ECLI:NL:CBB:2021:255

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1246 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 maart 2021 in de zaak tussen Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. drs. H.J.M. van Gellekom) en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Bij besluit van 5 januari 2018 (het vaststellingsbesluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Op 20 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden ontvangen. Verweerder heeft de melding bijzondere omstandigheden op 29 juni 2018 afgewezen. Bij besluit van 13 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Haar maten zijn [naam 2] en [naam 3] . Appellante heeft het familiebedrijf omstreeks 2008 overgenomen. Op 14 mei 2008 is aan appellante een revisievergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend. In de beoordeling door de gemeente van de revisievergunning is ook de situatie betrokken zoals die gold ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998. Op grond van de revisievergunning mag appellante 294 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee houden. 2.2 In 2010 is appellante gestart met de uitbreiding van haar bedrijf. Op 6 januari 2010 kreeg zij van de gemeente [gemeente] een bouwvergunning voor het bouwen van een ligboxenstal. Op 16 februari 2010 vond aan appellante de levering plaats van een perceel cultuurgrond ter grootte van 1,6 ha met een waarde van € 68.114,25. Voor de financiering van de onderbouw van de nieuwe stal heeft appellante op 8 augustus 2011 een geldlening ten bedrage van € 210.000,- afgesloten bij de [naam 4] . In datzelfde jaar is appellante gestart met de aanleg van de onderbouw van de stal en de aanleg van een kavelpad. Zij heeft veel van de werkzaamheden in eigen beheer uitgevoerd. De onderbouw van de stal en het kavelpad zijn in 2014 voltooid. Begin 2015 is appellante begonnen met de voorbereidingen voor de realisatie van de bovenbouw en de inrichting van de stal. Appellante heeft de bovenbouw van de stal tot op heden niet voltooid. 2.3 Op 2 juli 2015 hield appellante 60 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee op haar bedrijf. Besluiten van verweerder 3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.109 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van de melding bijzondere omstandigheden afgewezen, omdat zij niet voldeed aan de 5%-voorwaarde. Verweerder heeft het aantal aan appellante toegekende fosfaatrechten ongewijzigd gelaten. Beroepsgronden 4.1 Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Appellante voert daartoe aan dat, ondanks dat zij al in 2008 is begonnen met de uitbreiding van haar bedrijf, zij deze uitbreiding heeft willen realiseren conform het nadien steeds door de overheid gevoerde grondgebonden beleid. Dit grondgebonden beleid was in lijn met hetgeen appellante voor ogen had en strookte met haar eigen ontwikkelingsplan, waarvoor zij al grond had aangekocht. Appellante verwijst daarbij naar de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) en de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 3 oktober 2014 (Kamerstukken II 2014/15, 33 979, nr 6, p. 4), waarin is vermeld dat het stelsel verantwoorde groei melkveehouderij het juiste instrument is om economische ontwikkeling in de melkveehouderij mogelijk te maken en tegelijkertijd te borgen dat de groei binnen de milieurandvoorwaarden kan plaatsvinden. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Volgens appellante onderscheidt zij zich van andere melkveehouders, omdat zij reeds geruime tijd bezig is met het (noodgedwongen) ontwikkelen van haar bedrijf met behulp van zoveel mogelijk eigen arbeid en vermogen. Een van haar maten, [naam 2] , heeft een chronische vorm van reuma. Appellante is geen cowboy die met het oog op de afschaffing van het melkquotum haar bedrijf nog snel heeft willen uitbreiden. Evenmin wil zij uitbreiden naar het vergunde aantal dieren van 294 melkkoeien en 60 stuks jongvee, maar tot het aantal dieren dat nodig is om haar bedrijf op een rendabele manier te kunnen exploiteren (150 melkkoeien en 40 stuks jongvee). Zij heeft bovendien niet alleen geïnvesteerd in haar eigen bedrijf, maar ook in de omgeving, zoals het renoveren van het kookhuisje, het slopen van landschap ontsierende gebouwen en de aanleg van een kikkerpoel met een bankje voor fietsers. De invoering van het fosfaatrechtenstelsel leidt tot discontinuïteit van haar bedrijf. Appellante verwijst daarvoor naar de scenariostudie van 7 september 2018, opgemaakt door [naam 5] van Bruntinge Consultancy B.V. 4.2 Appellante heeft tevens aangevoerd dat, nu de inbreuk op haar eigendomsrecht niet gerechtvaardigd was, sprake is van een schending van het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Zij verzoekt het College om haar volledig financieel te compenseren voor dat deel van de investeringen dat zij niet winstgevend heeft kunnen maken. 4.3 Ter zitting heeft appellante verzocht haar een vergoeding toe te kennen in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De omstandigheid dat een bedrijf niet valt onder de knelgevallenregeling die is opgenomen in artikel 23, zesde lid, Msw, maakt niet dat alleen al daarom sprake is van een individuele en buitensporige last. Volgens verweerder heeft appellante niet aangetoond dat ten aanzien van haar bedrijf sprake is van bijzondere omstandigheden, waarmee andere ondernemers niet te maken hadden en die buiten haar invloedssfeer lagen. De bewuste keuze van appellante om in 2008 plannen te maken voor uitbreiding van het bedrijf is een ondernemerskeuze. Dit geldt eveneens voor de wijze waarop appellante deze uitbreiding wenste te realiseren, namelijk door eigen aanwas over een langere periode. Appellante heeft, gelet op de wijze waarop en het gekozen tempo waarin de uitbreiding is gerealiseerd en de voorzienbaarheid van nadere productiebeperkende maatregelen, een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding. Verweerder merkt op dat appellante weliswaar al in 2008 de eerste plannen heeft ontwikkeld voor de uitbreiding van haar bedrijf, maar dat zij pas gestart is in 2011 met de aanleg van de onderbouw van de stal en in januari 2015 gestart is met de aanleg van de bovenbouw van de stal. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht verweerder die beslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, niet navolgbaar. Verweerder meent dat de vergelijking op dit punt met (de rechtspraak over) voorzienbaarheid van de Wvgm niet opgaat. Er is immers geen sprake van gelijke stelsels en/of situaties. Het fosfaatrechtenstelsel, zoals neergelegd in de Meststoffenwet stuurt op mestproductie en niet - zoals het Wvgm-stelsel - op het zoeken naar mogelijkheden om groei mogelijk te maken. Het Wvgm-stelsel en het fosfaatrechtenstelsel zijn dan ook twee van elkaar te onderscheiden wettelijke maatregelen, met van elkaar te onderscheiden doelstellingen, aangrijpingspunten, belangen(afwegingen) en - daaruit voortvloeiend - methoden van beoordeling. Het fosfaatrechtenstelsel onderscheidt zich onder meer van het Wvgm-stelsel door een absoluut plafond dat voortvloeit uit de derogatiebeschikking. Dat heeft de minister ertoe gebracht om de beoordelingsruimte die (de rechtspraak over) artikel 1 van het EP biedt, strikt in te vullen bij het beoordelen of sprake is van een individuele en buitensporige last als gevolg van invoering van het stelsel van fosfaatrechten.

