ECLI:NL:CBB:2020:846

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer:19/537 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 november 2020 in de zaak tussen [naam 1] , handelend onder de naam Melkveehouderij [naam 1], te [plaats] , appellant (gemachtigde: mr. dr. J.J.J. de Rooij), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. A. Stockmann).

Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. Appellant heeft op 30 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden gedaan. Bij besluit van 13 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 oktober 2020. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriele regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, wordt ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw het fosfaatrecht door de minister bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt. 1.3 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellant exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] in de vorm van een eenmanszaak. Voorheen - tot 1 januari 2015 - werd het bedrijf geleid door een maatschap van appellant en zijn ouders. 2.2 Op 1 december 2014 is een omgevingsvergunning verkregen voor het bouwen van een melkveestal. Op 28 augustus 2014 is een melding Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor de uitbreiding van het bedrijf tot 142 melk- en kalfkoeien koeien en 101 stuks jongvee. In februari 2015 is begonnen met de bouw van de stal. Deze is in september 2015 in gebruik genomen. Ook heeft appellant 3,55 hectare grond aangekocht. 2.3 Appellant heeft voor de overname van het bedrijf en de bouw van de nieuwe stal op 8 december 2014 een geldlening van € 1.325.000,- afgesloten bij de [naam 2] , alsmede een krediet van € 50.000,-. 2.4 Appellant hield op 1 april 2014 80 melk- en kalfkoeien en 75 stuks jongvee. Op de peildatum 2 juli 2015 waren er 108 melk- en kalfkoeien en 93 stuks jongvee op het bedrijf. Besluiten van verweerder 3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant in het primaire besluit vastgesteld op 5.302 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. In het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard en de melding bijzondere omstandigheden afgewezen, omdat niet was voldaan aan de voorwaarde dat het aantal fosfaatrechten door de bijzondere omstandigheden op de peildatum minimaal 5% lager is, dan zonder deze omstandigheden het geval zou zijn geweest. Beroepsgronden 4. Appellant voert, samengevat, aan dat het fosfaatrechtenstelsel onverbindend is wegens strijdigheid met de Nitraatrichtlijn en omdat het een vorm van ongeoorloofde staatssteun vormt. Het fosfaatrechtenstelsel is een niet noodzakelijke maatregel als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, omdat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn op het moment van invoering van het fosfaatstelsel juist werden gehaald. Daarnaast voert hij aan, onder verwijzing naar een brief van Accon Avm accountants en adviseurs van 6 november 2018, een mailbericht van de bank van 13 september 2019 en een rapport inzake de jaarrekening 2019, dat in zijn geval sprake is van een individuele en disproportionele last. Hij heeft fors in zijn melkveebedrijf geïnvesteerd. Hij heeft onvoldoende fosfaatrechten gekregen voor exploitatie van het beoogde aantal melkkoeien. Zijn bedrijf ondervindt daardoor een groot financieel nadeel. Tenslotte voert appellant aan dat verweerder een onjuiste uitleg geeft aan de 5%-eis van artikel 23, zesde lid, Msw. Volgens appellant had verweerder moeten uitgaan van de reguliere veebezetting als de bijzondere omstandigheid, in dit geval de verbouwing, zich niet had voorgedaan en had verweerder de knelgevallenregeling niet mogen beperken tot historische situaties. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder stelt zich - kort en zakelijk weergegeven - op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel voldoet aan de eisen van artikel 5 van de Nitraatrichtlijn en dat geen sprake is van ongeoorloofde staatssteun. 5.2 Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat hij het beroep op de knelgevallenvoorziening terecht heeft afgewezen, omdat appellant niet aan de 5%-voorwaarde voldoet. Ingevolge artikel 23, zesde lid, Msw, wordt er geen rekening gehouden met een hypothetische situatie, namelijk het aantal dieren dat appellant op de peildatum 2 juli 2015 zou kunnen hebben gehad, wanneer de bijzondere omstandigheid zich niet zou hebben voorgedaan. Verweerder verwijst hierbij naar de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2), waarin het College heeft geoordeeld dat de knelgevallenvoorziening niet bedoeld is voor toekenning van niet gerealiseerde uitbreidingsplannen voor de peildatum en dat er bij de beoordeling van de knelgevallenvoorziening - conform de bedoeling van de wetgever - teruggekeken wordt naar een datum in het verleden en dus niet naar het aantal dieren dat appellant zou kunnen hebben gehad. 5.3 Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Volgens verweerder heeft appellant niet aangetoond dat ten aanzien van zijn bedrijf sprake is van bijzondere omstandigheden, waarmee andere ondernemers niet te maken hadden en die buiten zijn invloedsfeer lagen. Appellant is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande forse groei van zijn melkveebedrijf. Van een noodzaak tot uitbreiding is niet gebleken. Verweerder is van mening dat het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was. Appellant had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot de uitbreiding van zijn veestapel en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De investeringen waren, mede gelet op het tijdstip waarop deze zijn gedaan, dan ook niet navolgbaar. De (financiële) gevolgen van de keuze tot uitbreiding die appellant in die periode heeft gemaakt, dienen daarom voor zijn risico te blijven. Verder geldt dat aan appellant fosfaatrechten voor 108 melkkoeien en 93 stuks jongvee zijn toegekend inclusief de daaraan toe te kennen economische waarde. Hiermee is een groot gedeelte van de beoogde groei reeds op de peildatum gerealiseerd.

6.1 Het College is van oordeel dat verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4 (http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:CBB:2019:4), onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraken van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232 (http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:CBB:2019:232), onder 4.1) en 2 juni 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:377, onder 6.1) heeft bevestigd, wordt geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling dan ook terecht afgewezen. De beroepsgrond slaagt niet. 6.2. Het betoog dat Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun faalt. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615). 6.3 Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt eveneens. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 6.4 Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.5.1 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.5.2 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.5.3 Voorts staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.5.4 In het geval van appellant komt de vergelijking die hiervoor is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 142 melk- en kalfkoeien en 101 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 5.302 kg fosfaatrecht voor 108 melk- en kalfkoeien en 93 stuks jongvee. Het College wil, mede gelet op de beschikbare financiële gegevens, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 6.5.5 Appellant heeft in 2015 geïnvesteerd in de overname van het aandeel van zijn ouders in het bedrijf en - met de bouw van de nieuwe stal - in een forse uitbreiding van de veestapel in 2015. Gezien het tijdstip waarop deze investeringen zijn gedaan acht het College de beslissingen daartoe, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn overname- en uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de hiermee gepaard gaande schaalvergroting voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Appellant is echter in weerwil van de aangekondigde productiebeperkende maatregelen vast blijven houden aan de geplande groei van het bedrijf zelf en zijn aandeel daarin. 6.5.6 Het College concludeert dan ook dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval dan ook zwaarder wegen dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.

7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 november 2020. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.