ECLI:NL:CBB:2021:1081

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/776 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 december 2021 in de zaak tussen [naam] , te [plaats] , appellant (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. A. Herczog).

Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. Bij besluit van 17 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juli 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, door de minister het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling). 1.3 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellant heeft een melkveebedrijf. 2.2 Op 16 november 2009 is de melding Activiteitenbesluit milieubeheer van appellant voor het houden van 140 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee geaccepteerd door de gemeente Boarnsterhim. Op 28 januari 2010 is aan appellant een omgevingsvergunning verleend voor het (ver)bouwen van een stal zodat daar 140 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee gehuisvest konden worden. Hij hield in 2010 op het bedrijf 56 melk- en kalfkoeien en 55 stuks jongvee. 2.3 Op 30 september 2012 heeft appellant zijn melkquotum verhuurd en zijn melk- en kalfkoeien verkocht. Appellant hield in 2013 en 2014 vrijwel geen melk- en kalfkoeien en ongeveer 70 stuks jongvee. 2.3 Wegens het (nog) niet benutten van de door de gemeente verleende vergunning, heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Boarnsterhim (het college van B&W) appellant laten weten voornemens te zijn de vergunning in te trekken. Appellant heeft daartegen zijn zienswijze kenbaar gemaakt. Op 10 april 2013 heeft het college van B&W appellant te kennen gegeven dat hij van zijn vergunning gebruik kon blijven maken onder de voorwaarde dat hij op 1 april 2014 zou starten met de realisatie van de beoogde uitbreiding. 2.4 Appellant is in 2014 gestart met de bouwactiviteiten. Hij heeft een aanneemovereenkomst gesloten met een aanneembedrijf ter hoogte van ongeveer € 200.000,-. 2.5 Op 2 juli 2015 hield appellant 37 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee. Besluiten van verweerder 3.1 Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.401 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Omdat appellant een grondgebonden bedrijf heeft, is er geen korting toegepast. 3.2 In het bestreden besluit heeft verweerder het beroep van appellant op de startersregeling afgewezen omdat appellant niet voldoet aan de in dat artikel gestelde voorwaarden. Het beroep van appellant op de knelgevallenregeling uit artikel 23, zesde lid, van de Msw in verband met de (tijdelijke) arbeidsongeschiktheid van appellant is afgewezen omdat appellant op de peildatum niet 5% minder dieren had dan op de alternatieve peildatum van 3 mei 2013, de datum die appellant in de melding bijzondere omstandigheden heeft vermeld. Dit geldt ook voor de door appellant als bijzondere omstandigheid geldende verbouwing, die op 15 maart 2014 is aangevangen. Bij de andere door appellant genoemde omstandigheden ziet verweerder geen causaal verband tussen die omstandigheden en de lagere dieraantallen op 2 juli 2015. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat appellant geen individuele en buitensporige last als bedoeld in artikel 1 EP draagt. Beroepsgronden 4.1 Appellant stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte zijn beroep op de knelgevallenregeling heeft afgewezen. Verweerder is uitgegaan van de alternatieve peildatum 3 mei 2013, terwijl appellant al in 2012 leed aan ernstige knieklachten en de productie van melk daarom per 30 september 2012 (tijdelijk) heeft moeten beëindigen. Appellant heeft zich in het beroepschrift op het standpunt gesteld dat verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling voor het aantal melk- en kalfkoeien moet uitgaan van een alternatieve peildatum van 30 september 2012, toen hij in verband met alle klachten de melkproductie tijdelijk heeft beëindigd en zijn koeien heeft afgestoten. De dieraantallen waren toen representatief voor het bedrijf van appellant. Verweerder gaat ongemotiveerd aan deze grond voorbij in het bestreden besluit, zodat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. 4.2 Verder betoogt appellant dat artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn geen toereikende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. 4.3.1 Appellant heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom in de zin van artikel 1 EP aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. 4.3.2 Tot slot betoogt appellant dat hij door het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last draagt, dan wel dat de gevolgen van het te laag aantal vastgestelde fosfaatrechten onevenredig zijn voor hem. Ter zitting heeft appellant dit standpunt zo toegelicht dat hij begrijpt dat hij geen fosfaatrechten krijgt voor de met de uitbreiding beoogde aantallen. Appellant meent echter wel dat hij fosfaatrechten moet krijgen voor de dieraantallen die hij hield in 2010/2011, voordat hij tijdelijk zijn volwassen melkvee heeft afgestoten. Hij kon niet voorzien dat tijdelijk stoppen met het houden van melkvee, dusdanige gevolgen zou hebben. Daarbij komt dat appellant zich vanwege meerdere omstandigheden genoodzaakt voelde de werkzaamheden tijdelijk te staken. Appellant kampte met meerdere fysieke klachten en is in 2013 als gevolg daarvan arbeidsongeschikt geraakt. Verder is appellant in die periode gescheiden van zijn echtgenote en daardoor in verscheidende gerechtelijke procedures beland. Ook heeft appellant te maken gehad met een muizenplaag in 2015 die de bij het bedrijf behorende graslanden compleet vernielde. Appellant heeft na het afstoten van de melk- en kalfkoeien zijn jongvee aangehouden en zijn melkquotum verhuurd, omdat hij na de periode van gedwongen rust het bedrijf weer wilde oppakken. Een toekenning van het aantal fosfaatrechten voor de dieren die hij had voordat hij het vee tijdelijk heeft afgestoten is niet in strijd met het oogmerk en de bedoeling van het fosfaatrechtenstelsel. Het stelsel had immers als doel uitbreidingen te voorkomen. Appellant is voor die aantallen geen uitbreider. Het is voor appellant niet mogelijk om met de toegekende fosfaatrechten het bedrijf voort te zetten. Verweerder is in het bestreden besluit niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en verweerder is onvoldoende ingegaan op de door appellant aangevoerde omstandigheden, zodat ook sprake is van een motiveringsgebrek. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en dat het stelsel geen ongeoorloofde staatssteun oplevert. 5.2 Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat hij op een juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling. Niet in geschil is dat appellant te kampen heeft gehad met gezondheidsproblemen. In de door appellant ingediende meldingen bijzondere omstandigheid heeft appellant zelf de peildata van 3 mei 2013 en 15 maart 2014 voorgesteld. Zodoende is verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling van die data uitgegaan. Appellant heeft in oktober 2016 aan verweerder te kennen gegeven dat hij in 2013 ‘een soort sabbatical’ nam en zijn koeien en melkquotum zou verhuren tot het moment van de afschaffing van het melkquotumsysteem. Zo had hij tijd en middelen om te investeren in de stallen. Appellant gaat met de door hem verzochte dieraantallen voor de toepassing van de knelgevallenregeling echter uit van niet-gerealiseerde groei. Daar wordt geen rekening mee gehouden. Verder heeft appellant niet gemotiveerd betwist dat verweerder niet van de door hem genoemde data mocht uitgaan. Appellant heeft geen alternatieve peildatum aangedragen waar verweerder van moet uitgaan waaruit een causaal verband blijkt tussen een bijzondere omstandigheid als genoemd in artikel 23, zesde lid, van de Msw en een lager aantal melk- en kalfkoeien op de peildatum.