6.1 Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Het College is van oordeel dat de vergelijking die appellante maakt met (de rechtspraak over) voorzienbaarheid van de Wvgm niet afdoet aan de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel, omdat geen sprake is van gelijke stelsels en/of situaties. Het fosfaatrechtenstelsel, zoals neergelegd in de Meststoffenwet stuurt op mestproductie en heeft niet - zoals het Wvgm-stelsel - tot doel om groei mogelijk te maken. Het College verwijst in dit kader naar zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1), 30 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:320) en 27 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:369). 6.2 Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.3.1 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.3.2 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.3.3 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden -wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.3.4 Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario A van de scenariostudie van [naam 5] van Bruntinge Consultancy B.V. van 7 september 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 6.3.5 In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 150 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering om haar bedrijf op een rendabele manier te kunnen exploiteren) en de vastgestelde 3.109 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (60 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde scenariostudie, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 6.3.6 In dat verband is van belang dat appellante weliswaar al in 2008 de eerste plannen heeft ontwikkeld voor een forse uitbreiding van haar bedrijf, dat er op dat moment niet florissant voor stond, maar vervolgens vanaf 2010 tot het voorjaar van 2015 bezig is geweest met de voorbereidingen voor de realisatie (de bouw van een stal) van de uitbreiding van de dieraantallen. Gelet op het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten.

7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 In de overschrijding van de redelijke termijn ziet het College aanleiding verweerder en de Staat te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld. 7.3 Voor een verdere proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.

