ECLI:NL:CBB:2019:494

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummers: 18/789, 18/790, 18/791, 18/792, 18/793, 18/794, 18/795, 18/796, 18/797, 18/798, 18/799, 18/800, 18/801, 18/802, 18/803, 18/804, 18/805, 18/806, 18/807, 18/808, 18/809.

uitspraak van de meervoudige kamer van 15 oktober 2019 in de zaak tussen

V.O.F. [naam 1] , te [plaats 1]

[naam 2] Pluimvee, te [plaats 2] ,

[naam 3] , te [plaats 3] ,

Maatschap [naam 4] en [naam 5] , te [plaats 4] ,

Pluimveebedrijf [naam 6] , te [plaats 5] ,

[naam 7] Pluimvee, te [plaats 3] ,

Maatschap [naam 8] , te [plaats 6] ,

[naam 9] en [naam 10] , te [plaats 7] ,

[naam 11] , te [plaats 8] ,

[naam 12] Pluimvee B.V., te [plaats 9] ,

Stichting [naam 13] , te [plaats 10] ,

Pluimveebedrijf [naam 14] , te [plaats 7] ,

V.O.F. Landbouwbedrijf [naam 15] , te [plaats 11] ,

[naam 16] V.O.F., te [plaats 12] ,

Maatschap [naam 17] , te [plaats 13] ,

Maatschap [naam 18] en [naam 19] , te [plaats 14] ,

Maatschap [naam 20], te [plaats 15] ,

[naam 21] en [naam 22], te [plaats 3] ,

Pluimveebedrijf [naam 23], te [plaats 16] ,

Maatschap [naam 24] & [naam 25], te [plaats 17] ,

[naam 26] en [naam 27] V.O.F., te [plaats 18] .

appellanten,

(gemachtigde: mr. F.K. van den Akker),

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).

Inhoud

Samenvatting 2

Bij afzonderlijke besluiten, genomen op verschillende data eind juli en begin augustus 2017, heeft verweerder aan appellanten als bestuurlijke maatregel een verbod opgelegd om pluimvee en de dierlijke (bij)producten afkomstig daarvan (zoals eieren en mest) af te voeren, in de handel te brengen en buiten Nederland te voeren (primaire besluiten I). Verweerder is hiertoe overgegaan wegens het vermoeden dat op de bedrijven van appellanten de schadelijk geachte stof fipronil is toegepast, dan wel uit op het bedrijf genomen monsters is gebleken dat deze stof is toegepast.

Bij nadien, op verschillende data in augustus 2017 genomen, afzonderlijke besluiten heeft verweerder ten aanzien van ieder van appellanten besloten om deze maatregel te handhaven, omdat uit analyse van op hun bedrijven genomen monsters is gebleken dat dierlijke producten een te hoog gehalte aan fipronil bevatten (primaire besluiten II). Daarbij heeft verweerder één uitzondering op het verbod toegestaan, namelijk voor de situatie waarin appellanten voor de afvoer toestemming hebben verkregen van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In enkele besluiten is tevens vermeld dat uitzonderingen gelden voor onderscheidenlijk de afvoer van kadavers van pluimvee naar een aangewezen verwerkingsbedrijf en de afvoer van monsters naar een laboratorium voor onderzoek naar de aanwezigheid van fipronil.

Vervolgens heeft verweerder bij eveneens op verschillende data in augustus 2017 genomen afzonderlijke besluiten ten aanzien van een aantal appellanten een nadere toelichting gegeven op de hun betreffende primaire besluiten II, die bestuurlijke maatregelen aangevuld en daarbij meegedeeld dat op het verbod twee uitzonderingen gelden, namelijk voor de afvoer van kadavers van pluimvee naar een aangewezen verwerkingsbedrijf en de afvoer van monsters naar een laboratorium voor onderzoek naar de aanwezigheid van fipronil (primaire besluiten III).

Daarna heeft verweerder in augustus en september 2017 ten aanzien van enkele appellanten bij afzonderlijke besluiten besloten tot gedeeltelijke opheffing van vorengenoemde maatregel, te weten voor eieren met een nader genoemd kipnummer en afkomstig uit een nader genoemde stal van het betreffende bedrijf (primaire besluiten IV).

Bij afzonderlijke besluiten, op verschillende data in maart en april 2018 genomen (de bestreden besluiten), heeft verweerder de bezwaren van ieder van appellanten gericht tegen de ten aanzien van hen genomen primaire besluiten I, II, III en IV ongegrond verklaard.

Appellanten hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het College heeft schriftelijke vragen gesteld aan verweerder. Hierop heeft verweerder geantwoord.

Ten aanzien van (gedeelten van) een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen heeft hij meegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 29 mei 2019 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd geacht en verweerder verzocht de stukken uiterlijk tien dagen voor de zitting aan het College en aan appellant toe te sturen.

Appellanten en verweerder hebben aanvullende stukken toegezonden.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 en 5 juni 2019.

Een aantal appellanten is ter zitting verschenen. Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn verder verschenen [naam 28] , [naam 29] , [naam 30] en [naam 31] .

1 Inleiding

1.1 Er zijn bij het College door zes verschillende (groepen van) gemachtigden namens in totaal 117 pluimveebedrijven evenzoveel beroepschriften ingediend tegen besluiten die verweerder heeft genomen op de door deze bedrijven ingediende bezwaarschriften tegen bestuurlijke maatregelen die verweerder hun had opgelegd, naar aanleiding van de constatering van de aanwezigheid van de door verweerder schadelijk geachte stof fipronil in eieren in de zomer van 2017 (fipronil-incident). Op 4 en 5 juni 2019 heeft het College al deze beroepen tegelijkertijd ter zitting behandeld. Het College doet per door één en dezelfde (groep van) gemachtigde(n) vertegenwoordigde pluimveebedrijven uitspraak op deze beroepen. Er worden dus in totaal zes uitspraken gedaan. In de onderhavige uitspraak wordt beslist op de elf beroepen die namens appellanten door hun gemachtigden zijn ingediend. Ter zitting hebben de gemachtigden van alle 117 pluimveebedrijven aangegeven dat zij over en weer hun beroepsgronden overnemen voor zover deze een algemene strekking hebben en dat dit niet geldt voor de beroepsgronden die specifiek betrekking hebben op bepaalde, met name genoemde, pluimveebedrijven of een groep van met name genoemde bedrijven. Het College bespreekt de gemeenschappelijke beroepsgronden in elk van de zes uitspraken daarom op dezelfde wijze. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in procedurele beroepsgronden en inhoudelijke beroepsgronden. Daarnaast worden, indien dit aan de orde is, per uitspraak de specifiek op een bepaald bedrijf of een bepaalde groep van bedrijven betrekking hebbende beroepsgronden besproken.

1.2 De opbouw en inhoud van deze uitspraak is in de hiervoor opgenomen inhoudsopgave al kort weergegeven. In hoofdlijnen ziet die er als volgt uit. Na een korte beschrijving van de voorgeschiedenis van het fipronil-incident volgt een beschrijving van de wettelijke grondslag van de primaire en de bestreden besluiten. Daarna zal het College een aantal kwesties ten aanzien van de omvang van het geding aan de orde stellen. Dat wil zeggen dat het College zal vaststellen en beoordelen welke aspecten van de onderhavige zaken niet (meer) in deze rechterlijke beoordeling aan de orde moeten of kunnen komen. Vervolgens zal het College de procedurele en inhoudelijke beroepsgronden bespreken. De uitspraak zal worden afgesloten met een conclusie en een beslissing over de proceskosten. Alle relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

3. Wettelijke grondslag van de primaire en bestreden besluiten 9

4. Omvang van het geding 14

4.1 Niet in beoordeling betrokken besluiten 14

4.2 Het aanmerken van eieren, vlees en mest als categorie I materiaal 14

4.3 Niet in beoordeling betrokken standpunten van verweerder 15

5. Procedurele beroepsgronden 16

5.1 Ondertekening van de primaire besluiten 16

6. Inhoudelijke beroepsgronden 16

6.1 Inleiding 16

6.2 Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, Wet dieren 17

6.3 Artikel 5.12 Wet dieren 31

6.4 Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, Wet dieren 39

6.5 Overkoepelende conclusie bevoegdheid verweerder 40

6.6 Voorbereiding maatregelen 41

6.7 Evenredigheid maatregelen 43

6.8 Overige beroepsgronden 48

2.1 Naast de gedingstukken en het verhandelde ter zitting, gaat het College voor de weergave van de voorgeschiedenis van het fipronil-incident en de vaststelling van de overige feiten uit van de reconstructie van de feitelijke gebeurtenissen, zoals uitvoerig is beschreven in hoofdstuk 4 van het openbare en bij appellanten bekende rapport ‘Onderzoek fipronil in eieren’ van de Commissie onderzoek fipronil in eieren uit juni 2018 (rapport Sorgdrager, naar de voorzitter van de commissie mr. W. Sorgdrager). Ter zitting hebben appellanten weliswaar in het algemeen gesteld dat niet zonder meer kan worden uitgegaan van de juistheid van deze reconstructie, maar zij hebben dit niet concreet in relatie tot hun beroepsgronden onderbouwd. Het College ziet dan ook geen reden om genoemde reconstructie in het algemeen terzijde te schuiven. Zo nodig zal het College bij de beoordeling van de beroepsgronden, gelet op hetgeen partijen daarbij hebben gesteld en aangevoerd, nader ingaan op de betekenis van de reconstructie voor de vaststelling van de daarbij relevante feiten.

De aanloop (november 2016 – juli 2017)

2.2.1 Bloedluis is een mijt die het bloed uit kippen zuigt, wat kan leiden tot bloedarmoede, verminderde eiproductie en verhoogde vatbaarheid voor ziektes. De mijten nestelen zich vooral op de kippen zelf en in de kieren van stallen.

2.2.2 Fipronil is een insecticide, dat wordt gebruikt in middelen tegen mijten, vlooien en luizen. Fipronil is in Nederland toegelaten in bepaalde gewasbeschermingsmiddelen, biociden en diergeneesmiddelen.

2.2.3 Chickfriend en Chickclean waren pluimveeservicebedrijven die zich richtten op het ontsmetten en reinigen van stallen. Voor het reinigen van de stallen gebruikten deze bedrijven onder meer het middel DEGA-16. Dit middel werd door middel van vernevelingsapparatuur in stallen gespoten. Aan DEGA-16 was fipronil toegevoegd. Soortgelijke middelen werden ook onder andere namen dan DEGA-16 gebruikt.

2.2.4 De Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) bewaakt als toezichthouder onder meer de veiligheid van voedsel en consumentenproducten, de gezondheid van dieren en planten en het dierenwelzijn. In het vierde kwartaal van 2016 en begin 2017 komen er bij de NVWA vanuit meerdere kanten meldingen binnen over het gebruik van fipronil bij de bestrijding van bloedluis in de pluimveesector. Bij enkele meldingen worden in dit verband ook de bedrijven Chickfriend en Chickclean (hierna gezamenlijk: Chickfriend) genoemd.

2.2.5 Op 24 april 2017 werd het besluit genomen tot het instellen van strafrechtelijk onderzoek naar het gebruik van fipronil ter bestrijding van bloedluis in de pluimveesector door Chickfriend

2.2.6 Op 19 juni 2017 ontving de NVWA een informeel signaal van het Belgische Federaal Agentschap voor de veiligheid van de voedselketen (FAVV) over het aantreffen van fipronil in eieren bij een Belgisch bedrijf. Uit de administratie bleek de mogelijke betrokkenheid van onder meer Chickfriend.

2.2.7 Op 7 juli 2017 vond een inspectie plaats bij Chickfriend door twee inspecteurs van de NVWA. Hierbij kregen de inspecteurs te horen dat de eigenaren van Chickfriend van het bedrijf uit België een aansprakelijkheidsstelling hadden ontvangen. Op dat moment besloten de inspecteurs als buitengewoon opsporingsambtenaar verder te gaan en de aanwezige voorraad te onderzoeken. Daarbij werd geen fipronil of DEGA-16 aangetroffen, maar wel twee ton aan biociden die niet in Nederland waren toegelaten. Gezien deze bevindingen besloten de opsporingsambtenaren een strafrechtelijk onderzoek te starten. In dat kader namen zij een deel van de administratie van Chickfriend in beslag. Ook namen zij enkele monsters. Op de dagen daarna werden bij nadere onderzoeken bij Chickfriend nog meer monsters genomen. Na analyse hiervan werden resten van fipronil aangetroffen.

2.2.8 Op 19 juli 2017 heeft de NVWA monsters afgenomen van eieren van zeven pluimveebedrijven die blijkens de administratie van Chickfriend het meest recent door Chickfriend waren behandeld. Op 21 juli 2017 ontving de NVWA de uitslagen van deze bemonsteringen.

De blokkadebesluiten

2.3. Vanwege het feit dat in de monsters van vorengenoemde zeven bedrijven fipronil werd geconstateerd, heeft verweerder op 22 juli 2017 bij deze bedrijven een verbod opgelegd om pluimvee en de dierlijke producten afkomstig daarvan (zoals eieren en mest) af te voeren, in de handel te brengen en buiten Nederland te voeren. Hiertoe behoort ook één van de appellanten. Het betreffende besluit maakt deel uit van de primaire besluiten I. Genoemd verbod (hierna: het verbod) wordt ook wel ‘blokkade’ genoemd. Enkele dagen later heeft verweerder het verbod opgelegd aan circa 180 bedrijven die, aldus verweerder, volgens de administratie van Chickfriend door dit bedrijf in 2017 waren behandeld tegen bloedluis. Dit is gebeurd zonder dat bij deze bedrijven eerst monsters zijn genomen. Tot deze categorie besluiten horen de ten aanzien van de andere appellanten genomen primaire besluiten I. In deze besluiten heeft verweerder aangekondigd dat inspecteurs van de NVWA binnen enkele dagen monsters op het betreffende bedrijf komen nemen om te controleren of de stof fipronil aanwezig is.

Voorlopig advies BuRo van 25 juli 2017

2.4 Op 25 juli 2017 bracht het Bureau Risicobeoordeling & onderzoek van de NVWA (BuRo) aan de Inspecteur-generaal van de NVWA een voorlopig advies uit over de volksgezondheidsrisico’s van de consumptie van eieren die fipronil bevatten (voorlopig advies van BuRo van 25 juli 2017). Dit eerste advies van BuRo in verband met het fipronil-incident is gebaseerd op opinies en een review van de European Food Safety Authority (EFSA) en de resultaten van de bij de hiervoor in 2.2.8 genoemde pluimveebedrijven genomen monsters van eieren. In het advies concludeert BuRo dat sprake is van een risico voor de volksgezondheid van de consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in een aantal door de NVWA bemonsterde eieren. De door de EFSA afgeleide aanvaardbare dagelijkse inname (ADI) kan worden overschreden door kinderen die dagelijks een ei eten en het is ook niet uitgesloten dat de ADI voor volwassenen wordt overschreden door ei-consumptie.

Publiekswaarschuwing en Recall

2.5 Op 31 juli 2017 bracht de NVWA een persbericht uit, waarin consumenten werd geadviseerd om de eieren van één producent, waarvan de code werd aangegeven, weg te gooien, dit waren de eieren die boven de Acute Referentie Dosis (ARfD) uitkwamen. Voor zover nog aanwezig in de schappen werden ze daar teruggehaald. Daarnaast gaf het persbericht de codes van de eieren waarbij de ADI-norm voor kinderen werd overschreden. Ouders van kinderen werd aangeraden ‘om voorlopig hun kind uit voorzorg geen eieren met deze ei-codes te laten eten’. Aangekondigd werd dat in de loop van de week meer uitslagen bekend zouden worden en dat aan de hand daarvan de lijst met eicodes op de website van de NVWA zou worden aangepast.

Advies BuRo van 11 augustus 2017

2.6 Op 11 augustus 2017 verscheen het door BuRo voor de Inspecteur-Generaal van de NVWA opgestelde “Advies over de risico’s voor de volksgezondheid door fipronil in eieren en leghennen. Deel 1: de risico’s van fipronil in eieren en eiproducten”.

In dit advies geeft BuRo antwoord op de volgende twee vragen: Is er een risico voor de volksgezondheid door de consumptie van eieren die fipronil bevatten (vraag 1) en is er een risico voor de volksgezondheid door de consumptie van eiproducten waarin fipronil bevattende eieren zijn verwerkt (vraag 2). Met betrekking tot vraag 1 concludeert BuRo samengevat dat de risico’s van fipronil voor de volksgezondheid voor kinderen vanaf zeven jaar en volwassenen ‘zeer klein’ waren bij normale consumptie zoals het Voedingscentrum die adviseerde. Bij zeer kleine kinderen die relatief veel eieren consumeren waarin fipronil zit, konden, aldus BuRo, effecten niet helemaal worden uitgesloten. De kans daarop is zeer klein, en beperkt zich waarschijnlijk tot de ‘vaste klanten’ van een besmet bedrijf. Met betrekking tot vraag 2 luidt de conclusie samengevat dat de risico’s voor de volksgezondheid door de consumptie van eiproducten waarin met fipronil besmette eieren waren verwerkt (de ‘verwerkte producten’) ‘verwaarloosbaar’ zijn.

Vervolgbesluiten

2.7 Nadat verweerder de primaire besluiten I had genomen, heeft verweerder meerdere vervolgbesluiten ten aanzien van appellanten genomen,. Deze vervolgbesluiten zijn hiervoor onder het kopje ‘procesverloop’ vermeld onder de aanduiding primaire besluiten II, III en IV.

Bij de primaire besluiten II heeft verweerder ten aanzien van ieder van appellanten besloten om het bij de primaire besluiten I opgelegde afvoerverbod te handhaven, omdat uit analyse van de op de bedrijven van appellanten genomen monsters is gebleken dat dierlijke producten een te hoog gehalte aan fipronil bevatten. Daarbij heeft verweerder één of meerdere uitzonderingen op het afvoerverbod toegestaan. Vervolgens heeft verweerder bij de primaire besluiten III ten aanzien van een aantal appellanten een nadere toelichting gegeven op de hun betreffende primaire besluiten II, de bestuurlijke maatregelen aangevuld en daarbij meegedeeld dat op het verbod twee uitzonderingen gelden. Tot slot heeft verweerder bij de primaire besluiten IV ten aanzien van enkele appellanten besloten tot de daarbij nader bepaalde gedeeltelijke opheffing van het afvoerverbod.

De bestreden besluiten en de vervolgprocedure

2.8 Appellanten hebben bezwaar gemaakt tegen de hun betreffende primaire besluiten I, II, III en IV. Op 20 december 2017 heeft daarover een hoorzitting plaatsgevonden.

2.9 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten gericht tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.

2.10 Appellanten hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. Verweerder heeft vervolgens een verweerschrift ingediend.

2.11 Bij brief van 18 april 2019 heeft het College verweerder verzocht om nader toe te lichten hoe de verschillende in de primaire en bestreden besluiten genoemde wettelijke grondslagen zich tot elkaar verhouden. Voorts heeft het College verweerder verzocht om te verduidelijken hoe de in deze besluiten behandelde Europeesrechtelijke thema’s zich precies verhouden tot de in de vorengenoemde wettelijke voorschriften neergelegde vereisten voor het gebruik maken van de daarin neergelegde bevoegdheid tot het nemen van de daarin bedoelde maatregelen.

2.12 Bij brief van 15 mei 2019 heeft verweerder geantwoord op de door het College gestelde schriftelijke vragen.

3 Wettelijke grondslag van de primaire en bestreden besluiten

3.1 De primaire besluiten I, waarbij verweerder de bedrijven van appellanten heeft geblokkeerd, kunnen worden onderverdeeld in drie verschillende groepen, die hierna zullen worden aangeduid als primaire besluiten Ia, Ib en Ic en nader zullen worden omschreven. Deze onderverdeling zal hierna worden aangehouden voor zover dit van belang is voor de beoordeling van de bestreden besluiten.

Primaire besluiten Ia:

De eerste groep betreft de primaire besluiten waarbij verweerder aan de betreffende appellanten het verbod heeft opgelegd om pluimvee en de dierlijke producten afkomstig daarvan (zoals eieren en mest) af te voeren, in de handel te brengen en buiten Nederland te voeren wegens het vermoeden dat bij werkzaamheden van Chickfriend op hun bedrijven de stof fipronil is toegepast. Verweerder heeft dat vermoeden gebaseerd op gegevens uit de administratie van Chickfriend. Volgens verweerder is deze maatregel nodig ter voorkoming van risico’s voor de volksgezondheid en de voedselveiligheid als dierlijke producten met de schadelijke stof fipronil worden geconsumeerd. Uit de tekst van de besluiten blijkt dat deze zijn gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren. Ten aanzien van één appellant is daaraan artikel 5.12 van de Wet dieren toegevoegd.

Primaire besluiten Ib:

De tweede groep betreft de primaire besluiten waarbij verweerder heeft besloten om het bij de primaire besluiten Ia opgelegde verbod te handhaven, omdat uit analyse van de na de primaire besluiten Ia op het bedrijf van de betreffende appellanten afgenomen monsters is gebleken dat de eieren een te hoge concentratie aan fipronil bevatten. Daarbij heeft verweerder één of meer hier verder niet van belang zijnde uitzonderingen toegestaan. Uit de tekst van de besluiten blijkt dat deze zijn gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren. In het besluit ten aanzien van een enkele appellant is daaraan artikel 5.12 van de Wet dieren toegevoegd.

Primaire besluiten Ic:

De derde groep betreft de primaire besluiten waarbij ten aanzien van enkele appellanten dezelfde maatregel is opgelegd als bij de primaire besluiten Ia, maar waarbij de betreffende bedrijven niet op basis van de administratie van Chickfriend in beeld zijn gekomen, maar zij zelf bij de NVWA hebben gemeld dat zij zaken hebben gedaan met Chickfriend (zelfmelders). Deze besluiten zijn (evenals de primaire besluiten Ia) genomen, zonder dat eerst monsters zijn genomen bij deze bedrijven. Uit de tekst van de besluiten blijkt dat deze zijn gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren.

3.2 Bij de primaire besluiten II heeft verweerder besloten om de eerder opgelegde blokkades te handhaven, omdat uit de analyse van de op de bedrijven van appellanten genomen monsters is gebleken dat de eieren een te hoog gehalte aan fipronil bevatten. Omdat uit de monsters is gebleken dat de dieren de schadelijke stof fipronil hebben opgenomen is er volgens verweerder een noodzaak om het afvoerverbod op het bedrijf te handhaven en om te voorkomen dat dierlijke (bij)producten met een te hoog gehalte fipronil in de voedselketen terecht komen en dat verontreinigde mest voor landbouwdoeleinden wordt gebruikt. Voorts vermelden de primaire besluiten II dat de dierlijke (bij)producten afkomstig van het bedrijf worden aangemerkt als categorie 1- materiaal, voor zover zij residuen bevatten van fipronil en voor zover deze residuen de MRL overschrijden die is vastgesteld voor deze dierlijke (bij)producten. In de primaire besluiten II zijn één of meer uitzonderingen op het afvoerverbod toegestaan, die hier verder niet van belang zijn. Uit de tekst van de besluiten blijkt dat deze zijn gebaseerd op artikel 5:10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 5.12 van de Wet dieren.

3.3 Bij primaire besluiten III heeft verweerder ten aanzien van een aantal appellanten een nadere toelichting gegeven op de hun betreffende primaire besluiten II, de bestuurlijke maatregelen aangevuld en daarbij meegedeeld dat op het verbod hier verder niet van belang zijnde uitzonderingen gelden.

Uit de tekst van de besluiten blijkt dat deze zijn gebaseerd op artikel 5:10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 5.12 van de Wet dieren.

3.4 Bij de primaire besluiten IV heeft verweerder ten aanzien van enkele appellanten besloten tot gedeeltelijke opheffing van het afvoerverbod.

3.5 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten gericht tegen de hun betreffende primaire besluiten Ia tot en met Ic, II, III en IV ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarin vermeld dat de bij die besluiten opgelegde maatregelen zijn gebaseerd op artikel 5:10, eerste lid, aanhef en onder a, artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 5.12 van de Wet dieren.

3.6 Bij brief van 15 mei 2019 heeft verweerder geantwoord op de door het College gestelde schriftelijke vragen over de wettelijke grondslag van de bestreden besluiten. In deze brief staat, voor zover van belang, het volgende:

“A. Bevoegdheid om een bestuurlijke maatregel op te leggen in de situatie waarin dieren gevaar lopen een schadelijke stof binnen te krijgen.

1. Artikel 5:10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren

Vanwege het zeer sterke vermoeden dat het bedrijf Chickfriend fipronil als bloedluisbestrijder toepaste, heb ik op 19 en 20 juli 2017 bij negen, recent door Chickfriend behandelde bedrijven monsters genomen van de eieren die op de bedrijven aanwezig waren. Bij zeven bedrijven bevatten de monsters de stof fipronil, in de mate waarin de Maximum Residu Level (MRL) voor fipronil werd overschreden. Daarnaast gold voor de monsters van 4 bedrijven dat de aangetroffen hoeveelheid fipronil de Acceptable Daily Intake (ADI) overschreed.

Onduidelijk was nog in welke concentraties en via welke toepassingsvorm het bedrijf Chickfriend fipronil als bloedluisbestrijder toepaste. Ik wist dus niet aan welke concentraties fipronil de dieren waren blootgesteld.