6.1.1 Tussen partijen is niet in geschil dat in het geval van appellant op enig moment sprake is geweest van ziekte en arbeidsongeschiktheid. Het geschil spitst zich wat betreft het beroep op de knelgevallenregeling toe op de vraag of verweerder het beroep van appellant op artikel 23, zesde lid, van de Msw terecht heeft afgewezen, omdat appellant op de door hem in de melding bijzondere omstandigheden aangegeven data van 3 mei 2013 en 14 maart 2014 niet aan de 5%-drempel voldoet en zo nee, of verweerder van een alternatieve peildatum in 2012 had moeten uitgaan. 6.1.2 Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Daarbij wordt geen rekening gehouden met (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen. Verweerder mag in principe uitgaan van de datum zoals deze door de betrokkene in de melding bijzondere omstandigheden is aangegeven (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:517). Appellant heeft niet meer gemotiveerd bestreden dat hij op de beide door hem opgegeven alternatieve peildata in 2013 en 2014 niet aan de 5%-drempel voldeed. 6.1.3 De bewijslast om aannemelijk te maken dat verweerder van een andere peildatum moet uitgaan, ligt bij appellant. Appellant heeft in beroep verschillende stukken overgelegd waaruit zijn gezondheidssituatie blijkt. Hij heeft echter niet onderbouwd vanaf welke alternatieve peildatum deze bijzondere omstandigheid zijn dieraantallen of de melkproductie negatief heeft beïnvloed. Daarbij is met name van belang dat uit de in geding gebrachte medische gegevens niet blijkt dat hij al eerder dan februari 2013 daadwerkelijk arbeidsongeschikt is geraakt als gevolg van een knieblessure. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het afstoten van het vee in 2012 het gevolg is geweest van een bijzondere omstandigheid als vermeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw. De beroepsgrond slaagt niet. 6.2 Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en geen grondslag vindt in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn slaagt niet. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 6.3 Naar het oordeel van het College kan het betoog van appellant dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert niet slagen. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) het fosfaatrechtenstelsel goedgekeurd na toetsing aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellant niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6). 6.4.1 Ter zitting heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat hij buitensporig, dan wel onevenredig, wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel, voor zover hij niet de dieraantallen kan houden die hij kon houden voordat hij in 2012 zijn melk- en kalfkoeien heeft afgestoten.Hieruit volgt dat appellant het bestreden besluit zowel getoetst wil zien aan het eigendomsrecht, zoals neergelegd in artikel 1 van het EP, als aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Zoals het College al eerder overwoog in de uitspraak van 13 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:725) wordt de toets aan het evenredigheidsbeginsel uitgevoerd door middel van de toets van de individuele en buitensporige last in het kader van artikel 1 van het EP, omdat het fosfaatrechtstelsel dwingendrechtelijk van aard is en geen discretionaire afwegingsruimte biedt. Dat betekent dat aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb in beginsel niet getoetst kan worden vanwege de uit artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, voortvloeiende beperking van de belangenafweging. Het College toetst daarom of appellant onevenredig wordt getroffen door toepassing van het fosfaatrechtenstelsel en of appellant een individuele en buitensporige last draagt in het kader van artikel 1 van het EP. Het College merkt hierbij op dat deze toets materieel niet wezenlijk verschilt van de rechtstreekse toetsing aan het evenredigheidsbeginsel op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. 6.4.2 Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.4.3 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. 6.4.4 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.4.5 In het geval van appellant komt de last neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten voor het houden van 37 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee en - uitgaande van de situatie voordat hij zijn volwassen melkvee verkocht - het aantal benodigde fosfaatrechten voor het houden van 56 melkkoeien en 55 stuks jongvee. Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. 6.4.6 In dat verband is van belang dat appellant al in een betrekkelijk vroeg stadium, in 2009/2010, stappen heeft gezet om tot uitbreiding van het bedrijf te komen naar een omvang van 140 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee, maar na het verkrijgen van de benodigde vergunningen geen verdere uitvoering aan zijn plannen heeft gegeven. Integendeel heeft hij eind september 2012 de melkproductie beëindigd en het volwassen melkvee verkocht. Appellant heeft in zijn brief naar verweerder van 6 oktober 2016, als reactie op de servicemelding fosfaatrechten, te kennen gegeven dat hij in 2013 tijdelijk een ‘sabbatical’ nam. Daarover heeft appellant onder andere gesteld dat het hem in 2013, gelet op de afschaffing van het melkquotumsysteem op 1 april 2015, met zijn relatief kleine bedrijf niet verstandig leek om in melkquotum te investeren. Hij zag mogelijkheden om het vrijgekomen geld te gebruiken om te investeren om ook na de afschaffing van het melkquotumsysteem winstgevend te exploiteren. Het College wil op grond hiervan wel aannemen dat het staken van de melkproductie slechts een tijdelijk karakter had en ook dat het mede was ingegeven door de persoonlijke omstandigheden, weergegeven in 4.3.2, maar er blijkt ook uit dat appellant de opbrengst van het verhuren van het melkquotum en de verkoop van het volwassen vee mede nodig had om de beoogde uitbreiding te kunnen bekostigen.

7.1 Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard. 7.2 In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).

Het College: verklaart het beroep ongegrond; bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 178,- aan appellant dient te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.496,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 december 2021. De voorzitter is verhinderd de uitspraak De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen te ondertekenen

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/776 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 december 2021 in de zaak tussen [naam] , te [plaats] , appellant (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. A. Herczog).

Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. Bij besluit van 17 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juli 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, door de minister het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling). 1.3 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellant heeft een melkveebedrijf. 2.2 Op 16 november 2009 is de melding Activiteitenbesluit milieubeheer van appellant voor het houden van 140 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee geaccepteerd door de gemeente Boarnsterhim. Op 28 januari 2010 is aan appellant een omgevingsvergunning verleend voor het (ver)bouwen van een stal zodat daar 140 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee gehuisvest konden worden. Hij hield in 2010 op het bedrijf 56 melk- en kalfkoeien en 55 stuks jongvee. 2.3 Op 30 september 2012 heeft appellant zijn melkquotum verhuurd en zijn melk- en kalfkoeien verkocht. Appellant hield in 2013 en 2014 vrijwel geen melk- en kalfkoeien en ongeveer 70 stuks jongvee. 2.3 Wegens het (nog) niet benutten van de door de gemeente verleende vergunning, heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Boarnsterhim (het college van B&W) appellant laten weten voornemens te zijn de vergunning in te trekken. Appellant heeft daartegen zijn zienswijze kenbaar gemaakt. Op 10 april 2013 heeft het college van B&W appellant te kennen gegeven dat hij van zijn vergunning gebruik kon blijven maken onder de voorwaarde dat hij op 1 april 2014 zou starten met de realisatie van de beoogde uitbreiding. 2.4 Appellant is in 2014 gestart met de bouwactiviteiten. Hij heeft een aanneemovereenkomst gesloten met een aanneembedrijf ter hoogte van ongeveer € 200.000,-. 2.5 Op 2 juli 2015 hield appellant 37 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee. Besluiten van verweerder 3.1 Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.401 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Omdat appellant een grondgebonden bedrijf heeft, is er geen korting toegepast. 3.2 In het bestreden besluit heeft verweerder het beroep van appellant op de startersregeling afgewezen omdat appellant niet voldoet aan de in dat artikel gestelde voorwaarden. Het beroep van appellant op de knelgevallenregeling uit artikel 23, zesde lid, van de Msw in verband met de (tijdelijke) arbeidsongeschiktheid van appellant is afgewezen omdat appellant op de peildatum niet 5% minder dieren had dan op de alternatieve peildatum van 3 mei 2013, de datum die appellant in de melding bijzondere omstandigheden heeft vermeld. Dit geldt ook voor de door appellant als bijzondere omstandigheid geldende verbouwing, die op 15 maart 2014 is aangevangen. Bij de andere door appellant genoemde omstandigheden ziet verweerder geen causaal verband tussen die omstandigheden en de lagere dieraantallen op 2 juli 2015. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat appellant geen individuele en buitensporige last als bedoeld in artikel 1 EP draagt. Beroepsgronden 4.1 Appellant stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte zijn beroep op de knelgevallenregeling heeft afgewezen. Verweerder is uitgegaan van de alternatieve peildatum 3 mei 2013, terwijl appellant al in 2012 leed aan ernstige knieklachten en de productie van melk daarom per 30 september 2012 (tijdelijk) heeft moeten beëindigen. Appellant heeft zich in het beroepschrift op het standpunt gesteld dat verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling voor het aantal melk- en kalfkoeien moet uitgaan van een alternatieve peildatum van 30 september 2012, toen hij in verband met alle klachten de melkproductie tijdelijk heeft beëindigd en zijn koeien heeft afgestoten. De dieraantallen waren toen representatief voor het bedrijf van appellant. Verweerder gaat ongemotiveerd aan deze grond voorbij in het bestreden besluit, zodat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. 4.2 Verder betoogt appellant dat artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn geen toereikende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. 4.3.1 Appellant heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom in de zin van artikel 1 EP aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. 4.3.2 Tot slot betoogt appellant dat hij door het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last draagt, dan wel dat de gevolgen van het te laag aantal vastgestelde fosfaatrechten onevenredig zijn voor hem. Ter zitting heeft appellant dit standpunt zo toegelicht dat hij begrijpt dat hij geen fosfaatrechten krijgt voor de met de uitbreiding beoogde aantallen. Appellant meent echter wel dat hij fosfaatrechten moet krijgen voor de dieraantallen die hij hield in 2010/2011, voordat hij tijdelijk zijn volwassen melkvee heeft afgestoten. Hij kon niet voorzien dat tijdelijk stoppen met het houden van melkvee, dusdanige gevolgen zou hebben. Daarbij komt dat appellant zich vanwege meerdere omstandigheden genoodzaakt voelde de werkzaamheden tijdelijk te staken. Appellant kampte met meerdere fysieke klachten en is in 2013 als gevolg daarvan arbeidsongeschikt geraakt. Verder is appellant in die periode gescheiden van zijn echtgenote en daardoor in verscheidende gerechtelijke procedures beland. Ook heeft appellant te maken gehad met een muizenplaag in 2015 die de bij het bedrijf behorende graslanden compleet vernielde. Appellant heeft na het afstoten van de melk- en kalfkoeien zijn jongvee aangehouden en zijn melkquotum verhuurd, omdat hij na de periode van gedwongen rust het bedrijf weer wilde oppakken. Een toekenning van het aantal fosfaatrechten voor de dieren die hij had voordat hij het vee tijdelijk heeft afgestoten is niet in strijd met het oogmerk en de bedoeling van het fosfaatrechtenstelsel. Het stelsel had immers als doel uitbreidingen te voorkomen. Appellant is voor die aantallen geen uitbreider. Het is voor appellant niet mogelijk om met de toegekende fosfaatrechten het bedrijf voort te zetten. Verweerder is in het bestreden besluit niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en verweerder is onvoldoende ingegaan op de door appellant aangevoerde omstandigheden, zodat ook sprake is van een motiveringsgebrek. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en dat het stelsel geen ongeoorloofde staatssteun oplevert. 5.2 Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat hij op een juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling. Niet in geschil is dat appellant te kampen heeft gehad met gezondheidsproblemen. In de door appellant ingediende meldingen bijzondere omstandigheid heeft appellant zelf de peildata van 3 mei 2013 en 15 maart 2014 voorgesteld. Zodoende is verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling van die data uitgegaan. Appellant heeft in oktober 2016 aan verweerder te kennen gegeven dat hij in 2013 ‘een soort sabbatical’ nam en zijn koeien en melkquotum zou verhuren tot het moment van de afschaffing van het melkquotumsysteem. Zo had hij tijd en middelen om te investeren in de stallen. Appellant gaat met de door hem verzochte dieraantallen voor de toepassing van de knelgevallenregeling echter uit van niet-gerealiseerde groei. Daar wordt geen rekening mee gehouden. Verder heeft appellant niet gemotiveerd betwist dat verweerder niet van de door hem genoemde data mocht uitgaan. Appellant heeft geen alternatieve peildatum aangedragen waar verweerder van moet uitgaan waaruit een causaal verband blijkt tussen een bijzondere omstandigheid als genoemd in artikel 23, zesde lid, van de Msw en een lager aantal melk- en kalfkoeien op de peildatum.

6.1.1 Tussen partijen is niet in geschil dat in het geval van appellant op enig moment sprake is geweest van ziekte en arbeidsongeschiktheid. Het geschil spitst zich wat betreft het beroep op de knelgevallenregeling toe op de vraag of verweerder het beroep van appellant op artikel 23, zesde lid, van de Msw terecht heeft afgewezen, omdat appellant op de door hem in de melding bijzondere omstandigheden aangegeven data van 3 mei 2013 en 14 maart 2014 niet aan de 5%-drempel voldoet en zo nee, of verweerder van een alternatieve peildatum in 2012 had moeten uitgaan. 6.1.2 Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Daarbij wordt geen rekening gehouden met (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen. Verweerder mag in principe uitgaan van de datum zoals deze door de betrokkene in de melding bijzondere omstandigheden is aangegeven (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:517). Appellant heeft niet meer gemotiveerd bestreden dat hij op de beide door hem opgegeven alternatieve peildata in 2013 en 2014 niet aan de 5%-drempel voldeed. 6.1.3 De bewijslast om aannemelijk te maken dat verweerder van een andere peildatum moet uitgaan, ligt bij appellant. Appellant heeft in beroep verschillende stukken overgelegd waaruit zijn gezondheidssituatie blijkt. Hij heeft echter niet onderbouwd vanaf welke alternatieve peildatum deze bijzondere omstandigheid zijn dieraantallen of de melkproductie negatief heeft beïnvloed. Daarbij is met name van belang dat uit de in geding gebrachte medische gegevens niet blijkt dat hij al eerder dan februari 2013 daadwerkelijk arbeidsongeschikt is geraakt als gevolg van een knieblessure. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het afstoten van het vee in 2012 het gevolg is geweest van een bijzondere omstandigheid als vermeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw. De beroepsgrond slaagt niet. 6.2 Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en geen grondslag vindt in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn slaagt niet. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 6.3 Naar het oordeel van het College kan het betoog van appellant dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert niet slagen. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) het fosfaatrechtenstelsel goedgekeurd na toetsing aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellant niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6). 6.4.1 Ter zitting heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat hij buitensporig, dan wel onevenredig, wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel, voor zover hij niet de dieraantallen kan houden die hij kon houden voordat hij in 2012 zijn melk- en kalfkoeien heeft afgestoten.Hieruit volgt dat appellant het bestreden besluit zowel getoetst wil zien aan het eigendomsrecht, zoals neergelegd in artikel 1 van het EP, als aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Zoals het College al eerder overwoog in de uitspraak van 13 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:725) wordt de toets aan het evenredigheidsbeginsel uitgevoerd door middel van de toets van de individuele en buitensporige last in het kader van artikel 1 van het EP, omdat het fosfaatrechtstelsel dwingendrechtelijk van aard is en geen discretionaire afwegingsruimte biedt. Dat betekent dat aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb in beginsel niet getoetst kan worden vanwege de uit artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, voortvloeiende beperking van de belangenafweging. Het College toetst daarom of appellant onevenredig wordt getroffen door toepassing van het fosfaatrechtenstelsel en of appellant een individuele en buitensporige last draagt in het kader van artikel 1 van het EP. Het College merkt hierbij op dat deze toets materieel niet wezenlijk verschilt van de rechtstreekse toetsing aan het evenredigheidsbeginsel op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. 6.4.2 Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.4.3 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. 6.4.4 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.4.5 In het geval van appellant komt de last neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten voor het houden van 37 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee en - uitgaande van de situatie voordat hij zijn volwassen melkvee verkocht - het aantal benodigde fosfaatrechten voor het houden van 56 melkkoeien en 55 stuks jongvee. Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. 6.4.6 In dat verband is van belang dat appellant al in een betrekkelijk vroeg stadium, in 2009/2010, stappen heeft gezet om tot uitbreiding van het bedrijf te komen naar een omvang van 140 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee, maar na het verkrijgen van de benodigde vergunningen geen verdere uitvoering aan zijn plannen heeft gegeven. Integendeel heeft hij eind september 2012 de melkproductie beëindigd en het volwassen melkvee verkocht. Appellant heeft in zijn brief naar verweerder van 6 oktober 2016, als reactie op de servicemelding fosfaatrechten, te kennen gegeven dat hij in 2013 tijdelijk een ‘sabbatical’ nam. Daarover heeft appellant onder andere gesteld dat het hem in 2013, gelet op de afschaffing van het melkquotumsysteem op 1 april 2015, met zijn relatief kleine bedrijf niet verstandig leek om in melkquotum te investeren. Hij zag mogelijkheden om het vrijgekomen geld te gebruiken om te investeren om ook na de afschaffing van het melkquotumsysteem winstgevend te exploiteren. Het College wil op grond hiervan wel aannemen dat het staken van de melkproductie slechts een tijdelijk karakter had en ook dat het mede was ingegeven door de persoonlijke omstandigheden, weergegeven in 4.3.2, maar er blijkt ook uit dat appellant de opbrengst van het verhuren van het melkquotum en de verkoop van het volwassen vee mede nodig had om de beoogde uitbreiding te kunnen bekostigen.