Het College: - verklaart het beroep ongegrond; - veroordeelt de Staat tot betaling van € 571,43 aan appellante wegens de geleden immateriële schade; - veroordeelt verweerder tot betaling van € 428,57 aan appellante wegens de geleden immateriële schade; - veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50. Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 maart 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1246 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 maart 2021 in de zaak tussen Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. drs. H.J.M. van Gellekom) en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Bij besluit van 5 januari 2018 (het vaststellingsbesluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Op 20 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden ontvangen. Verweerder heeft de melding bijzondere omstandigheden op 29 juni 2018 afgewezen. Bij besluit van 13 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Haar maten zijn [naam 2] en [naam 3] . Appellante heeft het familiebedrijf omstreeks 2008 overgenomen. Op 14 mei 2008 is aan appellante een revisievergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend. In de beoordeling door de gemeente van de revisievergunning is ook de situatie betrokken zoals die gold ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998. Op grond van de revisievergunning mag appellante 294 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee houden. 2.2 In 2010 is appellante gestart met de uitbreiding van haar bedrijf. Op 6 januari 2010 kreeg zij van de gemeente [gemeente] een bouwvergunning voor het bouwen van een ligboxenstal. Op 16 februari 2010 vond aan appellante de levering plaats van een perceel cultuurgrond ter grootte van 1,6 ha met een waarde van € 68.114,25. Voor de financiering van de onderbouw van de nieuwe stal heeft appellante op 8 augustus 2011 een geldlening ten bedrage van € 210.000,- afgesloten bij de [naam 4] . In datzelfde jaar is appellante gestart met de aanleg van de onderbouw van de stal en de aanleg van een kavelpad. Zij heeft veel van de werkzaamheden in eigen beheer uitgevoerd. De onderbouw van de stal en het kavelpad zijn in 2014 voltooid. Begin 2015 is appellante begonnen met de voorbereidingen voor de realisatie van de bovenbouw en de inrichting van de stal. Appellante heeft de bovenbouw van de stal tot op heden niet voltooid. 2.3 Op 2 juli 2015 hield appellante 60 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee op haar bedrijf. Besluiten van verweerder 3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.109 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van de melding bijzondere omstandigheden afgewezen, omdat zij niet voldeed aan de 5%-voorwaarde. Verweerder heeft het aantal aan appellante toegekende fosfaatrechten ongewijzigd gelaten. Beroepsgronden 4.1 Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Appellante voert daartoe aan dat, ondanks dat zij al in 2008 is begonnen met de uitbreiding van haar bedrijf, zij deze uitbreiding heeft willen realiseren conform het nadien steeds door de overheid gevoerde grondgebonden beleid. Dit grondgebonden beleid was in lijn met hetgeen appellante voor ogen had en strookte met haar eigen ontwikkelingsplan, waarvoor zij al grond had aangekocht. Appellante verwijst daarbij naar de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) en de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 3 oktober 2014 (Kamerstukken II 2014/15, 33 979, nr 6, p. 4), waarin is vermeld dat het stelsel verantwoorde groei melkveehouderij het juiste instrument is om economische ontwikkeling in de melkveehouderij mogelijk te maken en tegelijkertijd te borgen dat de groei binnen de milieurandvoorwaarden kan plaatsvinden. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Volgens appellante onderscheidt zij zich van andere melkveehouders, omdat zij reeds geruime tijd bezig is met het (noodgedwongen) ontwikkelen van haar bedrijf met behulp van zoveel mogelijk eigen arbeid en vermogen. Een van haar maten, [naam 2] , heeft een chronische vorm van reuma. Appellante is geen cowboy die met het oog op de afschaffing van het melkquotum haar bedrijf nog snel heeft willen uitbreiden. Evenmin wil zij uitbreiden naar het vergunde aantal dieren van 294 melkkoeien en 60 stuks jongvee, maar tot het aantal dieren dat nodig is om haar bedrijf op een rendabele manier te kunnen exploiteren (150 melkkoeien en 40 stuks jongvee). Zij heeft bovendien niet alleen geïnvesteerd in haar eigen bedrijf, maar ook in de omgeving, zoals het renoveren van het kookhuisje, het slopen van landschap ontsierende gebouwen en de aanleg van een kikkerpoel met een bankje voor fietsers. De invoering van het fosfaatrechtenstelsel leidt tot discontinuïteit van haar bedrijf. Appellante verwijst daarvoor naar de scenariostudie van 7 september 2018, opgemaakt door [naam 5] van Bruntinge Consultancy B.V. 4.2 Appellante heeft tevens aangevoerd dat, nu de inbreuk op haar eigendomsrecht niet gerechtvaardigd was, sprake is van een schending van het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Zij verzoekt het College om haar volledig financieel te compenseren voor dat deel van de investeringen dat zij niet winstgevend heeft kunnen maken. 4.3 Ter zitting heeft appellante verzocht haar een vergoeding toe te kennen in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De omstandigheid dat een bedrijf niet valt onder de knelgevallenregeling die is opgenomen in artikel 23, zesde lid, Msw, maakt niet dat alleen al daarom sprake is van een individuele en buitensporige last. Volgens verweerder heeft appellante niet aangetoond dat ten aanzien van haar bedrijf sprake is van bijzondere omstandigheden, waarmee andere ondernemers niet te maken hadden en die buiten haar invloedssfeer lagen. De bewuste keuze van appellante om in 2008 plannen te maken voor uitbreiding van het bedrijf is een ondernemerskeuze. Dit geldt eveneens voor de wijze waarop appellante deze uitbreiding wenste te realiseren, namelijk door eigen aanwas over een langere periode. Appellante heeft, gelet op de wijze waarop en het gekozen tempo waarin de uitbreiding is gerealiseerd en de voorzienbaarheid van nadere productiebeperkende maatregelen, een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding. Verweerder merkt op dat appellante weliswaar al in 2008 de eerste plannen heeft ontwikkeld voor de uitbreiding van haar bedrijf, maar dat zij pas gestart is in 2011 met de aanleg van de onderbouw van de stal en in januari 2015 gestart is met de aanleg van de bovenbouw van de stal. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht verweerder die beslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, niet navolgbaar. Verweerder meent dat de vergelijking op dit punt met (de rechtspraak over) voorzienbaarheid van de Wvgm niet opgaat. Er is immers geen sprake van gelijke stelsels en/of situaties. Het fosfaatrechtenstelsel, zoals neergelegd in de Meststoffenwet stuurt op mestproductie en niet - zoals het Wvgm-stelsel - op het zoeken naar mogelijkheden om groei mogelijk te maken. Het Wvgm-stelsel en het fosfaatrechtenstelsel zijn dan ook twee van elkaar te onderscheiden wettelijke maatregelen, met van elkaar te onderscheiden doelstellingen, aangrijpingspunten, belangen(afwegingen) en - daaruit voortvloeiend - methoden van beoordeling. Het fosfaatrechtenstelsel onderscheidt zich onder meer van het Wvgm-stelsel door een absoluut plafond dat voortvloeit uit de derogatiebeschikking. Dat heeft de minister ertoe gebracht om de beoordelingsruimte die (de rechtspraak over) artikel 1 van het EP biedt, strikt in te vullen bij het beoordelen of sprake is van een individuele en buitensporige last als gevolg van invoering van het stelsel van fosfaatrechten.

