ECLI:NL:CBB:2021:709

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/164 uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juli 2021 op het hoger beroep van: [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. drs. A.C.M. Brom), tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 december 2019, kenmerk AWB 19/955, in het geding tussen appellante en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister) (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel (rechtbank) van 11 december 2019 (aangevallen uitspraak). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

1.1 Voor het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de (niet gepubliceerde) aangevallen uitspraak, waarin onder meer het volgende is opgenomen: “(…) Bij besluit van 7 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een tweetal boetes opgelegd wegens overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) en de daarop gebaseerde regelgeving. Het totaalbedrag van de boetes bedraagt € 11.400,--. Bij besluit van 16 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en beslist dat het totaalbedrag van de boetes wordt verlaagd tot € 3.000,--. (…) Eiseres is een erkend intermediair en vervoerder van dierlijke meststoffen. Naar aanleiding van een op 11 oktober 2017 ontvangen telefonische melding heeft de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit met gebruikmaking van de bij de Rijksdienst voor Nederland (RVO) geregistreerde gegevens van eiseres, het bedrijf van eiseres gecontroleerd op naleving van de Msw. De bevindingen zijn door toezichthouders van de NVWA neergelegd in een rapport van 15 mei 2018 met nummer 107365, waarin staat dat er twee verschillende normen uit de meststoffenwetgeving zijn overtreden. Samengevat betreft het : 1. het onjuist opmaken van vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) door de vervoerder bij het vervoer van 33 vrachten dierlijke meststoffen (feitcode M303 als bedoeld in bijlage M van het Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, hierna de Uitvoeringsregeling); 2. het indienen van elektronische gegevens van 33 onjuiste vervoersbewijzen dierlijke meststoffen door de vervoerder (feitcode M311). (…) Blijkens het NVWA-rapport 107365 zijn er door [naam 5] senior en junior in de periode van 7 tot en met 11 augustus 2017 totaal 33 transporten/leveringen van vloeibare dierlijke mest verreden in een drijfmesttank op naam van [naam 1] B.V. Op alle 33 VDM’s staat als leverancier [naam 2] (postcode [postcode 1] en huisnummer [… 2] ), als vervoerder [naam 1] (postcode [postcode 2] , huisnummer [… 3] ) en als afnemer [naam 3] (postcode [postcode 3] , huisnummer [… 4] ). Voorts is op alle VDM’s als kenteken [kenteken 1] (toebehorend aan [naam 1] ) ingevuld en als silonummer van de co-vergister [… 1] , welk toebehoort aan [naam 3] . Ook is op alle VDM’s als postcode voor de losplaats [postcode 4] opgenomen. Uit verdere controle van de 33 VDM’s in het digitale dossiers blijkt dat de 33 VDM’s niet naar waarheid zijn opgemaakt omdat niet is gelost in silo [… 1] van [naam 3] B.V., maar in een niet geregistreerde silo van een mestbassin van [naam 4] . Samenvattend wordt in het rapport gesteld dat de VDM’s niet naar waarheid zijn opgesteld door de vervoerder en de gegevens van de papieren VDM’s onjuist elektronisch zijn overgenomen en doorgegeven aan het RVO. Om die reden heeft verweerder gesteld dat sprake is van feitcode M303 en feitcode M311 en ter zake van die feitcodes boetes opgelegd. (…)”. 1.2 Bij zijn besluit van 16 april 2019, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister over de overtredingen met feitcode M303 het volgende overwogen. Gelet op artikel 53, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit), is appellante als vervoerder verantwoordelijk voor het volledig en naar waarheid invullen van een VDM. Appellante heeft haar oplegger verhuurd aan [naam 5] jr. Gedurende de verhuurperiode heeft zij haar apparatuur niet overgezet op naam van de daadwerkelijke vervoerder. Tijdens het vervoer stond de apparatuur op naam van appellante. Een voertuig met bijbehorende apparatuur kan uitsluitend op naam van één intermediair worden geregistreerd en in het verlengde hiervan slechts door die intermediair voor het vervoer van dierlijke meststoffen worden gebruikt. Wijzigingen in het exclusief gebruiksrecht van deze apparatuur dienen voorafgaand aan het transport met dierlijke meststoffen te geschieden (artikel 38, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit). Nu appellante heeft nagelaten het voertuig met bijbehorende apparatuur af te melden is zij verantwoordelijk gebleven als vervoerder (artikel 45, achtste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling)). Dat appellante geen indicatie had dat de VDM’s niet naar waarheid zouden zijn ingevuld, maakt dit niet anders. De gevolgen hiervan komen voor rekening van appellante. Wel ziet de minister in het geheel aan feiten en het aandeel van appellante hierin aanleiding om niet per overtreding maar per dag waarop de overtreding is geconstateerd een boete van € 300,- op te leggen. De totale boete voor de overtredingen met feitcode M303 komt daarmee op € 1.500,-. Met betrekking tot de overtredingen met feitcode M311 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat naar aanleiding van de door appellante overgelegde verklaring en de aard van de overtreding de boete al naar beneden is bijgesteld, te weten van € 300,- per overtreding naar € 300,- per dag. De minister ziet geen aanleiding om naar aanleiding van wat appellante heeft aangevoerd het boetebesluit op dit punt te herzien. Uitspraak van de rechtbank 2. De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen: “ 4.1. De rechtbank stelt voorop dat niet in geschil is dat eiseres als intermediair dierlijke meststoffen mag vervoeren en dat in de periode van 7 