ECLI:NL:CBB:2019:691

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 18/2349 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2019 in de zaak tussen stille maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. J.T. Fuller), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).

Bij besluit van 3 januari 2018 (primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 27 augustus 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 oktober 2019. Appellante is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en voor haar zijn verschenen [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 5] .

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2. Appellante wilde haar melkveebedrijf van 120 melkkoeien uitbreiden door middel van de bouw van een nieuwe (jongvee)stal en groei met eigen aanwas. Op 19 december 2013 is appellante hiervoor een geldlening aangegaan van € 240.000,- en een krediet van € 40.000,-. In verband met de uitbreiding heeft appellante medio 2014 verder een pluimveehouderij met vergunde rechten voor 66.816 legkippen aangekocht. Op 26 februari 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een jongveestal en op 4 maart 2014 heeft appellante een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor het veranderen van haar bedrijf met de nieuwe jongveestal. Deze stal is eind 2014 opgeleverd. Op 5 mei 2017 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor het veranderen/samenvoegen van haar melkrundveehouderij en pluimveehouderij in een melkrundveehouderij. Deze vergunning is op 11 januari 2018 verleend. Op grond van deze vergunning mag appellante 310 melk- en kalfkoeien en 164 stuks jongvee op haar bedrijf houden. Besluiten van verweerder 3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 10.152 kg. Hierbij is verweerder uitgegaan van 202 melk- en kalfkoeien en in totaal 152 stuks jongvee. Verweerder heeft het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. De beroepsgronden 4.1 Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante is onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan met het oog op de uitbreiding van het bedrijf naar 310 melk- en kalfkoeien en 164 stuks jongvee. Medio 2014 heeft zij een pluimveehouderij met vergunde rechten aangekocht. Volgens appellante kon zij op basis van het vergunde aantal rechten voor legkippen 215 melk- en kalfkoeien gaan houden. Als gevolg van een geschil met de verkoper kon appellante pas in 2017 een vergunning aanvragen voor het veranderen van haar melkrundveehouderij en pluimveehouderij in een melkrundveehouderij. De complicaties bij de overname van het pluimveebedrijf hebben ertoe geleid dat de beoogde uitbreiding op 2 juli 2015 niet geheel was gerealiseerd. Appellante verwijst in dit kader naar de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5), waarin sprake was van een vergelijkbaar geval. Appellante benadrukt verder dat door de omzetting van de rechten voor de kippen de facto geen sprake was van uitbreiding maar van inbreiding en dat de aankoop van de pluimveehouderij heeft plaatsgevonden in overleg met gemeente en provincie. 4.2 Ter onderbouwing van haar betoog dat er sprake is van een individuele en buitensporige last heeft appellante (reeds in bezwaar) een rapport overgelegd over de gevolgen van de fosfaatrechtenvaststelling voor haar bedrijf. In het rapport is geconcludeerd dat het bedrijf van appellante zonder het fosfaatrechtenstelsel vanaf 2018 een positieve liquiditeitsontwikkeling zou hebben. Met het huidige aan appellante toegekende aantal fosfaatrechten is er een blijvend liquiditeitstekort en kan appellante niet aan haar verplichtingen voldoen. De levensvatbaarheid van het bedrijf van appellante komt dus in gevaar door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Het standpunt van verweerder 5.1 Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Het is niet bekend door wie en wanneer het door appellante overgelegde deskundigenrapport is opgesteld en de bijlagen ontbreken, zodat er onvoldoende inzicht is gegeven onder meer in de vermogenspositie van appellante. Bovendien is in het rapport niet onderbouwd dat er geen alternatieve manieren zijn om meer inkomsten te verwerven anders dan door het verbouwen van suikerbieten en tarwe. Het gaat om een grote uitbreiding van 120 naar 310 stuks melk- en kalfkoeien waartoe geen bedrijfseconomische noodzaak bestond. De risico’s hiervan dienen voor appellante te blijven. 5.2 In het verweerschrift heeft verweerder het aantal fosfaatrechten opnieuw berekend, omdat hij het op 2 juli 2015 afgevoerde kalf uit diercategorie 101 ten onrecht niet had meegenomen in zijn berekening van het aantal fosfaatrechten. Hierbij komt hij, na toepassing van de generieke korting, uit op 10.161 kg fosfaatrecht.

6.1 Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 6.2 Het College oordeelt dat sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt. 6.3 Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.4 Vaststaat dat appellante op 2 juli 2015 nog niet over alle voor de uitbreiding van haar veestapel vereiste vergunningen beschikte. De Wabo-vergunning is immers pas in 2017 verleend. Appellante is dus met haar investeringen op deze vergunning vooruitgelopen. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5) is er dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Wat appellante heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Het geschil met de verkoper van het pluimveebedrijf, dat in dezen de vertragende factor zou zijn geweest, dient voor rekening en risico van appellante te komen. 6.5 Verder faalt reeds vanwege het voorgaande ook het beroep op de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5).

7.1 Gelet op wat onder 5.2 is overwogen, is het beroep gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 10.161 kg. 7.2 Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die appellante voor het bezwaar en het beroep heeft moeten maken. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt het College die kosten voor de aan appellante verleende rechtsbijstand vast op € 2.048,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 512,- per punt en een wegingsfactor 1).