6.1 Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Het College is van oordeel dat de vergelijking die appellante maakt met (de rechtspraak over) voorzienbaarheid van de Wvgm niet afdoet aan de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel, omdat geen sprake is van gelijke stelsels en/of situaties. Het fosfaatrechtenstelsel, zoals neergelegd in de Meststoffenwet stuurt op mestproductie en heeft niet - zoals het Wvgm-stelsel - tot doel om groei mogelijk te maken. Het College verwijst in dit kader naar zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1), 30 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:320) en 27 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:369). 6.2 Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.3.1 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.3.2 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.3.3 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden -wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.3.4 Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario A van de scenariostudie van [naam 5] van Bruntinge Consultancy B.V. van 7 september 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 6.3.5 In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 150 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering om haar bedrijf op een rendabele manier te kunnen exploiteren) en de vastgestelde 3.109 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (60 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde scenariostudie, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 6.3.6 In dat verband is van belang dat appellante weliswaar al in 2008 de eerste plannen heeft ontwikkeld voor een forse uitbreiding van haar bedrijf, dat er op dat moment niet florissant voor stond, maar vervolgens vanaf 2010 tot het voorjaar van 2015 bezig is geweest met de voorbereidingen voor de realisatie (de bouw van een stal) van de uitbreiding van de dieraantallen. Gelet op het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten.

7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 In de overschrijding van de redelijke termijn ziet het College aanleiding verweerder en de Staat te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld. 7.3 Voor een verdere proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.

Het College: - verklaart het beroep ongegrond; - veroordeelt de Staat tot betaling van € 571,43 aan appellante wegens de geleden immateriële schade; - veroordeelt verweerder tot betaling van € 428,57 aan appellante wegens de geleden immateriële schade; - veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50. Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 maart 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1246 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 maart 2021 in de zaak tussen Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. drs. H.J.M. van Gellekom) en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Bij besluit van 5 januari 2018 (het vaststellingsbesluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Op 20 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden ontvangen. Verweerder heeft de melding bijzondere omstandigheden op 29 juni 2018 afgewezen. Bij besluit van 13 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Haar maten zijn [naam 2] en [naam 3] . Appellante heeft het familiebedrijf omstreeks 2008 overgenomen. Op 14 mei 2008 is aan appellante een revisievergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend. In de beoordeling door de gemeente van de revisievergunning is ook de situatie betrokken zoals die gold ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998. Op grond van de revisievergunning mag appellante 294 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee houden. 2.2 In 2010 is appellante gestart met de uitbreiding van haar bedrijf. Op 6 januari 2010 kreeg zij van de gemeente [gemeente] een bouwvergunning voor het bouwen van een ligboxenstal. Op 16 februari 2010 vond aan appellante de levering plaats van een perceel cultuurgrond ter grootte van 1,6 ha met een waarde van € 68.114,25. Voor de financiering van de onderbouw van de nieuwe stal heeft appellante op 8 augustus 2011 een geldlening ten bedrage van € 210.000,- afgesloten bij de [naam 4] . In datzelfde jaar is appellante gestart met de aanleg van de onderbouw van de stal en de aanleg van een kavelpad. Zij heeft veel van de werkzaamheden in eigen beheer uitgevoerd. De onderbouw van de stal en het kavelpad zijn in 2014 voltooid. Begin 2015 is appellante begonnen met de voorbereidingen voor de realisatie van de bovenbouw en de inrichting van de stal. Appellante heeft de bovenbouw van de stal tot op heden niet voltooid. 2.3 Op 2 juli 2015 hield appellante 60 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee op haar bedrijf. Besluiten van verweerder 3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.109 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van de melding bijzondere omstandigheden afgewezen, omdat zij niet voldeed aan de 5%-voorwaarde. Verweerder heeft het aantal aan appellante toegekende fosfaatrechten ongewijzigd gelaten. Beroepsgronden 4.1 Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Appellante voert daartoe aan dat, ondanks dat zij al in 2008 is begonnen met de uitbreiding van haar bedrijf, zij deze uitbreiding heeft willen realiseren conform het nadien steeds door de overheid gevoerde grondgebonden beleid. Dit grondgebonden beleid was in lijn met hetgeen appellante voor ogen had en strookte met haar eigen ontwikkelingsplan, waarvoor zij al grond had aangekocht. Appellante verwijst daarbij naar de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) en de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 3 oktober 2014 (Kamerstukken II 2014/15, 33 979, nr 6, p. 4), waarin is vermeld dat het stelsel verantwoorde groei melkveehouderij het juiste instrument is om economische ontwikkeling in de melkveehouderij mogelijk te maken en tegelijkertijd te borgen dat de groei binnen de milieurandvoorwaarden kan plaatsvinden. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Volgens appellante onderscheidt zij zich van andere melkveehouders, omdat zij reeds geruime tijd bezig is met het (noodgedwongen) ontwikkelen van haar bedrijf met behulp van zoveel mogelijk eigen arbeid en vermogen. Een van haar maten, [naam 2] , heeft een chronische vorm van reuma. Appellante is geen cowboy die met het oog op de afschaffing van het melkquotum haar bedrijf nog snel heeft willen uitbreiden. Evenmin wil zij uitbreiden naar het vergunde aantal dieren van 294 melkkoeien en 60 stuks jongvee, maar tot het aantal dieren dat nodig is om haar bedrijf op een rendabele manier te kunnen exploiteren (150 melkkoeien en 40 stuks jongvee). Zij heeft bovendien niet alleen geïnvesteerd in haar eigen bedrijf, maar ook in de omgeving, zoals het renoveren van het kookhuisje, het slopen van landschap ontsierende gebouwen en de aanleg van een kikkerpoel met een bankje voor fietsers. De invoering van het fosfaatrechtenstelsel leidt tot discontinuïteit van haar bedrijf. Appellante verwijst daarvoor naar de scenariostudie van 7 september 2018, opgemaakt door [naam 5] van Bruntinge Consultancy B.V. 4.2 Appellante heeft tevens aangevoerd dat, nu de inbreuk op haar eigendomsrecht niet gerechtvaardigd was, sprake is van een schending van het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Zij verzoekt het College om haar volledig financieel te compenseren voor dat deel van de investeringen dat zij niet winstgevend heeft kunnen maken. 4.3 Ter zitting heeft appellante verzocht haar een vergoeding toe te kennen in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De omstandigheid dat een bedrijf niet valt onder de knelgevallenregeling die is opgenomen in artikel 23, zesde lid, Msw, maakt niet dat alleen al daarom sprake is van een individuele en buitensporige last. Volgens verweerder heeft appellante niet aangetoond dat ten aanzien van haar bedrijf sprake is van bijzondere omstandigheden, waarmee andere ondernemers niet te maken hadden en die buiten haar invloedssfeer lagen. De bewuste keuze van appellante om in 2008 plannen te maken voor uitbreiding van het bedrijf is een ondernemerskeuze. Dit geldt eveneens voor de wijze waarop appellante deze uitbreiding wenste te realiseren, namelijk door eigen aanwas over een langere periode. Appellante heeft, gelet op de wijze waarop en het gekozen tempo waarin de uitbreiding is gerealiseerd en de voorzienbaarheid van nadere productiebeperkende maatregelen, een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding. Verweerder merkt op dat appellante weliswaar al in 2008 de eerste plannen heeft ontwikkeld voor de uitbreiding van haar bedrijf, maar dat zij pas gestart is in 2011 met de aanleg van de onderbouw van de stal en in januari 2015 gestart is met de aanleg van de bovenbouw van de stal. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht verweerder die beslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, niet navolgbaar. Verweerder meent dat de vergelijking op dit punt met (de rechtspraak over) voorzienbaarheid van de Wvgm niet opgaat. Er is immers geen sprake van gelijke stelsels en/of situaties. Het fosfaatrechtenstelsel, zoals neergelegd in de Meststoffenwet stuurt op mestproductie en niet - zoals het Wvgm-stelsel - op het zoeken naar mogelijkheden om groei mogelijk te maken. Het Wvgm-stelsel en het fosfaatrechtenstelsel zijn dan ook twee van elkaar te onderscheiden wettelijke maatregelen, met van elkaar te onderscheiden doelstellingen, aangrijpingspunten, belangen(afwegingen) en - daaruit voortvloeiend - methoden van beoordeling. Het fosfaatrechtenstelsel onderscheidt zich onder meer van het Wvgm-stelsel door een absoluut plafond dat voortvloeit uit de derogatiebeschikking. Dat heeft de minister ertoe gebracht om de beoordelingsruimte die (de rechtspraak over) artikel 1 van het EP biedt, strikt in te vullen bij het beoordelen of sprake is van een individuele en buitensporige last als gevolg van invoering van het stelsel van fosfaatrechten.