tot en met 11 augustus 2017 door [naam 5] senior en junior totaal 33 transporten/leveringen van vloeibare dierlijke mest zijn verreden in een op naam van eiseres staande en van haar gehuurde drijfmesttank. Verweerder stelt kort weergegeven dat nu de apparatuur tijdens het feitelijke vervoer op naam van eiseres stond en de wijziging van het gebruiksrecht niet tijdig conform het bepaalde in artikel 38, tweede lid van het Besluit is gemeld, zij verantwoordelijk is gebleven als vervoerder. Eiseres vindt dat zij niet als vervoerder kan worden aangemerkt. De rechtbank stelt in dat verband vast dat eiseres er van op de hoogte was dat zij voor de verhuurperiode van 7 tot 14 augustus 2017 wettelijk verplicht was om de apparatuur af te melden bij verweerder. Eiseres heeft er in de huurovereenkomst met [naam 6] echter bewust voor gekozen om dit om praktische redenen niet te doen. Daarmee heeft zij naar het oordeel van de rechtbank welbewust de verantwoordelijkheid voor het vervoer van de mest en alle daaraan verbonden verplichtingen op zich genomen. Het had dan ook op de weg van eiseres gelegen om toe te zien dat een en ander conform de regels zou geschieden. Dat [naam 7] de feitelijk vervoerder was, doet daar niets aan af. Door onvoldoende controle te houden heeft eiseres ook het risico genomen dat haar boetes konden worden opgelegd, zij het dat zij over de betaling van boetes in de huurovereenkomst op voorhand ook afspraken met de huurder heeft gemaakt. Dat eiseres de verantwoordelijkheid op zich heeft genomen blijkt voorts uit het feit dat de VDM’s op naam van eiseres zijn opgemaakt en dat eiseres de gegevens digitaal heeft laten invoeren en de mest heeft laten bemonsteren. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eventueel geconstateerde overtredingen eiseres kunnen worden verweten.

3. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 4.1 Appellante voert in hoger beroep ten eerste aan dat het rapport van bevindingen niet voldoet aan de minimale eisen. Het rapport is niet op ambtseed of -belofte opgemaakt en daarom kan er geen doorslaggevende betekenis aan worden toegekend. 4.2 Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het toezichtrapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Het rapport van bevindingen is niet op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt. Aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden komt daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat de minister zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat het rapport is opgesteld door opgeleide toezichthouders, van wie niet is gebleken dat deze een belang hebben bij het onjuist vermelden van hetgeen zij hebben waargenomen. In dit geval bestaat, gelet op wat appellante heeft aangevoerd, onvoldoende grond voor zodanige twijfel aan de bevindingen van de toezichthouders dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Het rapport is voorzien van een dagtekening en handtekening van de betrokken toezichthouders. Het College is met de rechtbank van oordeel dat de minister zijn besluitvorming heeft mogen baseren op het rapport. Deze grond slaagt niet. 5.1 Appellante stelt voorts dat de minister ten onrechte geen overzicht van de fouten per VDM heeft overgelegd. Hiermee heeft de minister gehandeld in strijd met artikel 5:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), op grond waarvan de overtreding alsmede het overtreden voorschrift en zo nodig een aanduiding van de plaats en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd, worden vermeld. Het totaaloverzicht van de minister is onvoldoende gespecificeerd en de digitale registraties van 33 VDM’s ontbreken, aldus appellante. 5.2 Het College verwijst voor de overtredingen met feitcode M303 (boete 1) naar wat de rechtbank onder 4.2 heeft overwogen. Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat de minister voldoende inzichtelijk heeft gemaakt om welke overtredingen het ging. De vergelijking met de door appellante genoemde uitspraken van de rechtbank Overijssel van 24 april 2017 (ECLI:NL:RBOVE:2017:1746) en van 22 februari 2019 met nummer AWB 18/1521 (niet gepubliceerd) gaat niet op, omdat in de hier aan de orde zijnde zaak het feitencomplex en het daarmee corresponderende wettelijke voorschrift dat is overtreden duidelijk zijn benoemd. 5.3 Voor de appellante verweten overtredingen met feitcode M311 (boete 2) kan in het midden blijven of de minister voldoende heeft gespecificeerd om welke overtredingen het precies ging en of de minister daarvoor voldoende bewijs heeft geleverd. Voor deze feiten geldt dat de gedragingen die de minister appellante verwijt niet overeenkomen met de omschrijving van de desbetreffende feitcode. De minister heeft aan de boete ten grondslag gelegd dat de gegevens die appellante elektronisch heeft ingediend niet overeenkomen met de gegevens op de papieren VDM’s. Feitcode M311 in bijlage M van de Uitvoeringsregeling luidde ten tijde van belang echter: “Gegevens elektronisch indienen van een onjuist vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder”. Het gaat dan dus om het elektronisch indienen van gegevens afkomstig van een onjuist vervoersbewijs en niet om het onjuist elektronisch indienen van de op een vervoersbewijs ingevulde gegevens. De minister heeft ter zitting het standpunt ingenomen dat de feitcodes opgenomen in bijlage M bij de Uitvoeringsregeling weliswaar niet volledig zijn, maar dat artikel 64 gelezen in samenhang met artikel 124 van de Uitvoeringsregeling de grondslag vormt voor beboeting van de verweten gedraging. Het College volgt de minister niet in dit betoog, omdat op grond van artikel 73, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit bij ministeriële regeling per overtreding de hoogte van de bestuurlijke boete wordt aangewezen overeenkomstig het eerste lid. Gezien deze verwijzing in het