ECLI:NL:CBB:2020:197

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/156 uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 maart 2020 op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen Taxistad B.V., te Aalsmeer (Taxistad), en Stichting TAT Take a Taxi TTO , te Badhoevedorp (Take a Taxi), verzoeksters (gemachtigde: mr. J.S. Pols), en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder (gemachtigden: mr. K. Voorn en mr. M. Pieters) Procesverloop Bij besluiten van 15 januari 2020 heeft verweerder aan elk van verzoeksters een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van een van de voorschriften die zijn verbonden aan de door verweerder aan hen verleende TTO-vergunningen. Verzoeksters hebben tegen de besluiten van 15 januari 2020 bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat de besluiten van 15 januari 2020 worden geschorst tot zes weken na de beslissingen op bezwaar. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Van de kant van verzoeksters zijn verder verschenen [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] Overwegingen 1.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 1.2 Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van de besluiten van 15 januari 2020 is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in eventuele bodemprocedures. 2.1 Verzoeksters zijn door de gemeente Amsterdam toegelaten taxi organisaties (TTO). Zij beschikken over door verweerder daartoe aan hen verleende vergunningen. Voor het verkrijgen en behouden van een TTO-vergunning moet een TTO voldoen aan de in de Taxiverordening Amsterdam 2012 (Taxiverordening) vermelde eisen en verplichtingen. Een TTO moet onder meer een maatregelenprotocol hebben met daarin de gewenste gedragingen van de aangesloten taxichauffeurs en de maatregelen die door de TTO worden opgelegd in geval van schending van die gedragsnormen. Op grond van artikel 2.5, tweede lid, aanhef en onder b, van de Taxiverordening kan verweerder minimale (nadere) eisen stellen aan het maatregelenprotocol. Met het Besluit Nadere regels maatregelenprotocol 2018 (Besluit 2018) heeft verweerder van die bevoegdheid gebruik gemaakt. Het Besluit 2018 houdt onder meer in de minimale maatregelen die een TTO aan aangesloten taxichauffeurs moet opleggen bij de daarin vermelde (vijf) overtredingen die worden ervaren als de grootste ergernissen op of in de omgeving van een taxistandplaats. Aan een TTO-vergunning is verder het voorschrift verbonden dat de TTO zorgt voor de naleving van onder andere het vergunde maatregelenprotocol. 2.2 Bij uitspraak van 10 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:416) heeft de voorzieningenrechter beslist op eerdere verzoeken om voorlopige voorziening van verzoeksters. In die uitspraak zijn de sancties van het Besluit 2018 en de vergunde maatregelenprotocollen op zichzelf niet onredelijk of disproportioneel geoordeeld. Daarbij is betrokken dat de TTO’s voldoende individuele afwegingsruimte hebben bij de toepassing van de op te leggen (minimale) maatregelen. Die individuele afwegingsruimte heeft verweerder verduidelijkt (uiteengezet) in zijn brief van 5 juli 2019 aan alle TTO's. Uitgangspunt is blijkens die brief dat de TTO’s bij overtredingen de minimale maatregelen uit het Besluit 2018 opleggen, maar dat betekent niet dat in de praktijk geen ruimte bestaat voor een individuele afweging en een beoordeling van bijzondere omstandigheden. In geval van bijzondere omstandigheden zoals overmacht of noodsituatie, onevenredige (financiële) gevolgen voor de chauffeur en de correcte staat van dienst van de chauffeur kunnen de TTO’s de maatregel aanpassen dan wel afzien van het opleggen van een maatregel. 