ECLI:NL:CBB:2020:962

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN Zaaknummers: 18/1714-1720 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2020 in de zaak tussen [naam 1] v.o.f., te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante (gemachtigde: mr. R.S. Wijling), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr. M. Krari en mr. S.J.E. Loontjes). en de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).

Zaaknummer 18/1714 Bij besluit van 28 augustus 2017 heeft verweerder het verzoek van appellante om de zogenoemde knelgevallenregeling toe te passen bij de tenuitvoerlegging van de Regeling fosfaatproductie 2017 (de Regeling) afgewezen. Bij besluit van 5 juli 2018 heeft verweerder het door appellante tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Zaaknummer 18/1715 Bij brief van 24 november 2017 heeft verweerder appellante te kennen gegeven dat de Regeling met terugwerkende kracht van toepassing is op haar bedrijf. Bij besluit van 6 juli 2018 heeft verweerder het door appellante tegen die brief gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Zaaknummers 18/1716-1720 Bij besluiten van 2, 6, 9,16 december 2017 en 27 januari 2018, heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante solidariteitsgeldsommen opgelegd van onderscheidenlijk € 5.475,- voor periode 1, € 4.023,- voor periode 2, € 3.973,- voor periode 3, € 4.567,- voor periode 4 en € 4.869,- voor periode 5. Bij vijf onderscheiden besluiten van 6 juli 2018 heeft verweerder de door appellante tegen de besluiten van 2, 6, 9,16 december 2017 en 27 januari 2018 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Beroep Appellante heeft beroep ingesteld tegen de besluiten van 5 en 6 juli 2018. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Appellante heeft nadere stukken ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2020. Namens appellante is [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante, verschenen. Verweerder heeft via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting, vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.

Inleiding De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. In artikel 12 van de Regeling is de zogenoemde knelgevallenregeling neergelegd. Artikel 12, tweede lid, van de Regeling maakt het mogelijk het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van bijvoorbeeld een dierziekte of ziekte van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder is geregistreerd. Daarvoor geldt als voorwaarde dat appellante aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door die buitengewone omstandigheid. Het wetsartikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015.Zaaknummer 18/1714 Artikel 12, tweede lid, van de Regeling luidt als volgt:“Indien de houder, meldt en aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van melkveestallen, kan de minister op zijn verzoek het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd.” Bij zijn besluit van 28 augustus 2017 heeft verweerder het verzoek van appellante om de in artikel 12 van de Regeling neergelegde knelgevallenregeling toe te passen bij de tenuitvoerlegging van de Regeling afgewezen, omdat het bedrijf zich op de peildatum nog in de opstartfase bevond en er in het verleden niet een moment was waarop appellante meer runderen hield. Bij de toepassing van de knelgevallenregeling wordt geen rekening gehouden met toekomstige, nog niet gerealiseerde groei, aldus verweerder. Appellante is opgekomen tegen dit besluit. Appellante is van mening dat verweerder de knelgevallenregeling had moeten toepassen, omdat zij voor de peildatum wel al had geïnvesteerd in de omzetting van biologisch pluimveebedrijf naar biologisch grondgebonden melkveebedrijf. Zoals het College meermaals heeft geoordeeld – onder meer in zijn uitspraken van 13 november 2018, ECLI:NL:CBB:2018:598 en ECLI:NL:CBB:2018:599 – biedt de knelgevallenregeling verweerder niet de mogelijkheid rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel. Dit betekent dat de door appellante gemelde bijzondere omstandigheden geen knelgeval zijn als bedoeld in artikel 12 van de Regeling. De beroepsgrond die hier op ziet slaagt dan ook niet.Zaaknummer 18/1715 De voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag heeft bij uitspraken van 4 mei 2017 de Regeling buiten werking gesteld voor een aantal melkveehouders (ECLI:NL:RBDHA:2017:4632-4638). Verweerder heeft naar aanleiding van deze uitspraken ook andere melkveehouders, waaronder appellante, bij besluit van 1 september 2017, te kennen gegeven geen uitvoering aan de Regeling te zullen geven. Hierbij heeft verweerder ook te kennen gegeven dat de Staat hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraken van 4 mei 2017 en dat hij, als de Staat in hoger beroep in het gelijk wordt gesteld, opnieuw heffingen zal opleggen op basis van de Regeling. Het hof Den Haag heeft de beroepen van de Staat tegen de uitspraken van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 4 mei 2017 bij uitspraken van 31 oktober 2017 gegrond verklaard en de uitspraken van de voorzieningenrechter vernietigd (ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072). Hierop heeft verweerder appellante bij brief van 24 november 2017 te kennen gegeven dat de Regeling met terugwerkende kracht van toepassing is op haar bedrijf. Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen deze brief. Appellante stelt zich op het standpunt dat van haar niet kon worden gevergd in 2017 al haar fosfaatuitstoot te reduceren. Verweerder had haar in de gelegenheid moeten stellen op een later moment alsnog tot reductie over te gaan, want daarvoor heeft zij nu geen reële kans gekregen. In dit verband wijst appellante erop dat in de uitspraken van het hof Den Haag de verwachting wordt uitgesproken dat met de melkveehouders die waren opgekomen tegen de Regeling tot een bevredigende oplossing gekomen zal worden. Omdat appellante in een situatie verkeert die te vergelijken is met die van die melkveehouders, had verweerder ook met haar tot op haar bedrijfsspecifieke omstandigheden afgestemde afspraken moeten komen. Verweerder heeft het door appellante tegen de brief van 24 november 2017 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Het College stelt vast dat de brief van 24 november 2017 niet meer is dan de vaststelling dat de Regeling op het bedrijf van appellante van toepassing is. Deze brief brengt geen verandering in een bestaande, door de Regeling zelf in het leven geroepen situatie en van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is daarom geen sprake. De mededeling van verweerder in de brief van 24 november 2017 dient te worden aangemerkt als een oordeel over een rechtens bestaande situatie waartegen in beginsel geen rechtsbescherming door de bestuursrechter open staat. Van bijzondere omstandigheden waarin het door verweerder gegeven rechtsoordeel voor wat betreft de mogelijkheid daartegen in rechte op te komen moet worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is niet gebleken. Volgens vaste jurisprudentie van onder meer het College bestaat voor het aanmerken van een rechtsoordeel als het verrichten van een op zichzelf staande publiekrechtelijke rechtshandeling die bij de bestuursrechter kan worden aangevochten, slechts grond in gevallen waarin niet kan worden geoordeeld dat het rechtsoordeel vooruitloopt op een ten aanzien van betrokkene te verwachten of door hem uit te lokken besluit tot toepassing van de wettelijke regeling, waartegen in rechte kan worden opgekomen zonder dat sprake is van een voor betrokkene onevenredig belastende weg naar de rechter. Het College heeft geen aanknopingspunten kunnen vinden om te komen tot het oordeel dat in dit geval sprake is van een zodanige voor appellante onevenredig belastende weg. Daarbij is van belang dat appellante in rechte heeft kunnen opkomen tegen in de brief van 24 november 2017 aangekondigde en kort daaropvolgend ook genomen besluiten op grond van de Regeling, waarmee de weg naar een toetsing door de bestuursrechter was geopend. Gelet op het voorgaande komt het College tot de conclusie dat de brief van 24 november 2017 voor wat betreft de mogelijkheid daartegen in rechte op te komen niet kan worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat daartegen geen bezwaar of beroep openstaat. Verweerder heeft het door appellante gemaakte bezwaar daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard. Zaaknummers 18/1716-1720 11. Aan de besluiten van 6 juli 2018 die zien op de aan appellante opgelegde heffingen heeft verweerder, voor zover in beroep nog van belang, het volgende ten grondslag gelegd.

Onder verwijzing naar het arrest van het hof Den Haag van 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3067 stelt verweerder zich op het standpunt dat de Regeling binnen de kaders van artikel 13 van de Landbouwwet valt. Onder verwijzing naar dit arrest stelt verweerder zich verder op het standpunt dat de inmenging in het eigendomsrecht van melkveehouders die de Regeling met zich brengt in overeenstemming is met de voorwaarden die artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) aan inmenging stelt, zodat de Regeling van toepassing is op alle melkveehouders. Een melkveehouder heeft een individuele en buitensporige last te dragen als hij wordt geconfronteerd met een zeer nijpende situatie in vergelijking met andere melkveehouders als gevolg van de te realiseren reductiedoelstelling en er daarbij bijzondere omstandigheden zijn die meebrengen dat hij onevenredig wordt getroffen. Dat appellante een biologisch bedrijf heeft en dat zij forse investeringsverplichtingen is aangegaan, is op zichzelf niet bijzonder. Daarmee onderscheidt appellante zich namelijk niet van andere biologische melkveehouders die geïnvesteerd hebben, zodat er geen sprake is van een individuele last. Volgens verweerder zijn de heffingsbesluiten zorgvuldig tot stand gekomen en is van strijdigheid met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur geen sprake. 11. Appellante betoogt in beroep in de eerste plaats dat artikel 13 van de Landbouwwet geen wettelijke grondslag biedt voor de Regeling – en daarom in strijd met het legaliteitsbeginsel en het specialiteitsbeginsel tot stand is gekomen – en dat de Regeling in strijd is met artikel 1 van het EP. 12.1. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421. Deze beroepsgrond slaagt niet. 13. Appellante betoogt verder dat de Regeling niet van toepassing zou moeten zijn op biologische melkveehouderijen, omdat zij geen aandeel hebben in het probleem dat in Nederland is ontstaan rondom de verlenging van de derogatie door het overschrijden van het zogenoemde fosfaatplafond. De biologische melkveehouders moeten namelijk voldoen aan de Europese biologische verordeningen, waarbij geen derogatie mogelijk is. De biologische bedrijven opereren op een eigen mestmarkt en hebben al langer een plicht om grondgebonden te zijn. Door het betrekken van de biologische melkveehouders in de fosfaatwetgeving ervaart appellante een strijdigheid met de huidige Europese Verordening inzake biologische productie (Verordening EG nr. 889/2008 en nr. 834/2007), nu dit Europese wettelijk kader juist is gericht op het verzekeren van eerlijke concurrentie en een goede werking van de interne markt voor biologische producten. De Verordening introduceert één set regels die in de hele Europese Unie voor de volledige biologische sector geldt. Het belasten van Nederlandse biologische melkveehouders met een kostbaar fosfaatstelsel creëert een ongelijk speelveld met verstoring van de interne markt, aldus appellante. Bovendien wordt gehandeld in strijd met het in Europese regelgeving opgenomen uitgangspunt dat de vervuiler betaalt, aangezien de heffingen worden opgelegd om de derogatie in stand te houden, terwijl biologische melkveehouderijen geen gebruik maken van de derogatie, aldus appellante. 13.1. Het hof Den Haag heeft in zijn uitspraken van 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072 in reactie op vergelijkbare betogen van biologische melkveehouders als volgt geoordeeld:"De Regeling strekt ertoe dat wordt voldaan aan de aan de derogatie verbonden voorwaarde dat het nationale mestplafond niet wordt overschreden. Ten aanzien van dat mestplafond wordt geen onderscheid gemaakt naar de aard en herkomst van de mest. De op de biologische bedrijven geproduceerde mest telt dan ook volledig mee voor dat nationale mestplafond, ongeacht de wijze waarop deze mest vervolgens wordt verwerkt. De Regeling grijpt in op de mestproductie door een reductie van de veestapel te bewerkstelligen. Tegen de achtergrond van de werking van de Regeling nemen biologische veehouders dus geen bijzondere positie in. Hoewel de biologische veehouders geen gebruik maken van de derogatie, draagt (de groei van) hun bedrijf wel bij aan de mogelijke overschrijding van het landelijke fosfaatplafond. Ook voor biologische veehouders is te voorzien geweest dat een ongeremde groei van de veestapel de aan de derogatie verbonden voorwaarden in gevaar zou kunnen brengen en dat er daarom productiebegrenzende maatregelen zouden kunnen gaan gelden. Uit de uitlatingen van de staatssecretaris is niet af te leiden dat er voor biologische bedrijven een uitzondering zou gelden wanneer dergelijke productiebeperkende maatregelen aan de orde zouden zijn. De keuze van de staatssecretaris om biologische bedrijven die zijn gegroeid en daarmee hoe dan ook aan de (stijging van de) fosfaatproductie hebben bijgedragen, niet uit te sluiten van productiebegrenzende maatregelen kan ook overigens niet als onmiskenbaar onjuist worden beschouwd. Dat een andere keuze, waarbij groei van biologische bedrijven zou zijn toegestaan ten koste van de omvang van andere, niet biologische bedrijven, denkbaar en mogelijk ook billijk was geweest, zoals geïntimeerden stellen, vergt een politiek oordeel dat niet aan de rechter is."Het College onderschrijft dit oordeel, dat ook door de Hoge Raad in stand is gelaten (zie zijn arresten van 21 december 2018, ECLI:NL:HR:2018:2374-2375). In zoverre faalt het betoog. 13.2. Voor zover appellante betoogt dat toepassing van de Regeling op biologische melkveehouderijen in strijd is met de Verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft, slaagt dit betoog evenmin. Met de Regeling wordt beoogd het aantal runderen en daarmee de fosfaatproductie op Nederlandse bodem te reduceren. Dit betekent dat de Regeling invloed heeft op de omvang van het bedrijf, maar niet op de wijze waarop dat bedrijf produceert. Van strijd met de Verordening, die regels bevat over de productie van biologische producten in de Europese Unie is dan ook geen sprake. 14. Appellante betoogt verder dat verweerder haar ten onrechte niet heeft aangemerkt als een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Appellante heeft deze grond ook aangevoerd in de beroepsprocedure over de vaststelling van haar fosfaatrechten. Het College heeft in zijn uitspraak van 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:708 geoordeeld dat deze grond faalt (zie rov. 6.1). Omdat appellante in de beroepszaak die nu aan het College voorligt geen andere feiten of omstandigheden heeft aangedragen dan in die procedure en er voor het College ook verder geen aanleiding bestaat terug te komen van zijn eerdere oordeel, wordt met betrekking tot deze beroepsgrond verwezen naar de uitspraak van 17 december 2019. 14. Appellante betoogt verder dat verweerder niet heeft onderkend dat toepassing van de Regeling voor hem een individuele en buitensporige last oplevert en dat de besluitvorming van verweerder daarom in strijd is met artikel 1 van het EP. Dit betoog faalt. Op het moment dat appellante besloot te investeren in een biologisch grondgebonden melkveebedrijf en uit te breiden, had zij zich moeten realiseren dat deze beslissing voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De gevolgen van de beslissing komen voor haar rekening.