ECLI:NL:CBB:2021:555

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/238 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juni 2021 in de zaak tussen [naam 1] te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).

Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 14 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 april 2021. Namens appellante zijn [naam 2] en [naam 3] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 1.3 Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mogen de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. 1.4 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellante is op 1 januari 2005 opgericht en bestaat (sinds 2016) uit drie vennoten: [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Het bedrijf van appellante was voorheen gevestigd aan de [adres] te [plaats] (hierna: de oude bedrijfslocatie). Appellante exploiteert een melkveehouderij. 2.2 Blijkens de gecombineerde opgave (GO) 2012 hield appellante op 1 april 2012 108 melkkoeien en 78 stuks jongvee op de oude bedrijfslocatie. Op 1 april 2013 hield appellante blijkens de GO 2013 115 melkkoeien en 78 stuks jongvee op de oude bedrijfslocatie. 2.3 Ten behoeve van het op 28 januari 2010 vastgestelde bestemmingsplan Hoog Dalem heeft de rechtbank Rotterdam, op vordering van de gemeente Gorinchem, bij vonnis van 28 augustus 2013 de onteigening van de gronden van de oude bedrijfslocatie uitgesproken. Dit vonnis is op 28 oktober 2013 ingeschreven in de openbare registers. Bij vonnis van 21 mei 2014 heeft de rechtbank Rotterdam het bedrag van de door gemeente Gorinchem aan [naam 2] verschuldigde schadeloosstelling voor de op 28 augustus 2013 uitgesproken onteigening vastgesteld op € 5.480.460,- (ECLI:NL:RBROT:2014:4822). Bij uitspraak van 15 januari 2016 heeft de Hoge Raad het vonnis van de rechtbank Rotterdam van 21 mei 2014 vernietigd en de zaak voor verdere behandeling en beslissing verwezen naar het gerechtshof Den Haag (ECLI:NL:HR:2016:24). Bij uitspraak van 29 januari 2019 heeft het gerechtshof Den Haag het bedrag van de door de gemeente aan [naam 2] toekomende schadeloosstelling bepaald op € 10.931.989,- (ECLI:NL:GHDHA:2019:158). 2.4 Op 17 juli 2014 heeft [naam 2] een koopovereenkomst met [naam 5] en [naam 6] gesloten. De koop omvat een rundveehouderijbedrijf met woning en gronden, gelegen aan de [adres] te [plaats] (hierna: de nieuwe bedrijfslocatie). De overeengekomen koopsom bedraagt € 1.450.000,-. Onder artikel 6.1 van de koopovereenkomst is opgenomen – voor zover van belang – dat de koper het recht heeft de koopovereenkomst te ontbinden als de gemeente Gorinchem weigert een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een nieuw melkveehouderijbedrijf voor het houden van 180 melkkoeien en 120 stuks jongvee. De akte van levering is gepasseerd op 30 november 2015. 2.5 Op 15 december 2015 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van onder meer een ligboxenstal en een jongveestal op de nieuwe bedrijfslocatie. Op 17 februari 2016 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het verplaatsen van het bedrijf naar de nieuwe bedrijfslocatie, de bouw van een nieuwe stal, de exploitatie van een melkveehouderij en uitbreiding van de veestapel naar maximaal 230 melkkoeien en 190 stuks jongvee. Op 17 mei 2016 is aan appellante een vergunning verleend voor het oprichten van een inrichting met 230 melkkoeien en 190 stuks jongvee op de nieuwe bedrijfslocatie. 2.6 Op 18 april 2016 heeft [naam 2] een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een ligboxenstal tegen een bedrag van € 1.145.000,- (exclusief btw) en op 7 oktober 2016 is een aanneemovereenkomst getekend voor de bouw van een jongveestal met mestplaat en erfverharding, een werktuigenberging en sleufsilo’s tegen een bedrag van € 910.700,- (exclusief btw). 2.7 Blijkens het ‘Overzicht geregistreerde fosfaatrechten’ van 19 november 2020 beschikte appellante op deze datum over (afgerond) 10.383 kg fosfaatrechten. Besluiten van verweerder 3.1 Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.204 kg. Wat betreft de dieraantallen is hij daarbij uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante (op de nieuwe bedrijfslocatie) aanwezig waren, te weten 126 melk- en kalfkoeien en 92 stuks jongvee. Omdat het bedrijf niet grondgebonden is, heeft verweerder op het berekende fosfaatrecht een korting toegepast van 488,05 kg. 3.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder – onder herroeping van het primaire besluit – het fosfaatrecht verhoogd naar 6.692 kg, omdat de fosfaatruimte niet juist was berekend. Daardoor was het bedrijf van appellante ten onrechte als niet-grondgebonden aangemerkt en was een korting op het berekende fosfaatrecht toegepast. Beroepsgronden 4.1 Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Zij stelt zich op het standpunt dat, anders dan het College eerder heeft geoordeeld, het fosfaatrechtenstelsel in zijn algemeenheid voor de individuele melkveehouder niet voorzienbaar was. Het College gaat namelijk voorbij aan de omstandigheid dat het grootste deel van de groep melkveehouders die wenste uit te breiden al in 2013 zijn begonnen met het maken van plannen en het treffen van voorbereidingen daarvoor. Individuele melkveehouders konden destijds niet weten dat er nog meer bedrijven uitbreidingen voorbereidden waardoor het fosfaatplafond zou worden overschreden. De melkveehouders zijn afgegaan op door de overheid opgestelde rapporten waaruit volgde dat grondgebonden groei de toekomst was. Met betrekking tot de voorzienbaarheid had geoordeeld moeten worden naar het inzicht op het moment van afschaffing van het melkquotum, rekening houdende met de ex-ante-evaluatie van het Planbureau voor de Leefomgeving en Wageningen University & Research en de conclusie die het kabinet in zijn brief van 12 december 2013 uit dit rapport trekt. Verder zijn volgens appellante wat betreft de voorzienbaarheid de uitspraken van het College over het fosfaatrechtenstelsel niet te rijmen met de uitspraken van het College over de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm). Zo heeft het College in onder meer de uitspraak van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149) geoordeeld dat de beperking van de fosfaatproductie door de melkveefosfaatreferentie in de Wvgm ondanks de voorzienbaarheid van deze maatregel een onrechtmatige regulering van eigendom met zich meebrengt. Het College laat