7.1 Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard. 7.2 In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).

Het College: verklaart het beroep ongegrond; bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 178,- aan appellant dient te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.496,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 december 2021. De voorzitter is verhinderd de uitspraak De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen te ondertekenen

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/776 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 december 2021 in de zaak tussen [naam] , te [plaats] , appellant (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. A. Herczog).

Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. Bij besluit van 17 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juli 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, door de minister het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling). 1.3 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellant heeft een melkveebedrijf. 2.2 Op 16 november 2009 is de melding Activiteitenbesluit milieubeheer van appellant voor het houden van 140 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee geaccepteerd door de gemeente Boarnsterhim. Op 28 januari 2010 is aan appellant een omgevingsvergunning verleend voor het (ver)bouwen van een stal zodat daar 140 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee gehuisvest konden worden. Hij hield in 2010 op het bedrijf 56 melk- en kalfkoeien en 55 stuks jongvee. 2.3 Op 30 september 2012 heeft appellant zijn melkquotum verhuurd en zijn melk- en kalfkoeien verkocht. Appellant hield in 2013 en 2014 vrijwel geen melk- en kalfkoeien en ongeveer 70 stuks jongvee. 2.3 Wegens het (nog) niet benutten van de door de gemeente verleende vergunning, heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Boarnsterhim (het college van B&W) appellant laten weten voornemens te zijn de vergunning in te trekken. Appellant heeft daartegen zijn zienswijze kenbaar gemaakt. Op 10 april 2013 heeft het college van B&W appellant te kennen gegeven dat hij van zijn vergunning gebruik kon blijven maken onder de voorwaarde dat hij op 1 april 2014 zou starten met de realisatie van de beoogde uitbreiding. 2.4 Appellant is in 2014 gestart met de bouwactiviteiten. Hij heeft een aanneemovereenkomst gesloten met een aanneembedrijf ter hoogte van ongeveer € 200.000,-. 2.5 Op 2 juli 2015 hield appellant 37 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee. Besluiten van verweerder 3.1 Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.401 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Omdat appellant een grondgebonden bedrijf heeft, is er geen korting toegepast. 3.2 In het bestreden besluit heeft verweerder het beroep van appellant op de startersregeling afgewezen omdat appellant niet voldoet aan de in dat artikel gestelde voorwaarden. Het beroep van appellant op de knelgevallenregeling uit artikel 23, zesde lid, van de Msw in verband met de (tijdelijke) arbeidsongeschiktheid van appellant is afgewezen omdat appellant op de peildatum niet 5% minder dieren had dan op de alternatieve peildatum van 3 mei 2013, de datum die appellant in de melding bijzondere omstandigheden heeft vermeld. Dit geldt ook voor de door appellant als bijzondere omstandigheid geldende verbouwing, die op 15 maart 2014 is aangevangen. Bij de andere door appellant genoemde omstandigheden ziet verweerder geen causaal verband tussen die omstandigheden en de lagere dieraantallen op 2 juli 2015. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat appellant geen individuele en buitensporige last als bedoeld in artikel 1 EP draagt. Beroepsgronden 4.1 Appellant stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte zijn beroep op de knelgevallenregeling heeft afgewezen. Verweerder is uitgegaan van de alternatieve peildatum 3 mei 2013, terwijl appellant al in 2012 leed aan ernstige knieklachten en de productie van melk daarom per 30 september 2012 (tijdelijk) heeft moeten beëindigen. Appellant heeft zich in het beroepschrift op het standpunt gesteld dat verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling voor het aantal melk- en kalfkoeien moet uitgaan van een alternatieve peildatum van 30 september 2012, toen hij in verband met alle klachten de melkproductie tijdelijk heeft beëindigd en zijn koeien heeft afgestoten. De dieraantallen waren toen representatief voor het bedrijf van appellant. Verweerder gaat ongemotiveerd aan deze grond voorbij in het bestreden besluit, zodat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. 4.2 Verder betoogt appellant dat artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn geen toereikende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. 4.3.1 Appellant heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom in de zin van artikel 1 EP aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. 4.3.2 Tot slot betoogt appellant dat hij door het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last draagt, dan wel dat de gevolgen van het te laag aantal vastgestelde fosfaatrechten onevenredig zijn voor hem. Ter zitting heeft appellant dit standpunt zo toegelicht dat hij begrijpt dat hij geen fosfaatrechten krijgt voor de met de uitbreiding beoogde aantallen. Appellant meent echter wel dat hij fosfaatrechten moet krijgen voor de dieraantallen die hij hield in 2010/2011, voordat hij tijdelijk zijn volwassen melkvee heeft afgestoten. Hij kon niet voorzien dat tijdelijk stoppen met het houden van melkvee, dusdanige gevolgen zou hebben. Daarbij komt dat appellant zich vanwege meerdere omstandigheden genoodzaakt voelde de werkzaamheden tijdelijk te staken. Appellant kampte met meerdere fysieke klachten en is in 2013 als gevolg daarvan arbeidsongeschikt geraakt. Verder is appellant in die periode gescheiden van zijn echtgenote en daardoor in verscheidende gerechtelijke procedures beland. Ook heeft appellant te maken gehad met een muizenplaag in 2015 die de bij het bedrijf behorende graslanden compleet vernielde. Appellant heeft na het afstoten van de melk- en kalfkoeien zijn jongvee aangehouden en zijn melkquotum verhuurd, omdat hij na de periode van gedwongen rust het bedrijf weer wilde oppakken. Een toekenning van het aantal fosfaatrechten voor de dieren die hij had voordat hij het vee tijdelijk heeft afgestoten is niet in strijd met het oogmerk en de bedoeling van het fosfaatrechtenstelsel. Het stelsel had immers als doel uitbreidingen te voorkomen. Appellant is voor die aantallen geen uitbreider. Het is voor appellant niet mogelijk om met de toegekende fosfaatrechten het bedrijf voort te zetten. Verweerder is in het bestreden besluit niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en verweerder is onvoldoende ingegaan op de door appellant aangevoerde omstandigheden, zodat ook sprake is van een motiveringsgebrek. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en dat het stelsel geen ongeoorloofde staatssteun oplevert. 5.2 Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat hij op een juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling. Niet in geschil is dat appellant te kampen heeft gehad met gezondheidsproblemen. In de door appellant ingediende meldingen bijzondere omstandigheid heeft appellant zelf de peildata van 3 mei 2013 en 15 maart 2014 voorgesteld. Zodoende is verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling van die data uitgegaan. Appellant heeft in oktober 2016 aan verweerder te kennen gegeven dat hij in 2013 ‘een soort sabbatical’ nam en zijn koeien en melkquotum zou verhuren tot het moment van de afschaffing van het melkquotumsysteem. Zo had hij tijd en middelen om te investeren in de stallen. Appellant gaat met de door hem verzochte dieraantallen voor de toepassing van de knelgevallenregeling echter uit van niet-gerealiseerde groei. Daar wordt geen rekening mee gehouden. Verder heeft appellant niet gemotiveerd betwist dat verweerder niet van de door hem genoemde data mocht uitgaan. Appellant heeft geen alternatieve peildatum aangedragen waar verweerder van moet uitgaan waaruit een causaal verband blijkt tussen een bijzondere omstandigheid als genoemd in artikel 23, zesde lid, van de Msw en een lager aantal melk- en kalfkoeien op de peildatum.