6.1 Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Het College is van oordeel dat de vergelijking die appellante maakt met (de rechtspraak over) voorzienbaarheid van de Wvgm niet afdoet aan de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel, omdat geen sprake is van gelijke stelsels en/of situaties. Het fosfaatrechtenstelsel, zoals neergelegd in de Meststoffenwet stuurt op mestproductie en heeft niet - zoals het Wvgm-stelsel - tot doel om groei mogelijk te maken. Het College verwijst in dit kader naar zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1), 30 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:320) en 27 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:369). 6.2 Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.3.1 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.3.2 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.3.3 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden -wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.3.4 Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario A van de scenariostudie van [naam 5] van Bruntinge Consultancy B.V. van 7 september 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 6.3.5 In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 150 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering om haar bedrijf op een rendabele manier te kunnen exploiteren) en de vastgestelde 3.109 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (60 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde scenariostudie, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 6.3.6 In dat verband is van belang dat appellante weliswaar al in 2008 de eerste plannen heeft ontwikkeld voor een forse uitbreiding van haar bedrijf, dat er op dat moment niet florissant voor stond, maar vervolgens vanaf 2010 tot het voorjaar van 2015 bezig is geweest met de voorbereidingen voor de realisatie (de bouw van een stal) van de uitbreiding van de dieraantallen. Gelet op het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten.

7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 In de overschrijding van de redelijke termijn ziet het College aanleiding verweerder en de Staat te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld. 7.3 Voor een verdere proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.