echter de negatieve gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel geheel voor rekening van de uitbreidende individuele melkveehouder komen, terwijl verweerder bovendien zelf in de brief van 3 maart 2016 heeft aangegeven dat hij kiest voor een peildatum van 2 juli 2015 omdat het fosfaatrechtenstelsel voor die datum niet voorzienbaar was en er daarnaast een faciliteit wordt geboden voor starters. Indien het stelsel voorzienbaar zou zijn geweest, zou dat juist voor starters aanleiding moeten zijn niet te starten. Naar de mening van appellante is het meten met twee maten wanneer een starter wel compensatie krijgt, maar een bedrijfsopvolger die het bedrijf toekomstbestendig maakt met een nieuwe stal niet. 4.2 In de situatie van appellante is het nadeel als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel zo groot dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De invoering van het fosfaatrechtenstelsel maakt dat appellante zeer ernstig wordt belemmerd in haar bedrijfsvoering en de voortgang van het bedrijf onzeker is. In verband met de plannen van de gemeente om een woonwijk te realiseren op de plek van de oude bedrijfslocatie heeft appellante haar bedrijf moeten verplaatsen. De vader van [naam 2] heeft het bedrijf in economische eigendom overgedragen aan een projectontwikkelaar die zelf woningbouw op de locatie wilde realiseren. Als gevolg daarvan en als gevolg van het traject van onteigening heeft het bedrijf zes jaar op slot gezeten. Indien geen onteigening had plaatsgevonden, zou appellante al voor de afschaffing van het melkquotum tot uitbreiding van het bedrijf zijn overgegaan.

6.1 Voor zover appellante heeft bedoeld te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.1 tot en met 6.7.5.6) heeft het College dit oordeel onder andere ten aanzien van de voorzienbaarheid verder gemotiveerd. Dat de wetgever een onderscheid heeft gemaakt tussen enerzijds uitbreiders en anderzijds starters voor wie wel een speciale regeling in het leven is geroepen, behoort tot de beslisruimte van de wetgever (zie de uitspraak van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572). Het College volgt appellante niet in haar stelling dat de uitspraken van het College over het fosfaatrechtenstelsel niet te rijmen zijn met zijn uitspraken over de Wvgm. Het College heeft weliswaar geoordeeld dat met de Wvgm een stelsel van maatregelen is ingevoerd dat gericht is op regulering van eigendom van melkveehouders en dat dit stelsel een inbreuk vormt op het recht op ongestoord genot van eigendom, maar appellante gaat er met haar stelling aan voorbij dat het College in zijn uitspraak van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149, onder 5.3.1 – 5.5.3) heeft geoordeeld dat die inbreuk gerechtvaardigd is en de maatregelen uit de Wvgm, evenals het fosfaatrechtenstelsel, verenigbaar zijn met artikel 1 van het EP. 6.2.1 Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.2.2 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.2.3 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.2.4 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.2.5 In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.3 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 230 melk- en kalfkoeien en 190 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de (per 17 februari 2016) vergunde situatie) en de vastgestelde 6.692 kg fosfaatrecht, op basis van de situatie op 2 juli 2015 (126 melk- en kalfkoeien en 92 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. 6.2.6 Zoals onder 6.2.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College daarom geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. In dat verband is van belang dat appellante op 17 juli 2014 een melkveebedrijf heeft gekocht op een naastgelegen locatie en in 2016 heeft geïnvesteerd in de bouw van een ligboxenstal en een jongveestal op deze nieuwe locatie. Niet in geschil is dat appellante gedwongen was haar bedrijf te verplaatsen als gevolg van de onteigening van haar oude bedrijfslocatie, die is uitgesproken op 28 oktober 2013. In geval van een gedwongen verplaatsing is het opbouwen van een veebestand met dezelfde omvang als op de oude locatie navolgbaar. Appellante wilde echter uitbreiden van de 108 melkkoeien en 78 stuks jongvee die zij hield op de oude locatie naar 230 melkkoeien en 190 stuks jongvee op de nieuwe locatie, als gevolg waarvan nieuwe vergunningen aangevraagd moesten worden. Vast staat dat de aangevraagde Nbw-vergunning voor het op de nieuwe bedrijfslocatie exploiteren van een melkveehouderij met maximaal 230 melkkoeien en 190 stuks jongvee pas na de peildatum van 2 juli 2015, op 17 februari 2016, is verleend. Appellante heeft haar stelling dat de provincie haar aanvraag om een Nbw-vergunning is kwijtgeraakt niet onderbouwd, maar wat daar ook van zij, ook de omgevingsvergunningen voor de oprichting van het melkveebedrijf op de nieuwe bedrijfslocatie en voor de bouw van de stallen zijn pas na de peildatum van 2 juli 2015 verleend. En wat betreft de omgevingsvergunning voor de oprichting van het melkveebedrijf, is deze ook pas na de peildatum aangevraagd, terwijl het melkveebedrijf op de nieuwe locatie al op 17 juli 2014 is gekocht. Het College heeft eerder al geoordeeld dat in gevallen als de onderhavige, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (vergelijk de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5).

7. Uit 6.4 volgt dat het bestreden besluit op dat punt onrechtmatig is en dat gelet daarop het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden vernietigd, voor zover daarin is nagelaten appellante een vergoeding toe te kennen voor de kosten die zij in bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Voor het overige blijft het bestreden besluit in stand. 8. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte (proces)kosten in beroep en in bezwaar. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.602,- (1 punt voor het indienen van het (aanvullend) bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beroep, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin geen vergoeding voor de proceskosten in bezwaar is toegekend; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.602,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/238 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juni 2021 in de zaak tussen [naam 1] te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).

Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 14 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 april 2021. Namens appellante zijn [naam 2] en [naam 3] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 1.3 Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mogen de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. 1.4 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellante is op 1 januari 2005 opgericht en bestaat (sinds 2016) uit drie vennoten: [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Het bedrijf van appellante was voorheen gevestigd aan de [adres] te [plaats] (hierna: de oude bedrijfslocatie). Appellante exploiteert een melkveehouderij. 2.2 Blijkens de gecombineerde opgave (GO) 2012 hield appellante op 1 april 2012 108 melkkoeien en 78 stuks jongvee op de oude bedrijfslocatie. Op 1 april 2013 hield appellante blijkens de GO 2013 115 melkkoeien en 78 stuks jongvee op de oude bedrijfslocatie. 2.3 Ten behoeve van het op 28 januari 2010 vastgestelde bestemmingsplan Hoog Dalem heeft de rechtbank Rotterdam, op vordering van de gemeente Gorinchem, bij vonnis van 28 augustus 2013 de onteigening van de gronden van de oude bedrijfslocatie uitgesproken. Dit vonnis is op 28 oktober 2013 ingeschreven in de openbare registers. Bij vonnis van 21 mei 2014 heeft de rechtbank Rotterdam het bedrag van de door gemeente Gorinchem aan [naam 2] verschuldigde schadeloosstelling voor de op 28 augustus 2013 uitgesproken onteigening vastgesteld op € 5.480.460,- (ECLI:NL:RBROT:2014:4822). Bij uitspraak van 15 januari 2016 heeft de Hoge Raad het vonnis van de rechtbank Rotterdam van 21 mei 2014 vernietigd en de zaak voor verdere behandeling en beslissing verwezen naar het gerechtshof Den Haag (ECLI:NL:HR:2016:24). Bij uitspraak van 29 januari 2019 heeft het gerechtshof Den Haag het bedrag van de door de gemeente aan [naam 2] toekomende schadeloosstelling bepaald op € 10.931.989,- (ECLI:NL:GHDHA:2019:158). 2.4 Op 17 juli 2014 heeft [naam 2] een koopovereenkomst met [naam 5] en [naam 6] gesloten. De koop omvat een rundveehouderijbedrijf met woning en gronden, gelegen aan de [adres] te [plaats] (hierna: de nieuwe bedrijfslocatie). De overeengekomen koopsom bedraagt € 1.450.000,-. Onder artikel 6.1 van de koopovereenkomst is opgenomen – voor zover van belang – dat de koper het recht heeft de koopovereenkomst te ontbinden als de gemeente Gorinchem weigert een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een nieuw melkveehouderijbedrijf voor het houden van 180 melkkoeien en 120 stuks jongvee. De akte van levering is gepasseerd op 30 november 2015. 2.5 Op 15 december 2015 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van onder meer een ligboxenstal en een jongveestal op de nieuwe bedrijfslocatie. Op 17 februari 2016 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het verplaatsen van het bedrijf naar de nieuwe bedrijfslocatie, de bouw van een nieuwe stal, de exploitatie van een melkveehouderij en uitbreiding van de veestapel naar maximaal 230 melkkoeien en 190 stuks jongvee. Op 17 mei 2016 is aan appellante een vergunning verleend voor het oprichten van een inrichting met 230 melkkoeien en 190 stuks jongvee op de nieuwe bedrijfslocatie. 2.6 Op 18 april 2016 heeft [naam 2] een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een ligboxenstal tegen een bedrag van € 1.145.000,- (exclusief btw) en op 7 oktober 2016 is een aanneemovereenkomst getekend voor de bouw van een jongveestal met mestplaat en erfverharding, een werktuigenberging en sleufsilo’s tegen een bedrag van € 910.700,- (exclusief btw). 2.7 Blijkens het ‘Overzicht geregistreerde fosfaatrechten’ van 19 november 2020 beschikte appellante op deze datum over (afgerond) 10.383 kg fosfaatrechten. Besluiten van verweerder 3.1 Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.204 kg. Wat betreft de dieraantallen is hij daarbij uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante (op de nieuwe bedrijfslocatie) aanwezig waren, te weten 126 melk- en kalfkoeien en 92 stuks jongvee. Omdat het bedrijf niet grondgebonden is, heeft verweerder op het berekende fosfaatrecht een korting toegepast van 488,05 kg. 3.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder – onder herroeping van het primaire besluit – het fosfaatrecht verhoogd naar 6.692 kg, omdat de fosfaatruimte niet juist was berekend. Daardoor was het bedrijf van appellante ten onrechte als niet-grondgebonden aangemerkt en was een korting op het berekende fosfaatrecht toegepast. Beroepsgronden 4.1 Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Zij stelt zich op het standpunt dat, anders dan het College eerder heeft geoordeeld, het fosfaatrechtenstelsel in zijn algemeenheid voor de individuele melkveehouder niet voorzienbaar was. Het College gaat namelijk voorbij aan de omstandigheid dat het grootste deel van de groep melkveehouders die wenste uit te breiden al in 2013 zijn begonnen met het maken van plannen en het treffen van voorbereidingen daarvoor. Individuele melkveehouders konden destijds niet weten dat er nog meer bedrijven uitbreidingen voorbereidden waardoor het fosfaatplafond zou worden overschreden. De melkveehouders zijn afgegaan op door de overheid opgestelde rapporten waaruit volgde dat grondgebonden groei de toekomst was. Met betrekking tot de voorzienbaarheid had geoordeeld moeten worden naar het inzicht op het moment van afschaffing van het melkquotum, rekening houdende met de ex-ante-evaluatie van het Planbureau voor de Leefomgeving en Wageningen University & Research en de conclusie die het kabinet in zijn brief van 12 december 2013 uit dit rapport trekt. Verder zijn volgens appellante wat betreft de voorzienbaarheid de uitspraken van het College over het fosfaatrechtenstelsel niet te rijmen met de uitspraken van het College over de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm). Zo heeft het College in onder meer de uitspraak van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149) geoordeeld dat de beperking van de fosfaatproductie door de melkveefosfaatreferentie in de Wvgm ondanks de voorzienbaarheid van deze maatregel een onrechtmatige regulering van eigendom met zich meebrengt. Het College laat echter de negatieve gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel geheel voor rekening van de uitbreidende