Uitvoeringsbesluit naar de Uitvoeringsregeling, die in artikel 130 en de bijbehorende bijlage M de hoogte van de boete per specifieke overtreding vermeldt, kan de hoogte van de boete niet worden vastgesteld op grond van artikel 73 van het Uitvoeringsbesluit en artikel 124 van de Uitvoeringsregeling. Het College kan om die reden in het midden laten onder welke letter van artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling het elektronisch indienen van gegevens die afwijken van de papieren versie van de VDM’s zou moeten vallen. Voor de gedragingen die de minister ten grondslag legt aan de boete bestond ten tijde van belang geen passende feitcode, zodat op basis van de wet- en regelgeving de hoogte van een op te leggen boete niet te bepalen is, terwijl met de Uitvoeringsregeling en de bijhorende Bijlage M juist beoogd is specifieke boetehoogten vast te stellen. Gegeven dit stelsel van regels ontbreekt in dit geval een toereikende wettelijke grondslag voor de door de minister opgelegde boete en is dus geen sprake van een beboetbaar feit. Het toch opleggen van een boete is daarmee in strijd met het legaliteitsbeginsel, neergelegd in artikel 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 5:4, tweede lid, van de Awb. Op grond van het laatstgenoemde artikellid wordt een bestuurlijke sanctie slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. Dit betekent dat de boete met feitcode M311 niet in stand kan blijven. Sinds 1 februari 2019 luidt feitcode M311 overigens: “Onjuist vermelden van de op een vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens door de vervoerder”. Deze omschrijving strookt wel met de appellante verweten gedragingen. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de minister bevoegd was tot het opleggen van boete 2. 6. Het College overweegt voorts als volgt over de hogerberoepsgronden van appellante tegen de aangevallen uitspraak voor zover deze boete 1 betreft. 6.1 Appellante voert aan dat zij de overtredingen niet heeft begaan, omdat zij slechts de intermediair was en niet de feitelijke vervoerder. Artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit ziet alleen op de vervoerder. Bovendien kan de vervoerder zelf hier ook niets verweten worden, nu deze niet kon vermoeden dat de mestsilo waarin gelost werd niet van de afnemer was die op de VDM’s is vermeld. Er is sprake van afwezigheid van alle schuld. 6.2 Het College volgt hier het oordeel van de rechtbank onder 4.1 van de aangevallen uitspraak.

Het College: - vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van boete 1 betreft en voor zover boete 2 daarbij in stand is gelaten; verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond; vernietigt het besluit van 16 april 2019 in zoverre; herroept het besluit van 7 december 2018 voor zover boete 2 daarbij is opgelegd; stelt boete 1 vast op een bedrag van € 1.350,-; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 16 april 2019; bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; draagt de minister op het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 877,- (€ 345,- + € 532,-) aan appellante te vergoeden; veroordeelt de minister in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.992,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. J.H. de Wildt en mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen. Bijlage 1. Artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit luidt voor zover hier van belang als volgt: “1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt. 2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.” De Uitvoeringsregeling luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt: “Artikel 64 1. De op het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens worden door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen op elektronische wijze bij de minister ingediend. (…) Artikel 124 1. Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid. 2. Het opnemen in of verstrekken uit de administratie van de in het eerste lid bedoelde gegevens geschiedt, voor zover niet uitdrukkelijk anders is bepaald, onverwijld nadat de gegevens bekend zijn bij degene die ze ingevolge deze regeling moet opnemen in of verstrekken uit de administratie. 3. De in het eerste lid bedoelde gegevens worden niet gewijzigd in de administratie en worden bewaard als onderdeel van de administratie, bedoeld in de artikelen 32, 39 of 44 van het besluit.” 2. Artikel 62, tweede en derde lid, van de Msw luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt: “2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen ten hoogste kan worden opgelegd ter zake van overtreding van het bij of krachtens artikel 9, tweede en derde lid, 11, vijfde lid, 13, vierde lid, 15, 33b, vijfde lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40 bepaalde. 3. De op grond van het tweede lid te bepalen bestuurlijke boete bedraagt per overtreding ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.” Artikel 73 van het Uitvoeringsbesluit luidde ten tijde van belang als volgt: “1. De hoogte van de op grond van artikel 62, tweede lid, van de wet te bepalen bestuurlijke boete bedraagt voor de volgende categorieën: a. niet op de voorgeschreven wijze administreren, registreren, melden of invullen van gegevens: € 50; b. niet tijdig administreren, registreren, melden of indienen: € 100; c. niet volledig administreren, registreren, melden of invullen of niet ondertekenen: € 200; d. niet naar waarheid administreren, registreren, melden of invullen: € 300; e. niet administreren, registreren, melden, indienen of aanwezig hebben: € 300. 2. Bij ministeriële regeling wordt per overtreding de hoogte van de bestuurlijke boete aangewezen overeenkomstig het eerste lid.” Artikel 130 van de Uitvoeringsregeling luidde ten tijde van belang als volgt: “De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.”