Het College: - verklaart het beroep ongegrond; - veroordeelt de Staat tot betaling van € 571,43 aan appellante wegens de geleden immateriële schade; - veroordeelt verweerder tot betaling van € 428,57 aan appellante wegens de geleden immateriële schade; - veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50. Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 maart 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1246 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 maart 2021 in de zaak tussen Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. drs. H.J.M. van Gellekom) en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Bij besluit van 5 januari 2018 (het vaststellingsbesluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Op 20 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden ontvangen. Verweerder heeft de melding bijzondere omstandigheden op 29 juni 2018 afgewezen. Bij besluit van 13 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Haar maten zijn [naam 2] en [naam 3] . Appellante heeft het familiebedrijf omstreeks 2008 overgenomen. Op 14 mei 2008 is aan appellante een revisievergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend. In de beoordeling door de gemeente van de revisievergunning is ook de situatie betrokken zoals die gold ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998. Op grond van de revisievergunning mag appellante 294 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee houden. 2.2 In 2010 is appellante gestart met de uitbreiding van haar bedrijf. Op 6 januari 2010 kreeg zij van de gemeente [gemeente] een bouwvergunning voor het bouwen van een ligboxenstal. Op 16 februari 2010 vond aan appellante de levering plaats van een perceel cultuurgrond ter grootte van 1,6 ha met een waarde van € 68.114,25. Voor de financiering van de onderbouw van de nieuwe stal heeft appellante op 8 augustus 2011 een geldlening ten bedrage van € 210.000,- afgesloten bij de [naam 4] . In datzelfde jaar is appellante gestart met de aanleg van de onderbouw van de stal en de aanleg van een kavelpad. Zij heeft veel van de werkzaamheden in eigen beheer uitgevoerd. De onderbouw van de stal en het kavelpad zijn in 2014 voltooid. Begin 2015 is appellante begonnen met de voorbereidingen voor de realisatie van de bovenbouw en de inrichting van de stal. Appellante heeft de bovenbouw van de stal tot op heden niet voltooid. 2.3 Op 2 juli 2015 hield appellante 60 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee op haar bedrijf. Besluiten van verweerder 3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.109 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van de melding bijzondere omstandigheden afgewezen, omdat zij niet voldeed aan de 5%-voorwaarde. Verweerder heeft het aantal aan appellante toegekende fosfaatrechten ongewijzigd gelaten. Beroepsgronden 4.1 Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Appellante voert daartoe aan dat, ondanks dat zij al in 2008 is begonnen met de uitbreiding van haar bedrijf, zij deze uitbreiding heeft willen realiseren conform het nadien steeds door de overheid gevoerde grondgebonden beleid. Dit grondgebonden beleid was in lijn met hetgeen appellante voor ogen had en strookte met haar eigen ontwikkelingsplan, waarvoor zij al grond had aangekocht. Appellante verwijst daarbij naar de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) en de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 3 oktober 2014 (Kamerstukken II 2014/15, 33 979, nr 6, p. 4), waarin is vermeld dat het stelsel verantwoorde groei melkveehouderij het juiste instrument is om economische ontwikkeling in de melkveehouderij mogelijk te maken en tegelijkertijd te borgen dat de groei binnen de milieurandvoorwaarden kan plaatsvinden. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Volgens appellante onderscheidt zij zich van andere melkveehouders, omdat zij reeds geruime tijd bezig is met het (noodgedwongen) ontwikkelen van haar bedrijf met behulp van zoveel mogelijk eigen arbeid en vermogen. Een van haar maten, [naam 2] , heeft een chronische vorm van reuma. Appellante is geen cowboy die met het oog op de afschaffing van het melkquotum haar bedrijf nog snel heeft willen uitbreiden. Evenmin wil zij uitbreiden naar het vergunde aantal dieren van 294 melkkoeien en 60 stuks jongvee, maar tot het aantal dieren dat nodig is om haar bedrijf op een rendabele manier te kunnen exploiteren (150 melkkoeien en 40 stuks jongvee). Zij heeft bovendien niet alleen geïnvesteerd in haar eigen bedrijf, maar ook in de omgeving, zoals het renoveren van het kookhuisje, het slopen van landschap ontsierende gebouwen en de aanleg van een kikkerpoel met een bankje voor fietsers. De invoering van het fosfaatrechtenstelsel leidt tot discontinuïteit van haar bedrijf. Appellante verwijst daarvoor naar de scenariostudie van 7 september 2018, opgemaakt door [naam 5] van Bruntinge Consultancy B.V. 4.2 Appellante heeft tevens aangevoerd dat, nu de inbreuk op haar eigendomsrecht niet gerechtvaardigd was, sprake is van een schending van het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Zij verzoekt het College om haar volledig financieel te compenseren voor dat deel van de investeringen dat zij niet winstgevend heeft kunnen maken. 4.3 Ter zitting heeft appellante verzocht haar een vergoeding toe te kennen in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De omstandigheid dat een bedrijf niet valt onder de knelgevallenregeling die is opgenomen in artikel 23, zesde lid, Msw, maakt niet dat alleen al daarom sprake is van een individuele en buitensporige last. Volgens verweerder heeft appellante niet aangetoond dat ten aanzien van haar bedrijf sprake is van bijzondere omstandigheden, waarmee andere ondernemers niet te maken hadden en die buiten haar invloedssfeer lagen. De bewuste keuze van appellante om in 2008 plannen te maken voor uitbreiding van het bedrijf is een ondernemerskeuze. Dit geldt eveneens voor de wijze waarop appellante deze uitbreiding wenste te realiseren, namelijk door eigen aanwas over een langere periode. Appellante heeft, gelet op de wijze waarop en het gekozen tempo waarin de uitbreiding is gerealiseerd en de voorzienbaarheid van nadere productiebeperkende maatregelen, een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding. Verweerder merkt op dat appellante weliswaar al in 2008 de eerste plannen heeft ontwikkeld voor de uitbreiding van haar bedrijf, maar dat zij pas gestart is in 2011 met de aanleg van de onderbouw van de stal en in januari 2015 gestart is met de aanleg van de bovenbouw van de stal. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht verweerder die beslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, niet navolgbaar. Verweerder meent dat de vergelijking op dit punt met (de rechtspraak over) voorzienbaarheid van de Wvgm niet opgaat. Er is immers geen sprake van gelijke stelsels en/of situaties. Het fosfaatrechtenstelsel, zoals neergelegd in de Meststoffenwet stuurt op mestproductie en niet - zoals het Wvgm-stelsel - op het zoeken naar mogelijkheden om groei mogelijk te maken. Het Wvgm-stelsel en het fosfaatrechtenstelsel zijn dan ook twee van elkaar te onderscheiden wettelijke maatregelen, met van elkaar te onderscheiden doelstellingen, aangrijpingspunten, belangen(afwegingen) en - daaruit voortvloeiend - methoden van beoordeling. Het fosfaatrechtenstelsel onderscheidt zich onder meer van het Wvgm-stelsel door een absoluut plafond dat voortvloeit uit de derogatiebeschikking. Dat heeft de minister ertoe gebracht om de beoordelingsruimte die (de rechtspraak over) artikel 1 van het EP biedt, strikt in te vullen bij het beoordelen of sprake is van een individuele en buitensporige last als gevolg van invoering van het stelsel van fosfaatrechten.

