ECLI:NL:CBB:2021:860

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/681 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 september 2021 in de zaak tussen Stille Maatschap [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. G.H. Blom), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. R. Kuiper).

Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Verweerder heeft op 15 februari 2018 een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen. Bij besluit van 22 juni 2018 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder naar aanleiding van de melding bijzondere omstandigheden het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld. Bij besluit van 15 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, het herzieningsbesluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld. Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 augustus 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante was ook [naam 1] aanwezig.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling). 1.3 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2. Appellante exploiteert een opfokbedrijf. Op 2 juli 2015 hield zij op haar bedrijf 69 stuks jongvee jonger dan één jaar en 183 stuks jongvee van één jaar en ouder. Besluiten van verweerder 3.1 Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.283 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. 3.2 Bij het herzieningsbesluit heeft verweerder het beroep op de knelgevallenregeling toegewezen en het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 4.660 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 21 juni 2015 op het bedrijf aanwezig waren (21 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 218 stuks jongvee van 1 jaar en ouder), omdat op die datum de bouwwerkzaamheden zijn begonnen. 3.3 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante weer verlaagd naar 4.283 kg. Verweerder stelt vast dat appellante niet heeft aangetoond dat er daadwerkelijk sprake is geweest van bouwwerkzaamheden en dat hij daarom ten onrechte het beroep op de knelgevallenregeling heeft toegewezen. Verweerder is bevoegd en gelet op de staatssteunregels verplicht om het ten onrechte toekennen van fosfaatrechten ongedaan te maken. Beroepsgronden 4.1 Appellante stelt dat de Msw geen grondslag biedt voor het intrekken van fosfaatrechten. Er is door de wetgever niet voorzien in een intrekkingsbevoegdheid voor verweerder. Het bestreden besluit is daarom in strijd met de Msw. Ook artikel 1 van het EP verzet zich tegen het intrekken van toegekende rechten. Verder stelt appellante dat zij haar bezwaarschrift niet heeft ingetrokken, omdat zij van mening was dat er een nog hoger aantal fosfaatrechten zou moeten worden toegekend. Er is sprake van strijd met het verbod van reformatio in peius. Ook is het bestreden besluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, nu eerder verleende rechten 2 jaar na dato weer worden ingetrokken. Gelet op vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (o.a. de uitspraken van 9 juli 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AQ1177, en van 8 september 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AY8272) moet de overheid bij een intrekking acht slaan op de belangen van de burger. Dat is in dit geval onvoldoende gebeurd. Door het (deels) intrekken van de fosfaatrechten wordt appellante direct in haar bedrijfsvoering geraakt zonder dat wordt voorzien in enige vorm van compensatie. Voor zover verweerder zich erop beroept dat het intrekken van de fosfaatrechten is vereist om staatssteun te voorkomen, wijst appellante erop dat de Europese Commissie onvoorwaardelijke goedkeuring heeft verleend aan het fosfaatrechtenstelsel. 4.2 Subsidiair stelt appellante dat verweerder haar beroep op de knelgevallenregeling ten onrechte heeft afgewezen. Op de peildatum 2 juli 2015 was er wel degelijk sprake van bouwwerkzaamheden, waardoor er minder dieren aanwezig waren. Uit de overgelegde stukken blijkt dat de werkzaamheden op 21 juni 2015 zijn begonnen en dat er om die reden op 24 juni 2015 45 dieren zijn afgevoerd. Na de aankondiging van het fosfaatrechtenstelsel zijn de onderhoudswerkzaamheden opgeschort tot er duidelijkheid zou zijn over het aantal fosfaatrechten. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij het beroep op de knelgevallenregeling terecht heeft afgewezen, omdat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake was van een verbouwing. Uit de e-mail van de gemachtigde van appellante van 7 juni 2019 blijkt dat er op 24 juni 2015 dieren zijn afgevoerd om een aanvang te maken met de werkzaamheden, maar dat die werkzaamheden uiteindelijk niet zijn uitgevoerd. Dit betekent dat appellante in de melding van 14 februari 2018 onjuiste dan wel onvolledige informatie heeft verstrekt. Appellante heeft geen recht op de verhoging van de fosfaatrechten die haar bij het herzieningsbesluit is toegekend en daarom heeft verweerder deze verhoging bij het bestreden besluit ingetrokken. 5.2 Volgens verweerder levert deze handelswijze geen schending van het rechtszekerheidsbeginsel op. Uit de jurisprudentie van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:301) volgt dat ook zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag de bevoegdheid bestaat tot het wijzigen of intrekken van een onjuist besluit. Waar verweerder beschikt over de bevoegdheid tot het vaststellen van het fosfaatrecht, is hij ook bevoegd tot het verlagen daarvan. In het geval van appellante is de verlaging rechtens aanvaardbaar, omdat appellante verzuimd heeft haar werkelijke situatie door te geven. Er is geen sprake van reformatio in peius. Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:385) is een heroverweging die tot een ongunstiger resultaat voor de bezwaarmaker leidt, toelaatbaar als het bestuursorgaan ook zonder dat bezwaar zou zijn ingediend, tot wijziging ten nadele bevoegd zou zijn. Voorts is de wijziging van een beschikking waarmee onrechtmatig verstrekte staatssteun ongedaan wordt gemaakt, niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel (zie de hiervoor aangehaalde uitspraak van het College van 23 juli 2019).

6.1 Ook zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag bestaat de bevoegdheid tot het wijzigen of intrekken van een onjuist besluit. Het bestuursorgaan dat de bevoegdheid heeft een besluit te nemen, heeft ook de bevoegdheid het besluit te wijzigen of in te trekken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:301). Verweerder is daarmee bevoegd tot het herstellen van een door hem bij het vaststellen van het fosfaatrecht gemaakte fout. 6.2 Voor zover appellante stelt dat het vervangingsbesluit is genomen in strijd met het verbod op reformatio in peius, oordeelt het College als volgt. Het verbod op reformatio in peius houdt in dat een indiener van een bezwaar- of beroepschrift niet in een slechtere positie mag komen te verkeren enkel als gevolg van het indienen daarvan. De grenzen van wat daarbij rechtens aanvaardbaar is worden onder meer bepaald door het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Op dit verbod gelden echter uitzonderingen. Zo is een reformatio in peius toegestaan als het bestuursorgaan ook los van het ingediende bezwaar bevoegd is het bestreden besluit (ambtshalve) ten nadele van betrokkene te wijzigen en de bezwaarmaker hierdoor niet in zijn verweermogelijkheden wordt geschaad. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval geen sprake is van strijd met het verbod op reformatio in peius nu hij, los van de bezwaarschriftprocedure, zelfstandig bevoegd was om tot verlaging van het fosfaatrecht over te gaan. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is geen sprake. Appellante heeft er terecht op gewezen dat de Europese Commissie het fosfaatrechtenstelsel heeft goedgekeurd, maar dat laat onverlet dat het toekennen van meer fosfaatrecht aan een melkveehouder dan waar hij recht op heeft, wel degelijk verboden staatssteun oplevert. 6.3 Over de vraag of verweerder het beroep op de knelgevallenregeling terecht heeft afgewezen, oordeelt het College als volgt. 6.3.1 Uit de stukken en de toelichting ter zitting blijkt dat appellante tot 2014 een gemengd bedrijf exploiteerde: naast het jongvee hield zij ook varkens. In mei 2014 heeft zij de laatste varkens weggedaan, om zich te gaan specialiseren in de opfok van jongvee. De bestaande jongveestal heeft een capaciteit van 240-250 dieren en het plan was om de varkensstal om te bouwen tot een jongveestal met een capaciteit van 90-100 dieren. In mei 2015 is appellante gestart met sloopwerkzaamheden in de varkensstal. Op 10 juni 2015 is zij een aannemingsovereenkomst aangegaan voor het verbouwen van de varkensstal tot jongveestal. De aannemer is echter nooit van start gegaan, in verband met de aankondiging van het fosfaatrechtenstelsel op 2 juli 2015. 6.3.2 Op 21 juni 2015 stonden er 32 stuks jongvee jonger dan één jaar en 218 stuks jongvee van één jaar en ouder op het bedrijf. Dat betekent dat de bestaande jongveestal vol stond. Appellante heeft ter zitting ook toegelicht dat zij noodligboxen in de varkensstal had geplaatst, omdat de jongveestal (te) vol stond. Op 24 juni 2015 zijn er 45 stuks jongvee van één jaar en ouder afgevoerd, maar ook 41 stuks jongvee jonger dan één jaar aangevoerd. Aan het einde van de dag stonden er 73 stuks jongvee jonger dan één jaar en 179 stuks jongvee van één jaar en ouder op het bedrijf en stond de stal dus opnieuw vol. Dat was ook op de peildatum 2 juli 2015 het geval. Toen stonden er 69 stuks jongvee jonger dan één jaar en 183 stuks jongvee van één jaar. 6.3.3 De knelgevallenregeling kent drie voorwaarden. Er moet sprake zijn van één van de in artikel 23, zesde lid, van de Msw genoemde bijzondere omstandigheden (in dit geval