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/164 uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juli 2021 op het hoger beroep van: [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. drs. A.C.M. Brom), tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 december 2019, kenmerk AWB 19/955, in het geding tussen appellante en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister) (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel (rechtbank) van 11 december 2019 (aangevallen uitspraak). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

1.1 Voor het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de (niet gepubliceerde) aangevallen uitspraak, waarin onder meer het volgende is opgenomen: “(…) Bij besluit van 7 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een tweetal boetes opgelegd wegens overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) en de daarop gebaseerde regelgeving. Het totaalbedrag van de boetes bedraagt € 11.400,--. Bij besluit van 16 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en beslist dat het totaalbedrag van de boetes wordt verlaagd tot € 3.000,--. (…) Eiseres is een erkend intermediair en vervoerder van dierlijke meststoffen. Naar aanleiding van een op 11 oktober 2017 ontvangen telefonische melding heeft de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit met gebruikmaking van de bij de Rijksdienst voor Nederland (RVO) geregistreerde gegevens van eiseres, het bedrijf van eiseres gecontroleerd op naleving van de Msw. De bevindingen zijn door toezichthouders van de NVWA neergelegd in een rapport van 15 mei 2018 met nummer 107365, waarin staat dat er twee verschillende normen uit de meststoffenwetgeving zijn overtreden. Samengevat betreft het : 1. het onjuist opmaken van vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) door de vervoerder bij het vervoer van 33 vrachten dierlijke meststoffen (feitcode M303 als bedoeld in bijlage M van het Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, hierna de Uitvoeringsregeling); 2. het indienen van elektronische gegevens van 33 onjuiste vervoersbewijzen dierlijke meststoffen door de vervoerder (feitcode M311). (…) Blijkens het NVWA-rapport 107365 zijn er door [naam 5] senior en junior in de periode van 7 tot en met 11 augustus 2017 totaal 33 transporten/leveringen van vloeibare dierlijke mest verreden in een drijfmesttank op naam van [naam 1] B.V. Op alle 33 VDM’s staat als leverancier [naam 2] (postcode [postcode 1] en huisnummer [… 2] ), als vervoerder [naam 1] (postcode [postcode 2] , huisnummer [… 3] ) en als afnemer [naam 3] (postcode [postcode 3] , huisnummer [… 4] ). Voorts is op alle VDM’s als kenteken [kenteken 1] (toebehorend aan [naam 1] ) ingevuld en als silonummer van de co-vergister [… 1] , welk toebehoort aan [naam 3] . Ook is op alle VDM’s als postcode voor de losplaats [postcode 4] opgenomen. Uit verdere controle van de 33 VDM’s in het digitale dossiers blijkt dat de 33 VDM’s niet naar waarheid zijn opgemaakt omdat niet is gelost in silo [… 1] van [naam 3] B.V., maar in een niet geregistreerde silo van een mestbassin van [naam 4] . Samenvattend wordt in het rapport gesteld dat de VDM’s niet naar waarheid zijn opgesteld door de vervoerder en de gegevens van de papieren VDM’s onjuist elektronisch zijn overgenomen en doorgegeven aan het RVO. Om die reden heeft verweerder gesteld dat sprake is van feitcode M303 en feitcode M311 en ter zake van die feitcodes boetes opgelegd. (…)”. 1.2 Bij zijn besluit van 16 april 2019, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister over de overtredingen met feitcode M303 het volgende overwogen. Gelet op artikel 53, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit), is appellante als vervoerder verantwoordelijk voor het volledig en naar waarheid invullen van een VDM. Appellante heeft haar oplegger verhuurd aan [naam 5] jr. Gedurende de verhuurperiode heeft zij haar apparatuur niet overgezet op naam van de daadwerkelijke vervoerder. Tijdens het vervoer stond de apparatuur op naam van appellante. Een voertuig met bijbehorende apparatuur kan uitsluitend op naam van één intermediair worden geregistreerd en in het verlengde hiervan slechts door die intermediair voor het vervoer van dierlijke meststoffen worden gebruikt. Wijzigingen in het exclusief gebruiksrecht van deze apparatuur dienen voorafgaand aan het transport met dierlijke meststoffen te geschieden (artikel 38, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit). Nu appellante heeft nagelaten het voertuig met bijbehorende apparatuur af te melden is zij verantwoordelijk gebleven als vervoerder (artikel 45, achtste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling)). Dat appellante geen indicatie had dat de VDM’s niet naar waarheid zouden zijn ingevuld, maakt dit niet anders. De gevolgen hiervan komen voor rekening van appellante. Wel ziet de minister in het geheel aan feiten en het aandeel van appellante hierin aanleiding om niet per overtreding maar per dag waarop de overtreding is geconstateerd een boete van € 300,- op te leggen. De totale boete voor de overtredingen met feitcode M303 komt daarmee op € 1.500,-. Met betrekking tot de overtredingen met feitcode M311 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat naar aanleiding van de door appellante overgelegde verklaring en de aard van de overtreding de boete al naar beneden is bijgesteld, te weten van € 300,- per overtreding naar € 300,- per dag. De minister ziet geen aanleiding om naar aanleiding van wat appellante heeft aangevoerd het boetebesluit op dit punt te herzien. Uitspraak van de rechtbank 2. De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen: “ 4.1. De rechtbank stelt voorop dat niet in geschil is dat eiseres als intermediair dierlijke meststoffen mag vervoeren en dat in de periode van 7 tot en met 11 