6.1.1 Tussen partijen is niet in geschil dat in het geval van appellant op enig moment sprake is geweest van ziekte en arbeidsongeschiktheid. Het geschil spitst zich wat betreft het beroep op de knelgevallenregeling toe op de vraag of verweerder het beroep van appellant op artikel 23, zesde lid, van de Msw terecht heeft afgewezen, omdat appellant op de door hem in de melding bijzondere omstandigheden aangegeven data van 3 mei 2013 en 14 maart 2014 niet aan de 5%-drempel voldoet en zo nee, of verweerder van een alternatieve peildatum in 2012 had moeten uitgaan. 6.1.2 Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Daarbij wordt geen rekening gehouden met (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen. Verweerder mag in principe uitgaan van de datum zoals deze door de betrokkene in de melding bijzondere omstandigheden is aangegeven (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:517). Appellant heeft niet meer gemotiveerd bestreden dat hij op de beide door hem opgegeven alternatieve peildata in 2013 en 2014 niet aan de 5%-drempel voldeed. 6.1.3 De bewijslast om aannemelijk te maken dat verweerder van een andere peildatum moet uitgaan, ligt bij appellant. Appellant heeft in beroep verschillende stukken overgelegd waaruit zijn gezondheidssituatie blijkt. Hij heeft echter niet onderbouwd vanaf welke alternatieve peildatum deze bijzondere omstandigheid zijn dieraantallen of de melkproductie negatief heeft beïnvloed. Daarbij is met name van belang dat uit de in geding gebrachte medische gegevens niet blijkt dat hij al eerder dan februari 2013 daadwerkelijk arbeidsongeschikt is geraakt als gevolg van een knieblessure. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het afstoten van het vee in 2012 het gevolg is geweest van een bijzondere omstandigheid als vermeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw. De beroepsgrond slaagt niet. 6.2 Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en geen grondslag vindt in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn slaagt niet. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 6.3 Naar het oordeel van het College kan het betoog van appellant dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert niet slagen. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) het fosfaatrechtenstelsel goedgekeurd na toetsing aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellant niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6). 6.4.1 Ter zitting heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat hij buitensporig, dan wel onevenredig, wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel, voor zover hij niet de dieraantallen kan houden die hij kon houden voordat hij in 2012 zijn melk- en kalfkoeien heeft afgestoten.Hieruit volgt dat appellant het bestreden besluit zowel getoetst wil zien aan het eigendomsrecht, zoals neergelegd in artikel 1 van het EP, als aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Zoals het College al eerder overwoog in de uitspraak van 13 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:725) wordt de toets aan het evenredigheidsbeginsel uitgevoerd door middel van de toets van de individuele en buitensporige last in het kader van artikel 1 van het EP, omdat het fosfaatrechtstelsel dwingendrechtelijk van aard is en geen discretionaire afwegingsruimte biedt. Dat betekent dat aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb in beginsel niet getoetst kan worden vanwege de uit artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, voortvloeiende beperking van de belangenafweging. Het College toetst daarom of appellant onevenredig wordt getroffen door toepassing van het fosfaatrechtenstelsel en of appellant een individuele en buitensporige last draagt in het kader van artikel 1 van het EP. Het College merkt hierbij op dat deze toets materieel niet wezenlijk verschilt van de rechtstreekse toetsing aan het evenredigheidsbeginsel op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. 6.4.2 Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.4.3 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. 6.4.4 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.4.5 In het geval van appellant komt de last neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten voor het houden van 37 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee en - uitgaande van de situatie voordat hij zijn volwassen melkvee verkocht - het aantal benodigde fosfaatrechten voor het houden van 56 melkkoeien en 55 stuks jongvee. Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. 6.4.6 In dat verband is van belang dat appellant al in een betrekkelijk vroeg stadium, in 2009/2010, stappen heeft gezet om tot uitbreiding van het bedrijf te komen naar een omvang van 140 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee, maar na het verkrijgen van de benodigde vergunningen geen verdere uitvoering aan zijn plannen heeft gegeven. Integendeel heeft hij eind september 2012 de melkproductie beëindigd en het volwassen melkvee verkocht. Appellant heeft in zijn brief naar verweerder van 6 oktober 2016, als reactie op de servicemelding fosfaatrechten, te kennen gegeven dat hij in 2013 tijdelijk een ‘sabbatical’ nam. Daarover heeft appellant onder andere gesteld dat het hem in 2013, gelet op de afschaffing van het melkquotumsysteem op 1 april 2015, met zijn relatief kleine bedrijf niet verstandig leek om in melkquotum te investeren. Hij zag mogelijkheden om het vrijgekomen geld te gebruiken om te investeren om ook na de afschaffing van het melkquotumsysteem winstgevend te exploiteren. Het College wil op grond hiervan wel aannemen dat het staken van de melkproductie slechts een tijdelijk karakter had en ook dat het mede was ingegeven door de persoonlijke omstandigheden, weergegeven in 4.3.2, maar er blijkt ook uit dat appellant de opbrengst van het verhuren van het melkquotum en de verkoop van het volwassen vee mede nodig had om de beoogde uitbreiding te kunnen bekostigen.

7.1 Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard. 7.2 In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).

Het College: verklaart het beroep ongegrond; bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 178,- aan appellant dient te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.496,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 december 2021. De voorzitter is verhinderd de uitspraak De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen te ondertekenen

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/776 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 december 2021 in de zaak tussen [naam] , te [plaats] , appellant (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. A. Herczog).

Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. Bij besluit van 17 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juli 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, door de minister het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling). 1.3 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellant heeft een melkveebedrijf. 2.2 Op 16 november 2009 is de melding Activiteitenbesluit milieubeheer van appellant voor het houden van 140 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee geaccepteerd door de gemeente Boarnsterhim. Op 28 januari 2010 is aan appellant een omgevingsvergunning verleend voor het (ver)bouwen van een stal zodat daar 140 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee gehuisvest konden worden. Hij hield in 2010 op het bedrijf 56 melk- en kalfkoeien en 55 stuks jongvee. 2.3 Op 30 september 2012 heeft appellant zijn melkquotum verhuurd en zijn melk- en kalfkoeien verkocht. Appellant hield in 2013 en 2014 vrijwel geen melk- en kalfkoeien en ongeveer 70 stuks jongvee. 2.3 Wegens het (nog) niet benutten van de door de gemeente verleende vergunning, heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Boarnsterhim (het college van B&W) appellant laten weten voornemens te zijn de vergunning in te trekken. Appellant heeft daartegen zijn zienswijze kenbaar gemaakt. Op 10 april 2013 heeft het college van B&W appellant te kennen gegeven dat hij van zijn vergunning gebruik kon blijven maken onder de voorwaarde dat hij op 1 april 2014 zou starten met de realisatie van de beoogde uitbreiding. 2.4 Appellant is in 2014 gestart met de bouwactiviteiten. Hij heeft een aanneemovereenkomst gesloten met een aanneembedrijf ter hoogte van ongeveer € 200.000,-. 2.5 Op 2 juli 2015 hield appellant 37 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee. Besluiten van verweerder 3.1 Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.401 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Omdat appellant een grondgebonden bedrijf heeft, is er geen korting toegepast. 3.2 In het bestreden besluit heeft verweerder het beroep van appellant op de startersregeling afgewezen omdat appellant niet voldoet aan de in dat artikel gestelde voorwaarden. Het beroep van appellant op de knelgevallenregeling uit artikel 23, zesde lid, van de Msw in verband met de (tijdelijke) arbeidsongeschiktheid van appellant is afgewezen omdat appellant op de peildatum niet 5% minder dieren had dan op de alternatieve peildatum van 3 mei 2013, de datum die appellant in de melding bijzondere omstandigheden heeft vermeld. Dit geldt ook voor de door appellant als bijzondere omstandigheid geldende verbouwing, die op 15 maart 2014 is aangevangen. Bij de andere door appellant genoemde omstandigheden ziet verweerder geen causaal verband tussen die omstandigheden en de lagere dieraantallen op 2 juli 2015. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat appellant geen individuele en buitensporige last als bedoeld in artikel 1 EP draagt. Beroepsgronden 4.1 Appellant stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte zijn beroep op de knelgevallenregeling heeft afgewezen. Verweerder is uitgegaan van de alternatieve peildatum 3 mei 2013, terwijl appellant al in 2012 leed aan ernstige knieklachten en de productie van melk daarom per 30 september 2012 (tijdelijk) heeft moeten beëindigen. Appellant heeft zich in het beroepschrift op het standpunt gesteld dat verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling voor het aantal melk- en kalfkoeien moet uitgaan van een alternatieve peildatum van 30 september 2012, toen hij in verband met alle klachten de melkproductie tijdelijk heeft beëindigd en zijn koeien heeft afgestoten. De dieraantallen waren toen representatief voor het bedrijf van appellant. Verweerder gaat ongemotiveerd aan deze grond voorbij in het bestreden besluit, zodat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. 4.2 Verder betoogt appellant dat artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn geen toereikende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. 4.3.1 Appellant heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom in de zin van artikel 1 EP aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. 4.3.2 Tot slot betoogt appellant dat hij door het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last draagt, dan wel dat de gevolgen van het te laag aantal vastgestelde fosfaatrechten onevenredig zijn voor hem. Ter zitting heeft appellant dit standpunt zo toegelicht dat hij begrijpt dat hij geen fosfaatrechten krijgt voor de met de uitbreiding beoogde aantallen. Appellant meent echter wel dat hij fosfaatrechten moet krijgen voor de dieraantallen die hij hield in 2010/2011, voordat hij tijdelijk zijn volwassen melkvee heeft afgestoten. Hij kon niet voorzien dat tijdelijk stoppen met het houden van melkvee, dusdanige gevolgen zou hebben. Daarbij komt dat appellant zich vanwege meerdere omstandigheden genoodzaakt voelde de werkzaamheden tijdelijk te staken. Appellant kampte met meerdere fysieke klachten en is in 2013 als gevolg daarvan arbeidsongeschikt geraakt. Verder is appellant in die periode gescheiden van zijn echtgenote en daardoor in verscheidende gerechtelijke procedures beland. Ook heeft appellant te maken gehad met een muizenplaag in 2015 die de bij het bedrijf behorende graslanden compleet vernielde. Appellant heeft na het afstoten van de melk- en kalfkoeien zijn jongvee aangehouden en zijn melkquotum verhuurd, omdat hij na de periode van gedwongen rust het bedrijf weer wilde oppakken. Een toekenning van het aantal fosfaatrechten voor de dieren die hij had voordat hij het vee tijdelijk heeft afgestoten is niet in strijd met het oogmerk en de bedoeling van het fosfaatrechtenstelsel. Het stelsel had immers als doel uitbreidingen te voorkomen. Appellant is voor die aantallen geen uitbreider. Het is voor appellant niet mogelijk om met de toegekende fosfaatrechten het bedrijf voort te zetten. Verweerder is in het bestreden besluit niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en verweerder is onvoldoende ingegaan op de door appellant aangevoerde omstandigheden, zodat ook sprake is van een motiveringsgebrek. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en dat het stelsel geen ongeoorloofde staatssteun oplevert. 5.2 Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat hij op een juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling. Niet in geschil is dat appellant te kampen heeft gehad met gezondheidsproblemen. In de door appellant ingediende meldingen bijzondere omstandigheid heeft appellant zelf de peildata van 3 mei 2013 en 15 maart 2014 voorgesteld. Zodoende is verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling van die data uitgegaan. Appellant heeft in oktober 2016 aan verweerder te kennen gegeven dat hij in 2013 ‘een soort sabbatical’ nam en zijn koeien en melkquotum zou verhuren tot het moment van de afschaffing van het melkquotumsysteem. Zo had hij tijd en middelen om te investeren in de stallen. Appellant gaat met de door hem verzochte dieraantallen voor de toepassing van de knelgevallenregeling echter uit van niet-gerealiseerde groei. Daar wordt geen rekening mee gehouden. Verder heeft appellant niet gemotiveerd betwist dat verweerder niet van de door hem genoemde data mocht uitgaan. Appellant heeft geen alternatieve peildatum aangedragen waar verweerder van moet uitgaan waaruit een causaal verband blijkt tussen een bijzondere omstandigheid als genoemd in artikel 23, zesde lid, van de Msw en een lager aantal melk- en kalfkoeien op de peildatum.

