rechtsoverweging 3.1 van de aangevallen uitspraak, stelt de minister zich op het standpunt dat appellante in dit geval op grond van Verordening 1099/2009 de verantwoordelijkheid droeg voor het welzijn van de kuikens. 4.3.1 Het College wijst erop dat in een aantal van zijn uitspraken van 2 juni 2020 (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2020:365 en ECLI:NL:CBB:2020:375) duidelijk is gemaakt dat uit artikel 1, eerste lid, van de Transportverordening blijkt dat deze verordening van toepassing is op het vervoer van dieren binnen de Europese Unie. Het begrip ‘vervoer’ is gedefinieerd in artikel 2, onder w, van de Transportverordening. Volgens deze definitie is sprake van vervoer in de daar genoemde zin als het gaat om de verplaatsing van dieren met vervoermiddelen en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals onder meer het lossen, tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen. De ‘plaats van bestemming’ is gedefinieerd in artikel 2, onder s, van de Transportverordening. Daaruit volgt dat dit, voor zover hier van belang, de plaats is waar een dier uit een vervoermiddel wordt geladen en wordt geslacht. Uit deze voorschriften, gelezen in onderlinge samenhang, volgt dat de Transportverordening van toepassing is tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming, dat wil zeggen op de plaats waar zij uit het vervoermiddel worden geladen en worden geslacht, zijn uitgeladen. Vanaf dat moment eindigt het vervoer als bedoeld in de Transportverordening en zijn de voorschriften uit de Transportverordening niet meer van toepassing. Daarmee eindigt dus de verantwoordelijkheid voor de bescherming van de dieren op grond van de Transportverordening, waartoe de in deze verordening bedoelde organisatoren, vervoerders, houders en verzamelcentra zijn gehouden. 4.3.2 Gelet op de hiervoor genoemde definitie van de ‘plaats van bestemming’ is bepalend de plaats waar een dier uit een vervoermiddel wordt geladen en geslacht. Dit betekent ten aanzien van de op de slachterij van appellante aangevoerde levende kuikens, dat de toepassing van de Transportverordening eindigt op het moment waarop een container met kuikens op het terrein van het slachthuis van appellante van de vrachtwagen is gelost. Vanaf dit moment zijn de kuikens op de locatie waar ze worden geslacht. Voor zover de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft aangenomen dat vanaf dat moment nog sprake kan zijn van een overlap van de Transportverordening met Verordening 1099/2009 is deze aanname onjuist. 4.3.3 Aangezien de containers met kuikens volgens het rapport op het bedrijfsterrein van appellante waren afgeladen van de vrachtwagen, oordeelt het College dat de verweten gedraging niet onder het bereik van de Transportverordening valt. Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. 5.1 Appellante heeft in haar hogerberoepschrift kenbaar gemaakt dat zij de feitelijke vaststellingen van de toezichthouder die ten grondslag liggen aan de overtreding van artikel 3, eerste en tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1099/2009 niet betwist. Zij betwist wel dat het gedrag van de kuikens wijst op pijn, spanning of lijden, dan wel duidt op inadequate thermische omstandigheden. Kou of koude-ervaring is volgens appellante een normaal fysiologisch verschijnsel en is niet, althans niet zonder meer, op één lijn te stellen met pijn, spanning of lijden. Niet is gebleken dat de kuikens hun lichaamstemperatuur niet meer dan wel moeilijk konden vasthouden. Daarnaast voert appellante aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij – kort gezegd – meer had moeten doen om te voorkomen dat de kuikens die zich bij het windbreekgaas bevonden kou ondervonden, temeer nu de kuikens in de andere containers zich comfortabel voelden. Appellante stelt dat zij met de door haar getroffen maatregelen heeft gedaan wat rechtens van haar kon worden verlangd. 5.2 De minister sluit zich aan bij rechtsoverweging 4.2 van de aangevallen uitspraak, waarin is aangegeven dat uit het rapport in voldoende mate blijkt dat sprake was van pijn, spanning of lijden bij de kuikens. Verder blijkt uit het rapport dat de kou die de kuikens bij het windbreekgaas ondervonden vermijdbaar moet worden geacht. 5.3.1 Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat appellante in strijd heeft gehandeld met artikel 3, eerste en tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1099/2009. Het eerste lid van artikel 3 van Verordening 1099/2009 bepaalt dat bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten ervoor wordt gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. Naar het oordeel van het College is in dit geval sprake van een activiteit die verband houdt met het doden van dieren, omdat het afladen van de containers met kuikens en het wachten in de containers de eerste stap in het slachtproces van de kuikens betreft. Het College verwijst naar zijn uitspraak van 2 juni 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:365), rechtsoverweging 8.4.5.2. Op grond van het tweede lid, aanhef en onder a, van artikel 3, van Verordening 1099/2009 nemen bedrijfsexploitanten, voor de toepassing van het eerste lid, met name de noodzakelijke maatregelen om te waarborgen dat dieren fysiek comfort en fysieke bescherming wordt geboden, met name doordat zij schoon worden gehouden, in een omgeving met adequate thermische omstandigheden die ook bescherming biedt tegen vallen of uitglijden. 5.3.2 Uit het in het rapport omschreven gedrag van de kuikens die in de container aan de kant van het windbreekgaas zaten, te weten het op elkaar gaan zitten aan één kant van de lade, en het oordeel van de betrokken toezichthoudend dierenarts en de ter zitting aanwezige dierenarts [naam] daarover, blijkt naar het oordeel van het College in voldoende mate dat de kuikens last hadden van koudestress. Zij werden dan ook niet gehouden in een omgeving met adequate thermische omstandigheden. Dit gegeven leidt ertoe dat het College het aannemelijk acht dat bij de kuikens sprake moet zijn geweest van in elk geval enige vorm van pijn, spanning of lijden, hetgeen dierenarts [naam] ter zitting vanuit zijn deskundigheid ook heeft verklaard. Dat dit niet het geval zou zijn omdat kou of koude-ervaring een normaal fysiologisch verschijnsel is en niet, althans niet zonder meer, op één lijn is te stellen met pijn, spanning of lijden, zoals appellante betoogt, is door haar niet onderbouwd. Het College gaat daarom voorbij aan deze hogerberoepsgrond van appellante. 5.3.3 Met de rechtbank is het College van oordeel dat het enkele gegeven dat de kuikens enige vorm van pijn, spanning of lijden hebben ondervonden door de koudestress, onvoldoende is om tot een overtreding van artikel 3, eerste en tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1099/2009 te komen. Om tot een overtreding hiervan te komen, moet het namelijk gaan om een vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden. Het College oordeelt dat hiervan sprake is. Uit het rapport valt op te maken dat appellante aan de kant van het afdak waaronder de kuikens stonden, gebruik heeft gemaakt van windbreekgaas om de kuikens te beschermen tegen de toenmalige weersomstandigheden.

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. T. Pavićević en mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. C.H.R. Mattheussens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 november 2021. De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Bijlage: van toepassing zijnde wettelijke voorschriften Verordening 1/2005 Hoofdstuk I: Toepassingsgebied, definities en algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren Artikel 1: Toepassingsgebied 1. Deze verordening is van toepassing op het vervoer van levende gewervelde dieren binnen de Gemeenschap, alsmede op de door ambtenaren te verrichten speciale controles op partijen dieren die het douanegebied van de Gemeenschap binnenkomen of verlaten. (…) Artikel 2: Definities Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities: (…) s) „plaats van bestemming”: de plaats waar een dier uit een vervoermiddel geladen wordt en: i) gedurende ten minste 48 uur voor het vertrek gestald wordt; of ii) geslacht wordt; (…) w) „vervoer”: de verplaatsing van dieren met behulp van een of meer vervoermiddelen en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals laden, lossen, overladen en rusten, tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen; Verordening 1099/2009 Hoofdstuk II: Algemene voorschriften Artikel 3: Algemene voorschriften voor het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten 1. Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. 2. Voor de toepassing van lid 1 nemen bedrijfsexploitanten met name de noodzakelijke maatregelen om te waarborgen dat dieren: a) fysiek comfort en fysieke bescherming wordt geboden, met name doordat zij schoon worden gehouden, in een omgeving met adequate thermische omstandigheden die ook bescherming biedt tegen vallen of uitglijden; (…) Wet dieren Hoofdstuk 6: Uitvoering EU-rechtshandelingen Artikel 6.2: Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen 1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is. (…) Hoofdstuk 8: Handhaving Paragraaf 3: Bestuurlijke boete Artikel 8.7: Bevoegdheid Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen. Artikel 8.8: Hoogte bestuurlijke boete 1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd. 2. De op grond van het eerste lid te bepalen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, per overtreding begaan door een natuurlijke persoon, en ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht per overtreding, begaan door een rechtspersoon of een vennootschap, of, indien dat meer is, 10 procent van de jaaromzet in het boekjaar voorafgaande aan het boekjaar waarin de boete wordt opgelegd.” (…) Regeling houders van dieren Hoofdstuk 5: Doden van dieren Paragraaf 3: Verbodsbepaling Artikel 5.8: Verbodsbepaling Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en tweede lid, 7, 8, 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009. Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren Hoofdstuk 2: De bestuurlijke boete Artikel 2.2: Boetecategorieën 1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld: a. categorie 1: € 500; b. categorie 2: € 1500; c. categorie 3: € 2500; d. categorie 4: € 5000; e. categorie 5: € 10.000 of, indien dat meer is, 10% van de jaaromzet. 2. Indien de hoogte van de krachtens het derde lid aangewezen boetecategorie door het met de overtreding te behalen economische voordeel aanmerkelijk wordt overschreden, kan Onze Minister een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste categorie 5, bedoeld in het eerste lid. 3. Bij ministeriële regeling worden de bepalingen waarvoor in geval van overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, ingedeeld overeenkomstig de daarbij aangewezen boetecategorie. 4. In de regeling, bedoeld in het derde lid, kan worden bepaald dat de hoogte van de bestuurlijke boete voor een overtreding wordt vastgesteld op het bedrag behorende bij de naasthogere boetecategorie ten opzichte van de categorie, bedoeld in het derde lid, indien bij de betreffende gedraging een in die regeling vastgesteld percentage dieren van het totaal aantal betrokken dieren was betrokken op een in die regeling aangewezen wijze. Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren Hoofdstuk 1a0: Bestuurlijke boete Artikel 1.2: Indeling categorieën bestuurlijke boete De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd. Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (…) Categorie Regeling houders van dieren (…) Artikel 5.8 3 Algemene wet bestuursrecht Hoofdstuk 3: Algemene bepalingen over besluiten Afdeling 3.2: Zorgvuldigheid en belangenafweging Artikel 3:4 1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.