bouwwerkzaamheden) en die omstandigheid moet er toe hebben geleid (het causaal verband) dat het fosfaatrecht op de peildatum minimaal 5% lager was dan het zonder deze bijzondere omstandigheid zou zijn geweest (de 5%-drempel). Het College is met verweerder van oordeel dat appellante niet aan deze voorwaarden voldoet. Hoewel appellante al voorbereidende (sloop)werkzaamheden had uitgevoerd, is de daadwerkelijke verbouwing van de varkensstal nooit van start gegaan en was er op de peildatum dus geen sprake van bouwwerkzaamheden. Bovendien wordt de 5%-drempel niet gehaald en is er ook geen sprake van een causaal verband. Op 24 juni 2015, de door appellante aangedragen alternatieve peildatum, zijn er weliswaar 45 dieren afgevoerd, maar ook 41 dieren aangevoerd. Zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven, waren de dieraantallen op 2 juli 2015 bijna gelijk aan de aantallen (na de af- en aanvoer) op 24 juni 2015. Van een verschil van 5% was geen sprake. Verder is het afvoeren van oudere dieren om weer plaats te maken voor kalveren gebruikelijk op een bedrijf dat jongvee opfokt. Niet is gebleken dat de afvoer van de 45 dieren niet zou hebben plaatsgevonden als er geen sprake was geweest van werkzaamheden aan de varkensstal. 6.4 Anders dan appellante meent staat artikel 1 van het EP niet aan de intrekking in de weg. Ervan uitgaande dat bij de toekenning en intrekking van fosfaatrechten het eigendomsrecht als gewaarborgd in artikel 1 van het EP in het geding is, kan de intrekking aan die bepaling worden getoetst. Bij de beoordeling of de bij het bestreden besluit gehandhaafde intrekking voldoet aan de in artikel 1 van het EP besloten liggende voorwaarden voor de rechtvaardiging van zo’n inmenging in het eigendomsrecht wordt acht geslagen op de uitleg die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in zijn rechtspraak aan artikel 1 van het EP geeft. Dat brengt mee dat de intrekking bij wet moet zijn voorzien. Verder dient te worden beoordeeld of de inmenging in het eigendomsrecht een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als de intrekking een “individual and excessive burden” voor de betrokkene oplevert. Aan deze criteria is in dit geval voldaan. De intrekking is bij wet voorzien, nu deze intrekking direct volgt uit toepassing van wat dwingendrechtelijk is bepaald in artikel 23, derde en zesde lid, van de Msw. Het gaat immers om rechten die aan appellante zijn toegekend door verweerder in de veronderstelling, op basis van door appellante verstrekte informatie, dat zij aan deze dwingendrechtelijke voorwaarden voor toekenning van fosfaatrechten voldeed. Appellante heeft de rechten dus verkregen onder de conditie dat zij aan deze wettelijke voorwaarden voldeed. Daaruit volgt dat toen bleek dat de verstrekte informatie niet geheel juist was en, zoals in de vorige overweging vastgesteld, appellante niet aan de wettelijke voorwaarden voor toekenning bleek te voldoen, daarmee ook de aanspraak die zij aan de Msw kon ontlenen op deze rechten kwam te vervallen. Verweerder was daarom bevoegd en in beginsel ook gehouden, zoals hij terecht heeft aangevoerd, om de rechten in te trekken teneinde onrechtmatige staatssteun te voorkomen. Het daarmee gemoeide belang is een legitieme doelstelling in het algemeen belang. Van een “individual and excessive burden” voor appellante is geen sprake, nu zij voor de ingetrokken rechten geen stalcapaciteit heeft en wel voldoende rechten heeft gekregen om haar aanwezige stalcapaciteit volledig te kunnen benutten.

7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 september 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.