6.1 Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Het College is van oordeel dat de vergelijking die appellante maakt met (de rechtspraak over) voorzienbaarheid van de Wvgm niet afdoet aan de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel, omdat geen sprake is van gelijke stelsels en/of situaties. Het fosfaatrechtenstelsel, zoals neergelegd in de Meststoffenwet stuurt op mestproductie en heeft niet - zoals het Wvgm-stelsel - tot doel om groei mogelijk te maken. Het College verwijst in dit kader naar zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1), 30 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:320) en 27 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:369). 6.2 Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.3.1 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.3.2 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.3.3 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden -wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.3.4 Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario A van de scenariostudie van [naam 5] van Bruntinge Consultancy B.V. van 7 september 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 6.3.5 In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 150 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering om haar bedrijf op een rendabele manier te kunnen exploiteren) en de vastgestelde 3.109 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (60 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde scenariostudie, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 6.3.6 In dat verband is van belang dat appellante weliswaar al in 2008 de eerste plannen heeft ontwikkeld voor een forse uitbreiding van haar bedrijf, dat er op dat moment niet florissant voor stond, maar vervolgens vanaf 2010 tot het voorjaar van 2015 bezig is geweest met de voorbereidingen voor de realisatie (de bouw van een stal) van de uitbreiding van de dieraantallen. Gelet op het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten.

7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 In de overschrijding van de redelijke termijn ziet het College aanleiding verweerder en de Staat te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld. 7.3 Voor een verdere proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.