2.3 Met ingang van 13 mei 2019 geldt op grond van een overeenkomst tussen de gemeente Amsterdam en alle TTO’s bij wege van “pilot” de (tijdelijke) Werkwijze handhaving Standplaatsmanagement standplaats Stationsplein Centraal Station. Kern daarvan is dat bij overschrijding van een bepaald aantal overtredingen in een bepaalde periode door de chauffeurs die bij één en dezelfde TTO zijn aangesloten, verweerder sancties kan treffen ten aanzien van die TTO. Voor de TTO’s gelden geen aan hun chauffeurs (minimaal) op te leggen sancties meer. Zij zijn daarin vrij. Achterliggende gedachte is dat de TTO’s voldoende toezicht zullen houden op hun chauffeurs en hun chauffeurs waar nodig effectief zullen sanctioneren. 2.4 In een memo van 10 december 2019 aan alle TTO’s heeft verweerder mededeling gedaan van een met ingang van 15 juli 2019 in zijn handhavingspraktijk aangebrachte wijziging. Die wijziging houdt het volgende in. Gemeentelijke handhavers zijn bevoegd om een aankondiging van beschikking op grond van de Wet administratieve handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) te schrijven voor een (beperkt) gedeelte van de overtredingen op grond van de Wegenverkeerswet 1994 en het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990. Voor TTO-chauffeurs geldt dat dergelijke verkeersovertredingen (kunnen) samenvallen met overtredingen waarvoor een sanctie ingevolge het Besluit 2018 en het toepasselijke maatregelenprotocol kan worden opgelegd. In zo’n geval werd tot 15 juli 2019 het sanctieregime van het Besluit 2018 en het maatregelenprotocol toegepast en maakte de handhaver daartoe een rapport van bevindingen op. Vanaf 15 juli 2019 wordt echter ook voor TTO-chauffeurs het sanctieregime van de Wahv toegepast en wordt dus afgezien van het opmaken van een rapport van bevindingen. Achtergrond hiervan is onder meer het terugdringen van onevenwichtigheden tussen TTO-chauffeurs en niet-TTO-chauffeurs. 2.5 Met ingang van 1 april 2020 wordt, in het kader van het gewijzigde handhavingsbeleid dat dan eveneens in werking treedt, het Besluit 2018 vervangen door het Besluit Nadere regels maatregelenprotocol 2019 (Besluit 2019). In het Besluit 2019 zijn niet langer minimale maatregelen opgenomen die TTO's aan hun chauffeurs moeten opleggen in geval van overtredingen. De zwaarte daarvan wordt in beginsel aan de TTO’s overgelaten, maar dient gebaseerd te zijn op de risicoanalyse die de TTO zelf heeft uitgevoerd. In artikel 2, aanhef en vierde lid, van het Besluit 2019 is bepaald dat overtredingen van chauffeurs worden afgehandeld volgens het maatregelenprotocol dat gold ten tijde van het constateren van de overtreding. 2.6 Take a Taxi heeft op 18 november 2019 aan elf bij haar aangesloten chauffeurs, voor in totaal twaalf overtredingen die zijn begaan vóór 15 juli 2019, niet de in het Besluit 2018 opgenomen minimale sanctie opgelegd, maar een boete die overeenkomt met het bedrag van de administratieve sanctie die op grond van de Wahv voor bepaalde verkeersovertredingen wordt opgelegd. Taxistad heeft ten aanzien van vijftien bij haar aangesloten chauffeurs, voor in totaal zestien overtredingen, hetzelfde gedaan. Voor negentien van deze overtredingen was de minimale sanctie ingevolge het Besluit 2018 en het vergunde maatregelenprotocol schorsing voor de duur van één week (eerste overtreding), voor zes overtredingen schorsing voor de duur van één maand (tweede overtreding) en voor twee overtredingen uitsluiting (derde overtreding). De door verzoeksters in plaats daarvan opgelegde boete bedraagt telkens € 104,. Verzoeksters hebben hieraan, kort gezegd, ten grondslag gelegd dat het niet aanvaardbaar is dat overtredingen van vóór 15 juli 2019 (veel) zwaarder worden gesanctioneerd dan overtredingen van op of na die datum. 