individuele melkveehouder komen, terwijl verweerder bovendien zelf in de brief van 3 maart 2016 heeft aangegeven dat hij kiest voor een peildatum van 2 juli 2015 omdat het fosfaatrechtenstelsel voor die datum niet voorzienbaar was en er daarnaast een faciliteit wordt geboden voor starters. Indien het stelsel voorzienbaar zou zijn geweest, zou dat juist voor starters aanleiding moeten zijn niet te starten. Naar de mening van appellante is het meten met twee maten wanneer een starter wel compensatie krijgt, maar een bedrijfsopvolger die het bedrijf toekomstbestendig maakt met een nieuwe stal niet. 4.2 In de situatie van appellante is het nadeel als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel zo groot dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De invoering van het fosfaatrechtenstelsel maakt dat appellante zeer ernstig wordt belemmerd in haar bedrijfsvoering en de voortgang van het bedrijf onzeker is. In verband met de plannen van de gemeente om een woonwijk te realiseren op de plek van de oude bedrijfslocatie heeft appellante haar bedrijf moeten verplaatsen. De vader van [naam 2] heeft het bedrijf in economische eigendom overgedragen aan een projectontwikkelaar die zelf woningbouw op de locatie wilde realiseren. Als gevolg daarvan en als gevolg van het traject van onteigening heeft het bedrijf zes jaar op slot gezeten. Indien geen onteigening had plaatsgevonden, zou appellante al voor de afschaffing van het melkquotum tot uitbreiding van het bedrijf zijn overgegaan.

6.1 Voor zover appellante heeft bedoeld te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.1 tot en met 6.7.5.6) heeft het College dit oordeel onder andere ten aanzien van de voorzienbaarheid verder gemotiveerd. Dat de wetgever een onderscheid heeft gemaakt tussen enerzijds uitbreiders en anderzijds starters voor wie wel een speciale regeling in het leven is geroepen, behoort tot de beslisruimte van de wetgever (zie de uitspraak van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572). Het College volgt appellante niet in haar stelling dat de uitspraken van het College over het fosfaatrechtenstelsel niet te rijmen zijn met zijn uitspraken over de Wvgm. Het College heeft weliswaar geoordeeld dat met de Wvgm een stelsel van maatregelen is ingevoerd dat gericht is op regulering van eigendom van melkveehouders en dat dit stelsel een inbreuk vormt op het recht op ongestoord genot van eigendom, maar appellante gaat er met haar stelling aan voorbij dat het College in zijn uitspraak van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149, onder 5.3.1 – 5.5.3) heeft geoordeeld dat die inbreuk gerechtvaardigd is en de maatregelen uit de Wvgm, evenals het fosfaatrechtenstelsel, verenigbaar zijn met artikel 1 van het EP. 6.2.1 Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.2.2 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.2.3 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.2.4 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.2.5 In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.3 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 230 melk- en kalfkoeien en 190 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de (per 17 februari 2016) vergunde situatie) en de vastgestelde 6.692 kg fosfaatrecht, op basis van de situatie op 2 juli 2015 (126 melk- en kalfkoeien en 92 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. 6.2.6 Zoals onder 6.2.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College daarom geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. In dat verband is van belang dat appellante op 17 juli 2014 een melkveebedrijf heeft gekocht op een naastgelegen locatie en in 2016 heeft geïnvesteerd in de bouw van een ligboxenstal en een jongveestal op deze nieuwe locatie. Niet in geschil is dat appellante gedwongen was haar bedrijf te verplaatsen als gevolg van de onteigening van haar oude bedrijfslocatie, die is uitgesproken op 28 oktober 2013. In geval van een gedwongen verplaatsing is het opbouwen van een veebestand met dezelfde omvang als op de oude locatie navolgbaar. Appellante wilde echter uitbreiden van de 108 melkkoeien en 78 stuks jongvee die zij hield op de oude locatie naar 230 melkkoeien en 190 stuks jongvee op de nieuwe locatie, als gevolg waarvan nieuwe vergunningen aangevraagd moesten worden. Vast staat dat de aangevraagde Nbw-vergunning voor het op de nieuwe bedrijfslocatie exploiteren van een melkveehouderij met maximaal 230 melkkoeien en 190 stuks jongvee pas na de peildatum van 2 juli 2015, op 17 februari 2016, is verleend. Appellante heeft haar stelling dat de provincie haar aanvraag om een Nbw-vergunning is kwijtgeraakt niet onderbouwd, maar wat daar ook van zij, ook de omgevingsvergunningen voor de oprichting van het melkveebedrijf op de nieuwe bedrijfslocatie en voor de bouw van de stallen zijn pas na de peildatum van 2 juli 2015 verleend. En wat betreft de omgevingsvergunning voor de oprichting van het melkveebedrijf, is deze ook pas na de peildatum aangevraagd, terwijl het melkveebedrijf op de nieuwe locatie al op 17 juli 2014 is gekocht. Het College heeft eerder al geoordeeld dat in gevallen als de onderhavige, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (vergelijk de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5).

7. Uit 6.4 volgt dat het bestreden besluit op dat punt onrechtmatig is en dat gelet daarop het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden vernietigd, voor zover daarin is nagelaten appellante een vergoeding toe te kennen voor de kosten die zij in bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Voor het overige blijft het bestreden besluit in stand. 8. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte (proces)kosten in beroep en in bezwaar. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.602,- (1 punt voor het indienen van het (aanvullend) bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beroep, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin geen vergoeding voor de proceskosten in bezwaar is toegekend; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.602,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/238 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juni 2021 in de zaak tussen [naam 1] te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).

Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 14 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 april 2021. Namens appellante zijn [naam 2] en [naam 3] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 1.3 Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mogen de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. 1.4 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellante is op 1 januari 2005 opgericht en bestaat (sinds 2016) uit drie vennoten: [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Het bedrijf van appellante was voorheen gevestigd aan de [adres] te [plaats] (hierna: de oude bedrijfslocatie). Appellante exploiteert een melkveehouderij. 2.2 Blijkens de gecombineerde opgave (GO) 2012 hield appellante op 1 april 2012 108 melkkoeien en 78 stuks jongvee op de oude bedrijfslocatie. Op 1 april 2013 hield appellante blijkens de GO 2013 115 melkkoeien en 78 stuks jongvee op de oude bedrijfslocatie. 2.3 Ten behoeve van het op 28 januari 2010 vastgestelde bestemmingsplan Hoog Dalem heeft de rechtbank Rotterdam, op vordering van de gemeente Gorinchem, bij vonnis van 28 augustus 2013 de onteigening van de gronden van de oude bedrijfslocatie uitgesproken. Dit vonnis is op 28 oktober 2013 ingeschreven in de openbare registers. Bij vonnis van 21 mei 2014 heeft de rechtbank Rotterdam het bedrag van de door gemeente Gorinchem aan [naam 2] verschuldigde schadeloosstelling voor de op 28 augustus 2013 uitgesproken onteigening vastgesteld op € 5.480.460,- (ECLI:NL:RBROT:2014:4822). Bij uitspraak van 15 januari 2016 heeft de Hoge Raad het vonnis van de rechtbank Rotterdam van 21 mei 2014 vernietigd en de zaak voor verdere behandeling en beslissing verwezen naar het gerechtshof Den Haag (ECLI:NL:HR:2016:24). Bij uitspraak van 29 januari 2019 heeft het gerechtshof Den Haag het bedrag van de door de gemeente aan [naam 2] toekomende schadeloosstelling bepaald op € 10.931.989,- (ECLI:NL:GHDHA:2019:158). 2.4 Op 17 juli 2014 heeft [naam 2] een koopovereenkomst met [naam 5] en [naam 6] gesloten. De koop omvat een rundveehouderijbedrijf met woning en gronden, gelegen aan de [adres] te [plaats] (hierna: de nieuwe bedrijfslocatie). De overeengekomen koopsom bedraagt € 1.450.000,-. Onder artikel 6.1 van de koopovereenkomst is opgenomen – voor zover van belang – dat de koper het recht heeft de koopovereenkomst te ontbinden als de gemeente Gorinchem weigert een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een nieuw melkveehouderijbedrijf voor het houden van 180 melkkoeien en 120 stuks jongvee. De akte van levering is gepasseerd op 30 november 2015. 2.5 Op 15 december 2015 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van onder meer een ligboxenstal en een jongveestal op de nieuwe bedrijfslocatie. Op 17 februari 2016 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het verplaatsen van het bedrijf naar de nieuwe bedrijfslocatie, de bouw van een nieuwe stal, de exploitatie van een melkveehouderij en uitbreiding van de veestapel naar maximaal 230 melkkoeien en 190 stuks jongvee. Op 17 mei 2016 is aan appellante een vergunning verleend voor het oprichten van een inrichting met 230 melkkoeien en 190 stuks jongvee op de nieuwe bedrijfslocatie. 2.6 Op 18 april 2016 heeft [naam 2] een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een ligboxenstal tegen een bedrag van € 1.145.000,- (exclusief btw) en op 7 oktober 2016 is een aanneemovereenkomst getekend voor de bouw van een jongveestal met mestplaat en erfverharding, een werktuigenberging en sleufsilo’s tegen een bedrag van € 910.700,- (exclusief btw). 2.7 Blijkens het ‘Overzicht geregistreerde fosfaatrechten’ van 19 november 2020 beschikte appellante op deze datum over (afgerond) 10.383 kg fosfaatrechten. Besluiten van verweerder 3.1 Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.204 kg. Wat betreft de dieraantallen is hij daarbij uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante (op de nieuwe bedrijfslocatie) aanwezig waren, te weten 126 melk- en kalfkoeien en 92 stuks jongvee. Omdat het bedrijf niet grondgebonden is, heeft verweerder op het berekende fosfaatrecht een korting toegepast van 488,05 kg. 3.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder – onder herroeping van het primaire besluit – het fosfaatrecht verhoogd naar 6.692 kg, omdat de fosfaatruimte niet juist was berekend. Daardoor was het bedrijf van appellante ten onrechte als niet-grondgebonden aangemerkt en was een korting op het berekende fosfaatrecht toegepast. Beroepsgronden 4.1 Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Zij stelt zich op het standpunt dat, anders dan het College eerder heeft geoordeeld, het fosfaatrechtenstelsel in zijn algemeenheid voor de individuele melkveehouder niet voorzienbaar was. Het College gaat namelijk voorbij aan de omstandigheid dat het grootste deel van de groep melkveehouders die wenste uit te breiden al in 2013 zijn begonnen met het maken van plannen en het treffen van voorbereidingen daarvoor. Individuele melkveehouders konden destijds niet weten dat er nog meer bedrijven uitbreidingen voorbereidden waardoor het fosfaatplafond zou worden overschreden. De melkveehouders zijn afgegaan op door de overheid opgestelde rapporten waaruit volgde dat grondgebonden groei de toekomst was. Met betrekking tot de voorzienbaarheid had geoordeeld moeten worden naar het inzicht op het moment van afschaffing van het melkquotum, rekening houdende met de ex-ante-evaluatie van het Planbureau voor de Leefomgeving en Wageningen University & Research en de conclusie die het kabinet in zijn brief van 12 december 2013 uit dit rapport trekt. Verder zijn volgens appellante wat betreft de voorzienbaarheid de uitspraken van het College over het fosfaatrechtenstelsel niet te rijmen met de uitspraken van het College over de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm). Zo heeft het College in onder meer de uitspraak van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149) geoordeeld dat de beperking van de fosfaatproductie door de melkveefosfaatreferentie in de Wvgm ondanks de voorzienbaarheid van deze maatregel een onrechtmatige regulering van eigendom met zich meebrengt. Het College laat echter de negatieve gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel geheel voor rekening van de uitbreidende