6.1.1 Tussen partijen is niet in geschil dat in het geval van appellant op enig moment sprake is geweest van ziekte en arbeidsongeschiktheid. Het geschil spitst zich wat betreft het beroep op de knelgevallenregeling toe op de vraag of verweerder het beroep van appellant op artikel 23, zesde lid, van de Msw terecht heeft afgewezen, omdat appellant op de door hem in de melding bijzondere omstandigheden aangegeven data van 3 mei 2013 en 14 maart 2014 niet aan de 5%-drempel voldoet en zo nee, of verweerder van een alternatieve peildatum in 2012 had moeten uitgaan. 6.1.2 Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Daarbij wordt geen rekening gehouden met (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen. Verweerder mag in principe uitgaan van de datum zoals deze door de betrokkene in de melding bijzondere omstandigheden is aangegeven (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:517). Appellant heeft niet meer gemotiveerd bestreden dat hij op de beide door hem opgegeven alternatieve peildata in 2013 en 2014 niet aan de 5%-drempel voldeed. 6.1.3 De bewijslast om aannemelijk te maken dat verweerder van een andere peildatum moet uitgaan, ligt bij appellant. Appellant heeft in beroep verschillende stukken overgelegd waaruit zijn gezondheidssituatie blijkt. Hij heeft echter niet onderbouwd vanaf welke alternatieve peildatum deze bijzondere omstandigheid zijn dieraantallen of de melkproductie negatief heeft beïnvloed. Daarbij is met name van belang dat uit de in geding gebrachte medische gegevens niet blijkt dat hij al eerder dan februari 2013 daadwerkelijk arbeidsongeschikt is geraakt als gevolg van een knieblessure. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het afstoten van het vee in 2012 het gevolg is geweest van een bijzondere omstandigheid als vermeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw. De beroepsgrond slaagt niet. 6.2 Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en geen grondslag vindt in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn slaagt niet. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 6.3 Naar het oordeel van het College kan het betoog van appellant dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert niet slagen. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) het fosfaatrechtenstelsel goedgekeurd na toetsing aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellant niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6). 6.4.1 Ter zitting heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat hij buitensporig, dan wel onevenredig, wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel, voor zover hij niet de dieraantallen kan houden die hij kon houden voordat hij in 2012 zijn melk- en kalfkoeien heeft afgestoten.Hieruit volgt dat appellant het bestreden besluit zowel getoetst wil zien aan het eigendomsrecht, zoals neergelegd in artikel 1 van het EP, als aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Zoals het College al eerder overwoog in de uitspraak van 13 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:725) wordt de toets aan het evenredigheidsbeginsel uitgevoerd door middel van de toets van de individuele en buitensporige last in het kader van artikel 1 van het EP, omdat het fosfaatrechtstelsel dwingendrechtelijk van aard is en geen discretionaire afwegingsruimte biedt. Dat betekent dat aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb in beginsel niet getoetst kan worden vanwege de uit artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, voortvloeiende beperking van de belangenafweging. Het College toetst daarom of appellant onevenredig wordt getroffen door toepassing van het fosfaatrechtenstelsel en of appellant een individuele en buitensporige last draagt in het kader van artikel 1 van het EP. Het College merkt hierbij op dat deze toets materieel niet wezenlijk verschilt van de rechtstreekse toetsing aan het evenredigheidsbeginsel op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. 6.4.2 Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.4.3 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. 6.4.4 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.4.5 In het geval van appellant komt de last neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten voor het houden van 37 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee en - uitgaande van de situatie voordat hij zijn volwassen melkvee verkocht - het aantal benodigde fosfaatrechten voor het houden van 56 melkkoeien en 55 stuks jongvee. Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. 6.4.6 In dat verband is van belang dat appellant al in een betrekkelijk vroeg stadium, in 2009/2010, stappen heeft gezet om tot uitbreiding van het bedrijf te komen naar een omvang van 140 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee, maar na het verkrijgen van de benodigde vergunningen geen verdere uitvoering aan zijn plannen heeft gegeven. Integendeel heeft hij eind september 2012 de melkproductie beëindigd en het volwassen melkvee verkocht. Appellant heeft in zijn brief naar verweerder van 6 oktober 2016, als reactie op de servicemelding fosfaatrechten, te kennen gegeven dat hij in 2013 tijdelijk een ‘sabbatical’ nam. Daarover heeft appellant onder andere gesteld dat het hem in 2013, gelet op de afschaffing van het melkquotumsysteem op 1 april 2015, met zijn relatief kleine bedrijf niet verstandig leek om in melkquotum te investeren. Hij zag mogelijkheden om het vrijgekomen geld te gebruiken om te investeren om ook na de afschaffing van het melkquotumsysteem winstgevend te exploiteren. Het College wil op grond hiervan wel aannemen dat het staken van de melkproductie slechts een tijdelijk karakter had en ook dat het mede was ingegeven door de persoonlijke omstandigheden, weergegeven in 4.3.2, maar er blijkt ook uit dat appellant de opbrengst van het verhuren van het melkquotum en de verkoop van het volwassen vee mede nodig had om de beoogde uitbreiding te kunnen bekostigen.

7.1 Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard. 7.2 In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).

Het College: verklaart het beroep ongegrond; bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 178,- aan appellant dient te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.496,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 december 2021. De voorzitter is verhinderd de uitspraak De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen te ondertekenen

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/776 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 december 2021 in de zaak tussen [naam] , te [plaats] , appellant (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. A. Herczog).

Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. Bij besluit van 17 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juli 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, door de minister het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling). 1.3 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellant heeft een melkveebedrijf. 2.2 Op 16 november 2009 is de melding Activiteitenbesluit milieubeheer van appellant voor het houden van 140 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee geaccepteerd door de gemeente Boarnsterhim. Op 28 januari 2010 is aan appellant een omgevingsvergunning verleend voor het (ver)bouwen van een stal zodat daar 140 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee gehuisvest konden worden. Hij hield in 2010 op het bedrijf 56 melk- en kalfkoeien en 55 stuks jongvee. 2.3 Op 30 september 2012 heeft appellant zijn melkquotum verhuurd en zijn melk- en kalfkoeien verkocht. Appellant hield in 2013 en 2014 vrijwel geen melk- en kalfkoeien en ongeveer 70 stuks jongvee. 2.3 Wegens het (nog) niet benutten van de door de gemeente verleende vergunning, heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Boarnsterhim (het college van B&W) appellant laten weten voornemens te zijn de vergunning in te trekken. Appellant heeft daartegen zijn zienswijze kenbaar gemaakt. Op 10 april 2013 heeft het college van B&W appellant te kennen gegeven dat hij van zijn vergunning gebruik kon blijven maken onder de voorwaarde dat hij op 1 april 2014 zou starten met de realisatie van de beoogde uitbreiding. 2.4 Appellant is in 2014 gestart met de bouwactiviteiten. Hij heeft een aanneemovereenkomst gesloten met een aanneembedrijf ter hoogte van ongeveer € 200.000,-. 2.5 Op 2 juli 2015 hield appellant 37 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee. Besluiten van verweerder 3.1 Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.401 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Omdat appellant een grondgebonden bedrijf heeft, is er geen korting toegepast. 3.2 In het bestreden besluit heeft verweerder het beroep van appellant op de startersregeling afgewezen omdat appellant niet voldoet aan de in dat artikel gestelde voorwaarden. Het beroep van appellant op de knelgevallenregeling uit artikel 23, zesde lid, van de Msw in verband met de (tijdelijke) arbeidsongeschiktheid van appellant is afgewezen omdat appellant op de peildatum niet 5% minder dieren had dan op de alternatieve peildatum van 3 mei 2013, de datum die appellant in de melding bijzondere omstandigheden heeft vermeld. Dit geldt ook voor de door appellant als bijzondere omstandigheid geldende verbouwing, die op 15 maart 2014 is aangevangen. Bij de andere door appellant genoemde omstandigheden ziet verweerder geen causaal verband tussen die omstandigheden en de lagere dieraantallen op 2 juli 2015. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat appellant geen individuele en buitensporige last als bedoeld in artikel 1 EP draagt. Beroepsgronden 4.1 Appellant stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte zijn beroep op de knelgevallenregeling heeft afgewezen. Verweerder is uitgegaan van de alternatieve peildatum 3 mei 2013, terwijl appellant al in 2012 leed aan ernstige knieklachten en de productie van melk daarom per 30 september 2012 (tijdelijk) heeft moeten beëindigen. Appellant heeft zich in het beroepschrift op het standpunt gesteld dat verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling voor het aantal melk- en kalfkoeien moet uitgaan van een alternatieve peildatum van 30 september 2012, toen hij in verband met alle klachten de melkproductie tijdelijk heeft beëindigd en zijn koeien heeft afgestoten. De dieraantallen waren toen representatief voor het bedrijf van appellant. Verweerder gaat ongemotiveerd aan deze grond voorbij in het bestreden besluit, zodat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. 4.2 Verder betoogt appellant dat artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn geen toereikende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. 4.3.1 Appellant heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom in de zin van artikel 1 EP aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. 4.3.2 Tot slot betoogt appellant dat hij door het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last draagt, dan wel dat de gevolgen van het te laag aantal vastgestelde fosfaatrechten onevenredig zijn voor hem. Ter zitting heeft appellant dit standpunt zo toegelicht dat hij begrijpt dat hij geen fosfaatrechten krijgt voor de met de uitbreiding beoogde aantallen. Appellant meent echter wel dat hij fosfaatrechten moet krijgen voor de dieraantallen die hij hield in 2010/2011, voordat hij tijdelijk zijn volwassen melkvee heeft afgestoten. Hij kon niet voorzien dat tijdelijk stoppen met het houden van melkvee, dusdanige gevolgen zou hebben. Daarbij komt dat appellant zich vanwege meerdere omstandigheden genoodzaakt voelde de werkzaamheden tijdelijk te staken. Appellant kampte met meerdere fysieke klachten en is in 2013 als gevolg daarvan arbeidsongeschikt geraakt. Verder is appellant in die periode gescheiden van zijn echtgenote en daardoor in verscheidende gerechtelijke procedures beland. Ook heeft appellant te maken gehad met een muizenplaag in 2015 die de bij het bedrijf behorende graslanden compleet vernielde. Appellant heeft na het afstoten van de melk- en kalfkoeien zijn jongvee aangehouden en zijn melkquotum verhuurd, omdat hij na de periode van gedwongen rust het bedrijf weer wilde oppakken. Een toekenning van het aantal fosfaatrechten voor de dieren die hij had voordat hij het vee tijdelijk heeft afgestoten is niet in strijd met het oogmerk en de bedoeling van het fosfaatrechtenstelsel. Het stelsel had immers als doel uitbreidingen te voorkomen. Appellant is voor die aantallen geen uitbreider. Het is voor appellant niet mogelijk om met de toegekende fosfaatrechten het bedrijf voort te zetten. Verweerder is in het bestreden besluit niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en verweerder is onvoldoende ingegaan op de door appellant aangevoerde omstandigheden, zodat ook sprake is van een motiveringsgebrek. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en dat het stelsel geen ongeoorloofde staatssteun oplevert. 5.2 Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat hij op een juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling. Niet in geschil is dat appellant te kampen heeft gehad met gezondheidsproblemen. In de door appellant ingediende meldingen bijzondere omstandigheid heeft appellant zelf de peildata van 3 mei 2013 en 15 maart 2014 voorgesteld. Zodoende is verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling van die data uitgegaan. Appellant heeft in oktober 2016 aan verweerder te kennen gegeven dat hij in 2013 ‘een soort sabbatical’ nam en zijn koeien en melkquotum zou verhuren tot het moment van de afschaffing van het melkquotumsysteem. Zo had hij tijd en middelen om te investeren in de stallen. Appellant gaat met de door hem verzochte dieraantallen voor de toepassing van de knelgevallenregeling echter uit van niet-gerealiseerde groei. Daar wordt geen rekening mee gehouden. Verder heeft appellant niet gemotiveerd betwist dat verweerder niet van de door hem genoemde data mocht uitgaan. Appellant heeft geen alternatieve peildatum aangedragen waar verweerder van moet uitgaan waaruit een causaal verband blijkt tussen een bijzondere omstandigheid als genoemd in artikel 23, zesde lid, van de Msw en een lager aantal melk- en kalfkoeien op de peildatum.