augustus 2017 door [naam 5] senior en junior totaal 33 transporten/leveringen van vloeibare dierlijke mest zijn verreden in een op naam van eiseres staande en van haar gehuurde drijfmesttank. Verweerder stelt kort weergegeven dat nu de apparatuur tijdens het feitelijke vervoer op naam van eiseres stond en de wijziging van het gebruiksrecht niet tijdig conform het bepaalde in artikel 38, tweede lid van het Besluit is gemeld, zij verantwoordelijk is gebleven als vervoerder. Eiseres vindt dat zij niet als vervoerder kan worden aangemerkt. De rechtbank stelt in dat verband vast dat eiseres er van op de hoogte was dat zij voor de verhuurperiode van 7 tot 14 augustus 2017 wettelijk verplicht was om de apparatuur af te melden bij verweerder. Eiseres heeft er in de huurovereenkomst met [naam 6] echter bewust voor gekozen om dit om praktische redenen niet te doen. Daarmee heeft zij naar het oordeel van de rechtbank welbewust de verantwoordelijkheid voor het vervoer van de mest en alle daaraan verbonden verplichtingen op zich genomen. Het had dan ook op de weg van eiseres gelegen om toe te zien dat een en ander conform de regels zou geschieden. Dat [naam 7] de feitelijk vervoerder was, doet daar niets aan af. Door onvoldoende controle te houden heeft eiseres ook het risico genomen dat haar boetes konden worden opgelegd, zij het dat zij over de betaling van boetes in de huurovereenkomst op voorhand ook afspraken met de huurder heeft gemaakt. Dat eiseres de verantwoordelijkheid op zich heeft genomen blijkt voorts uit het feit dat de VDM’s op naam van eiseres zijn opgemaakt en dat eiseres de gegevens digitaal heeft laten invoeren en de mest heeft laten bemonsteren. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eventueel geconstateerde overtredingen eiseres kunnen worden verweten.

3. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 4.1 Appellante voert in hoger beroep ten eerste aan dat het rapport van bevindingen niet voldoet aan de minimale eisen. Het rapport is niet op ambtseed of -belofte opgemaakt en daarom kan er geen doorslaggevende betekenis aan worden toegekend. 4.2 Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het toezichtrapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Het rapport van bevindingen is niet op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt. Aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden komt daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat de minister zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat het rapport is opgesteld door opgeleide toezichthouders, van wie niet is gebleken dat deze een belang hebben bij het onjuist vermelden van hetgeen zij hebben waargenomen. In dit geval bestaat, gelet op wat appellante heeft aangevoerd, onvoldoende grond voor zodanige twijfel aan de bevindingen van de toezichthouders dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Het rapport is voorzien van een dagtekening en handtekening van de betrokken toezichthouders. Het College is met de rechtbank van oordeel dat de minister zijn besluitvorming heeft mogen baseren op het rapport. Deze grond slaagt niet. 5.1 Appellante stelt voorts dat de minister ten onrechte geen overzicht van de fouten per VDM heeft overgelegd. Hiermee heeft de minister gehandeld in strijd met artikel 5:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), op grond waarvan de overtreding alsmede het overtreden voorschrift en zo nodig een aanduiding van de plaats en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd, worden vermeld. Het totaaloverzicht van de minister is onvoldoende gespecificeerd en de digitale registraties van 33 VDM’s ontbreken, aldus appellante. 5.2 Het College verwijst voor de overtredingen met feitcode M303 (boete 1) naar wat de rechtbank onder 4.2 heeft overwogen. Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat de minister voldoende inzichtelijk heeft gemaakt om welke overtredingen het ging. De vergelijking met de door appellante genoemde uitspraken van de rechtbank Overijssel van 24 april 2017 (ECLI:NL:RBOVE:2017:1746) en van 22 februari 2019 met nummer AWB 18/1521 (niet gepubliceerd) gaat niet op, omdat in de hier aan de orde zijnde zaak het feitencomplex en het daarmee corresponderende wettelijke voorschrift dat is overtreden duidelijk zijn benoemd. 5.3 Voor de appellante verweten overtredingen met feitcode M311 (boete 2) kan in het midden blijven of de minister voldoende heeft gespecificeerd om welke overtredingen het precies ging en of de minister daarvoor voldoende bewijs heeft geleverd. Voor deze feiten geldt dat de gedragingen die de minister appellante verwijt niet overeenkomen met de omschrijving van de desbetreffende feitcode. De minister heeft aan de boete ten grondslag gelegd dat de gegevens die appellante elektronisch heeft ingediend niet overeenkomen met de gegevens op de papieren VDM’s. Feitcode M311 in bijlage M van de Uitvoeringsregeling luidde ten tijde van belang echter: “Gegevens elektronisch indienen van een onjuist vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder”. Het gaat dan dus om het elektronisch indienen van gegevens afkomstig van een onjuist vervoersbewijs en niet om het onjuist elektronisch indienen van de op een vervoersbewijs ingevulde gegevens. De minister heeft ter zitting het standpunt ingenomen dat de feitcodes opgenomen in bijlage M bij de Uitvoeringsregeling weliswaar niet volledig zijn, maar dat artikel 64 gelezen in samenhang met artikel 124 van de Uitvoeringsregeling de grondslag vormt voor beboeting van de verweten gedraging. Het College volgt de minister niet in dit betoog, omdat op grond van artikel 73, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit bij ministeriële regeling per overtreding de hoogte van de bestuurlijke boete wordt aangewezen overeenkomstig het eerste lid. Gezien deze verwijzing in het Uitvoeringsbesluit