Het College: - verklaart het beroep ongegrond; - veroordeelt de Staat tot betaling van € 571,43 aan appellante wegens de geleden immateriële schade; - veroordeelt verweerder tot betaling van € 428,57 aan appellante wegens de geleden immateriële schade; - veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50. Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 maart 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1246 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 maart 2021 in de zaak tussen Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. drs. H.J.M. van Gellekom) en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Bij besluit van 5 januari 2018 (het vaststellingsbesluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Op 20 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden ontvangen. Verweerder heeft de melding bijzondere omstandigheden op 29 juni 2018 afgewezen. Bij besluit van 13 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Haar maten zijn [naam 2] en [naam 3] . Appellante heeft het familiebedrijf omstreeks 2008 overgenomen. Op 14 mei 2008 is aan appellante een revisievergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend. In de beoordeling door de gemeente van de revisievergunning is ook de situatie betrokken zoals die gold ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998. Op grond van de revisievergunning mag appellante 294 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee houden. 2.2 In 2010 is appellante gestart met de uitbreiding van haar bedrijf. Op 6 januari 2010 kreeg zij van de gemeente [gemeente] een bouwvergunning voor het bouwen van een ligboxenstal. Op 16 februari 2010 vond aan appellante de levering plaats van een perceel cultuurgrond ter grootte van 1,6 ha met een waarde van € 68.114,25. Voor de financiering van de onderbouw van de nieuwe stal heeft appellante op 8 augustus 2011 een geldlening ten bedrage van € 210.000,- afgesloten bij de [naam 4] . In datzelfde jaar is appellante gestart met de aanleg van de onderbouw van de stal en de aanleg van een kavelpad. Zij heeft veel van de werkzaamheden in eigen beheer uitgevoerd. De onderbouw van de stal en het kavelpad zijn in 2014 voltooid. Begin 2015 is appellante begonnen met de voorbereidingen voor de realisatie van de bovenbouw en de inrichting van de stal. Appellante heeft de bovenbouw van de stal tot op heden niet voltooid. 2.3 Op 2 juli 2015 hield appellante 60 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee op haar bedrijf. Besluiten van verweerder 3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.109 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van de melding bijzondere omstandigheden afgewezen, omdat zij niet voldeed aan de 5%-voorwaarde. Verweerder heeft het aantal aan appellante toegekende fosfaatrechten ongewijzigd gelaten. Beroepsgronden 4.1 Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Appellante voert daartoe aan dat, ondanks dat zij al in 2008 is begonnen met de uitbreiding van haar bedrijf, zij deze uitbreiding heeft willen realiseren conform het nadien steeds door de overheid gevoerde grondgebonden beleid. Dit grondgebonden beleid was in lijn met hetgeen appellante voor ogen had en strookte met haar eigen ontwikkelingsplan, waarvoor zij al grond had aangekocht. Appellante verwijst daarbij naar de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) en de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 3 oktober 2014 (Kamerstukken II 2014/15, 33 979, nr 6, p. 4), waarin is vermeld dat het stelsel verantwoorde groei melkveehouderij het juiste instrument is om economische ontwikkeling in de melkveehouderij mogelijk te maken en tegelijkertijd te borgen dat de groei binnen de milieurandvoorwaarden kan plaatsvinden. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Volgens appellante onderscheidt zij zich van andere melkveehouders, omdat zij reeds geruime tijd bezig is met het (noodgedwongen) ontwikkelen van haar bedrijf met behulp van zoveel mogelijk eigen arbeid en vermogen. Een van haar maten, [naam 2] , heeft een chronische vorm van reuma. Appellante is geen cowboy die met het oog op de afschaffing van het melkquotum haar bedrijf nog snel heeft willen uitbreiden. Evenmin wil zij uitbreiden naar het vergunde aantal dieren van 294 melkkoeien en 60 stuks jongvee, maar tot het aantal dieren dat nodig is om haar bedrijf op een rendabele manier te kunnen exploiteren (150 melkkoeien en 40 stuks jongvee). Zij heeft bovendien niet alleen geïnvesteerd in haar eigen bedrijf, maar ook in de omgeving, zoals het renoveren van het kookhuisje, het slopen van landschap ontsierende gebouwen en de aanleg van een kikkerpoel met een bankje voor fietsers. De invoering van het fosfaatrechtenstelsel leidt tot discontinuïteit van haar bedrijf. Appellante verwijst daarvoor naar de scenariostudie van 7 september 2018, opgemaakt door [naam 5] van Bruntinge Consultancy B.V. 4.2 Appellante heeft tevens aangevoerd dat, nu de inbreuk op haar eigendomsrecht niet gerechtvaardigd was, sprake is van een schending van het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Zij verzoekt het College om haar volledig financieel te compenseren voor dat deel van de investeringen dat zij niet winstgevend heeft kunnen maken. 4.3 Ter zitting heeft appellante verzocht haar een vergoeding toe te kennen in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De omstandigheid dat een bedrijf niet valt onder de knelgevallenregeling die is opgenomen in artikel 23, zesde lid, Msw, maakt niet dat alleen al daarom sprake is van een individuele en buitensporige last. Volgens verweerder heeft appellante niet aangetoond dat ten aanzien van haar bedrijf sprake is van bijzondere omstandigheden, waarmee andere ondernemers niet te maken hadden en die buiten haar invloedssfeer lagen. De bewuste keuze van appellante om in 2008 plannen te maken voor uitbreiding van het bedrijf is een ondernemerskeuze. Dit geldt eveneens voor de wijze waarop appellante deze uitbreiding wenste te realiseren, namelijk door eigen aanwas over een langere periode. Appellante heeft, gelet op de wijze waarop en het gekozen tempo waarin de uitbreiding is gerealiseerd en de voorzienbaarheid van nadere productiebeperkende maatregelen, een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding. Verweerder merkt op dat appellante weliswaar al in 2008 de eerste plannen heeft ontwikkeld voor de uitbreiding van haar bedrijf, maar dat zij pas gestart is in 2011 met de aanleg van de onderbouw van de stal en in januari 2015 gestart is met de aanleg van de bovenbouw van de stal. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht verweerder die beslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, niet navolgbaar. Verweerder meent dat de vergelijking op dit punt met (de rechtspraak over) voorzienbaarheid van de Wvgm niet opgaat. Er is immers geen sprake van gelijke stelsels en/of situaties. Het fosfaatrechtenstelsel, zoals neergelegd in de Meststoffenwet stuurt op mestproductie en niet - zoals het Wvgm-stelsel - op het zoeken naar mogelijkheden om groei mogelijk te maken. Het Wvgm-stelsel en het fosfaatrechtenstelsel zijn dan ook twee van elkaar te onderscheiden wettelijke maatregelen, met van elkaar te onderscheiden doelstellingen, aangrijpingspunten, belangen(afwegingen) en - daaruit voortvloeiend - methoden van beoordeling. Het fosfaatrechtenstelsel onderscheidt zich onder meer van het Wvgm-stelsel door een absoluut plafond dat voortvloeit uit de derogatiebeschikking. Dat heeft de minister ertoe gebracht om de beoordelingsruimte die (de rechtspraak over) artikel 1 van het EP biedt, strikt in te vullen bij het beoordelen of sprake is van een individuele en buitensporige last als gevolg van invoering van het stelsel van fosfaatrechten.

6.1 Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Het College is van oordeel dat de vergelijking die appellante maakt met (de rechtspraak over) voorzienbaarheid van de Wvgm niet afdoet aan de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel, omdat geen sprake is van gelijke stelsels en/of situaties. Het fosfaatrechtenstelsel, zoals neergelegd in de Meststoffenwet stuurt op mestproductie en heeft niet - zoals het Wvgm-stelsel - tot doel om groei mogelijk te maken. Het College verwijst in dit kader naar zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1), 30 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:320) en 27 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:369). 6.2 Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.3.1 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.3.2 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.3.3 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden -wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.3.4 Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario A van de scenariostudie van [naam 5] van Bruntinge Consultancy B.V. van 7 september 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 6.3.5 In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 150 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering om haar bedrijf op een rendabele manier te kunnen exploiteren) en de vastgestelde 3.109 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (60 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde scenariostudie, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 6.3.6 In dat verband is van belang dat appellante weliswaar al in 2008 de eerste plannen heeft ontwikkeld voor een forse uitbreiding van haar bedrijf, dat er op dat moment niet florissant voor stond, maar vervolgens vanaf 2010 tot het voorjaar van 2015 bezig is geweest met de voorbereidingen voor de realisatie (de bouw van een stal) van de uitbreiding van de dieraantallen. Gelet op het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten.

7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 In de overschrijding van de redelijke termijn ziet het College aanleiding verweerder en de Staat te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld. 7.3 Voor een verdere proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.

Het College: - verklaart het beroep ongegrond; - veroordeelt de Staat tot betaling van € 571,43 aan appellante wegens de geleden immateriële schade; - veroordeelt verweerder tot betaling van € 428,57 aan appellante wegens de geleden immateriële schade; - veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50. Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 maart 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.