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht voor appellante vast op 10.161 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.048,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2019. w.g. I.M. Ludwig w.g. L. ten Hove

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 18/2349 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2019 in de zaak tussen stille maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. J.T. Fuller), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).

Bij besluit van 3 januari 2018 (primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 27 augustus 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 oktober 2019. Appellante is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en voor haar zijn verschenen [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 5] .

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2. Appellante wilde haar melkveebedrijf van 120 melkkoeien uitbreiden door middel van de bouw van een nieuwe (jongvee)stal en groei met eigen aanwas. Op 19 december 2013 is appellante hiervoor een geldlening aangegaan van € 240.000,- en een krediet van € 40.000,-. In verband met de uitbreiding heeft appellante medio 2014 verder een pluimveehouderij met vergunde rechten voor 66.816 legkippen aangekocht. Op 26 februari 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een jongveestal en op 4 maart 2014 heeft appellante een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor het veranderen van haar bedrijf met de nieuwe jongveestal. Deze stal is eind 2014 opgeleverd. Op 5 mei 2017 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor het veranderen/samenvoegen van haar melkrundveehouderij en pluimveehouderij in een melkrundveehouderij. Deze vergunning is op 11 januari 2018 verleend. Op grond van deze vergunning mag appellante 310 melk- en kalfkoeien en 164 stuks jongvee op haar bedrijf houden. Besluiten van verweerder 3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 10.152 kg. Hierbij is verweerder uitgegaan van 202 melk- en kalfkoeien en in totaal 152 stuks jongvee. Verweerder heeft het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. De beroepsgronden 4.1 Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante is onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan met het oog op de uitbreiding van het bedrijf naar 310 melk- en kalfkoeien en 164 stuks jongvee. Medio 2014 heeft zij een pluimveehouderij met vergunde rechten aangekocht. Volgens appellante kon zij op basis van het vergunde aantal rechten voor legkippen 215 melk- en kalfkoeien gaan houden. Als gevolg van een geschil met de verkoper kon appellante pas in 2017 een vergunning aanvragen voor het veranderen van haar melkrundveehouderij en pluimveehouderij in een melkrundveehouderij. De complicaties bij de overname van het pluimveebedrijf hebben ertoe geleid dat de beoogde uitbreiding op 2 juli 2015 niet geheel was gerealiseerd. Appellante verwijst in dit kader naar de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5), waarin sprake was van een vergelijkbaar geval. Appellante benadrukt verder dat door de omzetting van de rechten voor de kippen de facto geen sprake was van uitbreiding maar van inbreiding en dat de aankoop van de pluimveehouderij heeft plaatsgevonden in overleg met gemeente en provincie. 4.2 Ter onderbouwing van haar betoog dat er sprake is van een individuele en buitensporige last heeft appellante (reeds in bezwaar) een rapport overgelegd over de gevolgen van de fosfaatrechtenvaststelling voor haar bedrijf. In het rapport is geconcludeerd dat het bedrijf van appellante zonder het fosfaatrechtenstelsel vanaf 2018 een positieve liquiditeitsontwikkeling zou hebben. Met het huidige aan appellante toegekende aantal fosfaatrechten is er een blijvend liquiditeitstekort en kan appellante niet aan haar verplichtingen voldoen. De levensvatbaarheid van het bedrijf van appellante komt dus in gevaar door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Het standpunt van verweerder 5.1 Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Het is niet bekend door wie en wanneer het door appellante overgelegde deskundigenrapport is opgesteld en de bijlagen ontbreken, zodat er onvoldoende inzicht is gegeven onder meer in de vermogenspositie van appellante. Bovendien is in het rapport niet onderbouwd dat er geen alternatieve manieren zijn om meer inkomsten te verwerven anders dan door het verbouwen van suikerbieten en tarwe. Het gaat om een grote uitbreiding van 120 naar 310 stuks melk- en kalfkoeien waartoe geen bedrijfseconomische noodzaak bestond. De risico’s hiervan dienen voor appellante te blijven. 5.2 In het verweerschrift heeft verweerder het aantal fosfaatrechten opnieuw berekend, omdat hij het op 2 juli 2015 afgevoerde kalf uit diercategorie 101 ten onrecht niet had meegenomen in zijn berekening van het aantal fosfaatrechten. Hierbij komt hij, na toepassing van de generieke korting, uit op 10.161 kg fosfaatrecht.

6.1 Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 6.2 Het College oordeelt dat sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt. 6.3 Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.4 Vaststaat dat appellante op 2 juli 2015 nog niet over alle voor de uitbreiding van haar veestapel vereiste vergunningen beschikte. De Wabo-vergunning is immers pas in 2017 verleend. Appellante is dus met haar investeringen op deze vergunning vooruitgelopen. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5) is er dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Wat appellante heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Het geschil met de verkoper van het pluimveebedrijf, dat in dezen de vertragende factor zou zijn geweest, dient voor rekening en risico van appellante te komen. 6.5 Verder faalt reeds vanwege het voorgaande ook het beroep op de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5).

7.1 Gelet op wat onder 5.2 is overwogen, is het beroep gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 10.161 kg. 7.2 Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die appellante voor het bezwaar en het beroep heeft moeten maken. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt het College die kosten voor de aan appellante verleende rechtsbijstand vast op € 2.048,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 512,- per punt en een wegingsfactor 1).

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht voor appellante vast op 10.161 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.048,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2019. w.g. I.M. Ludwig w.g. L. ten Hove