naar de Uitvoeringsregeling, die in artikel 130 en de bijbehorende bijlage M de hoogte van de boete per specifieke overtreding vermeldt, kan de hoogte van de boete niet worden vastgesteld op grond van artikel 73 van het Uitvoeringsbesluit en artikel 124 van de Uitvoeringsregeling. Het College kan om die reden in het midden laten onder welke letter van artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling het elektronisch indienen van gegevens die afwijken van de papieren versie van de VDM’s zou moeten vallen. Voor de gedragingen die de minister ten grondslag legt aan de boete bestond ten tijde van belang geen passende feitcode, zodat op basis van de wet- en regelgeving de hoogte van een op te leggen boete niet te bepalen is, terwijl met de Uitvoeringsregeling en de bijhorende Bijlage M juist beoogd is specifieke boetehoogten vast te stellen. Gegeven dit stelsel van regels ontbreekt in dit geval een toereikende wettelijke grondslag voor de door de minister opgelegde boete en is dus geen sprake van een beboetbaar feit. Het toch opleggen van een boete is daarmee in strijd met het legaliteitsbeginsel, neergelegd in artikel 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 5:4, tweede lid, van de Awb. Op grond van het laatstgenoemde artikellid wordt een bestuurlijke sanctie slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. Dit betekent dat de boete met feitcode M311 niet in stand kan blijven. Sinds 1 februari 2019 luidt feitcode M311 overigens: “Onjuist vermelden van de op een vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens door de vervoerder”. Deze omschrijving strookt wel met de appellante verweten gedragingen. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de minister bevoegd was tot het opleggen van boete 2. 6. Het College overweegt voorts als volgt over de hogerberoepsgronden van appellante tegen de aangevallen uitspraak voor zover deze boete 1 betreft. 6.1 Appellante voert aan dat zij de overtredingen niet heeft begaan, omdat zij slechts de intermediair was en niet de feitelijke vervoerder. Artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit ziet alleen op de vervoerder. Bovendien kan de vervoerder zelf hier ook niets verweten worden, nu deze niet kon vermoeden dat de mestsilo waarin gelost werd niet van de afnemer was die op de VDM’s is vermeld. Er is sprake van afwezigheid van alle schuld. 6.2 Het College volgt hier het oordeel van de rechtbank onder 4.1 van de aangevallen uitspraak.

Het College: - vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van boete 1 betreft en voor zover boete 2 daarbij in stand is gelaten; verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond; vernietigt het besluit van 16 april 2019 in zoverre; herroept het besluit van 7 december 2018 voor zover boete 2 daarbij is opgelegd; stelt boete 1 vast op een bedrag van € 1.350,-; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 16 april 2019; bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; draagt de minister op het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 877,- (€ 345,- + € 532,-) aan appellante te vergoeden; veroordeelt de minister in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.992,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. J.H. de Wildt en mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen. Bijlage 1. Artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit luidt voor zover hier van belang als volgt: “1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt. 2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.” De Uitvoeringsregeling luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt: “Artikel 64 1. De op het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens worden door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen op elektronische wijze bij de minister ingediend. (…) Artikel 124 1. Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid. 2. Het opnemen in of verstrekken uit de administratie van de in het eerste lid bedoelde gegevens geschiedt, voor zover niet uitdrukkelijk anders is bepaald, onverwijld nadat de gegevens bekend zijn bij degene die ze ingevolge deze regeling moet opnemen in of verstrekken uit de administratie. 3. De in het eerste lid bedoelde gegevens worden niet gewijzigd in de administratie en worden bewaard als onderdeel van de administratie, bedoeld in de artikelen 32, 39 of 44 van het besluit.” 2. Artikel 62, tweede en derde lid, van de Msw luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt: “2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen ten hoogste kan worden opgelegd ter zake van overtreding van het bij of krachtens artikel 9, tweede en derde lid, 11, vijfde lid, 13, vierde lid, 15, 33b, vijfde lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40 bepaalde. 3. De op grond van het tweede lid te bepalen bestuurlijke boete bedraagt per overtreding ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.” Artikel 73 van het Uitvoeringsbesluit luidde ten tijde van belang als volgt: “1. De hoogte van de op grond van artikel 62, tweede lid, van de wet te bepalen bestuurlijke boete bedraagt voor de volgende categorieën: a. niet op de voorgeschreven wijze administreren, registreren, melden of invullen van gegevens: € 50; b. niet tijdig administreren, registreren, melden of indienen: € 100; c. niet volledig administreren, registreren, melden of invullen of niet ondertekenen: € 200; d. niet naar waarheid administreren, registreren, melden of invullen: € 300; e. niet administreren, registreren, melden, indienen of aanwezig hebben: € 300. 2. Bij ministeriële regeling wordt per overtreding de hoogte van de bestuurlijke boete aangewezen overeenkomstig het eerste lid.” Artikel 130 van de Uitvoeringsregeling luidde ten tijde van belang als volgt: “De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.”

