ECLI:NL:CBB:2021:93

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 20/212, 20/213 en 20/214 Uitspraak van de meervoudige kamer van 2 februari 2021 in de zaak tussen Stichting Platform Verantwoord Huisdierenbezit, te Otterlo, appellante (gemachtigde: mr. E. Philippi-Gho), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr. P.J. Kooiman en mr. H.H. Bosch).

In zaak 20/212 Bij brief van 31 december 2014 heeft appellante een aanvraag ingediend tot plaatsing van de diersoort Euchoreutes naso (grootoorspringmuis) op de positieflijst als bedoeld in artikel 2.1 van de Regeling houders van dieren (Regeling). Bij besluit van 27 mei 2015 heeft verweerder aan appellante meegedeeld dat hij de aanvraag niet in behandeling neemt. Bij besluit van 18 augustus 2015 heeft verweerder het tegen dit besluit gemaakte bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 28 maart 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:107) heeft het College het beroep van appellante tegen het besluit van 18 augustus 2015 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 27 mei 2015 herroepen en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag. Het College heeft daartoe, samengevat, overwogen dat de door verweerder aan de aanvraag tot plaatsing van diersoorten of diercategorieën op de positieflijst gestelde eisen met betrekking tot de criteria van artikel 1.4 van het Besluit houders van dieren (Bhd) niet in overeenstemming zijn met het Unierecht. Bij brief van 23 oktober 2017 heeft appellante verweerder in gebreke gesteld voor het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag en hem verzocht dat alsnog te doen. Bij brief van 27 oktober 2017 heeft verweerder aan appellante meegedeeld dat hij nog geen beslissing kan nemen op de aanvraag en ook niet kan aangeven wanneer appellante wel een beslissing daarop kan verwachten, omdat een nieuwe beoordelingsprocedure voor de plaatsing van diersoorten op de positieflijst moet worden vastgesteld. Bij uitspraak van 26 februari 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:79) heeft de voorzieningenrechter van het College het verzoek van appellante om een voorlopige voorziening te treffen, afgewezen. Bij uitspraak van 31 juli 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:505) heeft het College het beroep van appellante tegen het niet tijdig beslissen op haar bezwaarschrift van 29 november 2017 gegrond verklaard en verweerder opgedragen op uiterlijk 30 september 2018 op dit bezwaarschrift te beslissen. Bij besluit van 20 september 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard. In zaken 20/213 en 20/214 Bij brieven van 27 maart 2018 heeft appellante verweerder verzocht om de diersoorten Mus minutoides (Afrikaanse dwergmuis) en Gerbillus dasyurus (Wagner’s gerbil) op de in artikel 2.1 van de Regeling bedoelde positieflijst te plaatsen. Naar aanleiding van de ingebrekestelling bij brieven van 1 oktober 2018 heeft verweerder bij brieven van 11 oktober 2018 aan appellante meegedeeld dat hij nog geen beslissing kan nemen op de aanvragen en ook niet kan aangeven wanneer zij wel een beslissing daarop kan verwachten, omdat een nieuwe beoordelingsprocedure voor de plaatsing van diersoorten op de positieflijst moet worden vastgesteld. Bij brieven van 17 december 2018 heeft verweerder de beslistermijn ten aanzien van de bezwaren van appellante tegen de brieven van 11 oktober 2018 met zes weken verlengd. Bij brieven van 4 maart 2019 heeft appellante verweerder opnieuw in gebreke gesteld. Bij besluiten van 19 maart 2019 heeft verweerder de bezwaren van appellante niet-ontvankelijk verklaard. In alle zaken Bij drie uitspraken van 8 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:482, ECLI:NL:CBB:2019:480 en ECLI:NL:CBB:2019:481) heeft het College de beroepen van appellante tegen het besluit van 20 september 2018 en de besluiten van 19 maart 2019 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en verweerder opgedragen op uiterlijk 10 januari 2020 een nieuwe beslissing op de bezwaren te nemen. Voorts heeft het College in eerstgenoemde uitspraak bepaald dat verweerder aan appellante een dwangsom verbeurt voor elke dag dat hij later dan 10 januari 2020 een besluit neemt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 250,- per dag bedraagt met een maximum van € 25.000,-. Bij besluiten van 10 januari 2020 (de bestreden besluiten 1, 2 en 3) heeft verweerder de bezwaren van appellante gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij beslist dat de aanvraag van appellante tot plaatsing van de soorten grootoorspringmuis, Afrikaanse dwergmuis en Wagner’s gerbil op de positieflijst wordt ingewilligd. Appellante heeft tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3 beroep ingesteld. Verweerder heeft geen verweerschriften ingediend. Bij brief van 14 november 2020 heeft appellante nadere stukken ingediend en toegelicht. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