Wel was bekend dat fipronil niet als farmaceutische stof aan voedselproducerende dieren mocht worden toegediend. Verder was bekend dat er geen biocide was toegelaten op de Nederlandse markt voor de bestrijding van bloedluis bij pluimvee. Daarnaast was bekend dat fipronil schadelijk is voor het milieu. De stof fipronil is giftig voor ongewervelde water- en bodemdieren, ook bij zeer lage concentraties. Het is dus van belang te zorgen dat er geen fipronil via verontreinigde kippenmest in het milieu terechtkomt.

Op 25 juli 2017 kwam een eerste advies van BuRo beschikbaar over de risico’s van fipronil. Uit dit advies bleek dat de stof fipronil zeer giftig kan zijn voor dieren en dat de stof ook toxisch is voor mensen. Hiermee werd duidelijk dat er ook sprake was van een risico voor de volksgezondheid.

Op 25 juli 2017 kreeg de Nederlandse Voedsel- en warenautoriteit de beschikking over het adressenbestand van de bedrijven die tussen 1 januari en 30 april 2017 door Chickfriend behandeld waren. Gelet op de omvang van dit adressenbestand (circa 180 bedrijven), werd duidelijk dat de risico’s voor de volksgezondheid toenamen.

Bovengenoemde omstandigheden waren voor mij aanleiding om op 26 juli 2017 aan alle bedrijven genoemd in het hiervoor genoemde adressenbestand afvoerverboden op te leggen wegens het ernstige vermoeden dat de dieren en dierlijke producten van deze bedrijven waren blootgesteld aan een onbekende concentratie schadelijke stof fipronil (…)

B. Bevoegdheid om een bestuurlijke maatregel op te leggen in de situatie waarin (wordt vermoed dat) ten aanzien van een dier, dierlijk product of bedrijf niet wordt voldaan aan de regelgeving van de Wet dieren.

2. Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet dieren.

Naast het vermoeden dat de dieren en dierlijke producten blootgesteld waren aan een schadelijke stof had ik ook het vermoeden dat ten aanzien van deze dieren en dierlijke producten niet was voldaan aan het bepaalde bij of krachtens de Wet dieren. Dat wil zeggen, er was sprake van verschillende overtredingen van voorschriften gesteld bij of krachtens de Wet dieren.

Zoals ik in de bestreden besluiten heb aangegeven is fipronil als onderdeel van DEGA 16, dan wel Menthoboast een biocide of diergeneesmiddel. Voor het gebruik van deze stof als biocide voor de toepassing bloedluisbestrijder bij pluimvee is geen toestemming verleend door middel van een handelsvergunning voor het in de handel brengen van een biocide. Ook is er geen handelsvergunning verleend voor fipronil als diergeneesmiddel voor de bestrijding van bloedluis.

Door de stof te laten gebruiken op hun bedrijven hebben appellanten artikel 4, eerste lid, in samenhang met bijlage I, deel A, onder II, punt 3 onder a, van Verordening (EG) nr. 852/2004 overtreden.

Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden in strijd te handelen met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Op grond van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de (ministeriële) regeling dierlijke producten zijn voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet:

(…)

c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede, en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid van Verordening (EG) nr. 852/2004.

Een overtreding van artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 852/2004 betekent dus dat niet is voldaan aan het gestelde bij of krachtens de Wet dieren.

Vanwege het bovenstaande heb ik de primaire besluiten tevens gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren.

Voor de volledigheid wens ik op te merken dat naast de reeds genoemde overtredingen in de besluiten ook sprake was van de volgende overtredingen of een sterk vermoeden daarvan:

Artikel 2.9 van het Besluit houders van dieren

Onverminderd het bepaalde bij of krachtens artikel 2.19, derde lid, van de wet, worden geen stoffen aan een dier toegediend, behalve stoffen voor therapeutische of profylactische doeleinden, dan wel zoötechnische behandeling als bedoeld in artikel 1, tweede lid, onderdeel c, van richtlijn 96/22/EG van de Raad van 29 april 1996 betreffende het verbod op gebruik, in de veehouderij, van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking alsmede van ß-agonisten en tot intrekking van de richtlijnen 81/602/EEG, 88/146/EEG (PbEG 1996, L 125), tenzij uit wetenschappelijke studies naar het welzijn van dieren of uit ervaring is gebleken dat de stof niet schadelijk is voor de gezondheid of het welzijn van het dier.

Artikel 2.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet dieren.

Het is verboden b. diergeneesmiddelen waarvoor geen vergunning als bedoeld in artikel 2.19, eerste lid is verstrekt, bij dieren toe te passen.

Artikel 16 Verordening 470/2009

1. Alleen farmacologisch werkzame stoffen die conform artikel 14, lid 2, onder a), b) of c), worden ingedeeld, mogen binnen de Gemeenschap aan voedselproducerende dieren worden toegediend, op voorwaarde dat dit in overeenstemming met richtlijn 2001/82/EG geschiedt.

Dit zijn de stoffen die staan vermeld in de Verordening 37/2010. Fipronil wordt niet genoemd, dus mag niet worden toegediend. Dit artikel is in de Nederlandse wetgeving uitgewerkt via artikel 2.12 aanhef en onder a Besluit diergeneesmiddelen.

In Nederland worden geen vergunningen verleend voor diergeneesmiddelen met fipronil voor voedselproducerende dieren. Wie voor voedselproducerende dieren een diergeneesmiddel toepast met fipronil begaat een overtreding van artikel 2.8 Wet dieren (toepassen van een diergeneesmiddel waarvoor geen vergunning is verleend).

3.Artikel 5.12, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de wet dieren

Artikel 5.10 van de Wet dieren ziet alleen op maatregel met betrekking tot dieren en dierlijke producten. De bevoegdheid om ten aanzien van bedrijven, inrichtingen of locaties (ongeacht of daar dieren of dierlijke producten aanwezig zijn) maatregelen te nemen, vloeit voort uit artikel 5.12 van de Wet dieren.

Op grond van dit voorschrift ben ik bevoegd maatregelen te treffen met betrekking tot bedrijven, inrichtingen en locaties die de gezondheid van mens of dier in gevaar kunnen brengen en: a. ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet of ten aanzien waarvan dit wordt vermoed; b. waar dieren of producten aanwezig zijn of zijn geweest ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet of ten aanzien waarvan dit wordt vermoed.

Ik heb al aangegeven dat de pluimveehouders de niet toegestane schadelijke stof fipronil gebruikten ter bestrijding van bloedluis in de stal en op de dieren. In het adressenbestand van Chickfriend dat gebruikt werd om bedrijven te traceren waar fipronil werd gebruikt, bleken ook bedrijven te staan waarvan enkel de lege stallen behandeld waren door Chickfriend met fipronil. Bekend was dat fipronil een moeilijk te verwijderen stof is en dat bij plaatsing van kippen in een met fipronil behandelde stal, deze kippen ook besmet konden raken met fipronil. Fipronil is schadelijk voor de gezondheid van de mens als het in te hoge concentraties aanwezig in dierlijke producten als eieren en vlees wordt geconsumeerd. Aanwezig in een dierlijk product als mest is fipronil bovendien schadelijk voor in het milieu levende ongewervelde water- en bodemdieren.

Dit maakt dat de bedrijven, locaties en inrichtingen van appellanten gezien moeten worden als:

“bedrijven die de gezondheid van de mens of dier in gevaar kunnen brengen”

Ten aanzien van deze bedrijven kan een maatregel opgelegd worden indien niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening. Dat niet is voldaan aan het bepaalde bij een EU-verordening (Verordening (EG) 852/2004) en de Wet dieren heb ik hierboven al aangegeven. Dit geldt ook voor Richtlijn 96/23/EG in combinatie met Verordening (EG) 396/2005.

Ik heb daarom de primaire en bestreden besluiten mede gebaseerd op artikel 5.12, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet dieren.”

3.7 Het College zal in hoofdstuk 6 elk van de door verweerder genoemde wettelijke grondslagen bespreken en beoordelen of verweerder deze terecht heeft gebruikt voor de opgelegde maatregelen.

4 Omvang van het geding

4.1 Niet in beoordeling betrokken besluiten

4.1.1 Appellanten hebben in het aanvullend beroepschrift van 17 mei 2019 gewezen op een aantal daarbij overgelegde besluiten van verweerder die betrekking hebben op de (gedeeltelijke) opheffing van de blokkade van de bedrijven van de betreffende appellanten (opheffingsbesluiten). Uit de thans bestreden besluiten blijkt niet dat daarbij tevens is beslist op door appellanten eventueel ingediende bezwaarschriften tegen deze opheffingsbesluiten (niet zijnde de primaire besluiten IV). Dit betekent dat deze opheffingsbesluiten geen onderwerp van deze beroepsprocedures zijn. Het College komt dus niet toe aan de beoordeling van die besluiten.

4.2 Het aanmerken van eieren, vlees en mest als categorie I materiaal

4.2.1 Het College stelt vast dat in een aantal primaire besluiten is vermeld dat verweerder de dierlijke bijproducten, afkomstig van de bedrijven van de betreffende appellanten aanmerkt als categorie 1-materiaal in de zin van artikel 8, aanhef en onder d, van Verordening (EG) nr. 1069/2009, voor zover deze bijproducten residuen bevatten van fipronil en voor zover deze residuen de MRL overschrijden die is vastgesteld voor deze bijproducten. In dit verband heeft verweerder de desbetreffende appellanten gewezen op de wettelijke verplichtingen. Voorts is opgemerkt dat, zolang niet is aangetoond dat er geen fipronil in de mest van het pluimvee aanwezig is, de mest van pluimvee op het bedrijf wordt aangemerkt als categorie 1-materiaal en dat deze mest moet worden afgevoerd naar het verwerkingsbedrijf BMC Moerdijk. In de bestreden besluiten is opnieuw overwogen dat vlees, eieren en mest moeten worden beschouwd als categorie 1-materiaal in de zin van vorengenoemde wettelijke bepaling en is nader gemotiveerd waarom dit het geval is.

4.2.2 Appellanten stellen dat mest, vlees en eieren van hun bedrijven door verweerder ten onrechte als categorie 1-materiaal zijn aangemerkt. Appellanten voeren daartoe aan dat slechts sprake kan zijn van categorie 1- materiaal, voor zover de dieren of dierlijke producten (niet zijnde mest) in de handel zijn gebracht als levensmiddel of diervoer, waarbij de MRL-waarde is overschreden. Daarvan is echter geen sprake. Volgens appellanten hadden de producten niet vernietigd hoeven te worden, maar hadden zij met een ander doel op de markt gebracht kunnen worden. Dit wordt ook toegestaan door de Europese regels. Ter zitting hebben appellanten onder meer gewezen op de mogelijkheid om de producten in afgeleide producten zoals verf te verwerken. Voor wat betreft mest voeren appellanten aan dat er ten tijde hier in geding geen MRL-norm was vastgesteld die valt te herleiden tot een formele wettelijke grondslag, zodat mest reeds hierom niet kon worden aangemerkt als categorie 1-materiaal.

4.2.3 Het College ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag of de hiervoor in 4.2.1 genoemde mededeling van verweerder dat pluimveevlees, eieren en mest, afkomstig van de bedrijven van appellanten, moeten worden beschouwd als categorie 1-materiaal in de zin van artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1069/2009 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb waartegen op grond van die wet bezwaar kon worden gemaakt.

4.2.4 In artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat in die wet onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling gericht op rechtsgevolg, dat wil zeggen op het vaststellen, wijzigen of opheffen van een rechtsverhouding.

4.2.5 Het College overweegt dat artikel 8, aanhef en onder d, van Verordening (EG) nr. 1069/2009 dwingend voorschrijft dat dierlijke bijproducten worden aangemerkt als categorie 1-materiaal voor zover die residuen bevatten van andere in het milieu aanwezige stoffen en contaminanten die zijn opgenomen in groep B, punt 3, van bijlage I bij Richtlijn 96/23/EG, als deze residuen het toegestane niveau overschrijden dat bij communautaire of, bij gebrek hieraan, nationale wetgeving is vastgesteld. Op grond van Verordening (EG) nr. 1069/2009 en de bij of krachtens de Wet dieren gestelde regels is aan verweerder geen zelfstandige bevoegdheid toegekend om dierlijke bijproducten al dan niet aan te merken als categorie 1-materiaal en enkel op grond daarvan voor te schrijven op welke wijze de betreffende producten mogen worden gebruikt en verwerkt. Wanneer ingevolge artikel 8, aanhef en onder d, van Verordening (EG) nr.

1069/2009 sprake is van categorie1-materiaal als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder d, van Verordening (EG) nr. 1069/2009 dient dit op grond van artikel 12 van Verordening (EG) nr. 1069/2009 op één van de daar beschreven wijzen te worden gebruikt of verwijderd (vergelijk de uitspraak van het College van 11 september 2012, ECLI:NL:CBB:BX8168). De mededeling in de bestreden besluiten dat de dierlijke bijproducten worden beschouwd als categorie-I materiaal en dat de mest moet worden afgevoerd naar het verwerkingsbedrijf BMC Moerdijk is naar het oordeel van het College derhalve geen op rechtsgevolg gerichte handeling in de hiervoor in 4.2.4 genoemde zin. Het College volgt verweerder dan ook in zijn standpunt dat sprake is van een mededeling van informatieve aard. Het College kan dus niet toekomen aan de beoordeling van beroepsgronden die hierop betrekking hebben.

4.3 Niet in beoordeling betrokken standpunten van verweerder

4.3.1 Het College constateert dat verweerder in de hiervoor in 3.6 genoemde en gedeeltelijk weergegeven brief van 15 mei 2019 niet alleen een nadere toelichting heeft gegeven op de bij de primaire en de bestreden besluiten gebruikte wettelijke grondslag voor de in geding zijnde maatregelen, maar dat verweerder hierbij ook deze grondslag op onderdelen heeft aangevuld met nieuwe standpunten, te weten:

- fipronil is een farmacologische stof die in verband met het bepaalde in Richtlijn 96/23/EG in combinatie met Verordening (EG) nr. 470/2009, Verordening (EU) nr. 37/2010 en Verordening (EG) nr. 396/2005 niet mag worden toegediend aan voedselproducerende dieren, zodat niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-Verordening of EU-besluit;- niet is voldaan aan artikel 2.8, eerste lid, onder b, van Wet dieren (toepassing diergeneesmiddel bij dieren zonder vergunning als bedoeld in artikel 2.19, eerste lid, van de Wet dieren).

Nu deze standpunten ontbreken in de motivering van de bestreden besluiten en zij evenmin voorkomen in de primaire besluiten, ziet het College niet in dat sprake is van een nadere toelichting of verduidelijking van de door verweerder bij de bestreden besluiten na heroverweging in bezwaar gehanteerde wettelijke grondslag voor de in geding zijnde maatregelen, die in de beoordeling van de bestreden besluiten door het College kan worden betrokken. Het College laat deze standpunten daarom verder buiten beschouwing.

5 Procedurele beroepsgronden

5.1 Ondertekening van de primaire besluiten

5.1.1 Appellanten voeren aan dat de primaire besluiten ten onrechte (mede) door de staatssecretaris van Economische Zaken en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport zijn ondertekend, nu deze volgens appellanten niet tekeningsbevoegd zijn. Volgens appellanten wordt in de bestreden besluiten ten onrechte gesteld dat zij dat wel zijn. Daarmee is sprake van een formeel gebrek dat tot vernietiging van de bestreden besluiten zou moeten leiden, aldus appellanten.

5.1.2 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in deze beroepsprocedures de bestreden besluiten ter discussie staan en niet de primaire besluiten. Voorts wijst verweerder op het besluit van de minister van Economische Zaken van 6 november 2015, nr. WJZ/15155405 houdende vaststelling van taken van de staatssecretaris van Economische Zaken, waaruit blijkt dat de staatssecretaris van Economische Zaken bevoegd was de primaire besluiten te ondertekenen. Ter zitting heeft verweerder hier nog aan toegevoegd dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de primaire besluiten zekerheidshalve mede heeft ondertekend vanwege de recall. Later bleek dat dit niet noodzakelijk was omdat de recall al voortvloeit uit de regelgeving.

5.1.3 Het College overweegt dat de bij de bestreden besluiten gehandhaafde primaire besluiten zijn gebaseerd op artikel 5.10 en 5.12 van de Wet dieren. Enig primair besluit dat is genomen op grond van de Warenwet is hier niet aan de orde. De bevoegdheid voor het nemen van de in artikel 5.10 en artikel 5.12 van de Wet dieren genoemde maatregelen is daarin gegeven aan ‘Onze Minister’. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet dieren, zoals deze bepaling luidde ten tijde van het nemen van de primaire (en bestreden) besluiten, werd onder ‘Onze Minister’ verstaan: de minister van Economische Zaken (per 1 januari 2019 is dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit). Gelet op artikel 1, onder a van het vorengenoemde besluit van de minister van Economische Zaken van 6 november 2015was de staatssecretaris van Economische Zaken ten tijde van het nemen van de primaire besluiten belast met onder meer landbouw en voedselkwaliteit. De staatssecretaris van Economische Zaken was derhalve bevoegd om de primaire besluiten op basis van de artikelen 5.10 en 5.12 van de Wet dieren te nemen. Nu de besluiten in zoverre namens het bevoegde bestuursorgaan zijn ondertekend kan de ondertekening door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in het midden blijven.

6 Inhoudelijke beroepsgronden

6.1 Inleiding

6.1.1 Verweerder heeft aan de bestreden besluiten artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 5.12 van de Wet dieren ten grondslag gelegd. Verweerder heeft hierbij geen onderlinge rangorde aangebracht. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat sprake is van drie gelijkwaardige, naast elkaar bestaande fundamenten voor de bij de bestreden besluiten gehandhaafde maatregelen. Hierna zal het College beoordelen of verweerder elk van deze fundamenten terecht als grondslag heeft gebruikt voor deze maatregelen.

6.1.2 Bij deze beoordeling past het College het volgende toetsingskader toe. Uit elk van de in 6.1.1 genoemde wettelijke bepalingen volgt dat verweerder de daarin genoemde maatregelen alleen mag nemen als voldaan is aan de voorwaarden die daarvoor in die bepalingen zijn gesteld. Het College zal daarom per wettelijke grondslag eerst nagaan of verweerder terecht heeft gesteld dat aan de betreffende voorwaarden is voldaan. Als dat het geval is, was verweerder bevoegd tot het nemen van een maatregel. Genoemde wettelijke bepalingen verplichten verweerder niet om van deze bevoegdheid gebruik te maken. Er is sprake van een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat het aan verweerder is om de betrokken belangen af te wegen bij zijn besluit om deze bevoegdheid te gebruiken en bij zijn keuze van de te nemen maatregel(en). De bestuursrechter moet zich beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken en tot bedoelde keuze heeft kunnen komen.

6.1.3 Het College zal aan de hand van de beroepsgronden van appellanten eerst per genoemde wettelijke grondslag nagaan of aan bedoelde voorwaarden is voldaan en dit afsluiten net een overkoepelende conclusie met betrekking tot de bevoegdheid van verweerder om op grond van de hiervoor genoemde wettelijke bepalingen maatregelen op te leggen aan appellanten (6.2 tot en met 6.5). Daarna zal het College eerst de beroepsgronden met betrekking tot de zorgvuldigheid van de voorbereiding van de in geding zijnde maatregelen beoordelen (6.6). Vervolgens komt de vraag aan de orde of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de in geding zijnde maatregelen op te leggen (6.7). Ten slotte komen de hierna nog resterende beroepsgronden aan de orde (6.8), waarna de slotconclusie volgt (7). Waar nodig, maakt het College bij de beoordeling onderscheid tussen de verschillende categorieën primaire besluiten, zoals gehandhaafd bij de bestreden besluiten.

6.2 Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, Wet dieren

6.2.1 Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren luidt als volgt:

“Artikel 5.10 Dieren en producten

1. Onze Minister kan maatregelen treffen met betrekking tot:

(…)

c. dieren, al dan niet gehouden, die via voedering, drenking, inademing of een andere vorm van blootstelling een schadelijke stof hebben opgenomen, of waarvan wordt vermoed dat zij deze hebben opgenomen, of die het gevaar lopen de stof op te nemen, alsook met betrekking tot de van die dieren afkomstige dierlijke producten.”

Uit deze bepaling volgt dat verweerder op grond daarvan pas maatregelen mag nemen met betrekking tot dieren en de van die dieren afkomstige dierlijke producten, indien deze dieren: - via voedering, drenking, inademing of een andere vorm van blootstelling een schadelijke stof hebben opgenomen (voorwaarde 1) of;- waarvan wordt vermoed dat zij een dergelijke stof hebben opgenomen (voorwaarde 2) of- die het gevaar lopen de stof op te nemen (voorwaarde 3).

Voor het antwoord op de vraag of aan (één van) deze voorwaarden is voldaan, maakt het College onderscheid tussen de primaire besluiten Ia en Ic enerzijds (groep A) en anderzijds de primaire besluiten Ib, II, III en IV (groep B). Dit is nodig, omdat verweerder bij deze twee groepen besluiten heeft gesteld dat aan verschillende voorwaarden is voldaan, namelijk wat betreft groep A aan voorwaarde 2 en groep B aan voorwaarde 1 (voorwaarde 3 speelt gelet op het standpunt van verweerder verder geen rol). Kort gezegd komt het erop neer dat de maatregelen, die zijn opgelegd bij de primaire besluiten uit groep A, zijn genomen op basis van gegevens uit de administratie van Chickfriend, zonder dat eerst monsters op de bedrijven van de betreffende appellanten zijn genomen en onderzocht op de aanwezigheid van fipronil. De besluiten uit groep B zijn gebaseerd op de uitslagen van geanalyseerde monsters die op de bedrijven van de betreffende appellanten zijn genomen. Het college zal eerst groep A bespreken (6.2.2) en daarna groep B (6.2.3).

Groep A: vermoeden, administratie Chickfriend

6.2.2.1 Bij de besluiten uit groep A heeft verweerder maatregelen opgelegd op grond van het vermoeden dat pluimvee via een vorm van blootstelling de door verweerder schadelijk geachte stof fipronil heeft opgenomen. In de primaire besluiten Ia heeft verweerder hiertoe overwogen dat uit gegevens uit de administratie van Chickfriend is gebleken dat Chickfriend werkzaamheden heeft verricht op de bedrijven van de betreffende appellanten en kosten voor het middel DEGA 16 in rekening heeft gebracht. Bij verschillende andere bedrijven waar dit middel in rekening is gebracht, is fipronil aangetroffen. In de ten aanzien van de zelfmelders genomen primaire besluiten Ic heeft verweerder aanvullend nog opgemerkt dat het betreffende bedrijf zelf heeft aangegeven dat Chickfriend werkzaamheden heeft verricht en DEGA 16 is gebruikt. De bestreden besluiten vermelden nader dat op 19 en 20 juni 2017 negen bedrijven zijn bemonsterd, die blijkens de administratie van Chickfriend zijn behandeld met fipronil. De monsters van zeven van deze bedrijven bleken na analyse positief op de aanwezigheid van fipronil. Volgens verweerder blijkt uit de administratie van Chickfriend dat één of meer stallen van appellanten zijn behandeld met een middel waarin fipronil zat. De combinatie van al deze factoren levert volgens verweerder het gerechtvaardigde vermoeden op, zoals bedoeld in artikel 5.10, eerste lid, onder c, van de Wet dieren, dat het pluimvee via een vorm van blootstelling de stof fipronil heeft opgenomen (voorwaarde 2). De bestreden besluiten vermelden verder dat fipronil wordt beschouwd als een schadelijke stof omdat:(a) de stof volgens de beoordeling van de World Health Organization (WHO) (matig) toxisch is voor mensen;(b) voor eieren een MRL is vastgesteld, die per 1 januari 2017 is verlaagd van 0,015 mg/kg naar 0,005 mg/kg en dat producten die in de handel worden gebracht als levensmiddel of diervoeder deze MRL ingevolge art. 18 Verordening (EG) nr. 396/2005 niet mogen overschrijden;

( c) volgens onderzoek van BuRo er een risico is voor de volksgezondheid bij consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in enkele door de NVWA bemonsterde eieren en (d) fipronil giftig is voor ongewervelde water- en bodemdieren, ook bij zeer lage concentraties, zodat het van belang is er voor te zorgen dat er geen fipronil via verontreinigde kippenmest in het milieu terecht komt

Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat bij de besluiten uit groep A is gehandeld op basis van een vermoeden in het kader van het voorzorgsbeginsel. Het vermoeden is vervolgens bevestigd door middel van de positieve uitslagen van de later op de bedrijven van appellanten genomen monsters.

6.2.2.2 Appellanten voeren aan dat de informatie afkomstig uit de administratie van Chickfriend onvoldoende basis bood om een redelijk vermoeden als bedoeld in artikel 5.10, onder c, van de Wet dieren aan te nemen. Omdat in zoverre niet is voldaan aan vorengenoemde voorwaarde 2, was verweerder dus niet bevoegd om op die grond maatregelen te nemen. Verweerder had volgens appellanten niet uitsluitend op basis van de administratie van Chickfriend mogen overgaan tot het opleggen van maatregelen, maar had eerst nader onderzoek moeten doen. Verweerder had voorafgaande aan de besluitvorming over een eventuele blokkade, in alle stallen monsters moeten nemen van het pluimvee, eieren en mest en de uitslag van de analyse van deze monsters moeten afwachten. Dan was duidelijk geworden welke stallen niet met fipronil waren behandeld en hadden deze stallen van meet af aan niet geblokkeerd hoeven te worden. Ten aanzien van deze onbehandelde stallen kon dus geen sprake zijn van een vermoeden in vorengenoemde zin. Dit geldt volgens appellanten te meer voor bedrijven met meerdere locaties, waarbij indien voor één van de locaties van een bedrijf gesproken kan worden van een (redelijk) vermoeden, dit niet automatisch betekent dat dit vermoeden zich uitstrekt tot alle locaties van dat bedrijf.

6.2.2.3 Het College stelt vast dat het vermoeden dat het pluimvee op de bedrijven van appellanten en de van dit pluimvee afkomstige dierlijke producten in 2017 zijn blootgesteld aan fipronil bij de primaire besluiten Ia in belangrijke mate is ontleend aan informatie afkomstig uit de administratie van Chickfriend BV. Volgens verweerder blijkt daaruit dat één of meer stallen van appellanten zijn behandeld met DEGA 16. Bij de primaire besluiten Ic is het vermoeden niet uitsluitend hieraan ontleend, maar speelt ook dat het daarbij gaat om appellanten die zelf bij de NVWA hebben gemeld dat Chickfriend werkzaamheden heeft verricht op hun bedrijven.

6.2.2.4 Naar het oordeel van het College verzet artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren zich er niet tegen dat verweerder in gegevens uit de administratie van een bedrijf aanleiding vindt om op basis van dergelijke gegevens te besluiten tot het opleggen van een maatregel op grond van artikel 5.10 van de Wet dieren wegens het vermoeden dat dieren een schadelijke stof hebben opgenomen. In artikel 5.10 van de Wet dieren is de bevoegdheid toegekend aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit om in situaties waarbij er risico’s bestaan voor de volksgezondheid, de diergezondheid of het milieu bestuurlijke maatregelen te treffen met betrekking tot dieren en dierlijke producten. In artikel 5.12 van de Wet dieren is een zelfde soort bevoegdheid toegekend met betrekking tot bedrijven, inrichtingen of locaties.

Zoals blijkt uit de geschiedenis van totstandkoming van deze wettelijke bepalingen, heeft de wetgever hiermee onder meer mogelijk willen maken dat bestuurlijke maatregelen kunnen worden getroffen, indien dit uit voorzorg noodzakelijk wordt geacht, in gevallen waarin op basis van beschikbare informatie wordt geoordeeld dat een mogelijk risico voor de volksgezondheid, de diergezondheid of het milieu bestaat. Daarbij heeft de wetgever het wenselijk geacht dat ook maatregelen kunnen worden genomen in het geval er gerede vermoedens bestaan dat bijvoorbeeld een behandeling met een illegale stof heeft plaatsgevonden, maar (nog) geen positieve analyse-uitslag van monsters beschikbaar is. De wetgever heeft in dit verband uitdrukkelijk gewezen op de mogelijkheid dat gegevens uit een administratie aanknopingspunten kunnen opleveren om maatregelen te treffen. (zie Kamerstukken II, 2007-2008, 31389, nr. 3, p. 29 tot en met 31, waarvan de relevante passages zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak). Indien verweerder in een concreet geval het vermoeden als bedoeld in artikel 5.10 (of artikel 5.12) van de Wet dieren baseert op gegevens uit de administratie van een bedrijf, zal de bestuursrechter, zo nodig, moeten beoordelen of deze gegevens daarvoor een toereikende grondslag vormen.

6.2.2.5 Dit betekent dat het College appellanten niet volgt in hun stelling dat ten aanzien van de onbehandelde stallen of locaties van de bedrijven van hun bedrijven geen sprake kon zijn van een vermoeden als bedoeld in artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren, omdat verweerder, als hij voorafgaand aan de primaire besluiten uit groep A alle stallen had bemonsterd, had kunnen weten dat er onbehandelde stallen en locaties waren. Monsterneming is immers geen vereiste voor het uit voorzorg nemen van bestuurlijke maatregelen op grond van artikel 5.10 (en 5.12) van de Wet dieren in het geval op basis van administratieve gegevens mogelijk een risico voor de volksgezondheid bestaat.

6.2.2.6 Bij de primaire besluiten Ia heeft verweerder het vermoeden dat het pluimvee op de bedrijven van de betreffende appellanten de stof fipronil heeft opgenomen uitsluitend en bij de primaire besluiten Ic gedeeltelijk gebaseerd op gegevens die zijn ontleend aan de in het kader van een strafrechtelijk onderzoek in beslag genomen administratie van Chickfriend. Uit deze gegevens is volgens verweerder gebleken dat deze bedrijven in 2017 door Chickfriend zijn behandeld met een middel dat DEGA 16 bevatte. Voor dit vermoeden heeft verweerder deze gegevens gecombineerd met het feit dat in de reeds afgenomen monsters bij zeven bedrijven, die blijkens die administratie waren behandeld door Chickfriend, fipronil was aangetroffen. In de ten aanzien van de zelfmelders genomen primaire besluiten Ic heeft verweerder daarnaast nog van belang geacht dat het betreffende bedrijf zelf bij de NVWA heeft aangegeven dat Chickfriend werkzaamheden heeft verricht en DEGA 16 is gebruikt.

6.2.2.7 Nu verweerder het vermoeden heeft gebaseerd op gegevens die zijn ontleend aan de administratie van Chickfriend BV, en verweerder, zoals hierna zal blijken, ook beschikt over deze gegevens, behoort het stuk of de stukken waarin deze gegevens staan tot de op de zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 8:42, eerste lid van de Awb. Bij faxbericht van 23 mei 2019 heeft verweerder een lijst met afnemers van DEGA 16 bij het bedrijf Chickfriend BV aan het College toegezonden. Daarbij heeft verweerder meegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 29 mei 2019 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd geacht. Uit deze beslissing blijkt dat in de niet-vertrouwelijke versie van genoemde lijst van afnemers alle namen en adressen van afnemers waren weggelakt en alleen de gegevens van de facturen (nummer, datum, hoeveelheid etc.) zichtbaar waren. In de beslissing heeft het College geoordeeld dat verweerder het verzoek om beperking van de kennisneming onvoldoende heeft onderbouwd en dat gezien het evidente belang van appellanten om te kunnen nagaan of zij inderdaad op de lijst van afnemers van DEGA 16 staan vermeld, niet kan worden aanvaard dat slechts het College kennis zou kunnen nemen van de namen en adresgegevens van de betreffende afnemers. Het College heeft bepaald dat de vertrouwelijke versie van vorengenoemde lijst met afnemers wordt teruggezonden aan verweerder en verweerder verzocht uiterlijk op 31 mei 2019 een nieuwe versie van de lijst aan het College en aan appellanten toe te sturen.

6.2.2.8 Het College stelt vast dat verweerder niet heeft voldaan aan het verzoek van het College om een nieuwe versie van de lijst met afnemers toe te zenden aan het College en partijen. Ter zitting hebben appellanten hierop kritiek geuit en in het algemeen gewezen op hun belang om te kunnen nagaan of daaruit blijkt dat en wanneer hun bedrijf is behandeld en of duidelijk was om welke stallen het daarbij ging. Ingevolge artikel 8:31 van de Awb kan de bestuursrechter, indien een partij niet voldoet aan de verplichting te verschijnen, inlichtingen te geven, stukken over te leggen of mee te werken aan een onderzoek als bedoeld in artikel 8:47, eerste lid, daaruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen. Als gevolg van de opstelling van verweerder kunnen appellanten en het College niet nagaan of de lijst van afnemers gegevens bevat met betrekking tot de bedrijven van appellanten en evenmin of daaruit blijkt dat deze bedrijven zijn behandeld door Chickfriend met DEGA 16. Voor zover het door verweerder aangenomen vermoeden dat het pluimvee op de bedrijven van de betreffende appellanten de stof fipronil heeft opgenomen steunt op die gegevens, kan het College dus niet vaststellen of deze gegevens daarvoor een toereikende grondslag bieden. College zou hieraan de gevolgtrekking kunnen verbinden dat verweerder vorengenoemd vermoeden niet aannemelijk heeft gemaakt en dat verweerder daarom niet bevoegd was om uit voorzorg bij de primaire besluiten uit groep A blokkades op te leggen aan appellanten. Het College acht deze gevolgtrekking echter te vergaand, nu verweerder, gelet op de vorengenoemde beslissing van het College van 29 mei 2019, kennelijk wel over een lijst van afnemers beschikt en dit erop wijst dat verweerder niet een geheel onjuiste voorstelling van zaken daarover aan het College heeft gegeven. In dit beeld past dat verweerder ter zitting heeft aangeboden alsnog per appellant een geschoonde versie van de lijst met afnemers over te leggen en wel in die zin dat daarin alleen de gegevens met betrekking tot deze individuele appellant worden verstrekt en de gegevens van andere op de lijst voorkomende bedrijven met een verzoek om toepassing van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb van kennisneming worden uitgezonderd. Onder deze omstandigheden ziet het College wel aanleiding voor het oordeel dat verweerder zijn standpunt dat sprake is van vorengenoemde vermoeden onvoldoende heeft onderbouwd, zodat de bestreden besluiten, voor zover deze betrekking hebben op de besluiten uit groep A ondeugdelijk zijn gemotiveerd en wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking komen, maar zal het College de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten in stand laten (zie artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb).

6.2.2.9 Het College laat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten in stand, omdat appellanten niet gemotiveerd hebben betwist dat Chickfriend één of meerdere stallen of locaties van hun bedrijven heeft behandeld met DEGA 16 of een ander middel ter bestrijding van bloedluis. Evenmin hebben zij concreet, toegespitst op de resultaten van de na de primaire besluiten Ia op hun bedrijven afgenomen en geanalyseerde monsters, bestreden dat daarbij is vastgesteld dat op hun bedrijven fipronil is aangetroffen boven de voor eieren geldende MRL van 0,005 mg/ kg.

Ook dit gegeven wijst er niet op dat verweerder zijn stelling dat uit de lijst van afnemers volgt dat Chickfriend de bedrijven van appellanten heeft behandeld met enig middel waarin fipronil is verwerkt, uit de lucht heeft gegrepen. Hierbij neemt het College in aanmerking hetgeen hierna in 6.2.3.3 is overwogen met betrekking tot de monsterneming. Appellanten hebben voorts niet gemotiveerd betwist dat op het moment dat de primaire besluiten Ia werden genomen reeds bij zeven bedrijven, die in de administratie van Chickfriend voorkwamen, monsters waren genomen en dat daarin fipronil was aangetroffen. Evenmin hebben appellanten met betrekking tot de primaire besluiten Ic gesteld dat verweerder daarbij ten onrechte heeft aangenomen dat de desbetreffende appellanten zelf bij de NVWA hebben gemeld dat Chickfriend werkzaamheden op hun bedrijven heeft uitgevoerd. Al met al ziet het College daarom in hetgeen appellanten in verband met de administratie van Chickfriend hebben aangevoerd onvoldoende grond voor de conclusie dat verweerder niet mocht vermoeden dat de bedrijven van appellanten door Chickfriend ter bestrijding van bloedluis waren behandeld met een middel waarin fipronil was verwerkt. Voorts acht het College hiervoor van belang hetgeen hierna zal worden overwogen met betrekking tot de bevoegdheid van verweerder om een maatregel op te leggen (zie de overkoepelende conclusies hierover in 6.5), de in 6.6 te bespreken beroepsgronden met betrekking tot de voorbereiding van de in geding zijnde maatregelen en de toetsing van de primaire besluiten I, zoals gehandhaafd bij de bestreden besluiten, aan het evenredigheidsbeginsel in 6.7.7 tot en met 6.7.9.

Groep A: fipronil schadelijke stof

6.2.2.10 De bestreden besluiten vermelden dat fipronil wordt beschouwd als een schadelijke stof omdat:- de stof volgens de beoordeling van de WHO (matig) toxisch is voor mensen (argument a):- voor eieren een MRL is vastgesteld die per 1 januari 2017 is verlaagd van 0,015 mg/kg tot 0,005 mg/kg (argument b);

- volgens onderzoek van BuRo er een risico is voor de volksgezondheid bij consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in enkele door de NVWA bemonsterde eieren (argument c);

- dat fipronil giftig is voor ongewervelde water- en bodemdieren, ook bij zeer lage concentraties, zodat het van belang is er voor te zorgen dat er geen fipronil via verontreinigde kippenmest in het milieu terecht komt (argument d).Het College dient ten aanzien van de primaire besluiten uit groep A te beoordelen of verweerder zich, gelet op de ten tijde van het nemen van deze besluiten beschikbare informatie, met deze argumenten in onderling verband bezien, terecht op het standpunt heeft gesteld dat fipronil moet worden beschouwd als een schadelijke stof in de zin van artikel 5.10, eerste lid, onder c, van de Wet dieren (vorengenoemde voorwaarde 2). Het College zal eerst de hierop betrekking hebbende beroepsgronden van appellanten weergeven, dan ingaan op de betekenis van het begrip ‘schadelijke stof’ en daarna de vorengenoemde vier argumenten van verweerder bespreken aan de hand van de beroepsgonden.

Beroepsgronden

6.2.2.11 Appellanten voeren aan dat artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren niet aan de primaire besluiten ten grondslag kan worden gelegd, omdat fipronil niet kan worden beschouwd als een evident schadelijke stof. In dit kader wijzen appellanten erop dat fipronil onder meer verwerkt is in diergeneeskundige producten ter bestrijding van vlooien, mijten, en teken bij honden, katten en kippen. De stof wordt tevens gebruikt als bestrijdingsmiddel tegen dieren en als zaadbehandelingsmiddel bij zonnebloemen en mais en voor de bescherming van hout tegen termieten. Volgens appellanten heeft verweerder ten onrechte de MRL-waarde betrokken bij de vraag of sprake is van een schadelijke stof. Appellanten stellen dat de MRL ongelijk is aan de vraag of een product schadelijk is voor de gezondheid. De voor eieren geldende MRL van 0,005 mg/kg is slechts een technische norm voor het laagst meetbare niveau. De MRL-norm is geen maatstaf voor het risico van een stof voor de volksgezondheid. Daarvoor zijn de ADI en met name de ARfD maatgevend. Geen ander land dan Nederland heeft de ADI gehanteerd. De NVWA hanteerde bij publiekswaarschuwingen strengere normen dan toezichthouders in België en Duitsland. Als het aantal eieren dat het voedingscentrum aanbeveelt wordt gecombineerd met het hoogste gehalte aan fipronil dat is gevonden, wordt de grenswaarde die voor een kortdurende blootstelling geldt, in geringe mate overschreden. De overschrijding hoeft echter niet te betekenen dat er ook daadwerkelijk gezondheidseffecten optreden. Er wordt namelijk een ruime marge toegepast om de gegevens uit de dierstudies te vertalen naar mensen en daarmee de veiligheid te borgen. Uit studies bij mensen, die zichzelf vergiftigd hebben met fipronil, blijkt dat pas bij veel hogere doseringen actuele vergiftigingsverschijnselen worden gezien. De grenswaarde voor langdurige, levenslange blootstelling ligt lager dan die voor kortdurende blootstelling. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) heeft een inschatting gemaakt van de totale inname aan fipronil uit eieren en op basis daarvan geconcludeerd dat de inname blijft onder die grenswaarde.

Appellanten voeren verder aan dat ten tijde van de primaire besluiten Ia de NVWA slechts over een ‘voorlopige’ risicobeoordeling beschikte van BuRo, namelijk het voorlopig advies van 25 juli 2017. Volgens deze voorlopige beoordeling konden effecten op de volksgezondheid bij dagelijkse consumptie van eieren niet worden uitgesloten. Het definitieve advies van BuRo volgde op 11 augustus 2017. De conclusie van dat advies was dat de risico’s voor de volksgezondheid voor kinderen en volwassenen zeer klein waren bij normale consumptie. Er is volgens appellanten een opvallende discrepantie tussen de gevarenbeoordeling in het voorlopige advies en het definitieve advies van BuRo, waaraan verweerder ten onrechte voorbij is gegaan. Met betrekking tot de schadelijkheid van fipronil en de gezondheidsrisico’s daarvan hebben appellanten gewezen op de door hun overgelegde notitie van prof. dr. dr. M. van den Berg (prof. van den Berg), hoogleraar toxicologie aan de Universiteit Utrecht, van 15 mei 2019.

Betekenis begrip ‘schadelijke stof’

6.2.2.12 Het College overweegt dat voor de betekenis van het begrip schadelijke stof in de zin van artikel 5.10, eerste lid, van de Wet dieren allereerst van belang is dat in Europese wetgeving, die grotendeels rechtstreeks van toepassing is in Nederland, eisen zijn gesteld aan de veiligheid van levensmiddelen, waaronder levensmiddelen van dierlijke oorsprong. De basis van deze wetgeving wordt gevormd door de Europese Algemene Levensmiddelen Verordening, Verordening (EG) nr. 178/2002 (ALV). Hierin zijn de algemene beginselen en voorschriften voor de levensmiddelenwetgeving op zowel Europees als nationaal niveau neergelegd. Uit artikel 5 van de ALV blijkt dat de levensmiddelenwetgeving onder meer een of meer van de algemene doelstellingen van een hoog niveau van bescherming van het leven en de gezondheid van de mens, de bescherming van de belangen van de consument, inclusief eerlijke praktijken in de levensmiddelenhandel nastreeft, indien van toepassing rekening houdend met de bescherming van de gezondheid en het welzijn van dieren, de gezondheid van planten en het milieu. Volgens artikel 6, eerste en tweede lid, van de ALV wordt de levensmiddelenwetgeving gebaseerd op risicoanalyse, tenzij dit wegens omstandigheden en de aard van de maatregel niet toepasselijk is, is de risicobeoordeling gebaseerd op de beschikbare wetenschappelijke gegevens en wordt deze op onafhankelijke, objectieve en doorzichtige wijze uitgevoerd.

In artikel 3, punt 9, van de ALV is het begrip ,,risico” gedefinieerd als: functie van de kans op een nadelig gezondheidseffect en de ernst van dat effect, voortvloeiend uit een gevaar. Ten slotte is in artikel 7 van de ALV het voorzorgsbeginsel neergelegd. Dit houdt in dat in specifieke situaties waarin na beoordeling van de beschikbare informatie de mogelijkheid van schadelijke gevolgen voor de gezondheid is geconstateerd, maar er nog wetenschappelijke onzekerheid heerst, in afwachting van nadere wetenschappelijke gegevens ten behoeve van een vollediger risicobeoordeling, voorlopige maatregelen voor risicomanagement kunnen worden vastgesteld om het in de Gemeenschap gekozen hoge niveau van gezondheidsbescherming te waarborgen. Van belang is verder dat in Europese wetgeving onder meer maximumconcentraties van residuen van bestrijdingsmiddelen in levensmiddelen zijn vastgesteld. In Verordening (EG) nr. 396/2005 zijn maximumgehalten aan residuen van bestrijdingsmiddelen in of op levensmiddelen en diervoerders van dierlijke oorsprong vastgesteld. Het gaat hierbij om de vaststelling van zogenaamde maximumresidugehalten (MRL). Dit begrip is in artikel 3, tweede lid, onder d, van Verordening (EG) nr. 396/2005 gedefinieerd als: “het hoogste wettelijke toegestane concentratieniveau van een bestrijdingsmiddelenresidu in of op een levensmiddel of diervoeder, overeenkomstig onderhavige verordening vastgesteld op basis van goede landbouwprakijken en de laagste blootstelling van consumenten die noodzakelijk is met het oog op de bescherming van kwetsbare consumenten.” Voorts blijkt uit deze verordening dat bij de vaststelling van een MRL onder meer het risico van overschrijding van de ADI of de ARfD worden beoordeeld. In artikel 3, tweede lid, onder i, van Verordening (EG) nr. 396/2005 is de ARfD als volgt gedefinieerd: “ de geraamde hoeveelheid van een stof in een levensmiddel, uitgedrukt in verhouding tot het lichaamsgewicht, die in korte tijd, meestal in de loop van één dag, mag worden ingenomen zonder merkbaar gezondheidsrisico voor de consument, zulks op basis van door middel van relevant onderzoek verkregen gegevens, en rekening houdend met gevoelige bevolkingsgroepen (bijvoorbeeld kinderen en foetussen)”. De ADI is in artikel 3, tweede lid, onder j, van Verordening (EG) nr. 396/2005 omschreven als: “de geraamde hoeveelheid van een stof in een levensmiddel, uitgedrukt in verhouding tot het lichaamsgewicht, die levenslang elke dag mag worden ingenomen zonder merkbaar risico voor de consumenten, zulks op basis van de op het tijdstip van de evaluatie bekende gegevens, rekening houdend met gevoelige bevolkingsgroepen (bijvoorbeeld kinderen en foetussen).”

Ook voor diergeneesmiddelen zijn maximumresidugehalten vastgesteld voor zover deze residuen terecht kunnen komen in levensmiddelen (Richtlijn 96/23/EG en Verordening (EU) nr. 37/2010). In Europese wetgeving is verder de toepassing van biociden ter bestrijding van schadelijke organismen gereguleerd (Verordening (EU) nr. 528/2012).

6.2.2.13 In de bestreden besluiten heeft verweerder de schadelijkheid van fipronil vooral toegelicht in relatie tot de volksgezondheid. Zoals blijkt uit de tekst van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren en de hiervoor (6.2.2.4) reeds genoemde geschiedenis van totstandkoming van onder meer artikel 5.10 van de Wet dieren, is de in die bepaling aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit toegekende bevoegdheid om bestuurlijke maatregelen te treffen onder meer bedoeld voor situaties waarin er in verband met de blootstelling van dieren aan een schadelijke stof of het vermoeden daarvan, risico’s bestaan voor de volksgezondheid. Het begrip ‘schadelijke stof’ is weliswaar als zodanig niet gedefinieerd in de Wet dieren, maar mede in het licht van de hiervoor globaal uiteengezette Europese levensmiddelenwetgeving, is duidelijk dat in relatie tot de volksgezondheid sprake is van een schadelijke stof, indien deze stof een risico vormt voor de volksgezondheid in de zin van functie van de kans op een nadelig gezondheidseffect en de ernst van dat effect, voortvloeiend uit de betreffende stof. Uit de memorie van toelichting ten aanzien van artikel 5.10 tot en met 5.12 van de Wet dieren kan worden afgeleid dat in de visie van de wetgever niet alleen sprake is van een schadelijke stof, indien deze stof in de regelgeving is verboden, maar onder andere ook indien de betreffende stof nog niet is verboden maar er ten aanzien van die substantie, serieuze, met gegevens te staven, vermoedens bestaan dat ze een risico voor de volksgezondheid vormen (Kamerstukken II, 2007-2008, 31389, nr. 3, p. 29 tot en met 31).

6.2.2.14. Gelet op hetgeen hiervoor in 6.2.2.12 en 6.2.2.13 is overwogen, volgt het College appellanten niet in hun stelling dat sprake dient te zijn van een ‘evident’ schadelijke stof en dat dit alleen aan de orde zou kunnen zijn in geval van overschrijding van de ARfD.

Argument a

6.2.2.15 Met betrekking tot argument a van verweerder stelt het College vast dat door appellanten niet wordt betwist dat fipronil volgens een beoordeling van de WHO wordt beschouwd als matig toxisch voor mensen. Het College begrijpt uit deze beoordeling dat fipronil volgens de WHO voor de mens als matig schadelijk kan worden aangemerkt.

Argument b

6.2.2.16 Ten aanzien van argument b van verweerder dat voor fipronil in eieren een MRL is vastgesteld die per 1 januari 2017 is verlaagd van 0,015 mg/kg tot 0,005 mg/kg overweegt het College als volgt. Zoals valt af te leiden uit de hiervoor in 6.2.2.12 weergegeven definities van de begrippen MRL, ADI en ARfD in Verordening (EG) nr. 396/2005 is een MRL op zich zelf geen norm voor het aanduiden van het risico voor de volksgezondheid en zijn de toxicologische grenswaarden ADI en ARfD dat wel. Hierbij is van belang dat uit punt 22 van de considerans van Verordening (EG) nr. 396/2005 blijkt dat het vaststellen van een MRL niet per definitie betekent dat er een risico bestaat voor de volksgezondheid, maar dat de MRL wordt vastgesteld op het laagste niveau van analytische bepaling, wanneer het toegestane gebruik van gewasbeschermingsmiddelen niet resulteert in aantoonbare bestrijdingsmiddelenresiduen. Dit neem niet weg, zoals ook blijkt uit punt 22 van de considerans, dat de MRL’s voor het gebruik van bestrijdingsmiddelen die niet op communautair niveau zijn toegestaan, op een zo laag niveau moeten worden vastgesteld dat de consument wordt beschermd tegen de inname van niet toegelaten of van te grote hoeveelheden bestrijdingsmiddelenresiduen. Dat betekent naar het oordeel van het College dat een MRL, hoewel op zich zelf geen norm voor het aanduiden van het risico voor de volksgezondheid, wel dient ter bescherming van de gezondheid van de consument. In het voorlopig advies van BuRo van 25 juli 2017 wordt bevestigd dat overschrijding van de MRL-norm niet per definitie leidt tot een risico voor de volksgezondheid. De van belang zijnde passage luidt als volgt:

“Wanneer een MRL overschreden wordt leidt dit niet automatisch tot een risico voor de volksgezondheid. Een MRL is gebaseerd op ‘best agricultural practices’, waarbij gezocht wordt naar de minimaal benodigde dosering van bijv. een bestrijdingsmiddel leidend tot het gewenste effect. De residuen die na het gebruik van de optimale dosering worden aangetroffen worden vervolgens vergeleken met toxische grenswaardes om te beoordelen of het residu schadelijk zal zijn voor de consument. Wanneer een MRL boven de toxische grenswaarde komt wordt een middel niet toegelaten. Voor fipronil is de oorspronkelijke MRL afgeleid op basis van chemische detectielimieten.

Omdat deze waarden boven de toxische ADI liggen, is aanwezigheid van fipronil in pluimveevlees en eieren niet toegestaan.”

Het College concludeert dat aan appellanten moet worden toegegeven dat de enkele overschrijding van de MRL van een bepaalde stof, zoals fipronil, op zichzelf niet voldoende is voor het oordeel dat sprake is van een schadelijke stof in de hiervoor besproken betekenis, maar dat hun stelling dat verweerder de voor deze stof in pluimvee en eieren geldende MRL ten onrechte heeft betrokken bij de beoordeling of daarvan sprake is, te kort door de bocht is.

Argument c

6.2.2.17 Het College komt nu toe aan de bespreking van argument c van verweerder, namelijk dat volgens onderzoek van BuRo er een risico is voor de volksgezondheid bij consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in enkele door de NVWA bemonsterde eieren. Hoewel verweerder dit niet in de bestreden besluiten heeft vermeld, kunnen de primaire besluiten uit groep A alleen zijn gebaseerd op de door BuRo uitgevoerde risicobeoordeling, zoals deze is neergelegd in het voorlopig advies van BuRo van 25 juli 2017, omdat al deze besluiten zijn genomen voordat BuRo het advies van 11 augustus 2017 uitbracht. Het College zal daarom de vraag moeten beantwoorden of verweerder zijn conclusie dat fipronil een schadelijke stof is (mede) mocht baseren op het voorlopig advies van BuRo van 25 juli 2017 vanwege hetgeen daarin is gesteld met betrekking tot de risico’s voor de volksgezondheid van de consumptie van eieren die fipronil bevatten. Het College zal hiertoe nagaan of dit advies naar de wijze van totstandkoming en inhoud zodanige gebreken bevat dat verweerder hiervan bij het nemen van de primaire besluiten uit groep A geen gebruik mocht maken.

6.2.2.18 Appellanten hebben gewezen op een discrepantie tussen de conclusies in het voorlopig advies van BuRo van 25 juli 2017 en het advies van 11 augustus 2017, omdat in laatstgenoemd advies, anders dan in het voorlopig advies, werd geconcludeerd dat de risico’s voor de volksgezondheid voor kinderen en volwassenen zeer klein waren bij normale consumptie van eieren. Verweerder is hieraan volgens hen ten onrechte voorbijgegaan.

6.2.2.19 Zoals blijkt uit de hiervoor in 2.4 en 2.6 weergegeven conclusies van het voorlopig advies van 25 juli 2017 en het advies van 11 augustus 2017 is in die zin sprake van een verschil daartussen dat, kort samengevat, volgens eerstgenoemd advies sprake is van een risico voor de volksgezondheid van de consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in een aantal door de NVWA bemonsterde eieren, en in het latere advies dat bij de consumptie van eieren met fipronil de risico’s voor kinderen en volwassenen zeer klein waren en bij de consumptie van producten waarin met fipronil besmette eieren zijn verwerkt verwaarloosbaar zijn. Het College stelt vast dat dit verschil in de kern dus tot uitdrukking komt in het feit dat in het advies van 11 augustus 2017 het risico voor de volksgezondheid als ‘zeer klein’ is beoordeeld, terwijl die kwalificatie ontbreekt in het advies van 25 juli 2017 waarin nog sprake is van ‘een risico voor de volksgezondheid’. Anders dan appellanten, ziet het College alleen in dit feit geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder reeds daarom de primaire besluiten uit groep A niet mocht baseren op het advies van 25 juli 2017. Hierbij is van belang dat dr. D.H.T.M. Sijm (dr. Sijm), plaatsvervangend directeur van BuRo, met zijn ter zitting bij het College gegeven toelichting op genoemd verschil naar het oordeel van het College een afdoende en overtuigende verklaring hiervoor heeft verschaft. Dr. Sijm heeft uiteengezet dat er ruim voordat het advies van 25 juli 2017 werd uitgebracht al voldoende wetenschappelijke gegevens voorhanden waren over de mogelijke aanwezigheid van fipronil in eieren en leghennen en de gevolgen van fipronil voor de gezondheid van mens en dier, maar dat voor de risicobeoordeling cruciale gegevens met betrekking tot de omvang van de blootstelling en het gehalte in fipronil in het pluimvee en de eieren nog niets bekend was . Het College begrijpt deze uiteenzetting aldus dat in zoverre sprake was van onzekerheden bij de wetenschappelijke beoordeling van het risico voor de volksgezondheid. Appellanten hebben hier onvoldoende tegenover gesteld. Het feit dat verweerder ten tijde van het nemen van de primaire besluiten uit groep A nog geen monsters had genomen bij appellanten en dat vorengenoemde onzekerheden volgens appellanten hadden kunnen worden voorkomen als verweerder dat wel eerst had gedaan, neemt niet weg dat verweerder een maatregel mag nemen op grond van administratieve gegevens, zonder te beschikken over de uitslagen van monsters. Het College verwijst in dit verband naar hetgeen hiervoor is overwogen in 6.2.2.4 en 6.2.2.5. Gelet op hetgeen toen bij verweerder bekend was over Chickfriend, de uitslagen van de bij zeven bedrijven genomen monsters en het grote aantal bedrijven dat mogelijk bij het fipronil-incident was betrokken, acht het College het begrijpelijk en aanvaardbaar dat verweerder niet eerst bij alle betreffende appellanten monsters heeft genomen en de analyse daarvan heeft afgewacht. Het College stelt voorts vast dat prof. van den Berg, als hoogleraar toxicologie verbonden aan de Universiteit Utrecht, in zijn door appellanten overgelegde notitie van 15 mei 2019 geen aandacht heeft geschonken aan de door dr. Sijm genoemde onzekerheden. In die notitie is dus ook geen reden gelegen om de verklaring van dr. Sijm ter zijde te schuiven.

6.2.2.20 Al met al is het College niet gebleken dat het voorlopig advies van BuRo van 25 juli 2017 zodanige gebreken bevat dat verweerder hiervan bij het nemen van de primaire besluiten Ia en Ic geen gebruik heeft mogen maken. Dit betekent dat verweerder deze besluiten (mede) op dat advies mocht baseren.

Argument d

6.2.2.21 Met betrekking tot argument d van verweerder stelt het College vast dat de stelling van verweerder dat fipronil, ook bij zeer lage concentraties, giftig is voor ongewervelde water- en bodemdieren, is gebaseerd op het RIVM Briefrapport 2017-0153, getiteld “Milieurisico’s van fipronil in mest, Risicobeoordeling voor het toepassen van mest op bodem”. Het College stelt verder vast dat genoemde stelling inderdaad is neergelegd in dit rapport van het RIVM en daarin ook uitvoerig is toegelicht. Hiertegenover is de enkele, niet met enig bewijs onderbouwde stelling van appellanten dat er wegens de extreem lage concentraties fipronil nooit een gevaar voor het milieu is geweest als gevolg van door fipronil verontreinigde kippenmest, onvoldoende voor de conclusie dat argument d geen hout snijdt.

Bijlage 52

Verordeningen 52

Richtlijnen 62

Nationale regelgeving 63

Samenvatting

1. Het College is zich ervan bewust dat deze uitspraak lang en gedeeltelijk juridisch technisch van aard is en daardoor mogelijk moeilijk leesbaar is, zeker voor niet-juristen. Dit komt onder andere doordat het College verschillende (soorten) besluiten van verweerder moet beoordelen en ingewikkelde juridische onderwerpen aan de orde zijn. In dit hoofdstuk geeft het College vereenvoudigd en op hoofdlijnen een samenvatting van de uitspraak. Het College bespreekt kort de achtergrond van de zaken en vermeldt wat zijn oordeel is over de belangrijkste onderwerpen.

2. Fipronil is een stof waarmee bloedluis kan worden bestreden. Bloedluis zuigt het bloed uit kippen, wat kan leiden tot bloedarmoede, verminderde eiproductie en verhoogde vatbaarheid voor ziekten. In Nederland is fipronil niet toegestaan ter bestrijding van bloedluis in de pluimveesector. In het najaar van 2016 ontving de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) meldingen over het gebruik van fipronil in die sector. Uit onderzoek bleek dat het bedrijf Chickfriend hierbij was betrokken. Dit bedrijf gebruikte onder meer het middel

DEGA 6 met fipronil als bestanddeel voor de bestrijding van bloedluis in de stallen van pluimveehouders.

3. De administratie van Chickfriend is in 2017 in beslag genomen. Volgens de NVWA kwamen in deze administratie de pluimveebedrijven voor die hun stallen door Chickfriend hadden laten reinigen met DEGA 16 (lijst van afnemers). Bij zeven bedrijven zijn monsters genomen en daarin is fipronil aangetroffen. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder deze bedrijven een verbod opgelegd voor de afvoer van pluimvee, eieren en mest. Omdat verweerder vermoedde dat bij alle bedrijven die in de administratie voorkwamen fipronil was gebruikt, besloot verweerder uit voorzorg om ook deze bedrijven een zelfde verbod op te leggen. Dit verbod is een maatregel die ook wel ‘blokkade’ wordt genoemd. Verweerder blokkeerde ook uit voorzorg de bedrijven, die zelf bij de NVWA hadden gemeld dat Chickfriend hun stallen had gereinigd (zelfmelders). Na al deze besluiten nam verweerder later vervolgbesluiten, waarbij de blokkades geheel of gedeeltelijk werden gehandhaafd. Dit gebeurde nadat de NVWA op alle bedrijven monsters had genomen en daarin fipronil was aangetroffen.

4. Appellanten kregen deze besluiten ook. Zij hebben daartegen bezwaar gemaakt bij verweerder. Verweerder heeft deze bezwaren verworpen. Tegen deze besluiten op bezwaar hebben appellanten beroep ingesteld bij het College. In deze uitspraak beslist het College op deze beroepen.

5. Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, en artikel 5.12 van de Wet dieren geven verweerder de mogelijkheid om een blokkadebesluit te nemen. Verweerder heeft deze wettelijke bepalingen toegepast. Dat mag alleen als aan de hierin gestelde voorwaarden is voldaan en verweerder in redelijkheid ervoor heeft kunnen kiezen om een blokkade op te leggen. Het College beoordeelt of dat het geval is.

6. Bij deze beoordeling onderscheidt het College twee groepen besluiten. Dit zijn groep A en groep B. Groep A zijn de besluiten waarbij bedrijven uit voorzorg zijn geblokkeerd; dus wegens het vermoeden dat zij fipronil hebben gebruikt omdat zij voorkwamen in de administratie van Chickfriend of omdat het zelfmelders betreft. Groep B zijn alle andere blokkadebesluiten en vervolgbesluiten, die zijn genomen na het nemen van monsters.

7. Het College verklaart de beroepen gegrond en de besluiten op bezwaar worden vernietigd. Hiervoor zijn twee redenen. De eerste reden heeft alleen betrekking op de besluiten uit

groep A. Verweerder heeft de lijst met afnemers uit de administratie van Chickfriend niet overgelegd, hoewel het College dit verweerder heeft opgedragen. Hierdoor heeft verweerder zijn vermoeden dat de bedrijven van appellanten door Chickfriend zijn behandeld met

DEGA 16 onvoldoende onderbouwd en is sprake van een motiveringsgebrek. Het College laat wel de rechtsgevolgen van de besluiten op bezwaar in stand, onder meer omdat appellanten niet gemotiveerd hebben betwist dat Chickfriend één of meer stallen heeft behandeld met

DEGA 16. De tweede reden heeft betrekking op de besluiten uit groep B. Verweerder heeft appellanten niet voorafgaand aan het nemen van deze besluiten gevraagd hun visie naar voren te brengen. Dit is in strijd met de Algemene wet bestuursrecht. Volgens appellanten was die visie van belang om aan verweerder duidelijk te maken welke stallen en bedrijfslocaties niet waren behandeld met fipronil. Omdat er al vrij snel was voorzien in een alternatieve weg om dit kenbaar te maken aan de NVWA laat het College ook op dit punt de rechtsgevolgen van de besluiten op bezwaar in stand.

8. Het College concludeert verder dat aan de voorwaarden voor de toepassing van de hiervoor in 5 genoemde wettelijke bepalingen is voldaan. Dit betekent dat verweerder bevoegd was om de blokkades op te leggen. Dit geldt zowel voor de besluiten uit groep A als voor die uit groep B. In dit verband passeren een aantal geschilpunten de revue. Het College stipt er hier enkele aan. Verweerder heeft terecht gesteld dat fipronil een schadelijke stof is. Verweerder mocht zich wat betreft de besluiten uit groep A hierbij baseren op het voorlopig advies van het Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek (BuRo) van de NVWA van 25 juli 2017. Volgens dit advies was sprake van een risico voor de volksgezondheid bij de consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in een aantal door de NVWA bemonsterde eieren. Wat betreft de besluiten uit groep B mocht verweerder uitgaan van het advies van BuRo van 11 augustus 2017, ook al is daarin het risico voor de volksgezondheid bij de consumptie van eieren als beduidend minder ernstig beoordeeld dan in het advies van 25 juli 2017. Verweerder heeft ook terecht gesteld dat appellanten vanwege het gebruik van fipronil Europese voorschriften hebben overtreden, omdat fipronil als bestanddeel van

DEGA 16 of een daarmee vergelijkbaar middel een niet toegelaten biocide is.

9. Ten aanzien van de belangenafweging oordeelt het College dat verweerder in redelijkheid het belang van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid zwaarder heeft kunnen laten wegen dan de belangen van appellanten. Dit geldt zowel voor de besluiten uit groep A als groep B.

10. Het College verwerpt de beroepsgrond van appellanten dat de besluiten onzorgvuldig zijn genomen.

11. Het College oordeelt dat de vermelding in een aantal besluiten dat verweerder dierlijke bijproducten zoals mest, afkomstig van de bedrijven van de betreffende appellanten, aanmerkt als categorie 1-materiaal in de zin van een Europese verordening, van informatieve aard is en daarom geen besluit is als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent dat het College de beroepsgronden van appellanten die betrekking hebben op deze mededeling, niet beoordeelt.

12. Het College verklaart het beroep van één van appelanten – naast de hiervoor in 7 genoemde redenen – nog om een derde reden gegrond. Verweerder heeft in strijd met de Wet dieren aangenomen dat aan deze appellante per 1 augustus 2017 rechtsgeldig mondeling een blokkade was opgelegd. Deze wet gaat ervan uit dat een blokkade alleen bij een op schrift gesteld besluit mogen worden opgelegd.

13. Tot slot veroordeelt het college verweerder in de proceskosten van appellanten.

Het College:

verklaart de beroepen gegrond;

vernietigt de ten aanzien van ieder van deze appellanten genomen bestreden besluiten;

bepaalt dat de rechtsgevolgen van deze vernietigde bestreden besluiten in stand blijven;

draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan iedere appellant te vergoeden;

veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 2.304,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. R.W.L. Koopmans en mr. H.S.J. Albers in aanwezigheid van mr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 oktober 2019.

S.C. Stuldreher E. van Kampen

Bijlage

Verordeningen

Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (ALV).

Artikel 2

Definitie van ,,Levensmiddel”

In deze verordening wordt verstaan onder „levensmiddel” (of „voedingsmiddel”): alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd. Dit begrip omvat tevens drank, kauwgom alsmede iedere stof, daaronder begrepen water, die opzettelijk tijdens de vervaardiging, de bereiding of de behandeling aan het levensmiddel wordt toegevoegd. Het omvat water afkomstig van de plaats waar aan de kwaliteitseisen moet worden voldaan, in de zin van artikel 6 van Richtlijn 98/83/EG en onverminderd de voorschriften van Richtlijn 80/778/EEG en Richtlijn 98/83/EG. Onder deze definitie vallen niet:

a) diervoeder;

b) levende dieren, tenzij bereid om in de handel te worden gebracht voor menselijke consumptie;

c) planten vóór de oogst;

d) geneesmiddelen in de zin van Richtlijn 65/65/EEG (1) en Richtlijn 92/73/EEG (2) van de Raad;

e) cosmetische producten in de zin van Richtlijn 76/768/EEG

van de Raad (3);

f) tabak en tabaksproducten in de zin van Richtlijn 89/622/EEG van de Raad (4);

g) verdovende middelen en psychotrope stoffen in de zin van het Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties inzake verdovende middelen van 1961 en het Verdrag van de

Verenigde Naties inzake psychotrope stoffen van 1971;

h) residuen en contaminanten.

Artikel 3

Overige definities

In deze verordening wordt verstaan onder:

(…)4. “diervoeders”: alle stoffen en producten, inclusief additieven, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om te worden gebruikt voor orale vervoedering aan dieren;(…)

8. “in de handel brengen”: het voorhanden hebben van levensmiddelen of diervoeders met het oog op de verkoop, met inbegrip van het ten verkoop aanbieden, of enige andere vorm van al dan niet gratis overdracht, alsmede de eigenlijke verkoop, distributie en andere vormen van overdracht zelf;

9. “risico”: functie van de kans op een nadelig gezondheidseffect en de ernst van dat effect, voortvloeiend uit een gevaar;

(…)”

Artikel 5

Algemene doelstellingen

1. De levensmiddelenwetgeving streeft een of meer van de algemene doelstellingen van een hoog niveau van bescherming van het leven en de gezondheid van de mens, de bescherming van de belangen van de consument, inclusief eerlijke praktijken in de levensmiddelenhandel na, indien van toepassing rekening houdend met de bescherming van de gezondheid en het welzijn van dieren, de gezondheid van planten en het milieu. 2. De levensmiddelenwetgeving streeft naar de verwezenlijking van vrij verkeer in de Gemeenschap van levensmiddelen en diervoeders die overeenkomstig de algemene beginselen en vereisten van dit hoofdstuk vervaardigd of in de handel gebracht zijn. (…)

Artikel 6

Risicoanalyse

1. Om de algemene doelstelling van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid en het leven van de mens te verwezenlijken, wordt de levensmiddelenwetgeving gebaseerd op risicoanalyse, tenzij dit wegens de omstandigheden of de aard van de maatregel niet toepasselijk is.

2. Risicobeoordeling is gebaseerd op de beschikbare wetenschappelijke gegevens en wordt op onafhankelijke, objectieve en doorzichtige wijze uitgevoerd.

(…)

Artikel 7

Voorzorgsbeginsel

1. In specifieke situaties waarin na beoordeling van de beschikbare informatie de mogelijkheid van schadelijke gevolgen voor de gezondheid is geconstateerd, maar er nog wetenschappelijke onzekerheid heerst, kunnen, in afwachting van nadere wetenschappelijke gegevens ten behoeve van een vollediger risicobeoordeling, voorlopige maatregelen voor risicomanagement worden vastgesteld om het in de Gemeenschap gekozen hoge niveau van gezondheidsbescherming te waarborgen.

2. Krachtens lid 1 vastgestelde maatregelen zijn evenredig en beperken de handel niet meer dan nodig is om het in de Gemeenschap gekozen hoge niveau van gezondheidsbescherming te verwezenlijken, rekening houdend met de technische en economische haalbaarheid en andere ter zake dienende factoren. De maatregelen dienen binnen een redelijke termijn opnieuw te worden bezien, afhankelijk van de aard van het geconstateerde risico voor het leven of de gezondheid en het soort wetenschappelijke informatie dat nodig is om de wetenschappelijke onzekerheid weg te nemen en een vollediger risicobeoordeling uit te voeren

(…)

Verordening (EG) nr. 396/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 23 februari 2005 tot vaststelling van maximumgehalten aan bestrijdingsmiddelenresiduen in of op levensmiddelen en diervoeders van plantaardige en dierlijke oorsprong en houdende wijziging van Richtlijn 91/414/EG van de Raad.

“Overwegende hetgeen volgt”

(…)

11. Hoewel de bij Verordening (EG) nr. 178/2002 vastgestelde beginselen van de algemene levensmiddelenwetgeving alleen gelden voor diervoeders voor voedselproducerende dieren is het, gezien de moeilijkheid om de producten die bedoeld zijn om als diervoeder voor niet-voedselproducerende dieren te worden gebruikt, af te scheiden en teneinde de controle en de handhaving van onderhavige verordening te vergemakkelijken, passend deze beginselen ook toe te passen op niet voor voedselproducerende dieren bestemde diervoeders. Deze verordening mag evenwel geen belemmering vormen voor de tests die nodig zijn om bestrijdingsmiddelen te beoordelen.

(…)

16. Specifieke voorschriften voor diervoeders, met inbegrip van voorschriften inzake afzet en opslag van voeder en het voederen van dieren, zijn vastgesteld in Richtlijn 2002/32/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 mei 2002 inzake ongewenste stoffen in diervoeding. Van sommige producten kan vooraf niet worden gezegd of ze zullen worden verwerkt tot levensmiddelen of tot diervoeders. Daarom moeten de bestrijdingsmiddelenresiduen op dergelijke producten steeds veilig zijn, zowel bij menselijke consumptie als, in voorkomend geval, bij vervoedering.

Artikel 8:72

1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk.

2. De vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit brengt vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee.

3. De bestuursrechter kan bepalen dat:

a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, of

b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.

Derhalve moeten de bij deze verordening vastgestelde voorschriften ook van toepassing zijn op die producten, onverminderd de specifieke voorschriften voor diervoeders.

(…)

21. In uitzonderlijke omstandigheden, en met name voor niet-toegelaten bestrijdingsmiddelen die in het milieu aanwezig kunnen zijn, is het passend om het gebruik van in het kader van de monitoring verkregen gegevens toe te laten voor de vaststelling van MRL's.

22. MRL's voor bestrijdingsmiddelen moeten voortdurend worden bewaakt en aangepast aan nieuwe informatie en gegevens. De MRL's moeten worden vastgesteld op het laagste niveau van analytische bepaling, wanneer het toegestane gebruik van gewasbeschermingsmiddelen niet resulteert in aantoonbare bestrijdingsmiddelenresiduen. Voor het gebruik van bestrijdingsmiddelen die niet op communautair niveau zijn toegestaan, moeten de MRL's op een zo laag niveau worden vastgesteld dat de consument wordt beschermd tegen de inname van niet-toegelaten of van te grote hoeveelheden bestrijdingsmiddelenresiduen. Om de controle op bestrijdingsmiddelenresiduen te vergemakkelijken, moet er een standaardwaarde worden vastgesteld voor de residuen die aanwezig zijn in de in bijlage I genoemde producten of groepen van producten waarvoor in de bijlagen II en III geen MRL's zijn vastgesteld, tenzij de betrokken werkzame stof in bijlage IV is opgenomen. Het is passend de standaardwaarde op 0,01 mg/kg vast te stellen, zulks teneinde te voorzien in de mogelijkheid deze waarde op een ander niveau te bepalen voor de in bijlage V genoemde stoffen, rekening houdend met de beschikbare gebruikelijke analysemethoden en/of de consumentenbescherming.

(…)

Artikel 2

Werkingssfeer

1. Deze verordening is van toepassing op alle in bijlage I opgenomen producten van plantaardige en van dierlijke oorsprong die bestemd zijn om als vers, verwerkt of gemengd levensmiddel of diervoeder te worden gebruikt en waarin of waarop bestrijdingsmiddelenresiduen aanwezig kunnen zijn.

2. Deze verordening is niet van toepassing op de in bijlage I bedoelde producten indien op afdoende wijze kan worden aangetoond dat deze bestemd zijn:

a) voor de vervaardiging van andere producten dan levensmiddelen of diervoeders; of

b) om te worden ingezaaid of geplant; of

c) voor door het nationaal recht toegestane activiteiten in verband met de controle van werkzame stoffen.

3. De overeenkomstig deze verordening vastgestelde maximumresidugehalten voor bestrijdingsmiddelen zijn niet van toepassing op de in bijlage I bedoelde producten die bestemd zijn voor uitvoer naar derde landen en vóór de uitvoer behandeld zijn, wanneer op afdoende wijze is aangetoond dat het derde land van bestemming eist of ermee instemt dat de desbetreffende behandeling wordt toegepast om het binnenbrengen van schadelijke organismen op zijn grondgebied te voorkomen.

(…)

Artikel 3

Definities

1. Voor de toepassing van deze verordening gelden de bij Verordening (EG) nr. 178/2002 vastgestelde definities en de definities in artikel 2, punten 1 en 4, van Richtlijn 91/414/EEG.

2. Voorts wordt in deze richtlijn verstaan onder:

(…)

d) maximumresidugehalte (MRL): het hoogste wettelijk toegestane concentratieniveau van een bestrijdingsmiddelenresidu in of op een levensmiddel of diervoeder, overeenkomstig onderhavige verordening vastgesteld op basis van goede landbouwpraktijken en de laagste blootstelling van consumenten die noodzakelijk is met het oog op de bescherming van kwetsbare consumenten;

(..)

i. acute referentiedosis: de geraamde hoeveelheid van een stof in een levensmiddel, uitgedrukt in verhouding tot het lichaamsgewicht, die in korte tijd, meestal in de loop van één dag, mag worden ingenomen zonder merkbaar gezondheidsrisico voor de consument, zulks op basis van door middel van relevant onderzoek verkregen gegevens, en rekening houdend met gevoelige bevolkingsgroepen (bijvoorbeeld kinderen en foetussen);

(…)

j. aanvaardbare dagelijkse inname (ADI): de geraamde hoeveelheid van een stof in een levensmiddel, uitgedrukt in verhouding tot het lichaamsgewicht, die levenslang elke dag mag worden ingenomen zonder merkbaar risico voor de consumenten, zulks op basis van de op het tijdstip van de evaluatie bekende gegevens, rekening houdend met gevoelige bevolkingsgroepen (bijvoorbeeld kinderen en foetussen).

(…)

Artikel 18

Inachtneming van MRL’s

1. Zodra een product als bedoeld in bijlage I in de handel wordt gebracht als levensmiddel of diervoeder, of aan dieren wordt vervoederd, mag het gehalte aan bestrijdingsmiddelenresiduen niet meer bedragen dan:

a) het MRL dat voor betrokken producten is vastgesteld in bijlage II of III;

(…)

4. In uitzonderlijke gevallen, en met name op grond van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen overeenkomstig artikel 8, lid 4, van Richtlijn 91/414/EEG of uit

hoofde van de verplichtingen van Richtlijn 2000/29/EG (1), kan een lidstaat het op de markt brengen en/of het vervoederen van dieren met levensmiddelen of diervoeders die niet

voldoen aan de voorwaarden van lid 1, op zijn grondgebied toestaan, mits deze levensmiddelen of diervoeders geen onaanvaardbaar risico opleveren. Deze vergunningen worden onmiddellijk meegedeeld aan de andere lidstaten, de Commissie en de Autoriteit, samen met een passende risicobeoordeling waarvan onverwijld kennis wordt genomen, zulks met het oog op de vaststelling van een tijdelijk MRL voor een bepaalde periode of voor het nemen van een andere maatregel met betrekking tot deze producten. Deze maatregelen, die niet-essentiële onderdelen van deze verordening beogen te wijzigen door haar aan te vullen, worden vastgesteld volgens de in artikel 45, lid 4, bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing.

Om dwingende urgente redenen kan de Commissie gebruikmaken van de in artikel 45, lid 5, bedoelde urgentieprocedure om een hoog niveau van consumentenbescherming te

waarborgen.

(…)

Bijlage I

Producten van plantaardige en van dierlijke oorsprong zoals bedoeld in artikel 2, lid 1,

(…)

Codenummer

Groepen waarvoor de MRL’s gelden

Voorbeelden van afzonderlijke producten waarvoor de MRL’s gelden

(…)

(…)

Delen van de

producten

waarvoor de

MRL's gelden

1016000 f) Pluimvee —

kippen, ganzen,

eenden, kalkoenen,

parelhoenders,

struisvogels,

duiven

(…)

1016010 Vlees

1016020 Vet

1016030 Lever

1016040 Nier

1016050 Eetbare slachtafvallen

(…)

1030000 Vogeleieren, vers,

verduurzaamd of gekookt; eieren uit

de schaal en eigeel, vers, gedroogd, gestoomd

of in water

gekookt, in een bepaalde

vorm gebracht,

bevroren of

op andere wijze

verduurzaamd, ook indien met toegevoegde

suiker of andere

zoetstoffen

Het hele product

of alleen

de vetfractie

1030010 kippen

(…)”

Verordening (EU) nr. 1127/2014 van de Commissie van 20 oktober 2014 tot wijziging van de bijlagen II en III bij Verordening (EG) nr. 396/2005 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de maximumresidugehalten voor voor amitrol, dinocap, fipronil, flufenacet, pendimethalin, propyzamide en pyridaat in of op bepaalde producten.

“

Code-nummer

Groepen en voorbeelden van afzonderlijke producten waarvoor de MRL’s gelden

(…)

Fipronil (som van fipronil en de sulfonmetaboliet daarvan (MB46136), uitgedrukt als fipronil) (F)

1016000 f) pluimvee — kippen, ganzen, eenden, kalkoenen, parelhoenders, struisvogels, duiven

1016010 Spier

0,015 (+)

1016020 Vet

0,02 (+)

1016030 Lever

0,015 (+)

1016040 Nier

0,005 (³)

1016050 Eetbare slachtafvallen

0,005 (³)

(…)

1030000 Vogeleieren

0,015 (+)

1030010 Kippen

(…)

Fipronil (som van fipronil en de sulfonmetaboliet daarvan (MB46136), uitgedrukt als fipronil) (F)

(+) MRL van toepassing tot 31 december 2016, na die datum zal 0,005 (*) van toepassing zijn, tenzij gewijzigd bij een verordening.

1016010 Spier

(…)

1016020 Vet

(…)

1016030 Lever

(…)

1030000 Vogeleieren

1030010 Kippen

(…)”

Verordening (EG) nr.

1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1774/2002 (verordening dierlijke bijproducten).

Artikel 3

Definities

In deze verordening wordt verstaan onder:

1. “dierlijke bijproducten”: dode dieren of delen van dieren, producten van dierlijke oorsprong of andere producten die uit dieren zijn verkregen en die niet voor menselijke consumptie bestemd zijn, met inbegrip van oöcyten, embryo’s en sperma;

(…)

Artikel 7

Indeling van dierlijke bijproducten en afgeleide producten in categorieën

1. Dierlijke bijproducten worden overeenkomstig de lijst in de artikelen 8, 9 en 10 ingedeeld in bepaalde categorieën naargelang van het risico voor de volksgezondheid en de diergezondheid die deze dierlijke bijproducten inhouden.

(…)

Artikel 8

Categorie 1-materiaal

Categorie 1-materaal omvat de volgende dierlijke bijproducten

(…)

c) dierlijke bijproducten afkomstig van dieren die een illegale behandeling als gedefinieerd in artikel 1, lid 2, onder d), van Richtlijn 96/22/EG of artikel 2, onder b), van Richtlijn 96/23/EG hebben ondergaan;

d) dierlijke bijproducten die residuen bevatten van andere in het milieu aanwezige stoffen en contaminanten die zijn opgenomen in groep B, punt 3, van bijlage I bij Richtlijn 96/23/EG, als deze residuen het toegestane niveau overschrijden dat bij communautaire of, bij gebrek hieraan, nationale wetgeving is vastgesteld;

(…)

Artikel 12

Verwijdering en gebruik van categorie 1-materiaal

Categorie 1-materiaal wordt:

a) als afval verwijderd door verbranding:

i) rechtstreeks, zonder voorafgaande verwerking, of

ii) nadat het is verwerkt, door sterilisatie onder druk indien de bevoegde autoriteit dat voorschrijft, en nadat het resulterende materiaal duurzaam is gemerkt;

b) indien het categorie 1-materiaal afval is, verwijderd of nuttig toegepast door meeverbranding:

i) rechtstreeks, zonder voorafgaande verwerking, of

ii) nadat het is verwerkt, door sterilisatie onder druk indien de bevoegde autoriteit dat voorschrijft, en nadat het resulterende materiaal duurzaam is gemerkt;

c) indien het gaat om ander categorie 1-materiaal dan materiaal als bedoeld in artikel 8, onder a), onder i) en ii), verwijderd door het te verwerken door sterilisatie onder druk, het resulterende materiaal duurzaam te merken en het op een toegelaten stortplaats te begraven;

d) indien het gaat om categorie 1-materiaal als bedoeld in artikel 8, onder f), verwijderd door het op een toegelaten stortplaats te begraven;

e) als brandstof verstookt, al dan niet na verwerking, of

f) gebruikt voor de vervaardiging van afgeleide producten als bedoeld in de artikelen 33, 34 en 36 en in de handel gebracht overeenkomstig deze artikelen.

(…)”

Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne

Artikel 4

Algemene en specifieke hygiënevoorschriften

1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met primaire productie en de in bijlage I bedoelde, daarmee verband houdende bewerkingen, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage I, deel A, alsmede aan alle andere specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.

(…)

Bijlage I

Primaire productie

Deel A: algemene hygiënevoorschriften voor de primaire productie en daarmee verband houdende bewerkingen

(…)

II. Hygiënevoorschriften

(…)

3. Onverminderd de in punt 2 bedoelde algemene verplichting moeten exploitanten van levensmiddelenbedrijven voldoen aan de toepasselijke communautaire en nationale wettelijke bepalingen betreffende het onder controle houden van gevaren voor de primaire productie en daarmee verband houdende bewerkingen, met inbegrip van:a) maatregelen voor het onder controle houden van verontreiniging door lucht, bodem, water, diervoeder, meststoffen, geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik, gewasbeschermingsmiddelen en biociden, en de opslag, het hanteren en verwijderen van afvalstoffen, en

b) maatregelen die verband houden met de gezondheid en het welzijn van dieren en de gezondheid van planten en die gevolgen hebben voor de gezondheid van de mens, inclusief programma’s voor bewaking

en bestrijding van zoönosen en zoönoseverwekkers.

(…)

Verordening (EU) nr. 528/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het op de markt aanbieden en het gebruik van biociden.

Artikel 3

Definities

1. Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:

a) “biociden”:

- alle stoffen of mengsels die, in de vorm waarin zij aan de gebruiker worden geleverd, uit een of meer werkzame stoffen bestaan dan wel die stoffen bevatten of genereren, met als doel een schadelijk organisme te vernietigen, af te schrikken, onschadelijk te maken, de effecten daarvan te voorkomen of op een andere dan louter fysieke of mechanische wijze te bestrijden;

- alle stoffen of mengsels die worden gegenereerd door stoffen of mengsels die zelf niet vallen onder het eerste streepje, en die gebruikt worden met als doel een schadelijk organisme te vernietigen, af te schrikken, onschadelijk te maken, de effecten daarvan te voorkomen of op een andere dan louter fysieke of mechanische wijze te bestrijden.

Behandelde voorwerpen waarvan de primaire werking een biocidale werking is, worden beschouwd als biociden;

(…)

c) “werkzame stof”: een stof of micro-organisme met een werking op of tegen schadelijke organismen;

(…)

g) “schadelijk organisme”: organisme, inclusief ziekteverwekker, dat ongewenst aanwezig is of een schadelijke invloed heeft op mensen, op menselijke werkzaamheden of de door mensen gebruikte of vervaardigde producten, op dieren of op het milieu;

(…)

k) “gebruik”: alle handelingen die met een biocide worden verricht, met inbegrip van de opslag, hantering, menging en toediening ervan, met uitzondering van de handelingen die plaatsvinden met het oog op de uitvoer van het biocide of het behandelde voorwerp uit de Unie;

(…)

Artikel 17

Op de markt aanbieden en gebruik van biociden

1. Alleen biociden waarvoor overeenkomstig deze verordening een toelating is verleend, mogen op de markt worden aangeboden en gebruikt.

(…)

Richtlijnen

Richtlijn 96/23/EG van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in producten daarvan en tot intrekking van de Richtlijnen 85/358/EEG en 86/469/EEG en de Beschikkingen 89/187/EEG en 91/664/EEG.

Artikel 1

Bij deze richtlijn worden de controlemaatregelen vastgesteld met betrekking tot de in bijlage I bedoelde stoffen en groepen residuen.

Artikel 2

Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de definities van Richtlijn 96/22/EG. Voorts wordt verstaan onder:

a) "niet-toegestane stoffen of produkten": stoffen of produkten die krachtens de communautaire wetgeving niet aan dieren mogen worden toegediend;

b) "illegale behandeling": gebruik van niet-toegestane stoffen of produkten, of het gebruik van krachtens de communautaire wetgeving toegestane stoffen of produkten voor andere doeleinden of onder andere voorwaarden dan die welke zijn omschreven in de communautaire wetgeving of - in voorkomend geval - de verschillende nationale wetgevingen;

(…)

BIJLAGE I

(…)

GROEP B - Diergeneesmiddelen (1) en contaminanten

1. Antibacteriële stoffen met inbegrip van sulfonamiden, quinolonen

2. Andere diergeneesmiddelen

a) Wormmiddelen

b) Anticoccidia, met inbegrip van nitroïmidazolen

c) Carbamaten en pyrethroïden

d) Tranquillizers

e) Niet-steroïdale anti-inflammatoire farmaca (NSAIF)

f) Andere stoffen met farmacologische werking

3. Andere in het milieu aanwezige stoffen en contaminanten

a) Organische chloorverbindingen met inbegrip van PCB's

b) Organische fosforverbindingen

c) Scheikundige elementen

d) Mycotoxinen

e) Kleurstoffen

f) Overige

(1) Met inbegrip van niet-geregistreerde stoffen die eventueel voor veterinaire doeleinden kunnen worden gebruikt.

(…)

Nationale regelgeving

Wet dieren

Artikel 1.1 Begripsbepalingen

1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

- dierlijke producten: van dieren afkomstige producten, al dan niet bewerkt of verwerkt, en daarvan afgeleide producten, met inbegrip van levende producten als broedeieren, sperma, eicellen en embryo’s;

- dierlijke bijproducten: niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke producten;

(…)

Artikel 5.2 Spoedeisendheid (…)

5. Een krachtens dit hoofdstuk te treffen besluit hoeft niet eerst op schrift te worden gesteld ingeval in het belang van preventie of bestrijding van besmettelijke dierziekten, zoönosen of ziekteverschijnselen of het weren van ziekteverwekkers een onverwijlde tenuitvoerlegging van een maatregel noodzakelijk is. In dat geval zorgt Onze Minister alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en bekendmaking. (…)

Artikel 5.10 Dieren en producten

1. Onze Minister kan maatregelen treffen met betrekking tot:

a. dieren en dierlijke producten ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens deze wet, of waarvan dit wordt vermoed;

(…)

c. dieren, al dan niet gehouden, die via voedering, drenking, inademing of een andere vorm van blootstelling een schadelijke stof hebben opgenomen, of waarvan wordt vermoed dat zij deze hebben opgenomen, of die het gevaar lopen de stof op te nemen, alsook met betrekking tot de van die dieren afkomstige dierlijke producten.

2. De maatregelen, bedoeld in het eerste lid, met betrekking tot dieren zijn:

(…)

d. een verbod op het van een bedrijf afvoeren, in de handel brengen, of op het in of buiten Nederland brengen;

(…)

3. De maatregelen, bedoeld in het eerste lid, met betrekking tot dierlijke producten zijn:

(…)

c. een verplichting tot het vernietigen;

d. een verbod op het van een bedrijf afvoeren of het in de handel brengen;

e. een verbod op het in of buiten Nederland brengen;

f. een verplichting tot het terugroepen of het uit de handel nemen;

g. een verplichting tot het gebruik van andere doeleinden dan waarvoor het bestemd was;

(…)

4. Het eerste en het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing op andere dan dierlijke producten, voor zover het product een gevaar voor verspreiding van een ziekteverwekker kan opleveren.

(…)

Artikel 5.12 Bedrijven, inrichtingen en locaties

1. Onze Minister kan maatregelen treffen met betrekking tot bedrijven, inrichtingen of locaties die de gezondheid van mens of dier in gevaar kunnen brengen en:

a. ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet of ten aanzien waarvan dit wordt vermoed;

b. waar dieren of producten aanwezig zijn of zijn geweest ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet of ten aanzien waarvan dit wordt vermoed.

2. De maatregelen, bedoeld in het eerste lid, kunnen inhouden:

a. gehele of gedeeltelijke sluiting van de bedrijven, inrichtingen of locaties gedurende een door Onze Minister te bepalen periode;

b. schorsing of intrekking van een vergunning, erkenning, toestemming, toelating, registratie, bewijs van vakbekwaamheid, goedkeuring of certificering die bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet aan de bedrijven, inrichtingen of locaties is verleend, en

c. een verplichting tot vaststelling van hygiëneprocedures of tot ander handelen of nalaten dat noodzakelijk is om de veiligheid van dieren en producten op het bedrijf, de inrichting of de locatie te waarborgen, dan wel om de bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet gestelde regels inzake dierenwelzijn, volksgezondheid of diergezondheid op het bedrijf, de inrichting of de locatie na te komen.”

Artikel 6.2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen

(…) 2. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.”

De Memorie van Toelichting bij de Wet dieren (Kamerstukken II, 2007-2008, 31389, nr. 3).

4.1.4.3 Bestuurlijke maatregelen in situaties waarbij er risico’s zijn voor de volksgezondheid, de diergezondheid of het milieu

4.1.4.3 Algemeen

In hoofdstuk 5, paragraaf 3, van het wetsvoorstel, zijn de bevoegdheden van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit neergelegd om in situaties waarbij er risico’s bestaan voor de volksgezondheid, de diergezondheid of het milieu, bestuurlijke maatregelen te treffen met betrekking tot dieren, dierlijke producten, diervoeders, bedrijven, inrichtingen of locaties. Het gaat hier om die risicosituaties die geen betrekking hebben op besmettelijke dierziekten, zoönose en ziekteverschijnselen, (…). De maatregelen kunnen in individuele gevallen als beschikking worden opgelegd, of ten algemene als algemeen verbindend voorschrift bij ministeriële regeling. Opgemerkt wordt dat deze maatregelen ook uit voorzorg kunnen worden getroffen.

Daarbij gaat het om specifieke situaties waarin, op basis van beschikbare informatie, wordt geoordeeld dat er een mogelijk risico bestaat, en voorlopige maatregelen nodig worden geacht.

(…)

4.1.4.3.2 Gevallen waarin bestuurlijke maatregelen worden getroffen

Op grond van hoofdstuk 5, paragraaf 3, van het wetsvoorstel kan in een aantal situaties een bestuurlijke maatregel worden getroffen. In de eerste plaats wanneer ten aanzien van een dier, dierlijk product, diervoeder of bedrijf niet is voldaan aan de bij of krachtens dit wetsvoorstel gestelde regels, of wanneer dat wordt vermoed (voorgestelde artikelen 5.10, eerste lid, onderdeel a, 5.11, eerste lid, onderdeel a, en 5.12, eerste lid, onderdeel a). (…)

Wanneer er geen regels zijn overtreden, maar er wel risico’s bestaan of kunnen bestaan, kunnen eveneens maatregelen worden getroffen (voorgestelde artikelen 5.10, eerste lid, onderdeel b, 5.11, eerste lid, onderdeel b, en 5.12, eerste lid, onderdeel c). Te denken valt aan de situatie dat een dier binnen Nederland wordt gebracht, en het dier tekenen van een ziekte vertoont. Ook valt hieronder het geval dat diervoeders een substantie blijken te bevatten die nog niet in de regelgeving is verboden, maar er ten aanzien van die substantie serieuze, met gegevens te staven, vermoedens bestaan dat ze een risico vormen.

De derde situatie waarin bestuurlijke maatregelen kunnen worden getroffen op grond van hoofdstuk 5, paragraaf 3, van dit wetsvoorstel is als dieren op welke wijze dan ook het gevaar lopen om een schadelijke stof binnen te krijgen, bijvoorbeeld bij een brand waarbij dioxine vrijkomt, of een kernongeval (voorgestelde artikelen 5.10, eerste lid, onderdeel c). (…)

Dit voorgestelde stelsel van bestuurlijke maatregelen wordt voor een belangrijk deel voorgeschreven door de Europese Unie. Specifieke Europese regels waarin bestuurlijke maatregelen zijn opgenomen, zijn:

– de handel in levende dieren: artikel 8 van richtlijn nr. 90/425/EEG

(intracommunautair handelsverkeer) en artikel 12 van richtlijn nr.

91/496/EEG (handelsverkeer met landen buiten de Europese Unie);

– de handel in dierlijke producten: artikel 7 van richtlijn nr. 89/622/EEG

(intracommunautair handelsverkeer) en artikel 17 van richtlijn nr. 97/78/EG (handelsverkeer met landen buiten de Europese Unie);

– diervoeders en dieren: de artikelen 18 tot en met 23 en 54 van verordening (EG) nr. 882/2004;

– dieren die zijn behandeld met een verboden groeibevorderaar of een verboden diergeneesmiddel, of die andere schadelijke stoffen hebben

binnengekregen: de artikelen 17 en verder van richtlijn nr. 96/23/EG.

4.1.4.3.3 Wijzigingen ten opzichte van de bestaande wetgeving

(…)

Op grond van de huidige regelgeving kan een verbod pas worden opgelegd als bij de laboratoriumanalyse van een genomen monster, bijvoorbeeld een urinemonster, een residu van een illegale stof is aangetroffen (artikel 4 van de Regeling verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten, en artikel 17 van richtlijn nr. 96/23/EG). Tussen het moment van monsterneming op een bedrijf en de uitslag van het laboratoriumonderzoek zit evenwel enige tijd. Dat maakt dat het op grond van de bestaande regels nog steeds mogelijk is dat na de monsterneming dieren van het bedrijf worden afgevoerd, zolang er geen positieve analyse-uitslag is. Dat is niet wenselijk als er wel gerede vermoedens van illegale behandeling bestaan. Voorgesteld wordt daarom om te voorzien in de mogelijkheid om uit voorzorg, in een eerder stadium maatregelen te treffen. (…) Ook kunnen gegevens in de administratie aanknopingspunten opleveren.

Er wordt op gewezen dat deze voorgestelde uitbreiding verder gaat dan wat artikel 17 van richtlijn nr. 96/23/EG in strikte zin aan lidstaten voorschrijft. Echter, gegeven het feit dat dit voorstel een effectieve controle van de door de Europese Unie voorgeschreven verboden inzake groeibevorderende middelen ten goede komt, het mede is ingegeven door het

– ook op het niveau van de Europese Unie vigerende – voorzorgbeginsel, en de betrokken richtlijn een dergelijke uitbreiding niet verbiedt, kan worden geconcludeerd dat het voorstel in overeenstemming is met de aangehaalde richtlijn.

Regeling van de Minister van Economische Zaken van 7 december 2012, nr. WJZ/12346914, houdende regels met betrekking tot dierlijke producten (Regeling dierlijke producten)

1 Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:(…)c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004;

Wet van 4 juni 1992, houdende algemene regels van bestuursrecht (Algemene wet bestuursrecht)

Artikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 4:8

1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:

a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en

b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.

2. Het eerste lid geldt niet indien de belanghebbende niet heeft voldaan aan een wettelijke verplichting gegevens te verstrekken. (…)

Artikel 4:11

Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0005537/2019-10-01) achterwege laten voor zover:

a. de vereiste spoed zich daartegen verzet;

b. de belanghebbende reeds eerder in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan, of

c. het met de beschikking beoogde doel slechts kan worden bereikt indien de belanghebbende daarvan niet reeds tevoren in kennis is gesteld. (…)

Artikel 7:11

1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.

2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.

Artikel 7:12

6.2.2.22 Gelet op al hetgeen is overwogen in 6.2.2.10 tot en met 6.2.2.21 is het College van oordeel dat verweerder bij de primaire besluiten uit groep A op goede gronden heeft gesteld dat fipronil een schadelijke stof is.

Groep A: conclusie bevoegdheid

6.2.2.23 Het standpunt van verweerder dat fipronil wat betreft de voor humane consumptie bestemde eieren een schadelijke stof is blijft overeind, maar de aanname van verweerder bij de primaire besluiten ut groep A, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, dat hij bevoegd was om op grond van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren een maatregel op te leggen is wel gebrekkig voor zover dit is gebaseerd op het aan de administratie van Chickfriend ontleende vermoeden dat het pluimvee op het bedrijf van appellant de stof fipronil heeft opgenomen. De bestreden besluiten komen in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Nu het College aanleiding ziet om de rechtsgevolgen van dit vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten in stand te laten, is de conclusie dat verweerder bij de gehandhaafde primaire besluiten uit groep A bevoegd was tot het opleggen van een maatregel op grond van genoemde wettelijke bepaling.

Groep B: blootstelling, monsters

6.2.3.1. Bij de primaire besluiten uit groep B heeft verweerder maatregelen opgelegd, dan wel gehandhaafd op de grond dat uit de bij de bedrijven genomen monsters is gebleken dat fipronil met een gehalte boven de MRL voor fipronil in eieren is aangetroffen, zodat mag worden aangenomen dat het pluimvee is blootgesteld aan de schadelijk geachte stof fipronil. Anders dan bij de primaire besluiten uit groep A gaat het hierbij dus niet om een vermoeden, maar om een vaststelling aan de hand van de resultaten van monsters van eieren. Het College dient met het oog op de hiervoor genoemde voorwaarde 1 (zie 6.2.1) voor de toepassing van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet dieren dus te beoordelen of verweerder, gelet op de uitslagen na analyse van de monsters, terecht heeft aangenomen dat het pluimvee van appellanten is blootgesteld aan fipronil. Tevens dient het College te beoordelen of verweerder op goede gronden heeft aangenomen dat fipronil een schadelijke stof is.

6.2.3.2 Appellanten betogen dat de wijze van monsterneming niet voldeed aan de daaraan geldende vereisten. Artikel 27 van Verordening (EG) nr. 396/2005 verplicht om een voldoende aantal gespreide monsters te nemen om te garanderen dat de resultaten representatief zijn. Het aantal genomen monsters van de eieren per bedrijf is volgens appellanten onvoldoende geweest om tot de conclusie te komen dat de eieren besmet waren met fipronil en dat de aanwezigheid van deze stof gevaar voor de volksgezondheid zou opleveren. Appellanten voeren aan dat de nodige twijfels bestaan over de monsterneming van de NVWA, omdat een eigen meting een ander resultaat opleverde dan de door NVWA gedane metingen. Verder voeren appellanten aan dat in het kader van de bemonstering van alle stallen monsters genomen hadden moeten worden van mest, eieren en kippen. Door slechts gedeeltelijk te bemonsteren was er geen grond om voor alle drie de producten een algehele blokkade op te leggen.

6.2.3.3 Het College constateert dat appellanten niet met betrekking tot concrete uitslagen van de op hun bedrijven afgenomen monsters hebben betwist dat daarin fipronil is aangetroffen boven de toegestane MRL. Appellanten hebben wel in algemene zin gesteld dat de monsterneming niet voldeed aan de daarvoor geldende vereisten, maar zij hebben deze stelling op dit punt niet, althans niet inzichtelijk, nader onderbouwd. Voor zover appellanten hebben aangevoerd dat het aantal genomen monsters van de eieren per bedrijf onvoldoende is geweest om tot de conclusie te komen dat de eieren besmet waren met fipronil overweegt het College dat appellanten niet concreet inzichtelijk hebben gemaakt in welke gevallen onvoldoende monsters genomen zouden zijn, waarom dat het geval was en in welke zin dit invloed op het resultaat van de metingen gehad zou hebben. Appellanten hebben naar het oordeel van het College derhalve onvoldoende twijfel gezaaid over de juistheid van de bemonstering en de uitslagen van de geanalyseerde monsters. Dit betekent dat verweerder zich naar het oordeel van het College op basis van de analyseresultaten van de monsters terecht op het standpunt heeft gesteld dat het pluimvee op de bedrijven van appellant is blootgesteld aan fipronil.

Groep B: Fipronil schadelijke stof

6.2.3.4 De bestreden besluiten vermelden ook in verband met de primaire besluiten uit groep B dat fipronil wordt beschouwd als een schadelijke stof omdat - de stof volgens de beoordeling van de WHO (matig) toxisch is voor mensen (argument a);

- voor eieren een MRL is vastgesteld die per 1 januari 2017 is verlaagd van 0.015 mg/kg tot 0,005 mg/kg (argument b);

volgens onderzoek van BuRo er een risico is voor de volksgezondheid bij consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in enkele door de NVWA bemonsterde eieren (argument c) en- fipronil giftig is voor ongewervelde water- en bodemdieren, ook bij zeer lage concentraties, zodat het van belang is er voor te zorgen dat er geen fipronil via verontreinigde kippenmest in het milieu terecht komt (argument d).Het College dient dus ook ten aanzien van de primaire besluiten uit groep B te beoordelen of verweerder zich, gelet op de ten tijde van het nemen van deze besluiten beschikbare informatie, op basis van deze argumenten in onderling verband bezien, terecht op het standpunt heeft gesteld dat fipronil moet worden beschouwd als een schadelijke stof in de zin van artikel 5.10, eerste lid, onder c, van de Wet dieren. Wat betreft argument c is hierbij van belang dat een belangrijk verschil ten opzichte van de primaire besluiten uit groep A is dat BuRo ten tijde van het nemen van de primaire besluiten uit groep B zijn advies van 11 augustus 2017 had uitgebracht. Bij de primaire besluiten uit groep B spitst de beoordeling van argument c zich dan ook toe op de kwestie of verweerder op grond van dat advies terecht heeft gesteld dat fipronil moet worden beschouwd als een schadelijke stof.

6.2.3.5 Het College begrijpt de hiervoor in 6.2.2.11 weergegeven beroepsgronden van appellanten aldus dat deze ook betrekking hebben op het in het kader van de primaire besluiten uit groep B door verweerder ingenomen standpunt dat fipronil een schadelijke stof is.

6.2.3.6 Wat betreft de beoordeling van de deze beroepsgronden verwijst het College naar hetgeen is overwogen met betrekking tot de betekenis van het begrip ‘schadelijke stof’ als bedoeld in artikel 5.10, eerste lid, van de Wet dieren in 6.2.2.12 tot en met 6.2.2.14. Die overwegingen gelden ook met betrekking tot de besluiten uit groep B.

Argumenten a en b

6.2.3.7 Wat betreft de argumenten a en b van verweerder verwijst het College naar hetgeen daarover is overwogen met betrekking tot de primaire besluiten uit groep A in 6.2.2.15 en met 6.2.2.16. Het College neemt ook deze overwegingen hier over met betrekking tot de primaire besluiten uit groep B.

Argument c

6.2.3.8 Wat betreft de beoordeling van argument c is het advies van BuRo van 11 augustus 2017 van belang. Dit advies ligt (mede) ten grondslag aan de primaire besluiten uit groep B.

6.3.4 Gelet op hetgeen hiervoor in 6.3.2 en 6.3.3. is overwogen, concludeert het College dat verweerder terecht heeft gesteld dat de bedrijven van appellanten vermoedelijk niet hebben voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening.

Groep A; overtreding Wet dieren

6.3.5.1 Volgens verweerder hebben de bedrijven van appellanten vermoedelijk evenmin voldaan aan het bepaalde bij of krachtens de Wet dieren, zodat ook op die grond sprake is van de hiervoor in 6.3.12 genoemde situatie onder a en verweerder om die reden eveneens op grond van artikel 5.12, eerste lid, van de Wet dieren bevoegd was tot het opleggen van de in geding zijnde maatregelen. Gelet op artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten betekent overtreding van artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 852/2004 (zie hierboven: thema b) eveneens dat sprake is van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de Wet dieren.

6.3.5.2 Gelet op het bepaalde in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, is dit standpunt van verweerder juist.

Groep A: Conclusie bevoegdheid

6.3.6 Uit het vorenstaande volgt dat de aanname van verweerder dat hij bevoegd is om op deze wettelijke grond een maatregel op te leggen gebrekkig is gemotiveerd voor zover dit is gebaseerd op het aan de administratie van Chickfriend ontleende vermoeden dat niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens de in genoemd artikellid vermelde regelgeving. De bestreden besluiten komen voor zover deze strekken tot handhaving van de primaire besluiten uit groep A daarom voor vernietiging in aanmerking, maar de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van deze besluiten worden in stand gelaten. Nu verweerder wat betreft de thema’s a (overschrijding MRL) en b (biocide) terecht heeft gesteld dat appellanten (vermoedelijk) niet hebben voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening en de Wet dieren, is de conclusie dat verweerder op grond van artikel 5.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren bevoegd was een maatregel op te leggen aan appellanten.

Groep B: thema’s a (overschrijding MRL) en b (biocide)

6.3.7 Voor de beoordeling van de beroepsgrond van appellanten dat verweerder is getreden buiten de grenzen van de heroverweging van de primaire besluiten uit groep B omdat in verband met thema b een nieuwe overtreding ten grondslag is gelegd aan de bestreden besluiten, verwijst het College naar hetgeen is overwogen in 6.3.3.3 in het kader van de besluiten uit groep A en neemt het College deze beoordeling hier over.Met betrekking tot de bij de bestreden besluiten gehandhaafde primaire besluiten uit groep B beoordeelt het College de vraag of verweerder zich in verband met de thema’s a (overschrijding MRL) en b (biocide) terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, een EU-besluit of de Wet dieren op dezelfde wijze als hiervoor ten aanzien van de primaire besluiten uit groep A. Dit betekent dat verweerder op grond van artikel 5.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren bij de primaire besluiten uit groep B, zoals gehandhaafd bij de bestreden besluiten, bevoegd was tot het opleggen van een maatregel.

6.4 Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, Wet dieren

6.4.1.1 Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren luidt als volgt.

“Artikel 5.10 Dieren en producten

1. Onze Minister kan maatregelen treffen met betrekking tot:

a. dieren en dierlijke producten ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens deze wet, of waarvan dit wordt vermoed.”

6.4.1.2 Voor het antwoord op de vraag of is voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van artikel 5.10, eerste lid, onder a, van de Wet dieren, maakt het College hierna eveneens onderscheid tussen de primaire besluiten uit groep A enerzijds en de primaire besluiten uit groep B anderzijds. Dit is ook hier nodig, omdat verweerder de primaire besluiten uit groep A wat betreft deze wettelijke grondslag heeft genomen op grond van het aan gegevens uit de administratie van Chickfriend ontleende vermoeden dat ten aanzien van de dieren en dierlijke producten van het bedrijf van appellant niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens de Wet dieren, terwijl van een vermoeden geen sprake is bij de primaire besluiten uit groep B. Bij de primaire besluiten uit groep B heeft verweerder immers op basis van de uitslagen van de geanalyseerde monsters die op het bedrijf van appellant zijn genomen, aangenomen dat niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens genoemde regelgeving. Het College zal eerst de primaire besluiten uit groep A bespreken en daarna de primaire besluiten uit groep B.

Groep A: vermoeden, administratie Chickfriend

6.4.2. Verweerder gaat er in de bestreden besluiten in verband met de primaire besluiten uit groep A om dezelfde reden als in het kader van de toepassing van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren van uit dat sprake is van een aan de administratie van Chickfriend ontleend vermoeden in de zin van artikel 5.10, eerste lid, onder a, van de Wet dieren. Uit hetgeen hiervoor met betrekking tot deze administratie is overwogen in het kader van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren (zie 6.2.2.1 tot en met 6.2.2.9) volgt dat de bestreden besluiten voor zover deze betrekking hebben op de primaire besluiten uit groep A en zijn gebaseerd op dat vermoeden eveneens voor vernietiging in aanmerking komen en dat de rechtsgevolgen van dit vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten eveneens in stand kunnen blijven.

Groep A: overtreding Wet dieren

6.4.3.1 Het College verwijst naar hetgeen hiervoor is overwogen in 6.3.5.1. Het aldaar genoemde standpunt van verweerder ligt ook ten grondslag aan de stelling van verweerder in het kader van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren dat ten aanzien van het pluimvee van appellanten en de dierlijke producten vermoedelijk niet voldaan is aan het bepaalde bij of krachtens deze wet. De beoordeling in 6.3.5.2 van dit standpunt geldt derhalve ook in dit kader, zodat het College volstaat met verwijzing daarnaar.

Groep A: conclusie bevoegdheid

6.4.3.2 De aanname van verweerder dat hij bevoegd is om op grond van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren een maatregel op te leggen is gebrekkig voor zover dit is gebaseerd op het aan de administratie van Chickfriend ontleende vermoeden dat niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens de in genoemd artikellid vermelde regelgeving. De bestreden besluiten komen daarom voor zover deze strekken tot handhaving van de primaire besluiten uit groep A voor vernietiging in aanmerking, maar de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten worden in stand gelaten.

7.1 De beroepen van appellanten zijn gegrond voor zover gericht tegen de bestreden besluiten wat betreft de handhaving van de primaire besluiten uit groep A (primaire besluiten Ia en Ic) en deze bestreden besluiten komen in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Reden hiervoor is dat met betrekking tot de aanname van verweerder dat hij bevoegd is om een maatregel op te leggen voor zover dit is gebaseerd op het aan de administratie van Chickfriend ontleende vermoeden sprake is van een motiveringsgebrek . Het College ziet aanleiding de rechtsgevolgen van dit te vernietigen gedeelte van de bestreden besluiten in stand te laten.

Voorts zijn de beroepen van appellanten gegrond voor zover gericht tegen de bestreden besluiten waarbij de primaire besluiten uit groep B (primaire besluiten Ib, II, III en IV) zijn gehandhaafd en de bestreden besluiten komen ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Reden hiervoor is dat verweerder appellanten in strijd met artikel 4:8, eerste lid, van de Awb niet voorafgaande aan het nemen van genoemde primaire besluiten in de gelegenheid heeft gesteld een zienswijze naar voren te brengen. Het College ziet ook wat dit betreft aanleiding de rechtsgevolgen van dit te vernietigen gedeelte van de bestreden besluiten in stand te laten.

8 Proceskosten

8.1 Het College zal verweerder op grond van het Besluit proceskosten als volgt veroordelen in de in verband met de beroepen gemaakte proceskosten van appellanten.

De beroepen worden beschouwd als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het College stelt genoemde kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.304,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,-, een wegingsfactor van 1,5 voor het gewicht van de zaak en een factor van 1,5 voor meer dan 4 samenhangende zaken).

Het College moet dus ook ten aanzien van dit advies beoordelen of het naar de wijze van totstandkoming en inhoud zodanige gebreken bevat dat verweerder van dit advies geen gebruik heeft mogen maken bij het nemen van de primaire besluiten uit groep B.

6.2.3.9 In het advies van BuRo van 11 augustus 2017 staat, voor zover van belang, het volgende voor wat betreft het risico voor de volksgezondheid.

“Antwoorden op onderzoeksvragen

Is er een risico voor de volksgezondheid van de consumptie van eieren die fipronil bevatten?

Bij normale consumptie van eieren is de kans op gezondheidseffecten voor volwassenen zeer klein. Het overgrote deel van de eieren in de retail bevatte geen fipronil.

In de gevallen van eieren die wel fipronil bevatten is de kans op gezondheidseffecten zeer klein. De concentraties in de eieren in combinatie met het aantal geconsumeerde eieren is daarvoor te laag. De effecten die in de literatuur gerapporteerd zijn over de blootstelling van mensen aan fipronil geven bovendien aan dat eventuele effecten zeer mild zijn en ook snel verdwijnen na beëindiging van de blootstelling.

Voor hele kleine kinderen tot en met 6 jaar, kan bij consumptie van te veel van een ernstig besmet ei, niet helemaal uitgesloten worden dat effecten optreden. De kans dat dit daadwerkelijk plaatsvindt, is zeer klein. Kinderen zijn niet extra gevoelig voor fipronil voor zover bekend. Kinderen consumeren wel relatief veel ei, ten opzichte van een volwassene, maar desondanks zal de consumptie van vrijwel alle kinderen onder gezondheidskundige grenswaarden blijven die bepaald zijn door internationale wetenschappelijke organisaties zoals EFSA. In de gevallen van de hoogst besmette eieren zorgt consumptie van 1 ei per week of minder niet tot overschrijdingen van gezondheidskundige grenswaarden zoals die zijn bepaald door EFSA.

Samenvattend, de risico’s van fipronil voor de volksgezondheid door de consumptie van eieren is voor kinderen vanaf 7 jaar en volwassenen zeer klein bij normale consumptie zoals het Voedingscentrum dat adviseert. Bij zeer kleine kinderen die relatief veel ei consumeren waarin fipronil zit kunnen effecten niet helemaal worden uitgesloten. De kans hierop is zeer klein, en beperkt zich dan waarschijnlijk tot de ‘vaste klanten’ van een besmet bedrijf.

Is er een risico voor de volksgezondheid door de consumptie van ei-producten waarin fipronil bevattende eieren verwerkt zijn?

De meeste eieren van leghenbedrijven bevatten geen fipronil en vormen op dit punt geen bedreiging voor de volksgezondheid. Eieren die wel fipronil bevatten en industrieel zijn verwerkt in producten zullen bijna altijd ‘verdund’ zijn met eieren van andere leveranciers. De gezondheidsrisico’s van dergelijke producten zullen verwaarloosbaar zijn voor volwassenen en voor kinderen.

Er zijn een beperkt aantal producten die veel ei of eidooier bevatten. Op basis van de producten eiersalade, mayonaise en eierkoeken kan worden ingeschat dat de gezondheidskundige grenswaarden, zoals die zijn afgeleid door EFSA, bij normale consumptie niet zullen worden overschreden bij normale consumptie. Samenvattend, de risico’s van fipronil voor de volksgezondheid door de consumptie van ei-producten zijn verwaarloosbaar.”

6.2.3.10 Zoals hiervoor in 6.2.2.19 al is vastgesteld, komt het verschil met het voorlopige advies van 25 juli 2017 in de kern hierop neer dat in het latere advies van 11 augustus 2017 het risico voor de volksgezondheid als ‘zeer klein’ is beoordeeld, terwijl deze kwalificatie ontbreekt in het advies van 25 juli 2017 waarin nog sprake is van ‘een risico voor de volksgezondheid’. Het College leidt hieruit af dat het risico voor de volksgezondheid door BuRo in het advies van 11 augustus 2017 als beduidend minder ernstig werd beoordeeld dan in het voorlopig advies. Dit betekent naar het oordeel van het College echter niet dat verweerder zich op grond van het advies van 11 augustus 2017 niet op het standpunt kon en mocht stellen dat fipronil een schadelijke stof is als bedoeld in artikel 5.10, eerste lid, onder c, van de Wet dieren. Het College verwijst hiertoe naar hetgeen hiervoor in 6.2.2.12 en 6.2.2.13 is geoordeeld over de betekenis van dat begrip. In het licht daarvan kan ook in het geval na een risicoanalyse door ter zake deskundigen wordt geconcludeerd dat uit de betreffende stof een ‘zeer klein’ risico voor de volksgezondheid’ voortvloeit, deze stof worden aangemerkt als een schadelijke stof. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de risicobeoordeling in het advies van 11 augustus 2017 op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, deze beoordeling niet kan worden gedragen door de gegevens waarop zij is gebaseerd, dan wel anderszins inhoudelijk voor onjuist moet worden gehouden. De door appellanten overgelegde notitie van prof. Van den Berg van 15 mei 2019 biedt daarvoor onvoldoende aanknopingspunten. Daarin wordt kritiek geuit op het gebruik door BuRo van de ADI in plaats van de ARfD, omdat de ADI volgens prof. van den Berg bij een korte blootstellingsduur, zoals bij het fipronil-incident, een overschatting van het risico geeft en gesteld dat verweerder een veilige norm had kunnen hanteren die had gelegen tussen de ADI (0,0002 mg/kg) en de ARfD (0,009 mg/kg. Het College stelt vast dat BuRo in het advies van 11 augustus 2017 zijn keuze om bij de risicobeoordeling uit te gaan van de ADI en niet van de ARfD uitvoerig heeft gemotiveerd. Daaruit blijkt dat BuRo rekening heeft gehouden met het door prof. van den Berg in zijn notitie gemaakte punt dat de ADI een maat is voor de beoordeling van risico’s bij levenslange blootstelling, maar niet of minder bij blootstelling van weken of maanden, waarvan in het fipronil-incident wordt uitgegaan. BuRo stelt dat voor een dergelijke tijdelijk blootstelling geen wetenschappelijke grenswaarde beschikbaar is. Uit de notitie van prof. van den Berg blijkt niet dat dit een onjuiste aanname is. Vervolgens heeft BuRo er beredeneerd voor gekozen om niettemin uit te gaan van de ADI als meest veilige norm, onder meer vanwege de onzekere feitelijke blootstellingspercentages aan fipronil in eieren gedurende de gehele blootstellingsperiode. Hierbij heeft BuRo rekening gehouden met de door verschillende instanties, waaronder de EFSA gehanteerde ARfD. In hetgeen prof. van den Berg in zijn notitie heeft gesteld, ziet het College geen grond voor het oordeel dat BuRo – en verweerder in het voetspoor daarvan - zodoende een onbegrijpelijke en onaanvaardbare keuze heeft gemaakt. Daarbij is van belang dat aan een wetenschappelijke risicobeoordeling als hier aan de orde is een bepaalde beoordelingsruimte inherent is, die binnen redelijke grenzen moet worden gerespecteerd door de bestuursrechter. Naar het oordeel van het College blijkt uit de notitie van van den Berg niet klip en klaar dat deze grenzen in het advies van 11 augustus 2017 zijn overschreden en dat de conclusie van BuRo dat sprake was van een zeer klein risico voor de volksgezondheid voor met name zeer kleine kinderen die relatief veel ei met fipronil eten, wetenschappelijk onhoudbaar is.

Nu verweerder wel terecht heeft gesteld dat is niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens de Wet dieren is de conclusie dat verweerder bevoegd was om op grond van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren een maatregel op te leggen.

Groep B: overtreding Wet dieren

6.4.4.1 Voor de primaire besluiten uit groep B komt het College tot dezelfde beoordeling als hiervoor in 6.4.3.1 ten aanzien van de primaire besluiten uit groep A.

Groep B: conclusie bevoegdheid

6.4.4.2 Wat betreft de bij de bestreden besluiten gehandhaafde primaire besluiten uit groep B was verweerder bevoegd om op grond van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren een maatregel op te leggen.

6.5 Overkoepelende conclusie bevoegdheid verweerder

6.5.1 Uit de hiervoor per wettelijke grondslag getrokken conclusies volgen de volgende overkoepelende conclusies met betrekking tot de bevoegdheid van verweerder om de in geding zijnde maatregelen op te leggen. Hierbij maakt het College wederom onderscheid tussen enerzijds de primaire besluiten uit groep A, zoals gehandhaafd bij de bestreden besluiten en anderzijds de primaire besluiten uit groep B, zoals deze eveneens zijn gehandhaafd bij de bestreden besluiten.

6.5.2 Groep A

De slotsom is dat verweerder bevoegd was om op grond van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, artikel 5.12, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 5.10, eerste lid, onder a, van de Wet dieren tot het uit voorzorg nemen van een maatregel als bedoeld in deze bepalingen. Het met betrekking tot het aan de administratie van Chickfriend ontleende vermoeden geconstateerde motiveringsgebrek staat hieraan niet in de weg vanwege het feit dat de rechtsgevolgen van het om die reden te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit is gehandhaafd, in stand worden gelaten en overigens wel is voldaan de voorwaarden voor toepassing van deze wettelijke bepalingen.

6.5.3 Groep B

Wat betreft de bij de bestreden besluiten gehandhaafde primaire besluiten uit groep B is de conclusie dat verweerder op grond van artikel 5.10, eerste lid, onder c, van de Wet dieren, artikel 5.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren en artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet bevoegd was tot het opleggen van een maatregel.

6.6 Voorbereiding maatregelen

6.6.1 Appellanten hebben aangevoerd dat de NVWA en verweerder niet tijdig in actie zijn gekomen, terwijl zij al in 2016 signalen hadden gekregen over het gebruik van fipronil in de pluimveesector en al het nodige bekend was over fipronil en de gevolgen daarvan voor de mens bij blootstelling aan deze stof. Als de NVWA en verweerder de signalen in het najaar van 2016 al op juiste wijze hadden opgepakt was het voor appellanten niet meer mogelijk geweest om Chickfriend in te schakelen en had het niet hoeven komen tot blokkering van hun bedrijven. Als de NVWA en verweerder wel tijdig in actie zouden zijn gekomen, hadden volgens appellanten de ingrijpende maatregelen die bij de primaire besluiten zijn opgelegd, niet genomen hoeven te worden of kunnen worden beperkt.

Volgens appellanten waren de onzekerheden waarmee de NVWA moest omgaan op het moment dat besloten werd tot onmiddellijke blokkering van de bedrijven, het gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding. Een onzekerheid betrof (lange tijd) de vraag of fipronil in eieren terecht kon zijn gekomen. In wetenschappelijke publicaties die dateerden van ver voordat de eerste melding over fipronil bij de NVWA was binnengekomen, werd al aangegeven dat fipronil in eieren terecht kon komen, maar werd ook gewezen op de grote persistentie van de stof. Niemand binnen de NVWA nam de verantwoordelijkheid voor de totstandkoming van een betrouwbare beoordeling van de risico’s, waaronder het risico voor de volksgezondheid. Indien de NVWA en verweerder al in juli 2017 hadden beschikt over het definitieve advies dat BuRo uiteindelijk pas op 11 augustus 2017 heeft uitgebracht, dan had verweerder de afweging kunnen maken dat weliswaar een blokkade nodig was, maar dat vanwege het ontbreken van acute gezondheidsrisico’s er geen aanleiding was om de toepassing van artikel 4:8 van de Awb achterwege te laten. Indien appellanten wel een zienswijze naar voren hadden kunnen brengen voordat de primaire besluiten werden genomen, hadden zij aan de hand van hun administratie kunnen laten zien welke stallen waren ontsmet met een middel dat mogelijk fipronil bevatte en was het niet nodig geweest om hele bedrijven te blokkeren.

Uit het rapport Sorgdrager blijkt, aldus appellanten, dat al op 22 december 2016 aan BuRo concreet de vraag is gesteld in hoeverre Fipronil een gevaar voor de volksgezondheid kan vormen. Hoewel er toen nog geen monsters waren genomen, was er al wel voldoende informatie over fipronil en de gevolgen voor de mens. BuRo had op basis van die informatie een beoordeling kunnen maken inzake welke hoeveelheid en op basis van welke mate van blootstelling mogelijk een gevaar voor de volksgezondheid zou ontstaan. Verweerder had voorafgaand aan bemonstering een reëel beeld kunnen hebben van de gevolgen voor de volksgezondheid en dit had vervolgens meegewogen kunnen worden in de besluiten.

6.6.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat slechts de rechtmatigheid van de bestreden besluiten getoetst kan worden. Of al dan niet in 2016 had moeten worden ingegrepen valt buiten de omvang van het geding, aldus verweerder. Er is geen sprake van een onzorgvuldige voorbereiding van de besluiten. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat naar aanleiding van de ontvangst van verschillende signalen over het gebruik van fipronil in de pluimveesector aanvankelijk is besloten tot een strafrechtelijk handhavingstraject. Pas na ontvangst van een informeel signaal van de Belgische toezichthouder FAVV op 19 juni 2017 is het bestuursrechtelijke traject in gang gezet.

6.6.3 Het College zal de stelling van appellanten dat verweerder ten onrechte artikel 4:8, eerste lid, van de Awb niet heeft toegepast hierna beoordelen in 6.8.1.

6.6.4 Voor zover appellanten met de in 6.6.1 weergegeven beroepsgronden hebben aangevoerd dat verweerder niet in redelijkheid tot het opleggen van de in geding zijnde maatregelen heeft kunnen besluiten, komt dit hierna in 6.7 aan bod.

6.6.5 Het College begrijpt hetgeen appellanten overigens met deze beroepsgronden hebben aangevoerd samengevat aldus, dat zij van mening zijn dat de bij de bestreden besluiten gehandhaafde primaire besluiten niet met de vereiste zorgvuldigheid zijn genomen, omdat verweerder en de NVWA eerder bestuursrechtelijk handhavend hadden kunnen en moeten optreden. Volgens appellanten had BuRo eerder een advies met dezelfde strekking als het advies van 11 augustus 2017 kunnen uitbrengen, waardoor ook eerder zou zijn gebleken dat van ernstige gevolgen voor de volksgezondheid geen sprake was. Het College overweegt hierover het volgende.

6.6.6 Het College ziet geen reden voor twijfel aan de juistheid van de stelling van verweerder dat het bestuursrechtelijke traject in het fipronil-incident pas een aanvang heeft genomen na ontvangst van een informeel signaal van de FAVV op 19 juni 2017.

Tot slot wijst het College erop dat de vraag of verweerder, gelet op de inschatting van het risico voor de volksgezondheid in het advies van 11 augustus 2017, in redelijkheid kon besluiten tot het opleggen van de in geding zijnde maatregelen, moet worden onderscheiden van de kwestie of fipronil terecht als een schadelijke stof is aangemerkt en niet op deze plek maar in 6.7.11 en verder wordt besproken.

6.2.3.11 Het College concludeert dan ook dat verweerder de bij de bestreden besluiten gehandhaafde primaire besluiten uit groep B (mede) mocht baseren op het advies van BuRo van 11 augustus 2017.

Argument d

6.2.3.12 Wat betreft argument d van verweerder verwijst het College naar hetgeen daarover is overwogen met betrekking tot de primaire besluiten I in 6.2.2.21. Het College neemt deze overwegingen hier over met betrekking tot de primaire besluiten uit groep B.

6.2.3.13 Het vorenstaande betekent dat verweerder ook met betrekking tot de primaire besluiten uit groep B terecht heeft gesteld dat fipronil een schadelijke stof is.

Groep B: conclusie bevoegdheid

6.2.3.14 Naar het oordeel van het College heeft verweerder in de bestreden besluiten terecht vastgesteld dat voor wat betreft de primaire besluiten uit groep B is voldaan aan de voorwaarden van artikel 5.10, eerste lid, onder c, van de Wet dieren. Verweerder was derhalve bevoegd tot het opleggen van een maatregel op grond van die bepaling.

6.3 Artikel 5.12 Wet dieren

Inleiding

6.3.1.1 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de wettelijke grondslag van alle primaire besluiten aangevuld met artikel 5.12 van de Wet dieren, waarin is neergelegd dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit maatregelen kan treffen met betrekking tot bedrijven, inrichtingen en locaties, indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Deze bevoegdheid richt zich dus niet op het treffen van maatregelen tegen dieren en dierlijke bijproducten, waarop artikel 5.10 van de Wet dieren betrekking heeft.

6.3.1.2 Artikel 5.12 van de Wet dieren luidt als volgt:

“Artikel 5.12 Bedrijven, inrichtingen en locaties

1. Onze Minister kan maatregelen treffen met betrekking tot bedrijven, inrichtingen of locaties die de gezondheid van mens of dier in gevaar kunnen brengen en:

a. ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet of ten aanzien waarvan dit wordt vermoed;

b. waar dieren of producten aanwezig zijn of zijn geweest ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet of ten aanzien waarvan dit wordt vermoed.

2. De maatregelen, bedoeld in het eerste lid, kunnen inhouden:

a. gehele of gedeeltelijke sluiting van de bedrijven, inrichtingen of locaties gedurende een door Onze Minister te bepalen periode;

b. schorsing of intrekking van een vergunning, erkenning, toestemming, toelating, registratie, bewijs van vakbekwaamheid, goedkeuring of certificering die bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet aan de bedrijven, inrichtingen of locaties is verleend, en

c. een verplichting tot vaststelling van hygiëneprocedures of tot ander handelen of nalaten dat noodzakelijk is om de veiligheid van dieren en producten op het bedrijf, de inrichting of de locatie te waarborgen, dan wel om de bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet gestelde regels inzake dierenwelzijn, volksgezondheid of diergezondheid op het bedrijf, de inrichting of de locatie na te komen.”

Uit deze bepaling volgt dat verweerder op grond daarvan pas maatregelen mag treffen tegen bedrijven, inrichtingen of locaties, indien zij de gezondheid van mens of dier in gevaar kunnen brengen en sprake is van a) de situatie dat zij niet hebben voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of de Wet dieren of wordt vermoed dat zij daaraan niet hebben voldaan, ofb) de situatie waar dieren of producten aanwezig zijn of zijn geweest ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet of ten aanzien waarvan dit wordt vermoed.

6.3.1.3 Uit de brief van verweerder van 15 mei 2019 (zie 3.6) komt naar voren dat verweerder tot genoemde aanvulling is overgegaan, omdat in de administratie van Chickfriend ook bedrijven voorkwamen waarvan door Chickfriend alleen lege stallen waren behandeld met fipronil, dat bekend was dat fipronil een moeilijk te verwijderen stof is en dat bij plaatsing van kippen in een met fipronil behandelde stal deze kippen ook besmet konden raken met fipronil. Volgens verweerder is fipronil een niet toegestane, schadelijke stof die de gezondheid van de mens in gevaar kan brengen. Naar het College begrijpt, stelt verweerder zich om deze redenen op het standpunt dat de bedrijven van de betreffende appellanten de gezondheid van de mens in gevaar kunnen brengen als bedoeld in artikel 5.12, eerste lid, van de Wet dieren. Verweerder is van mening dat sprake is van de hiervoor onder a genoemde situatie, Uit de bestreden besluiten, zoals toegelicht in genoemde brief van 15 mei 2019 en ter zitting, blijkt dat verweerder verder van mening is dat in twee opzichten niet is voldaan aan het bepaalde bij een EU-verordening (primaire besluiten uit groep B) of wordt vermoed dat daaraan niet is voldaan (primaire besluiten uit groep A). Ten eerste hebben de betreffende appellanten producten in de handel gebracht die de in Verordening (EG) nr. 396/2005 vastgestelde MRL voor fipronil overschrijden of waarvan dit werd vermoed (hierna: thema a). Ten tweede hebben de betreffende appellanten volgens verweerder niet voldaan aan het bepaalde in artikel 4 van Verordening (EG) nr. 852/2004 of waarvan dit werd vermoed, omdat fipronil als onderdeel van DEGA 16 of een daarmee vergelijkbaar middel ook een biocide is, waarvan het gebruik als bestrijdingsmiddel tegen bloedluis niet is toegestaan (hierna: thema b). Verweerder stelt verder dat tevens niet is voldaan het bepaalde bij of krachtens de Wet dieren of dit werd vermoed, omdat (vermoedelijk) niet is voldaan aan artikel 4 van Verordening (EG) nr. 852/2004. Al met al meent verweerder dus dat was voldaan aan de voorwaarden voor het nemen van maatregelen op grond van artikel 5.12 van de Wet dieren.

6.3.1.4 Het College stelt vast dat appellanten geen specifieke beroepsgronden - in verband met de toepassing door verweerder van artikel 5.12 van de Wet dieren - hebben aangevoerd tegen de aanname van verweerder dat hun bedrijven, inrichtingen of locaties om de in de brief van 15 mei 2019 genoemde redenen de gezondheid van de mens in gevaar konden brengen in verband met het gebruik van fipronil. Voor zover appellanten met hetgeen zij hebben aangevoerd ten aanzien van de schadelijkheid van fipronil, zoals hiervoor besproken in verband met artikel 5.10 van de Wet dieren, tevens hebben beoogd te betwisten dat van evengenoemd gevaar geen sprake was, verwijst het College naar hetgeen hiervoor in 6.2.2.12 tot en met 6.2.2.22 is overwogen met betrekking tot het standpunt van verweerder dat fipronil een voor de mens schadelijke stof is. Het College voegt hieraan toe dat uit de aldaar reeds besproken geschiedenis van totstandkoming van de artikelen 5.10 en 5.12 van de Wet dieren, bezien in het licht van de aldaar eveneens al genoemde Europese levensmiddelenwetgeving, moet worden afgeleid dat de wetgever met gevaar voor de gezondheid van de mens als bedoeld in artikel 5.12 van de Wet dieren onder meer het oog heeft gehad op een schadelijke stof die een risico vormt voor de gezondheid van de mens in de ook voor artikel 5.10 van de Wet dieren geldende zin.

Met hetgeen appellanten hebben aangevoerd en gesteld met betrekking tot de daaraan voorafgaande periode hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat eerder dan op genoemd tijdstip sprake is geweest van handelingen van verweerder die onlosmakelijk samenhangen met de primaire besluiten, en dat deze handelingen daarom moeten worden betrokken in de beoordeling door het College van de bestreden besluiten, waarbij de primaire besluiten zijn gehandhaafd (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 9 september 2005 (Kuijpers/ Valkenswaard), ECLI:NL:HR:AT7774). Wat betreft het bestuursrechtelijke traject na de ontvangst van het informele signaal van de FAVV gaat het College uit van de reconstructie van de feitelijke gebeurtenissen in het fipronil-incident, zoals beschreven in hoofdstuk 4, paragraaf 4.3 tot en met 4.4.5 van het rapport Sorgdrager, die appellanten niet concreet heeft betwist. Naar het oordeel van het College blijkt daaruit niet dat, zoals appellanten kennelijk menen, de NVWA en verweerder op ontoelaatbare wijze inactief zijn geweest of onzorgvuldige voorbereidingshandelingen hebben verricht. Uit de reconstructie blijkt naar het oordeel van het College dat de NVWA naar aanleiding van het informele signaal van de FAVV wel degelijk actie heeft ondernomen. Mede gegeven het feit dat het beraad over, en de organisatie en uitvoering van acties de nodige tijd kost, ziet het College niet in dat sprake was een onacceptabel (lang) stilzitten van de NVWA. Wat betreft het van het latere advies van

11 augustus 2017 afwijkend voorlopig advies van BuRo van 25 juli 2017 verwijst het College naar hetgeen daarover hiervoor is overwogen in 6.2.2.19. Uit de daar besproken en door het College overtuigend geachte verklaring van dr. Sijm volgt dat ten tijde van het uitbrengen van het advies van 25 juli 2017 niet het probleem was dat er onvoldoende wetenschappelijke gegevens voorhanden waren over de mogelijke aanwezigheid van fipronil in eieren en leghennen en de gevolgen van fipronil voor de gezondheid, maar dat voor de risicobeoordeling cruciale gegevens over de omvang van de blootstelling en het gehalte in fipronil in het pluimvee en de eieren nog ontbraken. De conclusie is dat de beroepsgrond, zoals begrepen in 6.6.1, geen aanleiding geeft voor het oordeel dat de in geding zijnde maatregelen niet met de vereiste zorgvuldigheid zijn genomen. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.

6.7 Evenredigheid maatregelen

6.7.1 In de bestreden besluiten heeft verweerder in het kader van de beoordeling van de evenredigheid van deze maatregelen gesteld dat hij daarbij de bescherming van de gezondheid van de mens zwaar heeft laten wegen op grond van Verordening (EG) nr. 178/2002. Dit belang weegt volgens verweerder zwaarder dan het belang van appellanten bij het op de markt brengen van hun producten. Ter toelichting heeft verweerder in verweer in verband met de uit voorzorg genomen primaire besluiten uiteengezet dat minder vergaande maatregelen niet mogelijk waren, omdat niet duidelijk was welke stallen precies met fipronil waren behandeld. Om die reden heeft verweerder maatregelen op bedrijfsniveau en het niveau van het UBN (Uniek Bedrijfsnummer) genomen. Ook heeft verweerder gewezen op de aanwezige spoed, de omvang van het fipronil-incident, het grote aantal daarbij betrokken bedrijven en het willen voorkomen dat verontreinigde eieren op de markt werden gebracht en aan de consument werden geleverd. Het opleggen van een afvoerverbod op stalniveau was ook niet mogelijk, nadat monsters waren genomen en daarin fipronil boven de MRL-waarde werd aangetroffen. Daarom werd besloten tot handhaving van het afvoerverbod op bedrijfsniveau en het niveau van het UBN. Verweerder acht hierbij van belang dat fipronil überhaupt niet mag worden toegediend. Met het opleggen van de afvoerverboden is van het volledig stilleggen van de bedrijven nu juist geen sprake geweest.

6.7.2 Appellanten voeren aan dat de bestreden besluiten ondeugdelijk zijn gemotiveerd omdat verweerder daarin niet specifiek is ingegaan op hun feitelijke situatie en bijzondere omstandigheden, maar zich daarover slechts in het algemeen heeft uitgelaten.

Appellanten betogen verder dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen de in geding zijnde maatregelen niet in redelijkheid heeft kunnen opleggen. De bestreden besluiten zijn daarom genomen in strijd met het in artikel 3:4 van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Verweerder heeft teveel gewicht toegekend aan het belang van de volksgezondheid, nu niet is gebleken dat de volksgezondheid op enige wijze gevaar heeft gelopen. De enkele overschrijding van de MRL-waarde van fipronil voor eieren is daarvoor onvoldoende. Daadwerkelijke risico’s voor de volksgezondheid doen zich pas voor als de ARfD is overschreden en dat was niet aan de orde. Dat verweerder ten tijde van het opleggen van de maatregelen geen wetenschap had van de omvang van het gebruik van fipronil maakt nog niet dat het opleggen en handhaven van het ver strekkende afvoerverbod in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. Zoals blijkt uit het advies van BuRo van 11 augustus 2017 was slechts sprake van een verwaarloosbaar risico voor de volksgezondheid. Tot die conclusie hadden de NVWA en verweerder al veel eerder kunnen komen. De discrepantie met het eerdere advies van BuRo van 25 juli 2017 is opvallend. Verweerder had voorafgaand aan de bemonstering al een reëel beeld kunnen hebben van de gevolgen voor de volksgezondheid. Dan hadden de ingrijpende maatregelen die nu zijn opgelegd, niet genomen hoeven worden of kunnen worden beperkt. Nu het risico voor de volksgezondheid volgens het advies van 11 augustus 2017 beperkt is tot een kleine groep consumenten met een uniek consumptiepatroon, had verweerder er ook voor kunnen kiezen om de verkoop van eieren aan de boerderij te verbieden en de afvoer uit onbehandelde stallen kunnen toestaan. Er had een protocol inzake de blokkering op stalniveau (onder voorwaarden) kunnen worden opgesteld, zodat na bemonstering blokkade op stalniveau kon plaatsvinden. Appellanten hadden de mogelijkheid moeten krijgen om hun dierlijke producten voor een andere doel dan als levensmiddel of diervoer in de handel te brengen. De blokkade van het gehele bedrijf was voorbarig en onevenredig bezwarend.

De feitelijke situatie en belangen van appellanten zijn onvoldoende meegewogen door verweerder. Hierbij hebben zij gewezen op de grote financiële schade die de in geding zijnde maatregelen hen hebben berokkend. Sommige bedrijven zijn in hun voortbestaan bedreigd of hebben het niet gered. Verder is in individuele gevallen naar voren gebracht dat ten onrechte onbehandelde stallen en/of locaties (bij bedrijven met meerdere locaties) van meet af zijn geblokkeerd en/of niet eerder zijn vrijgegeven. Volgens appellanten hanteerde verweerder bij de vrijgave van bedrijven en stallen ten onrechte een dubbele norm: bij de analyse van de door de NVWA zelf genomen monsters werd met het oog op de onnauwkeurigheid van de analyses een correctie van 50% van de gemeten waarde toegepast, waardoor deze norm feitelijk 0,010 mg/kg bedroeg, maar de bedrijven zelf mochten deze correctie bij hun eigen metingen niet toepassen. Volgens appellanten hebben de blokkades onnodig lang voortgeduurd.

Verweerder en de NVWA hebben, ondanks de signalen in het najaar van 2016 over het gebruik van fipronil in de pluimveesector, gedurende lange tijd niet opgetreden, terwijl de NVWA en verweerder wisten of hadden moeten weten dat fipronil werd gebruikt in hoeveelheden die maakten dat dierlijke producten een hogere concentratie fipronil zouden kunnen bevatten dan was toegestaan en mogelijk schadelijk zouden kunnen zijn voor de volksgezondheid. Achteraf ingrijpen, zoals nu is gebeurd, is daarom niet proportioneel.

6.3.1.5 Voor het antwoord op de vraag of overigens is voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van artikel 5.12, eerste lid, van de Wet dieren, maakt het College hierna eveneens onderscheid tussen de primaire besluiten uit groep A enerzijds en de primaire besluiten uit groep B anderzijds. Dit is nodig omdat verweerder de primaire besluiten uit groep A wat betreft deze wettelijke grondslag heeft genomen op grond van het aan gegevens uit de administratie van Chickfriend ontleende vermoeden dat ten aanzien van de bedrijven, inrichtingen en locaties van appellanten niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens en EU-verordening, EU-besluit of de Wet dieren, maar van dit vermoeden geen sprake is bij de primaire besluiten uit groep B. Bij de primaire besluiten uit groep B heeft verweerder immers op basis van de uitslagen van de geanalyseerde monsters die op het bedrijf van appellant zijn genomen, aangenomen dat niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens genoemde regelgeving. Het College zal eerst de primaire besluiten uit groep A bespreken en daarna de primaire besluiten uit groep B.

Groep A: vermoeden, administratie

6.3.1.6 Verweerder gaat er in de bestreden besluiten in verband met de primaire besluiten uit groep A om dezelfde reden als in het kader van de toepassing van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren van uit dat sprake is van een aan de administratie van Chickfriend ontleend vermoeden in de zin van artikel 5.12, eerste lid, onder a, van de Wet dieren. Uit hetgeen hiervoor met betrekking tot deze administratie is overwogen in het kader van artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren (zie 6.2.2.1 tot en met 6.2.2.9) volgt dat de bestreden besluiten voor zover dit betrekking heeft op de primaire besluiten uit groep A en is gebaseerd op dat vermoeden eveneens voor vernietiging in aanmerking komen en dat de rechtsgevolgen van dit vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten eveneens in stand kunnen blijven.

Groep A: niet voldaan aan regelgeving

6.3.1.7 De beroepsgronden van appellanten zijn gericht tegen de stelling van verweerder dat de in artikel 5.12, eerste lid, onder a, van de Wet dieren genoemde situatie hier aan de orde is, omdat vermoedelijk niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, een EU-besluit of de Wet dieren. Hun beroepsgronden hebben betrekking op zowel thema a (overschrijding MRL) als thema b (biocide). Het College zal beide thema’s hierna afzonderlijk beoordelen. Daarbij zal het College telkens eerst het standpunt van verweerder meer specifiek weergegeven en daarna de daarop betrekking hebbende beroepsgronden. Waar nodig zal het College hierbij weer onderscheid maken tussen de primaire besluiten uit groep A en die uit groep B.

Groep A: thema a, overschrijding MRL

6.3.2.1 Volgens verweerder is sprake van (een vermoeden van) overtreding van art. 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 396/2005. Deze bepaling luidt als volgt:

“1. Zodra een product als bedoeld in bijlage I in de handel wordt

gebracht als levensmiddel of diervoeder, of aan dieren wordt vervoederd,

mag het gehalte aan bestrijdingsmiddelenresiduen niet meer bedragen

dan:

a) het MRL dat voor betrokken producten is vastgesteld in bijlage II of III;”

Vast staat dat voor pluimvee en eieren per 1 januari 2017 voor fipronil een MRL van 0,005 mg/kg geldt.

6.3.2.2 Appellanten voeren aan dat geen sprake is van vorengenoemde overtreding, omdat niet is aangetoond dat met fipronil besmette eieren in de handel zijn gebracht als levensmiddel of diervoeder als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 396/2005. Door de opgelegde afvoerverboden hebben immers geen eieren of dierlijke producten de bedrijven van appellanten verlaten om als levensmiddel of diervoeder te worden verkocht.

6.3.2.3 Deze beroepsgrond slaagt niet. In artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 396/2005 is, voor zover hier van belang, bepaald dat voor de toepassing van deze verordening de bij Verordening (EG) nr. 178/2002 vastgestelde definities gelden. Dit betekent dat de in artikel 3, onder 8, van Verordening (EG) nr. 178/2002 gegeven definitie van het begrip “in de handel brengen” van toepassing is. Deze definitie luidt als volgt: “het voorhanden hebben van levensmiddelen of diervoeders met het oog op de verkoop, met inbegrip van het ten verkoop aanbieden, of enige andere vorm van al dan niet gratis overdracht, alsmede de eigenlijke verkoop, distributie en andere vormen van overdracht zelf”. Hieruit blijkt dat niet bepalend is of de met fipronil besmette eieren in de handel zijn gebracht, maar of appellanten de eieren voorhanden hadden met het oog op de verkoop, distributie en andere vormen van overdracht. Appellanten hebben niet gesteld dat dit oogmerk ontbrak.

6.3.2.4 Appellanten hebben ter zitting gewezen op de mogelijkheid dat de eieren en het vlees van de leghennen ook als diervoer, niet zijnde voer voor dieren die bestemd zijn voor consumptie door mensen, in de handel kunnen worden gebracht. In dat geval is volgens hen geen sprake van diervoer in de zin van artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 396/2005 en geldt de MRL van 0,005 mg/kg dus niet.

6.3.2.5 Ook deze beroepsgrond faalt. Op grond van artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 396/2005 is de in artikel 3, aanhef en onder 4, van Verordening (EG) nr. 178/2002 gegeven definitie van het begrip ‘diervoeders’ van toepassing. Deze definitie luidt als volgt: “alle stoffen en producten, inclusief additieven, verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om te worden gebruikt voor orale vervoedering aan dieren”. Het College constateert dat in deze definitie geen sprake is van enige beperking van het daarin genoemde gebruik van orale vervoedering aan voedselproducerende dieren. Voorts blijkt uit de punten 11 en 16 van de considerans van Verordening (EG) nr. 396/2005 (zie de bijlage bij deze uitspraak) dat deze verordening ook van toepassing is op niet voor voedselproducerende dieren bestemde diervoeders.

6.3.2.6 Appellanten hebben betoogd dat het ook mogelijk was om met fipronil besmette eieren voor andere doeleinden in de handel te brengen als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 396/2005, zodat deze verordening niet van toepassing is en geen sprake is van overtreding van artikel 18, eerste lid van Verordening (EG) nr. 396/2005. Hierbij hebben appellanten gewezen op de mogelijkheid van verwerking van genoemde eieren tot bio-energie.

6.3.2.7 Ingevolge artikel 2, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 396/2005 is deze verordening niet van toepassing op de in bijlage I bedoelde producten indien op afdoende wijze kan worden aangetoond dat deze bestemd zijn:a. voor de vervaardiging van andere producten dan levensmiddelen of diervoeders; ofb. om te worden ingezaaid of geplant; ofc. voor door het nationaal recht toegestane activiteiten in verband met de controle van werkzame stoffen. Naar het oordeel van het College hebben appellanten met hun niet onderbouwde stelling dat de mogelijkheid daartoe bestaat niet afdoende aangetoond dat de met fipronil besmette eieren bestemd zijn voor één van deze drie genoemde doeleinden. De beroepsgrond treft reeds daarom geen doel.

6.3.2.8 Appellanten hebben voorts een beroep gedaan op de uitzonderingsbepaling van artikel 18, vierde lid, van Verordening (EG) 396/2005 waarin is geregeld dat in uitzonderlijke gevallen, indien is voldaan aan de in deze bepaling gestelde eisen, een lidstaat het op de markt brengen en/ of vervoederen van dieren met levensmiddelen of diervoeders die niet voldoen aan de voorwaarden van lid 1 kan toestaan.

Verweerder had de pluimveesector in een vroeg stadium moeten informeren of waarschuwen.

6.7.3 Met betrekking tot de beroepsgrond dat het bestreden besluit op het punt van de beoordeling van de evenredigheid van de maatregelen ondeugdelijk is gemotiveerd, overweegt het College het volgende. In bezwaar hebben appellanten aangevoerd dat met de in geding zijnde maatregelen aanzienlijke schade wordt toegebracht aan hun belangen, omdat zij geen inkomsten meer genereren en zeer hoge kosten moeten maken om de dierlijke (bij)producten af te voeren, terwijl sprake is van een theoretisch en uiterst onwaarschijnlijk risico voor de volksgezondheid. In de bestreden besluiten is verweerder onder het kopje “evenredigheid en zorgvuldige belangenafweging” uitdrukkelijk ingegaan op de evenredigheid van de in geding zijnde maatregelen. Uit deze motivering blijkt duidelijk wat het standpunt van verweerder op dit punt is, namelijk dat het belang van de bescherming van de gezondheid van de mens op grond van Verordening (EG) nr. 178/2002 zwaar moet wegen en dat dit belang zwaarder moet wegen dan het belang van appellanten bij het op de markt brengen van hun producten. Aan appellanten kan worden toegegeven dat deze motivering aan de magere kant is, en dat met name de samenvatting van de belangen van appellanten onder de aanduiding van ‘het op de markt brengen van hun producten’ ongelukkig is gekozen. Dat neemt niet weg dat duidelijk is dat genoemd standpunt van verweerder inhoudt dat volgens verweerder bij afweging van het zwaarwegende belang van de bescherming van de volksgezondheid tegen de belangen van appellanten, aan eerstgenoemd belang doorslaggevend gewicht moet worden toegekend. Het College ziet derhalve onvoldoende grond voor het oordeel dat de motivering van bestreden besluiten op het punt van de evenredigheidsbeoordeling in die mate tekort schiet dat deze besluiten wegens een ontoereikende motivering voor vernietiging in aanmerking komen.

6.7.4 Appellanten hebben hun stelling dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de in geding zijnde afvoerverboden op te leggen en te handhaven onder meer onderbouwd met argumenten die zij hebben ontleend aan het fipronil-incident, zoals zich dit heeft ontwikkeld vanaf de ontvangst door de NVWA van de eerste signalen over het gebruik van fipronil in de pluimveesector tot aan de ontvangst van het informele signaal van de FAVV op 19 juni 2017. Met betrekking tot deze argumenten wijst het College op hetgeen hiervoor is overwogen in 6.6.6 over het ontbreken van de vereiste samenhang tussen het handelen van verweerder in die periode en de bij de bestreden besluiten gehandhaafde primaire besluiten. Daaruit volgt dat die argumenten reeds daarom niet kunnen leiden tot het oordeel dat verweerder genoemde maatregelen niet in redelijkheid heeft kunnen opleggen.

6.7.5 Hetgeen appellanten hebben aangevoerd met het oog op de beoordeling van de evenredigheid van deze maatregelen grijpt ook terug op of hangt samen met andere beroepsgronden die hiervoor al zijn besproken (o.a. wat betreft de overschrijding van de MRL en de ARfD, en de mogelijkheid om de met fipronil verontreinigde eieren en pluimveevlees voor andere doeleinden dan menselijke consumptie in de handel te brengen). Bij deze beoordeling neemt het College hetgeen hij daarover hiervoor al heeft geoordeeld tot uitgangspunt.

6.7.6 In artikel 3:4 van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan alle rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen moet afwegen, alsmede dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Bij de beoordeling of verweerder heeft gehandeld in strijd met het in deze bepaling neergelegde evenredigheidsbeginsel, stelt het College voorop dat hierbij sprake is van een terughoudende toetsing door de rechter. Het College ziet aanleiding om bij genoemde beoordeling verder onderscheid te maken tussen de primaire besluiten uit groep A en de primaire besluiten uit groep B.

Groep A

6.7.7 Het College brengt in herinnering dat verweerder bij de primaire besluiten uit groep A uit voorzorg aan de betreffende appellanten een afvoerverbod voor pluimvee, eieren en mest heeft opgelegd wegens het op de administratie van Chickfriend gestoelde vermoeden dat op hun bedrijven de schadelijke stof fipronil is toegepast

6.7.8 Uit de Memorie van Toelichting bij de Wet dieren blijkt dat de mogelijkheid om op grond van de artikelen 5.10 en 5.12 van de Wet dieren uit voorzorg maatregelen te nemen in het belang van de bescherming van de volksgezondheid moet worden geplaatst in het kader van de uitvoering van de Europese regelgeving (zie Kamerstukken II, 2007-2008, 31389, nr.3, p.30). In artikel 1, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 178/2002 (ALV) is bepaald dat deze verordening de grondslag verschaft voor een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid. Het College leidt uit het vorenstaande af dat vorengenoemde maatregelen een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid tot doel hebben. Verweerder heeft dit dan ook op goede gronden tot uitgangspunt genomen bij de hier aan de orde zijnde belangenweging.

6.7.9 Voorts houdt het nemen van een dergelijke maatregel wegens het vermoeden van blootstelling van dieren aan een schadelijke stof als fipronil in het kader van de toepassing van het voorzorgsbeginsel in dat sprake is van wetenschappelijke onzekerheid bij de uit te voeren beoordeling van het risico voor de volksgezondheid (zie artikel 7 van de ALV). Hiervoor is met betrekking tot de primaire besluiten uit groep A al vastgesteld dat bij het opstellen van het advies van BuRo van 25 juli 2017 sprake was van onzekerheden bij de wetenschappelijke beoordeling van het risico voor de volksgezondheid bij de consumptie van eieren met fipronil (zie 6.2.2.19). In dat verband heeft het College het begrijpelijk en aanvaardbaar geacht dat verweerder niet eerst bij alle appellanten monsters heeft genomen en de analyse-uitslagen heeft afgewacht. Naar het oordeel van het College komt verweerder vanwege vorengenoemde wetenschappelijke onzekerheid bij de toepassing van het voorzorgsbeginsel een aanzienlijke beoordelingsruimte toe bij de gebruikmaking van de hem ingevolge de artikelen 5.10 en 5.12 van de Wet dieren toekomende bevoegdheid om uit voorzorg een maatregel te nemen in het belang van de bescherming van de volksgezondheid. Dit betekent dat verweerder niet hoeft te wachten met het nemen van een maatregel tot blijkt dat er inderdaad risico’s voor de volksgezondheid bestaan en in welke mate. Dit betekent ook dat indien zou blijken dat verweerder te voorzichtig is geweest met het nemen van een preventieve maatregel, wanneer de wetenschappelijke onzekerheid is weggenomen, dit feit op zich zelf onvoldoende is voor het oordeel dat die maatregel onevenredig was.

6.7.10 Gelet op al het vorenstaande is hetgeen appellanten hebben aangevoerd tegen de bij de primaire besluiten uit groep A opgelegde maatregelen, waaronder de voor hen nadelige financiële gevolgen, onvoldoende grond voor het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen deze maatregelen niet in redelijkheid heeft kunnen opleggen.

Groep B

6.7.11 Naar het oordeel van het College geldt ook voor de mogelijkheid om, anders dan uit voorzorg, op grond van de artikelen 5.10 en 5.12 van de Wet dieren maatregelen te nemen, dat deze moet worden beschouwd in het kader van de uitvoering van de ALV. Deze maatregelen dienen onder meer het doel van handhaving van de levensmiddelenwetgeving, waarvoor de lidstaten van de EU ingevolge artikel 17, tweede lid, van de ALV verantwoordelijk zijn en in welk kader zij regels moeten vaststellen inzake maatregelen (en sancties) in geval van overtredingen van de wetgeving inzake levensmiddelen.

Appellanten menen dat verweerder de in genoemde bepaling voorziene procedure voor het maken van een uitzondering al bij de ontvangst van de eerste signalen over het fipronil-incident in gang kunnen zetten. Volgens appellanten levert fipronil bij een juiste toepassing en vermenging van de met deze stof besmette eieren geen onaanvaardbaar risico voor de volksgezondheid op.

6.3.2.9 Artikel 18, vierde lid, Verordening (EG) nr. 396/2005 luidt als volgt:

“In uitzonderlijke gevallen, en met name op grond van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen overeenkomstig artikel 8, lid 4, van Richtlijn 91/414/EEG of uit hoofde van de verplichtingen van Richtlijn 2000/29/EG (1), kan een lidstaat het op de markt brengen en/of het vervoederen van dieren met levensmiddelen of diervoeders die niet voldoen aan de voorwaarden van lid 1, op zijn grondgebied toestaan, mits deze levensmiddelen of diervoeders geen onaanvaardbaar risico opleveren. Deze vergunningen worden onmiddellijk meegedeeld aan de andere lidstaten, de Commissie en de Autoriteit, samen met een passende risicobeoordeling waarvan onverwijld kennis wordt genomen, zulks met het oog op de vaststelling van een tijdelijk MRL voor een bepaalde periode of voor het nemen van een andere maatregel met betrekking tot deze producten. Deze maatregelen, die niet-essentiële onderdelen van deze verordening beogen te wijzigen door haar aan te vullen, worden vastgesteld volgens de in artikel 45, lid 4, bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing. Om dwingende urgente redenen kan de Commissie gebruikmaken van de in artikel 45, lid 5, bedoelde urgentieprocedure om een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen.”

6.3.2.10 Het College ziet met betrekking tot de primaire besluiten uit groep A niet in dat deze uitzondering toepassing kan vinden in de bij deze besluiten aan de orde zijnde situatie waarin verweerder, zoals hiervoor is geoordeeld, de bedrijven van appellanten terecht uit voorzorg heeft geblokkeerd wegens het vermoeden dat het pluimvee op deze bedrijven was blootgesteld aan fipronil. Daargelaten of aan de overige daaraan gestelde eisen is voldaan, kan in die situatie waarin juist nog onzekerheid bestond over (de beoordeling van) het risico voor de volksgezondheid immers niet worden gezegd dat het op de markt brengen en/ of vervoederen van dieren met levensmiddelen of diervoeders die niet voldoen aan de voorwaarden van het eerste lid van artikel 18 van Verordening (EG) nr. 396/2005 geen onaanvaardbaar risico opleveren.

6.3.2.11 Met betrekking tot de primaire besluiten uit groep B overweegt het College dat hetgeen appellanten hebben aangevoerd onvoldoende aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat het fipronil-incident, zoals dit zich ten tijde van het nemen van die besluiten ten aanzien van appellanten, had ontwikkeld, kon worden aangemerkt als een uitzonderlijk geval in de zin van artikel 18, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 396/2005. Uit de tekst van deze bepaling volgt dat deze uitzonderingsmogelijkheid met name ziet op uitzonderlijke gevallen die verband houden met het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. In punt 21 van de considerans van Verordening (EG) nr. 396/2005 (zie de bijlage bij deze uitspraak) is in dit verband vermeld dat het met name voor niet toegelaten bestrijdingsmiddelen die in het milieu aanwezig kunnen zijn, passend is om het gebruik in het kader van door monitoring verkregen gegevens toe te laten voor de vaststelling van MRL’s. Dit wijst er niet op dat van een uitzonderlijk geval kan worden gesproken in de situatie waarin de MRL voor fipronil in pluimvee en eieren per 1 januari 2017 nog is verlaagd van 0,015 mg/ kg naar 0,005 mg/ kg en op basis van op de bedrijven van appellanten en andere afgenomen monsters op grote schaal overschrijdingen van deze MRL zijn geconstateerd.

Groep A: thema b, biocide

6.3.3.1 Verweerder stelt dat appellanten niet of vermoedelijk niet hebben voldaan aan artikel 4, eerste lid, in samenhang met bijlage I, deel A, onder II, punt 3, onder a, van Verordening (EG) 852/2004. Volgens verweerder is fipronil als onderdeel van DEGA 16 of een daarmee vergelijkbaar middel een biocide als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EU)

nr. 528/2012, waarvoor geen toelating is verleend. Daarom is het gebruik hiervan verboden op grond van art. 17, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 528/2012.

6.3.3.2 Appellanten hebben aangevoerd dat verweerder met dit standpunt de bestreden besluiten heeft gebaseerd op een nieuwe overtreding, die niet al ten grondslag was gelegd aan de primaire besluiten. Volgens appellanten is verweerder daarom in bezwaar getreden buiten de grenzen van de heroverweging van de primaire besluiten en heeft verweerder daarom gehandeld in strijd met artikel 7:11 van de Awb.

6.3.3.3 Het College volgt appellanten hierin niet. Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 6 februari 2018, ECLI:NL:CBB:2018:10, brengen de systematiek en de uitgangspunten van de Awb ter zake van het beslissen op een bezwaarschrift mee dat een primair besluit in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging de gelegenheid biedt fouten te herstellen. De bij de bestreden besluiten op bezwaar toegevoegde grondslag van overtreding van artikel 4, eerste lid, in samenhang met bijlage I, deel A, onder II, punt 3, onder a, van Verordening (EG) nr. 852/2004, berust op hetzelfde feitencomplex als dat waarop de primaire besluiten zijn gebaseerd en deze aanvulling heeft niet geleid tot andere maatregelen die niet al bij de primaire besluiten waren opgelegd. Verweerder mocht de grondslag van de bestreden besluiten daarom aanvullen met genoemde overtreding.

6.3.3.4 Appellanten voeren aan dat fipronil geen schadelijke biocide is, maar een ontsmettings- of reinigingsmiddel dat in de stallen werd gespoten. Bijgevolg was dat ongewenste insecten, zoals bloedluis, niet meer de kop opstaken, maar het doel was niet om bloedluis te doden. Het gevolg van de ontsmetting was om bloedluis te bestrijden. Inspecteurs van de Skal, een stichting die in Nederland toezicht houdt op de biologische productie, en enkele keren DEGA 16 bij gecontroleerde bedrijven hebben aangetroffen, hebben het middel beoordeeld als een ontsmettingsmiddel en niet het gebruik als biocide herkend. Op het etiket van DEGA 16 was niet vermeld dat daarin fipronil was verwerkt, en het werd gepresenteerd als een middel dat bestond uit natuurlijke producten, waaronder etherische oliën. DEGA 16 werd geleverd in een vorm waarin geen fipronil voor zou komen. Geen van appellanten wist, of had zelfs maar het vermoeden, dat met het gebruik van DEGA 16 fipronil in hun stallen terecht kwam en zij mochten er gerechtvaardigd op vertrouwen dat geen sprake was van een niet-toegelaten biocide. Voor zover appellanten DEGA16 hebben afgenomen, heeft verweerder niet aangetoond dat aan dit middel de werkzame stof fipronil was toegevoegd. Appellanten sluiten niet uit dat Chickfriend fipronil op een andere wijze dan door middel van DEGA 16 in hun stallen heeft aangebracht. Fipronil is ook aangetroffen bij een aantal appellanten die geen DEGA 16 hebben afgenomen. Op sommige werkbonnen wordt melding gemaakt van andere middelen, zoals Liroeicf, Virocid, Copper-Boast en Mentho Boast. Zij hebben dus aantoonbaar DEGA 16 niet gebruikt.

6.3.3.5 Wat betreft de stelling van appellanten dat verweerder niet heeft aangetoond dat aan DEGA 16 de werkzame stof fipronil was toegevoegd en dat fipronil ook is aangetroffen bij appellanten die geen DEGA 16 maar een ander middel hebben afgenomen van Chickfriend overweegt het College als volgt. Niet in geschil is dat Chickfriend zich bezighield met de bestrijding van bloedluis. Op door appellanten overgelegde facturen van Chickfriend is dit ook als bedrijfsactiviteit bij de algemene gegevens over dit bedrijf aangegeven.

De in de artikelen 5.10 en 5.12 neergelegde regels behoren daartoe. Dit betekent dat in het geval dat vorengenoemde maatregelen anders dan uit voorzorg worden genomen, zij eveneens een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid tot doel hebben. Ook bij het opleggen en handhaven van de maatregelen bij de primaire besluiten uit groep B is verweerder daarvan dus terecht uitgegaan.

6.7.12 Ook met betrekking tot deze primaire besluiten is het College van oordeel dat verweerder bij afweging van het belang van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid tegen de belangen van appellanten, gelegen in de door hen genoemde nadelige gevolgen van deze maatregelen voor hun bedrijven, in redelijkheid de daarbij opgelegde maatregelen heeft kunnen nemen en dat het om die reden aanvaardbaar was om deze maatregelen bij de bestreden besluiten te handhaven.

6.7.13 In dit kader overweegt het College het volgende met betrekking tot de ernst van het bij de belangenafweging door verweerder aanwezig geachte risico voor de volksgezondheid op basis van het advies van BuRo van 11 augustus 2017 en de door appellanten genoemde discrepantie tussen dit advies en dat van 25 juli 2017. Volgens het advies van 11 augustus 2017 is sprake van een zeer klein risico voor volwassenen en kinderen vanaf 7 jaar bij de door het Voedingscentrum geadviseerde, normale consumptie van eieren, en bij zeer kleine kinderen die relatief veel ei waarin fipronil zit consumeren en behoren tot de ‘vaste klanten’ van een besmet bedrijf. Hiervoor is al geoordeeld dat verweerder de primaire besluiten uit groep B op dat advies mocht baseren en het College ziet geen reden om te oordelen dat dit anders ligt in het kader van de beoordeling van de evenredigheid van de daarbij opgelegde en gehandhaafde maatregelen. Zoals hiervoor in 6.2.3.10 al is overwogen, leidt het College uit het advies van 11 augustus 2017 af dat het risico voor de volksgezondheid daarin als beduidend minder ernstig is beoordeeld dan in het advies van 25 juli 2017. Dit betekent echter niet dat er helemaal geen risico voor de volksgezondheid bestond. Anders dan in zijn conclusie met betrekking tot het risico voor de volksgezondheid bij de consumptie van producten waarin eieren zijn verwerkt, heeft BuRo dit risico ook niet uitdrukkelijk gekwalificeerd als ‘verwaarloosbaar’. Voorts komt uit de definitie van MRL in artikel 3, tweede lid, onder d, van Verordening (EG) nr. 396/2005 en die van ADI in artikel 3, tweede lid, onder j, van deze verordening naar voren dat bij de risicobeoordeling in het bijzonder rekening moet worden gehouden met de bescherming van kwetsbare, gevoelige consumenten, zoals kinderen. Onder deze omstandigheden en gegeven het vorengenoemde belang van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, ziet het College in het in het advies van 11 augustus 2017 genoemde risico voor de volksgezondheid, hoewel als beduidend lager beoordeeld dan in het eerdere advies, onvoldoende reden om te oordelen dat vorengenoemde maatregelen onevenredig moeten worden geacht.

6.7.14 Met betrekking tot de stelling van appellanten dat de blokkades onnodig lang hebben voortgeduurd en onbehandelde stallen en/of locaties niet eerder zijn vrijgegeven, overweegt het College verder als volgt. Door het nemen van de primaire besluiten Ia, Ib en Ic was de situatie gecreëerd waarin de bedrijven van appellanten op bedrijfsniveau waren geblokkeerd. Deze situatie is bestendigd nadat de resultaten van de bij de (andere) bedrijven van appellanten genomen en geanalyseerde monsters van eieren bekend waren geworden en duidelijk werd dat daarin fipronil in concentraties boven de MRL-waarde was geconstateerd. Dit was dus de uitgangspositie voor verweerder toen daarna moest worden besloten of de blokkades al dan niet geheel of gedeeltelijk konden worden opgeheven. Vast staat dat halverwege augustus 2017 tussen de NVWA en vertegenwoordigers van de pluimveesector overeenstemming is bereikt over een protocol voor het deblokkeren van stallen en bedrijven, waaronder bedrijven met afzonderlijke UBN’s (zie rapport Sorgdrager, paragraaf 4.6.1.2, punt 244). Uit de primaire besluiten waarbij verweerder tot gedeeltelijke opheffing van het afvoerverbod heeft besloten, blijkt dat dit is gebeurd naar aanleiding van een aanvraag van de betrokken appellant om een of meerdere met name genoemde stallen vrij te geven. Zoals door appellanten ook aan de orde is gesteld, was daarvoor nodig dat zij aan de hand van door hen zelf genomen monsters, die zij lieten testen bij een geaccrediteerd laboratorium, met een aanwijzing kwamen dat sprake was van een niet door fipronil besmette stal of stallen, waarna zij de NVWA konden vragen om (ambtelijke) monsters te nemen. Wanneer vervolgens uit de analyse van de ambtelijke monsters bleek dat daarin geen fipronil boven de MRL was geconstateerd ging verweerder over tot vrijgave van de betreffende stal of stallen. Het College stelt vast dat zodoende, met het oog op het belang van de geblokkeerde bedrijven bij vrijgave van stallen en bedrijfslocaties die niet (meer) met fipronil waren besmet, was voorzien in een mogelijkheid om deze stallen of locaties te laten deblokkeren (hierna: deblokkeringsbeleid). Naar het oordeel van het College kan niet worden gezegd dat deze voorziening een evident onredelijke oplossing was voor de mogelijke situatie dat bepaalde stallen of locaties niet met fipronil waren behandeld. Dat een andere keuze voor de vrijgave van stallen en bedrijfslocaties denkbaar was en de voorkeur zou hebben genoten van appellanten, is daarvoor onvoldoende. Evenmin voldoende daarvoor is dat de bedrijven bij hun eigen metingen geen correctie van 50% van de gemeten waarde mochten toepassen. Niet gebleken is dat dit ten aanzien van appellanten in één of meerdere gevallen bij de toepassing van het deblokkeringsbeleid heeft geleid tot een apert onredelijke uitkomst, die in de weg heeft gestaan aan (eerdere) vrijgave.

6.7.15 Gelet op het vorenstaande, in onderling verband bezien, acht het College hetgeen appellanten hebben aangevoerd over de nadelige (financiële) gevolgen voor hun bedrijven van de bij de primaire besluiten uit groep B gehandhaafde maatregelen onvoldoende zwaarwegend om te kunnen concluderen dat verweerder bij de bestreden besluiten niet in redelijkheid tot handhaving van deze maatregelen heeft kunnen besluiten. Het College merkt hierbij nog op dat appellanten - ook ter zitting, op indringende wijze - hebben gewezen op die gevolgen en de impact daarvan, niet alleen zakelijk bezien voor hun bedrijven en hun dieren, maar ook in emotioneel opzicht voor de personen die daarbij zijn betrokken en hun gezinsleden. Het College sluit hiervoor niet de ogen. Dit leidt echter niet tot een ander oordeel.

6.8 Overige beroepsgronden

6.8.1 Artikel 4:8 Awb (zienswijze)

6.8.1.1 Appellanten hebben aangevoerd dat verweerder hen ten onrechte, in strijd met artikel 4:8, eerste lid, van de Awb, niet in de gelegenheid heeft gesteld om hun zienswijze naar voren te brengen, voordat de primaire besluiten werden genomen. Wanneer verweerder hun deze mogelijkheid wel had geboden, hadden appellanten meteen aan de hand van hun eigen administratie kenbaar kunnen maken welke stallen en/ locaties al dan niet waren behandeld met een middel dat mogelijk fipronil bevatte. Zodoende had kunnen worden voorkomen dat hele bedrijven werden geblokkeerd en dat de blokkades onnodig lang in stand werden gehouden, terwijl bepaalde stallen en/ of locaties niet met een dergelijk middel waren behandeld.

6.8.1.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij toepassing van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb terecht achterwege heeft gelaten vanwege de aanwezige spoed, de omvang van het fipronil-incident en het grote aantal hierbij betrokken bedrijven.

Duidelijk is dat Chickfriend bepaalde middelen gebruikte voor de bestrijding hiervan. Appellanten hebben zelf aangegeven dat op werkbonnen van Chickfriend middelen met een andere benaming dan DEGA16 voorkomen. Meded gelet op hetgeen het College hiervoor in 6.2.2.9 heeft overwogen naar aanleiding van het in 6.2.2.8 geconstateerde gebrek in verband met de administratie van Chickfriend, ziet het College dan ook niet in dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat Chickfriend de bestrijding van bloedluis op de bedrijven van appellanten heeft uitgevoerd met DEGA 16 of enig ander middel, onder welke benaming dan ook, waarin de stof fipronil was verwerkt.

6.3.3.6 Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 528/2012 wordt voor de toepassing van deze verordening, voor zover hier van belang, verstaan onder “biociden”: “ – alle stoffen of mengsels die, in de vorm waarin zij aan de gebruiker worden geleverd, uit een of meer werkzame stoffen bestaan dan wel die stoffen bevatten of genereren met als doel een schadelijk organisme te vernietigen, af te schrikken, onschadelijk te maken, de effecten daarvan te voorkomen of op een andere dan louter fysieke of mechanische wijze te bestrijden”. Het College stelt voorop dat deze definitie bepalend is voor het antwoord op de vraag of enig middel dat fipronil bevat een biocide is waarop de voorschriften van Verordening (EG) nr. 852/2012 van toepassing zijn. Hoe Skal DEGA 16 bij door haar uitgevoerde controles heeft beoordeeld speelt hierbij geen rol. Daarbij is evenmin van belang of appellanten wisten of konden weten of in het door Chickfriend aan hun geleverde middel ter bestrijding van bloedluis fipronil als werkzame stof was verwerkt. Niet in geschil is dat bloedluis een schadelijk organisme is als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder g, van Verordening (EG) nr. 528/2012. Daarin is dit begrip omschreven als een “organisme, inclusief ziekteverwekker, dat ongewenst aanwezig is of een schadelijke invloed heeft op mensen, op menselijke werkzaamheden of de door mensen gebruikte of vervaardigde producten, op dieren of op het milieu”. Voorts hebben appellanten niet gemotiveerd betwist dat fipronil als zodanig een werkzame stof is als gedefinieerd in artikel 3, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 528/2012, waarmee bloedluis als schadelijk organisme kan worden bestreden. Volgens die definitie is een “werkzame stof”: “een stof of micro-organisme met een werking op of tegen schadelijke organismen”. Uit de definitie van biocide blijkt niet dat daarvan slechts sprake kan zijn als het doel daarvan de vernietiging van een schadelijk organisme is. Ook indien afschrikking, onschadelijk maken, het voorkomen van de effecten van een schadelijk organisme het doel is, kan sprake zijn van een biocide. Anders dan appellanten kennelijk menen, is dus niet doorslaggevend dat het doel niet was om bloedluis met DEGA 16 te doden. Uit genoemde definitie blijkt verder dat het bij een biocide gaat om alle stoffen en mengsels die in de vorm waarin zij aan de gebruiker worden geleverd uit vorengenoemde werkzame stoffen bestaan, dan wel die stoffen bevatten of genereren. Hieruit volgt dat niet van belang is onder welke benaming of met welke etikettering Chickfriend het middel ter bestrijding van bloedluis aan appellanten heeft geleverd.

6.3.3.7 Verder is niet in geschil dat voor DEGA 16 en enig ander door Chickfriend ter bestrijding van bloedluis gebruikt middel dat fipronil bevat, geen toelating is verleend overeenkomstig Verordening (EG) nr. 528/2012. Verweerder heeft dan ook terecht gesteld dat het gebruik van deze middelen in strijd is met artikel 17, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 852/2004.

6.3.3.8 Appellanten hebben niet gemotiveerd betwist dat zij niet hebben voldaan aan artikel 4, eerste lid, in samenhang met bijlage I, deel A, onder II, punt 3, onder a, van Verordening (EG) nr. 528/2012. Mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot het antwoord op de vraag of sprake is van een biocide, is het College daarom van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat appellanten deze voorschriften hebben overtreden. Hierbij is overigens evenmin van belang of appellanten kan worden verweten dat zij wisten of konden weten dat voor de bestrijding van fipronil op hun bedrijven gebruik werd gemaakt van niet toegelaten biociden met daarin de stof fipronil.