Als overtreder wordt aangemerkt degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Dit kan zijn degene die door zijn fysieke handelingen de bestanddelen van het delict vervult, maar ook de functionele dader. De functionele dader is degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan en die voorts die handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Van dit laatste is in beginsel al sprake als de functionele dader is tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om wederrechtelijke handelingen te voorkomen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 15 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:503) en van 6 juli 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:233)). Appellante kan wegens de door de rechtbank genoemde omstandigheden als functionele dader worden aangemerkt. Het betoog van appellante dat haar niets kan worden verweten omdat de feitelijke vervoerder geen schuld heeft aan de overtredingen, slaagt gelet hierop ook niet. 6.3 Appellante stelt dat zij meermalen wordt bestraft voor dezelfde overtreding, omdat aan alle overtredingen één fout ten grondslag lag. Ook deze grond slaagt niet. Van schending van het ne bis in idem-beginsel is geen sprake. Het College onderschrijft wat de rechtbank hierover onder 4.3 van de aangevallen uitspraak heeft overwogen en maakt deze overweging tot de zijne. Het College voegt daaraan toe dat niet van belang is of alle overtredingen werden veroorzaakt door één onjuiste veronderstelling over de afnemer van de drijfmest, zoals appellante aanvoert. 7. De minister was bevoegd om ter zake van feitcode M303 een boete van € 300,- per overtreding op te leggen. De minister heeft de boete gematigd door een boete per dag in plaats van per vracht op te leggen. Anders dan appellante betoogt, hoefde de minister geen toepassing te geven aan zijn beleid voor overtredingen die ook op afstand door RVO geconstateerd hadden kunnen worden in plaats van door de NVWA. Ambtenaren van de NVWA hebben de overtredingen ter plaatse geconstateerd. Een administratieve controle op afstand is voor deze overtredingen geen alternatief, omdat bij het inzenden van stukken het risico van manipulatie bestaat waardoor niet een zo reëel mogelijk beeld wordt verkregen van het werkelijke nalevingsniveau op het moment van de controle. Bovendien kon ook het overige onderzoek, bijvoorbeeld met betrekking tot de mestsilo waar gelost is, niet anders dan ter plaatse worden gedaan. Zodoende geldt het beleid van de minister voor administratieve overtredingen die alleen door de NVWA ter plaatse geconstateerd kunnen worden. Dit houdt in dat als dit type voorschrift meermaals is geschonden, een matiging van opvolgend 50% en 25% wordt toegepast. Zoals de minister ter zitting heeft opgemerkt, zou dit voor appellante minder gunstig zijn dan de door de minister toegepaste matiging door een boete per dag op te leggen. De minister heeft erkend dat ten onrechte geen matiging is toegepast wegens overschrijding van de beslistermijn, zoals appellante aanvoert. Het beleid van de minister houdt volgens zijn verklaring ter zitting in dat boetes met 10% worden verlaagd indien tussen het rapport van de overtreding en de boeteoplegging meer dan 26 weken zijn verstreken, met een maximum van € 2.500,-. In het onderhavige geval is de beslistermijn van 26 weken overschreden, nu het rapport dateert van 15 mei 2018 en de boeteoplegging van 7 december 2018. Het College zal boete 1 dan ook vaststellen op € 1.350,-. 8. Het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister afdoende heeft toegelicht dat de door appellante genoemde gevallen niet vergelijkbaar zijn met dat van appellante. Dit is in hoger beroep niet anders. In de door appellante genoemde gevallen waren een langere periode, meer of andere overtredingen dan in de onderhavige zaak, een controle door RVO zelf en/of recent gewijzigde regelgeving aan de orde. Appellante voert nog aan dat sprake is van willekeur omdat [naam 3] en de feitelijke vervoerder niet zijn beboet. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 14 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:401)), strekt het gelijkheidsbeginsel in het kader van het opleggen van bestuurlijke boetes niet zover dat de bevoegdheid tot het opleggen ervan onrechtmatig is uitgeoefend alleen omdat een eventuele andere overtreder niet is beboet. Dat kan anders komen te liggen als sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen die duidt op willekeur in de handhavingspraktijk van het bevoegde bestuursorgaan. In dit geval gaat het om een boete voor het niet naar waarheid opmaken van VDM’s door de vervoerder, de leverancier of de afnemer (feitcode M303). De minister heeft in hoger beroep onweersproken aangevoerd dat de op de desbetreffende VDM’s vermelde afnemer ( [naam 3] ) failliet is verklaard voordat de minister een boete heeft kunnen opleggen. Het College stelt voorts vast dat de feitelijke vervoerder bij de huur met appellante is overeengekomen alle aansprakelijkheid voor aan appellante opgelegde boetes op zich te nemen. Onder de omstandigheden van het onderhavige geval kan niet worden geoordeeld dat de minister, door appellante wel te beboeten en de feitelijke vervoerder en [naam 3] niet, heeft gehandeld in strijd met het verbod van willekeur. 9. Gelet op het voorgaande kan hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd, onbesproken blijven. Uit wat onder 5.3 en 7 is overwogen, volgt dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het de hoogte van boete 1 betreft en voor zover boete 2 daarbij in stand is gelaten. Het beroep zal in zoverre gegrond worden verklaard en het besluit van 16 april 2019 zal in zoverre worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het besluit van 7 december 2018 herroepen voor zover boete 2 daarbij is opgelegd. Het College zal de hoogte van boete 1 vaststellen op een bedrag van € 1.350,-. Voorts zal worden bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 16 april 2019. Voor het overige zal de aangevallen uitspraak worden bevestigd. 10. Het College zal de minister veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten in beroep en hoger beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).