individuele melkveehouder komen, terwijl verweerder bovendien zelf in de brief van 3 maart 2016 heeft aangegeven dat hij kiest voor een peildatum van 2 juli 2015 omdat het fosfaatrechtenstelsel voor die datum niet voorzienbaar was en er daarnaast een faciliteit wordt geboden voor starters. Indien het stelsel voorzienbaar zou zijn geweest, zou dat juist voor starters aanleiding moeten zijn niet te starten. Naar de mening van appellante is het meten met twee maten wanneer een starter wel compensatie krijgt, maar een bedrijfsopvolger die het bedrijf toekomstbestendig maakt met een nieuwe stal niet. 4.2 In de situatie van appellante is het nadeel als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel zo groot dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De invoering van het fosfaatrechtenstelsel maakt dat appellante zeer ernstig wordt belemmerd in haar bedrijfsvoering en de voortgang van het bedrijf onzeker is. In verband met de plannen van de gemeente om een woonwijk te realiseren op de plek van de oude bedrijfslocatie heeft appellante haar bedrijf moeten verplaatsen. De vader van [naam 2] heeft het bedrijf in economische eigendom overgedragen aan een projectontwikkelaar die zelf woningbouw op de locatie wilde realiseren. Als gevolg daarvan en als gevolg van het traject van onteigening heeft het bedrijf zes jaar op slot gezeten. Indien geen onteigening had plaatsgevonden, zou appellante al voor de afschaffing van het melkquotum tot uitbreiding van het bedrijf zijn overgegaan.

6.1 Voor zover appellante heeft bedoeld te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.1 tot en met 6.7.5.6) heeft het College dit oordeel onder andere ten aanzien van de voorzienbaarheid verder gemotiveerd. Dat de wetgever een onderscheid heeft gemaakt tussen enerzijds uitbreiders en anderzijds starters voor wie wel een speciale regeling in het leven is geroepen, behoort tot de beslisruimte van de wetgever (zie de uitspraak van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572). Het College volgt appellante niet in haar stelling dat de uitspraken van het College over het fosfaatrechtenstelsel niet te rijmen zijn met zijn uitspraken over de Wvgm. Het College heeft weliswaar geoordeeld dat met de Wvgm een stelsel van maatregelen is ingevoerd dat gericht is op regulering van eigendom van melkveehouders en dat dit stelsel een inbreuk vormt op het recht op ongestoord genot van eigendom, maar appellante gaat er met haar stelling aan voorbij dat het College in zijn uitspraak van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149, onder 5.3.1 – 5.5.3) heeft geoordeeld dat die inbreuk gerechtvaardigd is en de maatregelen uit de Wvgm, evenals het fosfaatrechtenstelsel, verenigbaar zijn met artikel 1 van het EP. 6.2.1 Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.2.2 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.2.3 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.2.4 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.2.5 In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.3 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 230 melk- en kalfkoeien en 190 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de (per 17 februari 2016) vergunde situatie) en de vastgestelde 6.692 kg fosfaatrecht, op basis van de situatie op 2 juli 2015 (126 melk- en kalfkoeien en 92 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. 6.2.6 Zoals onder 6.2.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College daarom geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. In dat verband is van belang dat appellante op 17 juli 2014 een melkveebedrijf heeft gekocht op een naastgelegen locatie en in 2016 heeft geïnvesteerd in de bouw van een ligboxenstal en een jongveestal op deze nieuwe locatie. Niet in geschil is dat appellante gedwongen was haar bedrijf te verplaatsen als gevolg van de onteigening van haar oude bedrijfslocatie, die is uitgesproken op 28 oktober 2013. In geval van een gedwongen verplaatsing is het opbouwen van een veebestand met dezelfde omvang als op de oude locatie navolgbaar. Appellante wilde echter uitbreiden van de 108 melkkoeien en 78 stuks jongvee die zij hield op de oude locatie naar 230 melkkoeien en 190 stuks jongvee op de nieuwe locatie, als gevolg waarvan nieuwe vergunningen aangevraagd moesten worden. Vast staat dat de aangevraagde Nbw-vergunning voor het op de nieuwe bedrijfslocatie exploiteren van een melkveehouderij met maximaal 230 melkkoeien en 190 stuks jongvee pas na de peildatum van 2 juli 2015, op 17 februari 2016, is verleend. Appellante heeft haar stelling dat de provincie haar aanvraag om een Nbw-vergunning is kwijtgeraakt niet onderbouwd, maar wat daar ook van zij, ook de omgevingsvergunningen voor de oprichting van het melkveebedrijf op de nieuwe bedrijfslocatie en voor de bouw van de stallen zijn pas na de peildatum van 2 juli 2015 verleend. En wat betreft de omgevingsvergunning voor de oprichting van het melkveebedrijf, is deze ook pas na de peildatum aangevraagd, terwijl het melkveebedrijf op de nieuwe locatie al op 17 juli 2014 is gekocht. Het College heeft eerder al geoordeeld dat in gevallen als de onderhavige, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (vergelijk de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5).

7. Uit 6.4 volgt dat het bestreden besluit op dat punt onrechtmatig is en dat gelet daarop het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden vernietigd, voor zover daarin is nagelaten appellante een vergoeding toe te kennen voor de kosten die zij in bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Voor het overige blijft het bestreden besluit in stand. 8. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte (proces)kosten in beroep en in bezwaar. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.602,- (1 punt voor het indienen van het (aanvullend) bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beroep, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin geen vergoeding voor de proceskosten in bezwaar is toegekend; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.602,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/238 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juni 2021 in de zaak tussen [naam 1] te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).

Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 14 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 april 2021. Namens appellante zijn [naam 2] en [naam 3] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 1.3 Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mogen de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. 1.4 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellante is op 1 januari 2005 opgericht en bestaat (sinds 2016) uit drie vennoten: [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Het bedrijf van appellante was voorheen gevestigd aan de [adres] te [plaats] (hierna: de oude bedrijfslocatie). Appellante exploiteert een melkveehouderij. 2.2 Blijkens de gecombineerde opgave (GO) 2012 hield appellante op 1 april 2012 108 melkkoeien en 78 stuks jongvee op de oude bedrijfslocatie. Op 1 april 2013 hield appellante blijkens de GO 2013 115 melkkoeien en 78 stuks jongvee op de oude bedrijfslocatie. 2.3 Ten behoeve van het op 28 januari 2010 vastgestelde bestemmingsplan Hoog Dalem heeft de rechtbank Rotterdam, op vordering van de gemeente Gorinchem, bij vonnis van 28 augustus 2013 de onteigening van de gronden van de oude bedrijfslocatie uitgesproken. Dit vonnis is op 28 oktober 2013 ingeschreven in de openbare registers. Bij vonnis van 21 mei 2014 heeft de rechtbank Rotterdam het bedrag van de door gemeente Gorinchem aan [naam 2] verschuldigde schadeloosstelling voor de op 28 augustus 2013 uitgesproken onteigening vastgesteld op € 5.480.460,- (ECLI:NL:RBROT:2014:4822). Bij uitspraak van 15 januari 2016 heeft de Hoge Raad het vonnis van de rechtbank Rotterdam van 21 mei 2014 vernietigd en de zaak voor verdere behandeling en beslissing verwezen naar het gerechtshof Den Haag (ECLI:NL:HR:2016:24). Bij uitspraak van 29 januari 2019 heeft het gerechtshof Den Haag het bedrag van de door de gemeente aan [naam 2] toekomende schadeloosstelling bepaald op € 10.931.989,- (ECLI:NL:GHDHA:2019:158). 2.4 Op 17 juli 2014 heeft [naam 2] een koopovereenkomst met [naam 5] en [naam 6] gesloten. De koop omvat een rundveehouderijbedrijf met woning en gronden, gelegen aan de [adres] te [plaats] (hierna: de nieuwe bedrijfslocatie). De overeengekomen koopsom bedraagt € 1.450.000,-. Onder artikel 6.1 van de koopovereenkomst is opgenomen – voor zover van belang – dat de koper het recht heeft de koopovereenkomst te ontbinden als de gemeente Gorinchem weigert een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een nieuw melkveehouderijbedrijf voor het houden van 180 melkkoeien en 120 stuks jongvee. De akte van levering is gepasseerd op 30 november 2015. 2.5 Op 15 december 2015 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van onder meer een ligboxenstal en een jongveestal op de nieuwe bedrijfslocatie. Op 17 februari 2016 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het verplaatsen van het bedrijf naar de nieuwe bedrijfslocatie, de bouw van een nieuwe stal, de exploitatie van een melkveehouderij en uitbreiding van de veestapel naar maximaal 230 melkkoeien en 190 stuks jongvee. Op 17 mei 2016 is aan appellante een vergunning verleend voor het oprichten van een inrichting met 230 melkkoeien en 190 stuks jongvee op de nieuwe bedrijfslocatie. 2.6 Op 18 april 2016 heeft [naam 2] een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een ligboxenstal tegen een bedrag van € 1.145.000,- (exclusief btw) en op 7 oktober 2016 is een aanneemovereenkomst getekend voor de bouw van een jongveestal met mestplaat en erfverharding, een werktuigenberging en sleufsilo’s tegen een bedrag van € 910.700,- (exclusief btw). 2.7 Blijkens het ‘Overzicht geregistreerde fosfaatrechten’ van 19 november 2020 beschikte appellante op deze datum over (afgerond) 10.383 kg fosfaatrechten. Besluiten van verweerder 3.1 Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.204 kg. Wat betreft de dieraantallen is hij daarbij uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante (op de nieuwe bedrijfslocatie) aanwezig waren, te weten 126 melk- en kalfkoeien en 92 stuks jongvee. Omdat het bedrijf niet grondgebonden is, heeft verweerder op het berekende fosfaatrecht een korting toegepast van 488,05 kg. 3.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder – onder herroeping van het primaire besluit – het fosfaatrecht verhoogd naar 6.692 kg, omdat de fosfaatruimte niet juist was berekend. Daardoor was het bedrijf van appellante ten onrechte als niet-grondgebonden aangemerkt en was een korting op het berekende fosfaatrecht toegepast. Beroepsgronden 4.1 Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Zij stelt zich op het standpunt dat, anders dan het College eerder heeft geoordeeld, het fosfaatrechtenstelsel in zijn algemeenheid voor de individuele melkveehouder niet voorzienbaar was. Het College gaat namelijk voorbij aan de omstandigheid dat het grootste deel van de groep melkveehouders die wenste uit te breiden al in 2013 zijn begonnen met het maken van plannen en het treffen van voorbereidingen daarvoor. Individuele melkveehouders konden destijds niet weten dat er nog meer bedrijven uitbreidingen voorbereidden waardoor het fosfaatplafond zou worden overschreden. De melkveehouders zijn afgegaan op door de overheid opgestelde rapporten waaruit volgde dat grondgebonden groei de toekomst was. Met betrekking tot de voorzienbaarheid had geoordeeld moeten worden naar het inzicht op het moment van afschaffing van het melkquotum, rekening houdende met de ex-ante-evaluatie van het Planbureau voor de Leefomgeving en Wageningen University & Research en de conclusie die het kabinet in zijn brief van 12 december 2013 uit dit rapport trekt. Verder zijn volgens appellante wat betreft de voorzienbaarheid de uitspraken van het College over het fosfaatrechtenstelsel niet te rijmen met de uitspraken van het College over de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm). Zo heeft het College in onder meer de uitspraak van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149) geoordeeld dat de beperking van de fosfaatproductie door de melkveefosfaatreferentie in de Wvgm ondanks de voorzienbaarheid van deze maatregel een onrechtmatige regulering van eigendom met zich meebrengt. Het College laat echter de negatieve gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel geheel voor rekening van de uitbreidende individuele melkveehouder komen, terwijl verweerder bovendien zelf in de brief van 3 maart 2016 heeft aangegeven dat hij kiest voor een peildatum van 2 juli 2015 omdat het fosfaatrechtenstelsel voor die datum niet voorzienbaar was en er daarnaast een faciliteit wordt geboden voor starters. Indien het stelsel voorzienbaar zou zijn geweest, zou dat juist voor starters aanleiding moeten zijn niet te starten. Naar de mening van appellante is het meten met twee maten wanneer een starter wel compensatie krijgt, maar een bedrijfsopvolger die het bedrijf toekomstbestendig maakt met een nieuwe stal niet. 4.2 In de situatie van appellante is het nadeel als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel zo groot dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De invoering van het fosfaatrechtenstelsel maakt dat appellante zeer ernstig wordt belemmerd in haar bedrijfsvoering en de voortgang van het bedrijf onzeker is. In verband met de plannen van de gemeente om een woonwijk te realiseren op de plek van de oude bedrijfslocatie heeft appellante haar bedrijf moeten verplaatsen. De vader van [naam 2] heeft het bedrijf in economische eigendom overgedragen aan een projectontwikkelaar die zelf woningbouw op de locatie wilde realiseren. Als gevolg daarvan en als gevolg van het traject van onteigening heeft het bedrijf zes jaar op slot gezeten. Indien geen onteigening had plaatsgevonden, zou appellante al voor de afschaffing van het melkquotum tot uitbreiding van het bedrijf zijn overgegaan.

6.1 Voor zover appellante heeft bedoeld te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.1 tot en met 6.7.5.6) heeft het College dit oordeel onder andere ten aanzien van de voorzienbaarheid verder gemotiveerd. Dat de wetgever een onderscheid heeft gemaakt tussen enerzijds uitbreiders en anderzijds starters voor wie wel een speciale regeling in het leven is geroepen, behoort tot de beslisruimte van de wetgever (zie de uitspraak van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572). Het College volgt appellante niet in haar stelling dat de uitspraken van het College over het fosfaatrechtenstelsel niet te rijmen zijn met zijn uitspraken over de Wvgm. Het College heeft weliswaar geoordeeld dat met de Wvgm een stelsel van maatregelen is ingevoerd dat gericht is op regulering van eigendom van melkveehouders en dat dit stelsel een inbreuk vormt op het recht op ongestoord genot van eigendom, maar appellante gaat er met haar stelling aan voorbij dat het College in zijn uitspraak van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149, onder 5.3.1 – 5.5.3) heeft geoordeeld dat die inbreuk gerechtvaardigd is en de maatregelen uit de Wvgm, evenals het fosfaatrechtenstelsel, verenigbaar zijn met artikel 1 van het EP. 6.2.1 Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.2.2 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.2.3 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.2.4 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.2.5 In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.3 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 230 melk- en kalfkoeien en 190 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de (per 17 februari 2016) vergunde situatie) en de vastgestelde 6.692 kg fosfaatrecht, op basis van de situatie op 2 juli 2015 (126 melk- en kalfkoeien en 92 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. 6.2.6 Zoals onder 6.2.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College daarom geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. In dat verband is van belang dat appellante op 17 juli 2014 een melkveebedrijf heeft gekocht op een naastgelegen locatie en in 2016 heeft geïnvesteerd in de bouw van een ligboxenstal en een jongveestal op deze nieuwe locatie. Niet in geschil is dat appellante gedwongen was haar bedrijf te verplaatsen als gevolg van de onteigening van haar oude bedrijfslocatie, die is uitgesproken op 28 oktober 2013. In geval van een gedwongen verplaatsing is het opbouwen van een veebestand met dezelfde omvang als op de oude locatie navolgbaar. Appellante wilde echter uitbreiden van de 108 melkkoeien en 78 stuks jongvee die zij hield op de oude locatie naar 230 melkkoeien en 190 stuks jongvee op de nieuwe locatie, als gevolg waarvan nieuwe vergunningen aangevraagd moesten worden. Vast staat dat de aangevraagde Nbw-vergunning voor het op de nieuwe bedrijfslocatie exploiteren van een melkveehouderij met maximaal 230 melkkoeien en 190 stuks jongvee pas na de peildatum van 2 juli 2015, op 17 februari 2016, is verleend. Appellante heeft haar stelling dat de provincie haar aanvraag om een Nbw-vergunning is kwijtgeraakt niet onderbouwd, maar wat daar ook van zij, ook de omgevingsvergunningen voor de oprichting van het melkveebedrijf op de nieuwe bedrijfslocatie en voor de bouw van de stallen zijn pas na de peildatum van 2 juli 2015 verleend. En wat betreft de omgevingsvergunning voor de oprichting van het melkveebedrijf, is deze ook pas na de peildatum aangevraagd, terwijl het melkveebedrijf op de nieuwe locatie al op 17 juli 2014 is gekocht. Het College heeft eerder al geoordeeld dat in gevallen als de onderhavige, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (vergelijk de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5).

7. Uit 6.4 volgt dat het bestreden besluit op dat punt onrechtmatig is en dat gelet daarop het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden vernietigd, voor zover daarin is nagelaten appellante een vergoeding toe te kennen voor de kosten die zij in bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Voor het overige blijft het bestreden besluit in stand. 8. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte (proces)kosten in beroep en in bezwaar. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.602,- (1 punt voor het indienen van het (aanvullend) bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beroep, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin geen vergoeding voor de proceskosten in bezwaar is toegekend; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.602,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.