1. Eind 2017 heeft verweerders ministerie de Wetenschappelijke Adviescommissie Positieflijst (WAP) opdracht gegeven te adviseren over een vereenvoudigd, wetenschappelijk (en juridisch) valide, toetsingskader voor de positieflijst huisdieren, dat experts in staat stelt diersoorten op basis van enkelvoudige criteria kosteneffectief te beoordelen op de risico’s (op het gebied van dierenwelzijn en gevaar voor dier en mens) die samenhangen met het houden van de diersoort. De WAP heeft in september 2019 het ‘Advies toetsingskader positieflijst zoogdieren’ uitgebracht. Verweerder heeft deze beoordelingssystematiek voor de huis- en hobbydierenlijst bij brief van 8 januari 2020 naar de Tweede Kamer gestuurd (zie Kamerstukken II, 2019-2020, 28 286, nr. 1085). 2. Laatstgenoemde brief vermeldt dat in de loop van 2020 aan de hand van de door de WAP ontwikkelde beoordelingsmethode ongeveer 260 zoogdiersoorten worden beoordeeld door een onafhankelijke beoordelingscommissie (Beoordelingscommissie), waarna verweerder in een aanwijzingsbesluit vastlegt welke diersoorten mogen worden gehouden. Dit besluit wil verweerder op internet consulteren. Voorts zal verweerder het Bhd en de Regeling wijzigen, zodat deze aansluiten bij de beoordelingssystematiek en de aangepaste huis- en hobbydierenlijst. De wijziging van het Bhd zal voorgehangen worden bij de Tweede Kamer.

4. Aan de bestreden besluiten 1, 2 en 3 heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit de beoordeling van de drie diersoorten door de Beoordelingscommissie blijkt dat ze niet in een risicoklasse zijn in te delen. Verder is verweerders ministerie in verband met de nieuwe positieflijst nog bezig met het vergaren van de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen omstandigheden. Er wordt bijvoorbeeld nog onderzocht onder welke aanvullende voorwaarden diersoorten in een hogere risicoklasse alsnog op de positieflijst zouden kunnen worden geplaatst. Dit nader onderzoek kan volgens verweerder niet op korte termijn worden afgerond. Blijkens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) kan een verzoek tot plaatsing van een zoogdiersoort op een lijst van toegestane soorten slechts worden afgewezen op grond van een uitgebreid onderzoek, welk onderzoek berust op de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens die beschikbaar zijn en de meest recente resultaten van het internationale onderzoek (zie het arrest van het HvJ van 19 juni 2008 in zaak C-219/07 (Andibel), ECLI:EU:C:2008:353). Dit onderzoek moet daarnaast worden gebaseerd op de beginselen van deskundigheid, doorzichtigheid en onafhankelijkheid (zie het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 11 september 2002 in zaak T-13/99 (Pfizer Animal Health), ECLI:EU:T:2002:209). Daarnaast volgt uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart. Gelet op het vorenstaande en de hem ten tijde van het besluit ter beschikking staande informatie heeft verweerder besloten de aanvragen van appellante in te willigen en de drie diersoorten, zoals appellante heeft verzocht, op de positieflijst te plaatsen. 5. Bij Regeling van 19 december 2019, nr. WJZ/ 19288328, tot wijziging van de Regeling houders van dieren vanwege het aanwijzen van drie diersoorten heeft verweerder, zoals bij de bestreden besluiten 1,2 en 3 is meegedeeld, aan bijlage 1, tabel 1, van de Regeling houders van dieren een aantal diersoorten, waaronder Euchoreutes naso (grootoorspringmuis), Mus (Nannomys) minutoides (Afrikaanse dwergmuis) en Gerbillus dasyurus (Wagners gerbil), toegevoegd. Deze wijziging is op 15 januari 2020 in de Staatscourant gepubliceerd (Stcrt. 2020, 2163). 6. Voordat het College tot een inhoudelijke beoordeling van het geschil kan komen, dient het de ontvankelijkheid van het door appellante ingestelde beroep te beoordelen. Als vereiste voor de ontvankelijkheid geldt dat de partij die beroep instelt daarbij voldoende procesbelang heeft. Volgens vaste jurisprudentie van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 31 maart 2015, ECLI:NL:CBB:2015:110) is alleen sprake van voldoende procesbelang als het resultaat dat met het indienen van bezwaar of beroep wordt nagestreefd, ook daadwerkelijk met het aanwenden van dat rechtsmiddel kan worden bereikt en dat het realiseren van dat resultaat voor de indiener daarvan een feitelijke betekenis kan hebben en niet alleen een hypothetische. Voorts heeft een appellant alleen procesbelang als zijn beroep hem in een betere positie kan brengen met betrekking tot het bestreden besluit en eventuele bijkomende (rechterlijke) beslissingen (zie het arrest van de Hoge Raad van 11 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:878). Het is tevens vaste jurisprudentie dat het belang van een oordeel over de rechtmatigheid van een besluit kan zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijk oordeel bij toekomstige (terugkerende) besluiten kan worden betrokken (zie onder meer de uitspraak van het College van 19 juni 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ0699). 