Als overtreder wordt aangemerkt degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Dit kan zijn degene die door zijn fysieke handelingen de bestanddelen van het delict vervult, maar ook de functionele dader. De functionele dader is degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan en die voorts die handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Van dit laatste is in beginsel al sprake als de functionele dader is tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om wederrechtelijke handelingen te voorkomen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 15 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:503) en van 6 juli 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:233)). Appellante kan wegens de door de rechtbank genoemde omstandigheden als functionele dader worden aangemerkt. Het betoog van appellante dat haar niets kan worden verweten omdat de feitelijke vervoerder geen schuld heeft aan de overtredingen, slaagt gelet hierop ook niet. 6.3 Appellante stelt dat zij meermalen wordt bestraft voor dezelfde overtreding, omdat aan alle overtredingen één fout ten grondslag lag. Ook deze grond slaagt niet. Van schending van het ne bis in idem-beginsel is geen sprake. Het College onderschrijft wat de rechtbank hierover onder 4.3 van de aangevallen uitspraak heeft overwogen en maakt deze overweging tot de zijne. Het College voegt daaraan toe dat niet van belang is of alle overtredingen werden veroorzaakt door één onjuiste veronderstelling over de afnemer van de drijfmest, zoals appellante aanvoert. 7. De minister was bevoegd om ter zake van feitcode M303 een boete van € 300,- per overtreding op te leggen. De minister heeft de boete gematigd door een boete per dag in plaats van per vracht op te leggen. Anders dan appellante betoogt, hoefde de minister geen toepassing te geven aan zijn beleid voor overtredingen die ook op afstand door RVO geconstateerd hadden kunnen worden in plaats van door de NVWA. Ambtenaren van de NVWA hebben de overtredingen ter plaatse geconstateerd. Een administratieve controle op afstand is voor deze overtredingen geen alternatief, omdat bij het inzenden van stukken het risico van manipulatie bestaat waardoor niet een zo reëel mogelijk beeld wordt verkregen van het werkelijke nalevingsniveau op het moment van de controle. Bovendien kon ook het overige onderzoek, bijvoorbeeld met betrekking tot de mestsilo waar gelost is, niet anders dan ter plaatse worden gedaan. Zodoende geldt het beleid van de minister voor administratieve overtredingen die alleen door de NVWA ter plaatse geconstateerd kunnen worden. Dit houdt in dat als dit type voorschrift meermaals is geschonden, een matiging van opvolgend 50% en 25% wordt toegepast. Zoals de minister ter zitting heeft opgemerkt, zou dit voor appellante minder gunstig zijn dan de door de minister toegepaste matiging door een boete per dag op te leggen. De minister heeft erkend dat ten onrechte geen matiging is toegepast wegens overschrijding van de beslistermijn, zoals appellante aanvoert. Het beleid van de minister houdt volgens zijn verklaring ter zitting in dat boetes met 10% worden verlaagd indien tussen het rapport van de overtreding en de boeteoplegging meer dan 26 weken zijn verstreken, met een maximum van € 2.500,-. In het onderhavige geval is de beslistermijn van 26 weken overschreden, nu het rapport dateert van 15 mei 2018 en de boeteoplegging van 7 december 2018. Het College zal boete 1 dan ook vaststellen op € 1.350,-. 8. Het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister afdoende heeft toegelicht dat de door appellante genoemde gevallen niet vergelijkbaar zijn met dat van appellante. Dit is in hoger beroep niet anders. In de door appellante genoemde gevallen waren een langere periode, meer of andere overtredingen dan in de onderhavige zaak, een controle door RVO zelf en/of recent gewijzigde regelgeving aan de orde. Appellante voert nog aan dat sprake is van willekeur omdat [naam 3] en de feitelijke vervoerder niet zijn beboet. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 14 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:401)), strekt het gelijkheidsbeginsel in het kader van het opleggen van bestuurlijke boetes niet zover dat de bevoegdheid tot het opleggen ervan onrechtmatig is uitgeoefend alleen omdat een eventuele andere overtreder niet is beboet. Dat kan anders komen te liggen als sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen die duidt op willekeur in de handhavingspraktijk van het bevoegde bestuursorgaan. In dit geval gaat het om een boete voor het niet naar waarheid opmaken van VDM’s door de vervoerder, de leverancier of de afnemer (feitcode M303). De minister heeft in hoger beroep onweersproken aangevoerd dat de op de desbetreffende VDM’s vermelde afnemer ( [naam 3] ) failliet is verklaard voordat de minister een boete heeft kunnen opleggen. Het College stelt voorts vast dat de feitelijke vervoerder bij de huur met appellante is overeengekomen alle aansprakelijkheid voor aan appellante opgelegde boetes op zich te nemen. Onder de omstandigheden van het onderhavige geval kan niet worden geoordeeld dat de minister, door appellante wel te beboeten en de feitelijke vervoerder en [naam 3] niet, heeft gehandeld in strijd met het verbod van willekeur. 9. Gelet op het voorgaande kan hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd, onbesproken blijven. Uit wat onder 5.3 en 7 is overwogen, volgt dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het de hoogte van boete 1 betreft en voor zover boete 2 daarbij in stand is gelaten. Het beroep zal in zoverre gegrond worden verklaard en het besluit van 16 april 2019 zal in zoverre worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het besluit van 7 december 2018 herroepen voor zover boete 2 daarbij is opgelegd. Het College zal de hoogte van boete 1 vaststellen op een bedrag van € 1.350,-. Voorts zal worden bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 16 april 2019. Voor het overige zal de aangevallen uitspraak worden bevestigd. 10. Het College zal de minister veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten in beroep en hoger beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).