6.1.1 Tussen partijen is niet in geschil dat in het geval van appellant op enig moment sprake is geweest van ziekte en arbeidsongeschiktheid. Het geschil spitst zich wat betreft het beroep op de knelgevallenregeling toe op de vraag of verweerder het beroep van appellant op artikel 23, zesde lid, van de Msw terecht heeft afgewezen, omdat appellant op de door hem in de melding bijzondere omstandigheden aangegeven data van 3 mei 2013 en 14 maart 2014 niet aan de 5%-drempel voldoet en zo nee, of verweerder van een alternatieve peildatum in 2012 had moeten uitgaan. 6.1.2 Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Daarbij wordt geen rekening gehouden met (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen. Verweerder mag in principe uitgaan van de datum zoals deze door de betrokkene in de melding bijzondere omstandigheden is aangegeven (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:517). Appellant heeft niet meer gemotiveerd bestreden dat hij op de beide door hem opgegeven alternatieve peildata in 2013 en 2014 niet aan de 5%-drempel voldeed. 6.1.3 De bewijslast om aannemelijk te maken dat verweerder van een andere peildatum moet uitgaan, ligt bij appellant. Appellant heeft in beroep verschillende stukken overgelegd waaruit zijn gezondheidssituatie blijkt. Hij heeft echter niet onderbouwd vanaf welke alternatieve peildatum deze bijzondere omstandigheid zijn dieraantallen of de melkproductie negatief heeft beïnvloed. Daarbij is met name van belang dat uit de in geding gebrachte medische gegevens niet blijkt dat hij al eerder dan februari 2013 daadwerkelijk arbeidsongeschikt is geraakt als gevolg van een knieblessure. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het afstoten van het vee in 2012 het gevolg is geweest van een bijzondere omstandigheid als vermeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw. De beroepsgrond slaagt niet. 6.2 Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en geen grondslag vindt in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn slaagt niet. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 6.3 Naar het oordeel van het College kan het betoog van appellant dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert niet slagen. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) het fosfaatrechtenstelsel goedgekeurd na toetsing aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellant niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6). 6.4.1 Ter zitting heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat hij buitensporig, dan wel onevenredig, wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel, voor zover hij niet de dieraantallen kan houden die hij kon houden voordat hij in 2012 zijn melk- en kalfkoeien heeft afgestoten.Hieruit volgt dat appellant het bestreden besluit zowel getoetst wil zien aan het eigendomsrecht, zoals neergelegd in artikel 1 van het EP, als aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Zoals het College al eerder overwoog in de uitspraak van 13 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:725) wordt de toets aan het evenredigheidsbeginsel uitgevoerd door middel van de toets van de individuele en buitensporige last in het kader van artikel 1 van het EP, omdat het fosfaatrechtstelsel dwingendrechtelijk van aard is en geen discretionaire afwegingsruimte biedt. Dat betekent dat aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb in beginsel niet getoetst kan worden vanwege de uit artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, voortvloeiende beperking van de belangenafweging. Het College toetst daarom of appellant onevenredig wordt getroffen door toepassing van het fosfaatrechtenstelsel en of appellant een individuele en buitensporige last draagt in het kader van artikel 1 van het EP. Het College merkt hierbij op dat deze toets materieel niet wezenlijk verschilt van de rechtstreekse toetsing aan het evenredigheidsbeginsel op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. 6.4.2 Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.4.3 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. 6.4.4 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.4.5 In het geval van appellant komt de last neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten voor het houden van 37 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee en - uitgaande van de situatie voordat hij zijn volwassen melkvee verkocht - het aantal benodigde fosfaatrechten voor het houden van 56 melkkoeien en 55 stuks jongvee. Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. 6.4.6 In dat verband is van belang dat appellant al in een betrekkelijk vroeg stadium, in 2009/2010, stappen heeft gezet om tot uitbreiding van het bedrijf te komen naar een omvang van 140 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee, maar na het verkrijgen van de benodigde vergunningen geen verdere uitvoering aan zijn plannen heeft gegeven. Integendeel heeft hij eind september 2012 de melkproductie beëindigd en het volwassen melkvee verkocht. Appellant heeft in zijn brief naar verweerder van 6 oktober 2016, als reactie op de servicemelding fosfaatrechten, te kennen gegeven dat hij in 2013 tijdelijk een ‘sabbatical’ nam. Daarover heeft appellant onder andere gesteld dat het hem in 2013, gelet op de afschaffing van het melkquotumsysteem op 1 april 2015, met zijn relatief kleine bedrijf niet verstandig leek om in melkquotum te investeren. Hij zag mogelijkheden om het vrijgekomen geld te gebruiken om te investeren om ook na de afschaffing van het melkquotumsysteem winstgevend te exploiteren. Het College wil op grond hiervan wel aannemen dat het staken van de melkproductie slechts een tijdelijk karakter had en ook dat het mede was ingegeven door de persoonlijke omstandigheden, weergegeven in 4.3.2, maar er blijkt ook uit dat appellant de opbrengst van het verhuren van het melkquotum en de verkoop van het volwassen vee mede nodig had om de beoogde uitbreiding te kunnen bekostigen.

7.1 Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard. 7.2 In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).

Het College: verklaart het beroep ongegrond; bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 178,- aan appellant dient te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.496,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 december 2021. De voorzitter is verhinderd de uitspraak De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen te ondertekenen