2.7 De naar aanleiding hiervan door verweerder bij de besluiten van 15 januari 2020 aan elk van verzoeksters opgelegde last onder dwangsom houdt in dat verzoeksters (ten aanzien van de daarin met name genoemde chauffeurs) overgaan tot tenuitvoerlegging van de in de bijlage bij elk van die besluiten opgenomen maatregelen (die overeenkomen met de minimale sancties ingevolge het Besluit 2018 en het vergunde maatregelenprotocol). Verzoeksters krijgen hiervoor uiterlijk tot 22 januari 2020, 12.00 uur, de tijd. Verweerder heeft de voorzieningenrechter bericht dat deze begunstigingstermijn is verlengd tot 48 uur nadat uitspraak is gedaan op de verzoeken om voorlopige voorziening. De hoogte van de dwangsom heeft verweerder bepaald op € 20.000,-. 3.1 De Taxiverordening vindt haar wettelijke grondslag in artikel 82b van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000). Ingevolge artikel 82c van de Wp2000, in samenhang gelezen met artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, is verweerder bevoegd tot handhaving van in de Taxiverordening gestelde verplichtingen door oplegging van een last onder dwangsom. 3.2 Vaststaat dat verzoeksters in de gevallen genoemd in de bijlagen bij de besluiten van 15 januari 2020 zijn afgeweken van het Besluit 2018 en het vergunde maatregelenprotocol. Verzoeksters hebben betoogd dat zij desondanks niet in overtreding zijn. Zij beroepen zich op de individuele afwegingsruimte zoals uiteengezet in de brief van verweerder van 5 juli 2019. De voorzieningenrechter volgt verzoeksters hierin niet. Een generieke afwijking zoals door verzoeksters toegepast gaat de individuele afwegingsruimte te buiten en komt in wezen neer op het buiten toepassing laten van het Besluit 2018 en de maatregelenprotocollen voor alle door chauffeurs van verzoeksters vóór 15 juli 2019 begane overtredingen. Hoewel daartoe door verweerder meermaals in de gelegenheid gesteld, hebben verzoeksters verweerder ook niet in kennis gesteld van daadwerkelijke bijzondere omstandigheden in de individuele gevallen. In de procedure bij de voorzieningenrechter is van dergelijke omstandigheden evenmin gebleken. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat verzoeksters aan de betrokken chauffeurs de - ook naar het oordeel van de voorzieningenrechter op zichzelf niet onredelijke of disproportionele - (minimale) sancties ingevolge het Besluit 2018 en de maatregelenprotocollen moeten opleggen. Door dat niet te doen, handelen verzoeksters in strijd met hun TTO-vergunningen en daarmee (ook) met het Besluit 2018 en de Taxiverordening. Gelet hierop overtreden verzoeksters een wettelijk voorschrift en was verweerder dus in beginsel bevoegd (en verplicht) om handhavend op te treden. 3.3 Verzoeksters hebben betoogd dat verweerder niettemin van handhavend optreden had moeten afzien. Zij hebben daartoe aangevoerd dat de opgelegde verplichting om toepassing te geven aan het Besluit 2018 en de vergunde maatregelenprotocollen in de voorliggende gevallen leidt tot strijd met het gelijkheidsbeginsel, dat sprake is van onevenredigheid in verhouding tot de met die verplichting te dienen doelen en dat concreet zicht op legalisatie bestaat. 3.3.1 Voor zover het beroep op het gelijkheidsbeginsel ziet op het gegeven dat TTO‑chauffeurs bij gelijke of vergelijkbare overtredingen zwaarder worden bestraft dan niet‑TTO-chauffeurs, slaagt dit niet. De voorzieningenrechter verwijst daarvoor naar de uitspraak van 10 september 2019. Dat vanaf 15 juli 2019 de handhavingspraktijk is gewijzigd, betekent niet dat vóór die datum sprake was van ongelijke behandeling van gelijke gevallen. 