7. Naar de mening van appellante is sprake van procesbelang, omdat de motivering van de bestreden besluiten 1, 2 en 3 niet voldoet aan de eisen die de Awb, het HvJ en het College daaraan stellen. De bestreden besluiten voldoen niet aan de eisen van zorgvuldigheid en verifieerbaarheid en zijn onvoldoende gemotiveerd. Appellante stelt direct belang te hebben bij een beoordeling van de diersoorten die aan deze vereisten voldoet, nu verweerder in de besluiten al heeft aangegeven dat aanvullende voorwaarden kunnen worden opgelegd. Deze aanvullende voorwaarden zullen volgens appellante in direct verband staan met de voor de soorten vastgestelde, aanwezige risicofactoren. Daarbij is van belang dat de vaststelling van de aanwezigheid van deze risicofactoren voldoet aan de eisen van zorgvuldigheid en verifieerbaarheid. Verder vindt appellante van belang dat de drie diersoorten nog niet in een risicoklasse zijn ingedeeld. Zij acht het meer dan aannemelijk dat, na beoordeling op de risicofactor zoönosen, de diersoorten mede op basis van de al uitgevoerde risicobeoordeling in een risicoklasse moeten worden ingedeeld waaraan onduidelijke gevolgen zijn verbonden. Ook de gevolgen van een risicoklasse-indeling op basis van de huidige beoordelingen zijn vooralsnog onbekend. Hoe dan ook is de vaststelling van het aantal risicofactoren en risicocategorieën volgens appellante zowel onzorgvuldig en niet voldoende verifieerbaar als onjuist en onvoldoende gemotiveerd. Voorts stelt appellante dat, nu vaststaat dat de risicobeoordelingsmethodiek die ten grondslag is gelegd aan de beoordeling van de hier aan de orde zijnde diersoorten, zal worden toegepast bij de opstelling van een nieuwe huis- en hobbydierenlijst, er sprake is van procesbelang. Het belang van een oordeel omtrent de rechtmatigheid van een besluit is naar haar mening gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijk oordeel bij toekomstige (terugkerende) besluiten kan worden betrokken. 8. Naar het oordeel van het College heeft appellante geen procesbelang bij de door haar ingestelde beroepen. Met haar aanvragen stond appellante voor ogen dat de drie diersoorten op de positieflijst zouden worden geplaatst. Dit rechtsgevolg is met de bestreden besluiten 1, 2 en 3 bereikt. Een ander rechtsgevolg hebben deze besluiten niet. De vermelding van de drie diersoorten in bijlage 1, tabel 1, van de Regeling betekent dat sprake is van een diersoort die is aangewezen als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren die gehouden kan worden zonder toepassing van soortspecifieke houderijvoorschriften. De vermelding in bijlage 1 is, naar verweerder ter zitting van het College heeft bevestigd, ook geen tijdelijk besluit. Voor zover appellante met het stellen van aanvullende voorwaarden doelt op de mogelijkheid dat er – als gevolg van het alsnog indelen van een diersoort in een risicoklasse – soortspecifieke houderijvoorschriften worden vastgesteld, dan vereist dat een nieuw, appellabel, besluit om de diersoort in bijlage 1, tabel 2, van de Regeling op te nemen. Niet valt in te zien dat met het oog daarop de juistheid van het wetenschappelijke advies en de beoordelingsmethodiek thans in rechte moet worden beoordeeld. Ook ziet het College niet in dat het voor appellante onredelijk bezwarend zou zijn te wachten op een besluit als hiervoor bedoeld of op een afwijzing van een verzoek om plaatsing op de positieflijst van een diersoort die stoelt op een beoordeling volgens de door de WAP ontwikkelde methodiek. De stelling van appellante dat procesbelang is gelegen in het feit dat een oordeel over de risicobeoordelingsmethodiek van belang is voor toekomstige (terugkerende) besluiten, stoelt op een onjuiste uitleg van de jurisprudentie over dergelijke besluiten. Het gaat in deze jurisprudentie om (aanvragen voor) besluiten die een rechtsgevolg hebben voor een bepaalde periode en die na verloop van tijd opnieuw aan de orde (kunnen) komen. Zoals hiervoor is geconstateerd, zijn de bestreden besluiten 1, 2 en 3 niet voor een bepaalde periode genomen. Van het in de jurisprudentie bedoelde terugkerende karakter van de besluitvorming is al om die reden geen sprake.