3.3.2 Voor zover het beroep op het gelijkheidsbeginsel ziet op het gegeven dat onderscheid wordt gemaakt tussen de behandeling van overtredingen van vóór 15 juli 2019 en overtredingen van op of na die datum, slaagt dit evenmin. Tot 15 juli 2019 gold nu eenmaal een andere handhavingspraktijk. Op door TTO-chauffeurs tot die datum begane overtredingen was de oude handhavingspraktijk van toepassing. Reeds om die reden is geen sprake van gelijke gevallen. Verder heeft verweerder er terecht op gewezen dat verzoeksters door hun handelen een ongelijk speelveld creëren voor (de chauffeurs van) TTO’s die zich wel aan de regels houden en TTO’s die dat niet doen. Overigens blijkt uit de gedingstukken dat het overgrote deel van de 28 betrokken overtredingen onder de gewijzigde handhavingspraktijk door de gemeentelijke handhavers niet anders zou zijn behandeld dan onder de handhavingspraktijk tot 15 juli 2019, omdat het daarbij niet ging om verkeersovertredingen waarvoor een handhaver een aankondiging van beschikking op grond van de Wahv mag schrijven. 3.3.3 Voor het oordeel dat sprake is onevenredigheid in verhouding tot de met de last te dienen doelen bestaat geen grond. In 3.2 is al overwogen dat de aan de betrokken chauffeurs op te leggen sancties op zichzelf niet onredelijk of disproportioneel zijn. Dat het gaat om een betrekkelijk kleine groep chauffeurs die ook niet meer voor uitbreiding vatbaar is, is gelet op het belang dat is gemoeid met het bewaken en bevorderen van de kwaliteit van het taxivervoer op de Amsterdamse opstapmarkt, geen reden om van handhaving af te zien. Verder heeft verweerder onweersproken gesteld dat verzoeksters in het kader van de Werkwijze handhaving Standplaatsmanagement standplaats Stationsplein Centraal Station wel bereid zijn om in vergelijkbare gevallen aan hun chauffeurs schorsingen in plaats van een boete op te leggen. 3.3.4 De voorzieningenrechter volgt verzoeksters niet in hun standpunt dat concreet zicht bestaat op legalisatie van de maatregelen die zij willen opleggen in plaats van de maatregelen genoemd in de bijlagen bij de besluiten van 15 januari 2020. Dat in het Besluit 2019 niet langer minimale maatregelen zijn opgenomen die TTO's aan chauffeurs moeten opleggen in geval van overtredingen, betekent immers niet zonder meer dat maatregelen minder streng zullen zijn. Het Besluit 2019 zelf brengt geen wijzigingen aan in de maatregelen die een TTO overeenkomstig het aan haar vergunde maatregelenprotocol moet opleggen. Als verzoeksters gebruik willen maken van de mogelijkheid om andere maatregelen op te leggen dan voorheen, dan dienen zij daarvoor eerst goedkeuring van verweerder te verkrijgen in de vorm van aanpassing van hun TTO-vergunningen. Bovendien geldt dat op overtredingen die zijn geconstateerd vóór de inwerkingtreding van het Besluit 2019, het oude sanctieregime van toepassing blijft. 3.4 Ten slotte hebben verzoeksters betoogd dat de opgelegde lasten onder dwangsom innerlijk tegenstrijdig zijn omdat deze in strijd met de brief van verweerder van 5 juli 2019 geen individuele afwegingsruimte bieden. Gelet op 3.2 faalt dit betoog. Verzoeksters hebben die ruimte al gehad, maar niet benut. 3.5 De conclusie is dat de bij de besluiten van 15 januari 2020 opgelegde lasten onder dwangsom naar verwachting in bezwaar en eventueel daarop volgend in beroep in stand zullen blijven. De voorzieningenrechter zal daarom de verzoeken om voorlopige voorziening afwijzen. 3.6 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslissing De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af. Deze uitspraak is gedaan door mr. T.G.M. Simons, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 maart 2020. w.g. T.G.M. Simons w.g. M.B.L. van der Weele Afschrift verzonden aan partijen op: