ECLI:NL:CBB:2019:300

tussenuitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 17/720 en 17/721 tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 23 juli 2019 in de zaak tussen Firma [naam 1] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. A.J. Roos), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. A.F. Bosma).

Zaaknummer 17/720 Bij besluit van 21 april 2016 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan appellante betalingsrechten toegewezen op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling). Bij besluit van 22 maart 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit 1 herroepen en het aantal betalingsrechten gewijzigd vastgesteld. Appellante heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. Bij besluit van 30 november 2017 (het herziene bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante opnieuw gedeeltelijk gegrond verklaard, het bestreden besluit 1 gedeeltelijk herroepen en het aantal betalingsrechten gewijzigd vastgesteld. Zaaknummer 17/721 Bij besluit van 25 juni 2016 (het primaire besluit 2) heeft verweerder het bedrag vastgesteld dat appellante ontvangt aan betalingsrechten (basisbetaling) en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling. Bij besluit van 27 maart 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit 2 herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling gewijzigd vastgesteld. Appellante heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld. Bij besluit van 8 december 2017 (het herziene bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante opnieuw gedeeltelijk gegrond verklaard, het bestreden besluit 2 herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling gewijzigd vastgesteld. Zaaknummers 17/720 en 17/721 Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Bij brief van 24 januari 2018 heeft appellante te kennen gegeven dat zij de beroepen wenst te handhaven. Bij brief van 13 maart 2018 heeft appellante gereageerd op de herziene bestreden besluiten en het verweerschrift. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juni 2018. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten. Bij heropeningsbeslissing van 16 juli 2018 heeft het College het onderzoek heropend en verweerder in de gelegenheid gesteld om een nader schriftelijk standpunt in te nemen ten aanzien van een aantal nader genoemde percelen en ten aanzien van de toepassing van de zogenoemde 2% marge in het kader van de door verweerder opgelegde administratieve sanctie. Bij brief van 1 augustus 2018 heeft verweerder een schriftelijke uiteenzetting aan het College toegezonden. Bij brief van 16 augustus 2018 heeft appellante daarop gereageerd.

1 Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 1.1 Appellante heeft op 19 mei 2015 een (gewijzigde) Gecombineerde opgave 2015 bij verweerder ingediend en hierin onder meer verzocht om toewijzing van betalingsrechten en uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling. Appellante heeft hiertoe 114 percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 755,64 ha. Daarbij heeft appellante vermeld dat zij als verhuurder drie privaatrechtelijke overeenkomsten heeft afgesloten en in totaal 17,38 ha heeft verhuurd en dat zij 28,70 ha landbouwgrond met referentiewaarde 2014 (inclusief betalingsrechten) heeft gehuurd met privaatrechtelijke overeenkomsten. 1.2 Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder aan appellante 422,55 betalingsrechten toegewezen. Bij de berekening hiervan is verweerder uitgegaan van 433,96 ha geconstateerde subsidiabele landbouwgrond, 17,23 ha met een privaatrechtelijke overeenkomst verhuurde subsidiabele landbouwgrond en 28,64 ha met een privaatrechtelijke overeenkomst gehuurde subsidiabele landbouwgrond. 1.3 Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder een bedrag van € 57.724,18 vastgesteld aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015. Hierbij heeft verweerder van de voor uitbetaling opgegeven 718,58 ha slechts 433,96 ha voor de basisbetaling en 429,89 ha voor de vergroeningsbetaling in aanmerking genomen. Verweerder heeft een administratieve sanctie in de vorm van een korting opgelegd, omdat de door appellante voor uitbetaling opgegeven oppervlakte groter is dan de door verweerder geconstateerde en voor uitbetaling in aanmerking genomen oppervlakte. Verweerder heeft de basisbetaling gekort met een bedrag dat overeenkomt met twee keer het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte van de percelen. 1.4 Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit 1 gedeeltelijk gegrond verklaard en heeft hij 423,36 betalingsrechten aan appellante toegewezen. Bij de berekening hiervan is verweerder uitgegaan van 0,81 ha extra aan geconstateerde subsidiabele landbouwgrond. 1.5 Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder de bezwaren van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit 2 herroepen en de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling vastgesteld op € 60.538,52. Verweerder heeft in dit besluit uiteengezet dat appellante terecht een korting krijgt op de basisbetaling, omdat de door appellante voor uitbetaling opgegeven oppervlakte nog steeds groter is dan de door verweerder geconstateerde en voor uitbetaling in aanmerking genomen oppervlakte. De basisbetaling is vanwege een gewijzigd sanctieregime gekort met een bedrag dan overeenkomt met anderhalf keer het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte van de percelen. 1.6 In het verweerschrift heeft verweerder ten aanzien van de oppervlakte van de percelen 28, 32, 34, 35, 37, 38, 39, 41, 54, 56, 78, 90, 99, 121 en 147 uiteengezet dat het verschil tussen de door appellante opgegeven subsidiabele oppervlakte en de door verweerder geconstateerde subsidiabele oppervlakte blijft binnen de marge van 2% van artikel 5, derde lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014). Verweerder ziet wat betreft deze percelen geen aanleiding om te concluderen dat de oppervlakte van deze percelen niet juist is vastgesteld. Ingevolge artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014 mag hij immers uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van de percelen, aldus verweerder. Voorts heeft verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:212), aangegeven dat de percelen 58 t/m 61, 64 t/m 66, 68 t/m 70, 72, 76, 77, 79, 82 t/m 84, 86, 87, 89, 92 t/m 94 en 135 in het bestreden besluit 1 ten onrechte zijn afgewezen op basis van de codering uit het door de provincie opgestelde natuurbeheerplan en dat deze percelen zullen worden heroverwogen middels een herziene beslissing op bezwaar. Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat de oppervlakte van de percelen 13, 29, 73 en 88 in het bestreden besluit 1 terecht kleiner is vastgesteld dan door appellante is opgegeven. Dit komt onder meer door de aanwezigheid van een sloot met talud, ruigte en verstruiking (perceel 13), sloot met talud en ruigte (perceel 29), ruigte (perceel 73) en ruigte, pitrus en water (perceel 88). Verweerder is van mening dat perceel 105 terecht niet als subsidiabele landbouwgrond is aangemerkt, omdat het geheel bestaat uit pitrus en ruigte. 2.1 Bij het herziene bestreden besluit 1 heeft verweerder het bestreden besluit 1 ten aanzien van de percelen 58 t/m 61, 64 t/m 66, 68 t/m 70, 72, 76, 77, 79, 82 t/m 84, 86, 87, 89, 92 t/m 94 en 135 herzien en voor het overige gehandhaafd. Daarbij heeft verweerder alsnog 694,51 betalingsrechten aan appellante toegewezen. Verweerder heeft naar aanleiding van de hiervoor genoemde uitspraak van het College van 11 juli 2017 de oppervlakte van de percelen 58 t/m 61, 64 t/m 66, 68, 69 (+ 129), 72, 77, 83, 84, 86, 87 en 94 alsnog in aanmerking genomen en conform de opgave van appellante als subsidiabele landbouwgrond aangemerkt. De percelen 76 (+ 131) en 82 (+ 135) zijn door verweerder 0,01 ha kleiner vastgesteld door een afronding van de oppervlakte op twee decimalen. Het perceel 92 (+ 133) is daarentegen door verweerder 0,01 ha groter geconstateerd dan door appellante opgegeven. Voorts leidt verweerder uit de luchtfoto’s van de percelen 70, 79, 89 en 93 af dat aan de noordzijde van deze percelen sprake is van zodanige verruiging en vernatting, dat deze oppervlakte niet kan worden aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond. 2.2 Bij het herziene bestreden besluit 2 heeft verweerder het bestreden besluit 2 vervallen verklaard en het primaire besluit 2 herroepen. Verweerder heeft het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 vastgesteld op € 209.248,21, waarbij nog steeds een korting is toegepast. Nu het verschil tussen de aangevraagde en de, na herbeoordeling, geconstateerde oppervlakte 12,77 ha bedraagt, heeft verweerder de basisbetaling gekort met een bedrag dat overeenkomt met anderhalf keer het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte. 3.1 Appellante heeft in de brief van 24 januari 2018 aan het College medegedeeld dat zij haar beroepen handhaaft. Bij brief van 13 maart 2018 heeft appellante in reactie op de herziene bestreden besluiten en het verweerschrift aanvullende beroepsgronden ingediend. 3.2 Appellante stelt zich ten aanzien van het herziene bestreden besluit 1 (over de toewijzing van betalingsrechten) op het standpunt dat verweerder de oppervlakte van de percelen 13, 29, 73, 88 en 105 alsmede van de percelen 70, 79, 89 en 93 onjuist heeft vastgesteld. Per perceel heeft appellante uiteengezet dat en waarom zij meent dat sprake is van subsidiabele landbouwgrond. 3.3 Appellante is het voorts niet eens met de door verweerder in het herziene bestreden besluit 2 (uitbetaling basis- en vergroeningsbetaling) opgelegde korting. Daartoe voert appellante aan dat verweerder niet bevoegd was tot het opleggen van een korting op grond van artikel 19bis, eerste lid, van Verordening 640/2014. Dit artikel is ingevoerd op 22 augustus 2016 en gold derhalve nog niet ten tijde van het indienen van de Gecombineerde opgave 2015, aldus appellante.

6.2 Voor de vaststelling van het toe te wijzen aantal betalingsrechten is onder meer het aantal subsidiabele hectares waarover de landbouwer kan beschikken van belang. Onder ‘subsidiabele hectare’ wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013)). Onder ‘landbouwareaal’ wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland (artikel 4, eerste lid, onder e, van Verordening 1307/2013). Onder blijvend grasland wordt – voor zover hier van belang – verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen (artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013). Onder “grassen of andere kruidachtige voedergewassen” wordt verstaan alle kruidachtige planten die in de lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen, ongeacht of het betrokken grasland voor het weiden van dieren wordt gebruikt (artikel 4, eerste lid, onder i, van Verordening 1307/2013). Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot wijziging van bijlage X bij die verordening (Verordening 639/2014)). 6.3 In geschil is allereerst of verweerder de subsidiabele oppervlakte van de percelen 13, 29, 73 en 88 en 105 op juiste wijze heeft vastgesteld. 6.3.1 Verweerder heeft in reactie op de heropeningsbeslissing bij brief van 1 augustus 2018 aangegeven dat hij perceel 105 nogmaals zal beoordelen, nu een gedeelte van dit perceel – binnen de rode lijn – binnen het referentieperceel ligt en alsnog kan worden aangemerkt als subsidiabele oppervlakte. Daarmee heeft verweerder erkend dat het herziene bestreden besluit 1 op dit punt in strijd met het zorgvuldigheids- en een motiveringsbeginsel is genomen. De beroepsgrond van appellante slaagt reeds hierom. 6.3.2 Wat betreft de percelen 13 en 29 heeft verweerder in het verweerschrift uiteengezet dat het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte hierin bestaat dat appellante aan de oost-, zuid- en westzijde van perceel 13 en rondom perceel 29 een (gedeelte van een) sloot met talud heeft ingetekend, die volgens verweerder niet subsidiabel zijn. Hetgeen appellante daarentegen heeft aangevoerd, namelijk dat de ingetekende sloot is gedempt, met kweekgras en met riet is begroeid, biedt zonder nadere toelichting, die ontbreekt, geen grond voor het oordeel dat verweerder de subsidiabele oppervlakte van deze percelen onjuist heeft vastgesteld. De enkele omstandigheid dat vee op de door verweerder afgekeurde delen van deze percelen graast, is niet van doorslaggevend belang voor het antwoord op de vraag of deze delen als landbouwareaal kunnen worden aangemerkt en in die zin subsidiabel zijn. Deze beroepsgrond van appellante slaagt niet. 6.3.3 Voorts heeft verweerder gesteld dat aan de noordzijde van perceel 13 sprake is van ruigte en verstruiking. Verweerder heeft het midden van perceel 29 en de zuidzijde van perceel 73 (ook) niet als subsidiabele landbouwgrond aangemerkt in verband met verruiging en heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van het College van 17 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:11). Aan de zuidzijde van perceel 88 is volgens verweerder sprake van ruigte, pitrus en water. Pitrus en water kunnen evenmin worden aangemerkt als landbouwareaal, nu geen sprake is van bouwland, blijvende teelt of blijvend grasland (artikel 4, eerste lid, onder e, van Verordening 1307/2013), aldus verweerder. 6.3.4 Appellante heeft in dit verband aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft gesteld dat op perceel 88 sprake is van pitrus. Pitrus is immers niet zoutminnend en groeit dan ook niet in het buitendijkse gebied in Noord-Friesland aan de Waddenzee. Dat hier en daar sprake is van iets ruigere begroeiing, betekent volgens appellante nog niet dat geen sprake is van landbouwgrond. Op deze percelen wordt 50% van het subsidiabel areaal ingenomen door grassen en andere kruidachtige voedergewassen. Ook worden deze percelen door runderen begraasd. Aan de zuidzijde van de percelen 73 en 88 is volgens appellante evenmin sprake van ruigte, maar van een dijkje begroeid met gras. Ook dit dijkje wordt door runderen beweid, aldus appellante. 6.3.5 Het College ziet geen aanleiding om appellante niet te volgen in wat zij heeft aangevoerd over de (niet) aanwezige fauna in buitendijkse gebieden. Door verweerder is ook niet betwist dat pitrus niet zoutminnend is. Het gaat hier om gronden die voornamelijk in de winter gedurende enige tijd onder water staan en – zoals appellante in haar reactie van 13 maart 2018 heeft aangegeven – deels zijn verruigd. Om deze (kwelder-)gronden als subsidiabele landbouwgrond aan te merken, is voor verweerder bepalend of er gras groeit. Beoordeeld moet dus worden of de grassen en andere kruidachtige voedergewassen op die percelen overheersen. Hiervan is sprake als zij meer dan 50% van het subsidiabele landbouwareaal innemen. Uit het herziene bestreden besluit 1 blijkt niet dat verweerder die beoordeling heeft gemaakt. Bij deze stand van zaken moet worden geoordeeld dat het herziene bestreden besluit 1 ook op dit onderdeel onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd. Dit betekent dat ook deze beroepsgrond van appellante slaagt. 6.4.1 Verweerder heeft in het herziene bestreden besluit 1, zoals nader toegelicht in het aanvullend verweerschrift en ter zitting, de percelen 70, 79, 89 en 93 (alsnog) gedeeltelijk als subsidiabele landbouwgrond aangemerkt. Aan de noordzijde van deze percelen is volgens verweerder sprake van een zodanige vernatting en verruiging, dat deze oppervlakte niet kan worden aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond. Verweerder baseert dit standpunt op de kleurverschillen zichtbaar op de luchtfoto’s die bij het aanvullend verweerschrift zijn gevoegd. Ook blijkt volgens verweerder uit deze foto’s dat deze perceelgedeelten een duidelijk andere structuur hebben dan de voorliggende gronden. Ter zitting heeft verweerder ter nadere toelichting een luchtfoto overgelegd uit de winter van 2011, die is genomen in het kader van de gebiedsverificatie, en heeft verweerder verwezen naar de daarbij behorende inspectierapporten. Deze rapporten heeft verweerder desgevraagd bij brief van 1 augustus 2018 overgelegd. 6.4.2 Aan de orde is de vraag of verweerder de gedeeltelijke afwijzing van de percelen 70, 79, 89 en 93 deugdelijk heeft gemotiveerd. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend. Verweerder heeft zich eerst in de hiervoor genoemde brief van 1 augustus 2018 op het standpunt gesteld dat de blauwe lijn op de luchtfoto’s ten grondslag ligt aan de grens van de referentiepercelen, ofwel de AAN-laag.

7.1 Op grond van artikel 77, derde lid, van Verordening 1306/2013 kunnen administratieve sancties worden opgelegd aan begunstigden van bijstand of steun op wie de verplichtingen rusten die zijn vastgesteld in de in het eerste lid bedoelde regels. In het eerste lid is – kort gezegd – bepaald dat dit artikel van toepassing is op administratieve sancties in geval van niet-naleving met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria, de normen of andere verplichtingen die voortvloeien uit de toepassing van steunregelingen als hier aan de orde. In artikel 19bis van Verordening 640/2014, welk artikel verweerder aan het (herziene) bestreden besluit 2 ten grondslag heeft gelegd, is met ingang van 22 augustus 2016 een nieuw systeem van verlaagde sancties ingevoerd voor partijen die voor het eerst een iets te hoge aangifte indienen. Dit artikel bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien het aangegeven areaal 3% of twee ha groter is dan het geconstateerde areaal, het geconstateerde areaal wordt verlaagd met anderhalve keer het vastgestelde verschil. Onder geconstateerd areaal wordt hier verstaan het areaal waarvoor is voldaan aan alle subsidiabiliteitscriteria of andere verplichtingen die verband houden met de voorwaarden voor de verlening van de steun, ongeacht het aantal betalingsrechten waarover de begunstigde beschikt (artikel 2, eerste lid, onder 23 aanhef en onder a, van Verordening 640/2014). 7.2 Het betoog van appellante dat verweerder de administratieve sanctie in het (herziene) bestreden besluit 2 ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 19bis, eerste lid, van Verordening 640/2014, volgt het College niet. Het College verwijst hierbij naar zijn uitspraak van 17 juli 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:358). Appellante gaat er met haar betoog aan voorbij dat verweerder ingevolge artikel 19 van Verordening 640/2014, zoals deze reeds gold ten tijde van het nemen van het primaire besluit 2, gehouden was een korting toe te passen door de steun te berekenen op basis van de geconstateerde oppervlakte verminderd met twee maal het verschil tussen de aangegeven en de geconstateerde oppervlakte, indien dat verschil meer dan 3% of meer dan twee hectare bedraagt. Het College stelt vast dat Verordening 640/2014 bij Verordening 2016/1393 is gewijzigd met als ingangsdatum 22 augustus 2016. In artikel 19bis van deze verordening is een systeem van verlaagde sancties ingevoerd voor landbouwers die voor het eerst een te hoge areaalaangifte doen. Het is op zich juist dat het nieuwe artikel 19bis van Verordening 640/2014 van toepassing is op steunaanvragen betreffende de aanvraagjaren of premieperioden die ingaan op of na 1 januari 2016. Nu de hoogte van de administratieve korting op grond van dit artikel evenwel wordt berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte verminderd met anderhalf maal het verschil tussen de aangegeven en de geconstateerde oppervlakte, en de toepassing van dit artikel voor appellante aldus gunstiger is, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder in dit geval geen toepassing heeft mogen geven aan het tijdens de bezwaarfase gewijzigde sanctieregime. De reeds bij het primaire besluit 2 opgelegde administratieve sanctie is (mede) als gevolg hiervan immers ook verlaagd. 7.3 Zoals hiervoor onder 6.5 is overwogen hoeft verweerder bij afwijkingen binnen een marge van maximaal 2% het referentieperceel niet aan te passen en mag hij uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van het referentieperceel, tenzij sprake is van duidelijke veranderingen van de subsidiabele oppervlakte in het veld. Dit betekent dat, indien de opgave van de betrokken landbouwer buiten het referentieperceel valt, verweerder dat deel op regelingsniveau in beginsel niet hoeft te beoordelen. Dit betekent ook dat de betrokken landbouwer voor dat deel van zijn (buiten het referentieperceel) opgegeven percelen geen (uitbetaling van) betalingsrechten zal krijgen. Immers, het referentieperceel bevat de maximaal subsidiabele oppervlakte. Indien verweerder de juistheid van de opgave van appellante, voor zover deze oppervlakte valt binnen de 2% marge van het referentieperceel, niet beoordeelt, is het College van oordeel dat deze niet beoordeelde oppervlakte niet kan worden betrokken in de berekening van een eventuele overdeclaratie en de in verband daarmee op te leggen administratieve sanctie (korting). Uit artikel 19bis van Verordening 640/2014 volgt dat een sanctie wegens overdeclaratie alleen dan kan worden opgelegd indien wordt vastgesteld dat de betrokken landbouwer meer subsidiabele oppervlakte heeft opgegeven dan waarover hij daadwerkelijk beschikt. Dit verschil tussen de aangegeven en de geconstateerde oppervlakte is tevens van belang voor de hoogte van die sanctie. Artikel 19bis verzet zich dus ertegen dat verweerder enerzijds de opgegeven oppervlakte niet beoordeelt en anderzijds die opgegeven en niet beoordeelde oppervlakte wel betrekt bij zijn beoordeling of sprake is van overdeclaratie en zo ja, of een administratieve sanctie moet worden opgelegd en van welke omvang. 7.4 Voor zover appellante met haar betoog dat zij door het toepassen van een korting op de uitbetaling van haar betalingsrechten onevenredig zwaar wordt getroffen, met betrekking tot het herziene bestreden besluit 2 een beroep op het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van de Awb, heeft willen doen, kan dit niet slagen. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. De voorwaarden voor het toepassen van een korting vloeien rechtstreeks voort uit artikel 19bis van Verordening 640/2014, namelijk indien dat verschil meer dan 3% van het geconstateerde areaal of meer dan twee hectare bedraagt. Naar aanleiding van het betoog van appellante dat artikel 19bis van Verordening 640/2014 verweerder een keuze laat tussen het hanteren van de norm van 3% of twee ha, heeft verweerder ter zitting toegelicht dat geen sprake is van een keuze, maar dat een administratieve sanctie moet worden opgelegd, indien aan één van deze twee normen wordt voldaan. Het College ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van deze door verweerder gegeven lezing van voornoemd artikel 19bis. Uit dit artikel volgt dat, indien het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte, zoals in het geval van appellante, meer dan twee ha bedraagt, maar minder dan 3% van de geconstateerde oppervlakte, verweerder gehouden is om een korting toe te passen op de basisbetaling. Artikel 19bis van Verordening 640/2014 is dwingend geformuleerd en laat de lidstaat en daarmee het bestuursorgaan dat is belast met de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in zoverre geen ruimte om daarvan af te wijken. 7.5 In artikel 77, tweede lid, onder d, van Verordening 1306/2013 is – kort gezegd – een uitzondering neergelegd op het toepassen van een administratieve sanctie in geval van niet-naleving van de subsidiabiliteitscriteria, indien de betrokkene kan aantonen dat hij geen schuld heeft aan de niet-naleving. Het landbouwbedrijf van appellante bestaat voor een deel uit kweldergronden, waarvan algemeen bekend is dat de grenzen van deze gronden aan verandering onderhevig zijn. Hoewel het de eigen verantwoordelijkheid van appellante is om de Gecombineerde opgave juist in te vullen (artikel 17, vijfde lid, van Verordening 809/20140), is het naar het oordeel van het College voor appellante, gelet op de aard van deze gronden, moeilijk om de omvang van haar subsidiabel landbouwareaal nauwkeurig op te geven. Dit wordt door verweerder ook niet betwist. Integendeel, verweerder heeft in de brief van 1 augustus 2018 (zoals weergegeven onder 4.2), onder verwijzing naar de inspectierapporten, erop gewezen dat de aard van deze percelen het bemoeilijkt om vast stellen welke oppervlakte wel of niet geschikt is voor landbouwactiviteiten.

Het College: - verklaart de beroepen gericht tegen de bestreden besluit 1 en 2 niet-ontvankelijk; - draagt verweerder op om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak de genoemde gebreken in de herziene bestreden besluit 1 en 2 te herstellen met inachtneming van deze tussenuitspraak; - houdt iedere verdere beslissing aan. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. R.W.L. Koopmans en mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken 23 juli 2019. . w.g. J.A.M. van den Berk w.g. C.E.C.M. van Roosmalen

tussenuitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 17/720 en 17/721 tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 23 juli 2019 in de zaak tussen Firma [naam 1] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. A.J. Roos), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. A.F. Bosma).

Zaaknummer 17/720 Bij besluit van 21 april 2016 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan appellante betalingsrechten toegewezen op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling). Bij besluit van 22 maart 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit 1 herroepen en het aantal betalingsrechten gewijzigd vastgesteld. Appellante heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. Bij besluit van 30 november 2017 (het herziene bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante opnieuw gedeeltelijk gegrond verklaard, het bestreden besluit 1 gedeeltelijk herroepen en het aantal betalingsrechten gewijzigd vastgesteld. Zaaknummer 17/721 Bij besluit van 25 juni 2016 (het primaire besluit 2) heeft verweerder het bedrag vastgesteld dat appellante ontvangt aan betalingsrechten (basisbetaling) en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling. Bij besluit van 27 maart 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit 2 herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling gewijzigd vastgesteld. Appellante heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld. Bij besluit van 8 december 2017 (het herziene bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante opnieuw gedeeltelijk gegrond verklaard, het bestreden besluit 2 herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling gewijzigd vastgesteld. Zaaknummers 17/720 en 17/721 Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Bij brief van 24 januari 2018 heeft appellante te kennen gegeven dat zij de beroepen wenst te handhaven. Bij brief van 13 maart 2018 heeft appellante gereageerd op de herziene bestreden besluiten en het verweerschrift. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juni 2018. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten. Bij heropeningsbeslissing van 16 juli 2018 heeft het College het onderzoek heropend en verweerder in de gelegenheid gesteld om een nader schriftelijk standpunt in te nemen ten aanzien van een aantal nader genoemde percelen en ten aanzien van de toepassing van de zogenoemde 2% marge in het kader van de door verweerder opgelegde administratieve sanctie. Bij brief van 1 augustus 2018 heeft verweerder een schriftelijke uiteenzetting aan het College toegezonden. Bij brief van 16 augustus 2018 heeft appellante daarop gereageerd.

1 Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 1.1 Appellante heeft op 19 mei 2015 een (gewijzigde) Gecombineerde opgave 2015 bij verweerder ingediend en hierin onder meer verzocht om toewijzing van betalingsrechten en uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling. Appellante heeft hiertoe 114 percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 755,64 ha. Daarbij heeft appellante vermeld dat zij als verhuurder drie privaatrechtelijke overeenkomsten heeft afgesloten en in totaal 17,38 ha heeft verhuurd en dat zij 28,70 ha landbouwgrond met referentiewaarde 2014 (inclusief betalingsrechten) heeft gehuurd met privaatrechtelijke overeenkomsten. 1.2 Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder aan appellante 422,55 betalingsrechten toegewezen. Bij de berekening hiervan is verweerder uitgegaan van 433,96 ha geconstateerde subsidiabele landbouwgrond, 17,23 ha met een privaatrechtelijke overeenkomst verhuurde subsidiabele landbouwgrond en 28,64 ha met een privaatrechtelijke overeenkomst gehuurde subsidiabele landbouwgrond. 1.3 Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder een bedrag van € 57.724,18 vastgesteld aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015. Hierbij heeft verweerder van de voor uitbetaling opgegeven 718,58 ha slechts 433,96 ha voor de basisbetaling en 429,89 ha voor de vergroeningsbetaling in aanmerking genomen. Verweerder heeft een administratieve sanctie in de vorm van een korting opgelegd, omdat de door appellante voor uitbetaling opgegeven oppervlakte groter is dan de door verweerder geconstateerde en voor uitbetaling in aanmerking genomen oppervlakte. Verweerder heeft de basisbetaling gekort met een bedrag dat overeenkomt met twee keer het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte van de percelen. 1.4 Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit 1 gedeeltelijk gegrond verklaard en heeft hij 423,36 betalingsrechten aan appellante toegewezen. Bij de berekening hiervan is verweerder uitgegaan van 0,81 ha extra aan geconstateerde subsidiabele landbouwgrond. 1.5 Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder de bezwaren van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit 2 herroepen en de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling vastgesteld op € 60.538,52. Verweerder heeft in dit besluit uiteengezet dat appellante terecht een korting krijgt op de basisbetaling, omdat de door appellante voor uitbetaling opgegeven oppervlakte nog steeds groter is dan de door verweerder geconstateerde en voor uitbetaling in aanmerking genomen oppervlakte. De basisbetaling is vanwege een gewijzigd sanctieregime gekort met een bedrag dan overeenkomt met anderhalf keer het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte van de percelen. 1.6 In het verweerschrift heeft verweerder ten aanzien van de oppervlakte van de percelen 28, 32, 34, 35, 37, 38, 39, 41, 54, 56, 78, 90, 99, 121 en 147 uiteengezet dat het verschil tussen de door appellante opgegeven subsidiabele oppervlakte en de door verweerder geconstateerde subsidiabele oppervlakte blijft binnen de marge van 2% van artikel 5, derde lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014). Verweerder ziet wat betreft deze percelen geen aanleiding om te concluderen dat de oppervlakte van deze percelen niet juist is vastgesteld. Ingevolge artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014 mag hij immers uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van de percelen, aldus verweerder. Voorts heeft verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:212), aangegeven dat de percelen 58 t/m 61, 64 t/m 66, 68 t/m 70, 72, 76, 77, 79, 82 t/m 84, 86, 87, 89, 92 t/m 94 en 135 in het bestreden besluit 1 ten onrechte zijn afgewezen op basis van de codering uit het door de provincie opgestelde natuurbeheerplan en dat deze percelen zullen worden heroverwogen middels een herziene beslissing op bezwaar. Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat de oppervlakte van de percelen 13, 29, 73 en 88 in het bestreden besluit 1 terecht kleiner is vastgesteld dan door appellante is opgegeven. Dit komt onder meer door de aanwezigheid van een sloot met talud, ruigte en verstruiking (perceel 13), sloot met talud en ruigte (perceel 29), ruigte (perceel 73) en ruigte, pitrus en water (perceel 88). Verweerder is van mening dat perceel 105 terecht niet als subsidiabele landbouwgrond is aangemerkt, omdat het geheel bestaat uit pitrus en ruigte. 2.1 Bij het herziene bestreden besluit 1 heeft verweerder het bestreden besluit 1 ten aanzien van de percelen 58 t/m 61, 64 t/m 66, 68 t/m 70, 72, 76, 77, 79, 82 t/m 84, 86, 87, 89, 92 t/m 94 en 135 herzien en voor het overige gehandhaafd. Daarbij heeft verweerder alsnog 694,51 betalingsrechten aan appellante toegewezen. Verweerder heeft naar aanleiding van de hiervoor genoemde uitspraak van het College van 11 juli 2017 de oppervlakte van de percelen 58 t/m 61, 64 t/m 66, 68, 69 (+ 129), 72, 77, 83, 84, 86, 87 en 94 alsnog in aanmerking genomen en conform de opgave van appellante als subsidiabele landbouwgrond aangemerkt. De percelen 76 (+ 131) en 82 (+ 135) zijn door verweerder 0,01 ha kleiner vastgesteld door een afronding van de oppervlakte op twee decimalen. Het perceel 92 (+ 133) is daarentegen door verweerder 0,01 ha groter geconstateerd dan door appellante opgegeven. Voorts leidt verweerder uit de luchtfoto’s van de percelen 70, 79, 89 en 93 af dat aan de noordzijde van deze percelen sprake is van zodanige verruiging en vernatting, dat deze oppervlakte niet kan worden aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond. 2.2 Bij het herziene bestreden besluit 2 heeft verweerder het bestreden besluit 2 vervallen verklaard en het primaire besluit 2 herroepen. Verweerder heeft het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 vastgesteld op € 209.248,21, waarbij nog steeds een korting is toegepast. Nu het verschil tussen de aangevraagde en de, na herbeoordeling, geconstateerde oppervlakte 12,77 ha bedraagt, heeft verweerder de basisbetaling gekort met een bedrag dat overeenkomt met anderhalf keer het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte. 3.1 Appellante heeft in de brief van 24 januari 2018 aan het College medegedeeld dat zij haar beroepen handhaaft. Bij brief van 13 maart 2018 heeft appellante in reactie op de herziene bestreden besluiten en het verweerschrift aanvullende beroepsgronden ingediend. 3.2 Appellante stelt zich ten aanzien van het herziene bestreden besluit 1 (over de toewijzing van betalingsrechten) op het standpunt dat verweerder de oppervlakte van de percelen 13, 29, 73, 88 en 105 alsmede van de percelen 70, 79, 89 en 93 onjuist heeft vastgesteld. Per perceel heeft appellante uiteengezet dat en waarom zij meent dat sprake is van subsidiabele landbouwgrond. 3.3 Appellante is het voorts niet eens met de door verweerder in het herziene bestreden besluit 2 (uitbetaling basis- en vergroeningsbetaling) opgelegde korting. Daartoe voert appellante aan dat verweerder niet bevoegd was tot het opleggen van een korting op grond van artikel 19bis, eerste lid, van Verordening 640/2014. Dit artikel is ingevoerd op 22 augustus 2016 en gold derhalve nog niet ten tijde van het indienen van de Gecombineerde opgave 2015, aldus appellante.

6.2 Voor de vaststelling van het toe te wijzen aantal betalingsrechten is onder meer het aantal subsidiabele hectares waarover de landbouwer kan beschikken van belang. Onder ‘subsidiabele hectare’ wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013)). Onder ‘landbouwareaal’ wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland (artikel 4, eerste lid, onder e, van Verordening 1307/2013). Onder blijvend grasland wordt – voor zover hier van belang – verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen (artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013). Onder “grassen of andere kruidachtige voedergewassen” wordt verstaan alle kruidachtige planten die in de lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen, ongeacht of het betrokken grasland voor het weiden van dieren wordt gebruikt (artikel 4, eerste lid, onder i, van Verordening 1307/2013). Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot wijziging van bijlage X bij die verordening (Verordening 639/2014)). 6.3 In geschil is allereerst of verweerder de subsidiabele oppervlakte van de percelen 13, 29, 73 en 88 en 105 op juiste wijze heeft vastgesteld. 6.3.1 Verweerder heeft in reactie op de heropeningsbeslissing bij brief van 1 augustus 2018 aangegeven dat hij perceel 105 nogmaals zal beoordelen, nu een gedeelte van dit perceel – binnen de rode lijn – binnen het referentieperceel ligt en alsnog kan worden aangemerkt als subsidiabele oppervlakte. Daarmee heeft verweerder erkend dat het herziene bestreden besluit 1 op dit punt in strijd met het zorgvuldigheids- en een motiveringsbeginsel is genomen. De beroepsgrond van appellante slaagt reeds hierom. 6.3.2 Wat betreft de percelen 13 en 29 heeft verweerder in het verweerschrift uiteengezet dat het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte hierin bestaat dat appellante aan de oost-, zuid- en westzijde van perceel 13 en rondom perceel 29 een (gedeelte van een) sloot met talud heeft ingetekend, die volgens verweerder niet subsidiabel zijn. Hetgeen appellante daarentegen heeft aangevoerd, namelijk dat de ingetekende sloot is gedempt, met kweekgras en met riet is begroeid, biedt zonder nadere toelichting, die ontbreekt, geen grond voor het oordeel dat verweerder de subsidiabele oppervlakte van deze percelen onjuist heeft vastgesteld. De enkele omstandigheid dat vee op de door verweerder afgekeurde delen van deze percelen graast, is niet van doorslaggevend belang voor het antwoord op de vraag of deze delen als landbouwareaal kunnen worden aangemerkt en in die zin subsidiabel zijn. Deze beroepsgrond van appellante slaagt niet. 6.3.3 Voorts heeft verweerder gesteld dat aan de noordzijde van perceel 13 sprake is van ruigte en verstruiking. Verweerder heeft het midden van perceel 29 en de zuidzijde van perceel 73 (ook) niet als subsidiabele landbouwgrond aangemerkt in verband met verruiging en heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van het College van 17 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:11). Aan de zuidzijde van perceel 88 is volgens verweerder sprake van ruigte, pitrus en water. Pitrus en water kunnen evenmin worden aangemerkt als landbouwareaal, nu geen sprake is van bouwland, blijvende teelt of blijvend grasland (artikel 4, eerste lid, onder e, van Verordening 1307/2013), aldus verweerder. 6.3.4 Appellante heeft in dit verband aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft gesteld dat op perceel 88 sprake is van pitrus. Pitrus is immers niet zoutminnend en groeit dan ook niet in het buitendijkse gebied in Noord-Friesland aan de Waddenzee. Dat hier en daar sprake is van iets ruigere begroeiing, betekent volgens appellante nog niet dat geen sprake is van landbouwgrond. Op deze percelen wordt 50% van het subsidiabel areaal ingenomen door grassen en andere kruidachtige voedergewassen. Ook worden deze percelen door runderen begraasd. Aan de zuidzijde van de percelen 73 en 88 is volgens appellante evenmin sprake van ruigte, maar van een dijkje begroeid met gras. Ook dit dijkje wordt door runderen beweid, aldus appellante. 6.3.5 Het College ziet geen aanleiding om appellante niet te volgen in wat zij heeft aangevoerd over de (niet) aanwezige fauna in buitendijkse gebieden. Door verweerder is ook niet betwist dat pitrus niet zoutminnend is. Het gaat hier om gronden die voornamelijk in de winter gedurende enige tijd onder water staan en – zoals appellante in haar reactie van 13 maart 2018 heeft aangegeven – deels zijn verruigd. Om deze (kwelder-)gronden als subsidiabele landbouwgrond aan te merken, is voor verweerder bepalend of er gras groeit. Beoordeeld moet dus worden of de grassen en andere kruidachtige voedergewassen op die percelen overheersen. Hiervan is sprake als zij meer dan 50% van het subsidiabele landbouwareaal innemen. Uit het herziene bestreden besluit 1 blijkt niet dat verweerder die beoordeling heeft gemaakt. Bij deze stand van zaken moet worden geoordeeld dat het herziene bestreden besluit 1 ook op dit onderdeel onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd. Dit betekent dat ook deze beroepsgrond van appellante slaagt. 6.4.1 Verweerder heeft in het herziene bestreden besluit 1, zoals nader toegelicht in het aanvullend verweerschrift en ter zitting, de percelen 70, 79, 89 en 93 (alsnog) gedeeltelijk als subsidiabele landbouwgrond aangemerkt. Aan de noordzijde van deze percelen is volgens verweerder sprake van een zodanige vernatting en verruiging, dat deze oppervlakte niet kan worden aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond. Verweerder baseert dit standpunt op de kleurverschillen zichtbaar op de luchtfoto’s die bij het aanvullend verweerschrift zijn gevoegd. Ook blijkt volgens verweerder uit deze foto’s dat deze perceelgedeelten een duidelijk andere structuur hebben dan de voorliggende gronden. Ter zitting heeft verweerder ter nadere toelichting een luchtfoto overgelegd uit de winter van 2011, die is genomen in het kader van de gebiedsverificatie, en heeft verweerder verwezen naar de daarbij behorende inspectierapporten. Deze rapporten heeft verweerder desgevraagd bij brief van 1 augustus 2018 overgelegd. 6.4.2 Aan de orde is de vraag of verweerder de gedeeltelijke afwijzing van de percelen 70, 79, 89 en 93 deugdelijk heeft gemotiveerd. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend. Verweerder heeft zich eerst in de hiervoor genoemde brief van 1 augustus 2018 op het standpunt gesteld dat de blauwe lijn op de luchtfoto’s ten grondslag ligt aan de grens van de referentiepercelen, ofwel de AAN-laag.

7.1 Op grond van artikel 77, derde lid, van Verordening 1306/2013 kunnen administratieve sancties worden opgelegd aan begunstigden van bijstand of steun op wie de verplichtingen rusten die zijn vastgesteld in de in het eerste lid bedoelde regels. In het eerste lid is – kort gezegd – bepaald dat dit artikel van toepassing is op administratieve sancties in geval van niet-naleving met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria, de normen of andere verplichtingen die voortvloeien uit de toepassing van steunregelingen als hier aan de orde. In artikel 19bis van Verordening 640/2014, welk artikel verweerder aan het (herziene) bestreden besluit 2 ten grondslag heeft gelegd, is met ingang van 22 augustus 2016 een nieuw systeem van verlaagde sancties ingevoerd voor partijen die voor het eerst een iets te hoge aangifte indienen. Dit artikel bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien het aangegeven areaal 3% of twee ha groter is dan het geconstateerde areaal, het geconstateerde areaal wordt verlaagd met anderhalve keer het vastgestelde verschil. Onder geconstateerd areaal wordt hier verstaan het areaal waarvoor is voldaan aan alle subsidiabiliteitscriteria of andere verplichtingen die verband houden met de voorwaarden voor de verlening van de steun, ongeacht het aantal betalingsrechten waarover de begunstigde beschikt (artikel 2, eerste lid, onder 23 aanhef en onder a, van Verordening 640/2014). 7.2 Het betoog van appellante dat verweerder de administratieve sanctie in het (herziene) bestreden besluit 2 ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 19bis, eerste lid, van Verordening 640/2014, volgt het College niet. Het College verwijst hierbij naar zijn uitspraak van 17 juli 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:358). Appellante gaat er met haar betoog aan voorbij dat verweerder ingevolge artikel 19 van Verordening 640/2014, zoals deze reeds gold ten tijde van het nemen van het primaire besluit 2, gehouden was een korting toe te passen door de steun te berekenen op basis van de geconstateerde oppervlakte verminderd met twee maal het verschil tussen de aangegeven en de geconstateerde oppervlakte, indien dat verschil meer dan 3% of meer dan twee hectare bedraagt. Het College stelt vast dat Verordening 640/2014 bij Verordening 2016/1393 is gewijzigd met als ingangsdatum 22 augustus 2016. In artikel 19bis van deze verordening is een systeem van verlaagde sancties ingevoerd voor landbouwers die voor het eerst een te hoge areaalaangifte doen. Het is op zich juist dat het nieuwe artikel 19bis van Verordening 640/2014 van toepassing is op steunaanvragen betreffende de aanvraagjaren of premieperioden die ingaan op of na 1 januari 2016. Nu de hoogte van de administratieve korting op grond van dit artikel evenwel wordt berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte verminderd met anderhalf maal het verschil tussen de aangegeven en de geconstateerde oppervlakte, en de toepassing van dit artikel voor appellante aldus gunstiger is, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder in dit geval geen toepassing heeft mogen geven aan het tijdens de bezwaarfase gewijzigde sanctieregime. De reeds bij het primaire besluit 2 opgelegde administratieve sanctie is (mede) als gevolg hiervan immers ook verlaagd. 7.3 Zoals hiervoor onder 6.5 is overwogen hoeft verweerder bij afwijkingen binnen een marge van maximaal 2% het referentieperceel niet aan te passen en mag hij uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van het referentieperceel, tenzij sprake is van duidelijke veranderingen van de subsidiabele oppervlakte in het veld. Dit betekent dat, indien de opgave van de betrokken landbouwer buiten het referentieperceel valt, verweerder dat deel op regelingsniveau in beginsel niet hoeft te beoordelen. Dit betekent ook dat de betrokken landbouwer voor dat deel van zijn (buiten het referentieperceel) opgegeven percelen geen (uitbetaling van) betalingsrechten zal krijgen. Immers, het referentieperceel bevat de maximaal subsidiabele oppervlakte. Indien verweerder de juistheid van de opgave van appellante, voor zover deze oppervlakte valt binnen de 2% marge van het referentieperceel, niet beoordeelt, is het College van oordeel dat deze niet beoordeelde oppervlakte niet kan worden betrokken in de berekening van een eventuele overdeclaratie en de in verband daarmee op te leggen administratieve sanctie (korting). Uit artikel 19bis van Verordening 640/2014 volgt dat een sanctie wegens overdeclaratie alleen dan kan worden opgelegd indien wordt vastgesteld dat de betrokken landbouwer meer subsidiabele oppervlakte heeft opgegeven dan waarover hij daadwerkelijk beschikt. Dit verschil tussen de aangegeven en de geconstateerde oppervlakte is tevens van belang voor de hoogte van die sanctie. Artikel 19bis verzet zich dus ertegen dat verweerder enerzijds de opgegeven oppervlakte niet beoordeelt en anderzijds die opgegeven en niet beoordeelde oppervlakte wel betrekt bij zijn beoordeling of sprake is van overdeclaratie en zo ja, of een administratieve sanctie moet worden opgelegd en van welke omvang. 7.4 Voor zover appellante met haar betoog dat zij door het toepassen van een korting op de uitbetaling van haar betalingsrechten onevenredig zwaar wordt getroffen, met betrekking tot het herziene bestreden besluit 2 een beroep op het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van de Awb, heeft willen doen, kan dit niet slagen. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. De voorwaarden voor het toepassen van een korting vloeien rechtstreeks voort uit artikel 19bis van Verordening 640/2014, namelijk indien dat verschil meer dan 3% van het geconstateerde areaal of meer dan twee hectare bedraagt. Naar aanleiding van het betoog van appellante dat artikel 19bis van Verordening 640/2014 verweerder een keuze laat tussen het hanteren van de norm van 3% of twee ha, heeft verweerder ter zitting toegelicht dat geen sprake is van een keuze, maar dat een administratieve sanctie moet worden opgelegd, indien aan één van deze twee normen wordt voldaan. Het College ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van deze door verweerder gegeven lezing van voornoemd artikel 19bis. Uit dit artikel volgt dat, indien het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte, zoals in het geval van appellante, meer dan twee ha bedraagt, maar minder dan 3% van de geconstateerde oppervlakte, verweerder gehouden is om een korting toe te passen op de basisbetaling. Artikel 19bis van Verordening 640/2014 is dwingend geformuleerd en laat de lidstaat en daarmee het bestuursorgaan dat is belast met de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in zoverre geen ruimte om daarvan af te wijken. 7.5 In artikel 77, tweede lid, onder d, van Verordening 1306/2013 is – kort gezegd – een uitzondering neergelegd op het toepassen van een administratieve sanctie in geval van niet-naleving van de subsidiabiliteitscriteria, indien de betrokkene kan aantonen dat hij geen schuld heeft aan de niet-naleving. Het landbouwbedrijf van appellante bestaat voor een deel uit kweldergronden, waarvan algemeen bekend is dat de grenzen van deze gronden aan verandering onderhevig zijn. Hoewel het de eigen verantwoordelijkheid van appellante is om de Gecombineerde opgave juist in te vullen (artikel 17, vijfde lid, van Verordening 809/20140), is het naar het oordeel van het College voor appellante, gelet op de aard van deze gronden, moeilijk om de omvang van haar subsidiabel landbouwareaal nauwkeurig op te geven. Dit wordt door verweerder ook niet betwist. Integendeel, verweerder heeft in de brief van 1 augustus 2018 (zoals weergegeven onder 4.2), onder verwijzing naar de inspectierapporten, erop gewezen dat de aard van deze percelen het bemoeilijkt om vast stellen welke oppervlakte wel of niet geschikt is voor landbouwactiviteiten.

Het College: - verklaart de beroepen gericht tegen de bestreden besluit 1 en 2 niet-ontvankelijk; - draagt verweerder op om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak de genoemde gebreken in de herziene bestreden besluit 1 en 2 te herstellen met inachtneming van deze tussenuitspraak; - houdt iedere verdere beslissing aan. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. R.W.L. Koopmans en mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken 23 juli 2019. . w.g. J.A.M. van den Berk w.g. C.E.C.M. van Roosmalen

Bovendien wordt in artikel 16 van Verordening 640/2014 gelezen in combinatie met artikel 1 van de Beleidsregel van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 17 mei 2015, nr. WJZ/15049075 over de toepassing van artikel 4.8 van de Uitvoeringsregeling (Staatscourant 2015, nr. 13313) alleen aangegeven dat een sanctie wordt opgelegd indien te weinig hectare subsidiabele landbouwgrond wordt opgegeven. Indien moet worden geoordeeld dat artikel 19 of artikel 19bis van Verordening 640/2014 toch moet worden toegepast, meent appellante dat het opleggen van een korting bij een verschil tussen de opgegeven en geconstateerde oppervlakte van meer dan 2 ha in haar geval onevenredig is. Volgens appellante kan verweerder bij een overdeclaratie kiezen tussen een norm van 3% of van 2 ha. Een overschrijding van de laatstgenoemde norm is bij een opgave van (de oppervlakte van) de subsidiabele landbouwgrond van een groot bedrijf, zoals in het geval van appellante, eerder bereikt dan bij een kleiner landbouwbedrijf. Appellante is om die reden van oordeel dat verweerder in redelijkheid de norm van 3% had moeten toepassen. Te meer, nu het hier kweldergronden betreft en het vaststellen van de oppervlakte van deze gronden enigszins willekeurig is, in die zin dat een kleine afwijking snel is gemaakt, aldus appellante. 4.1 Verweerder heeft in de brief van 1 augustus 2018, waarin desgevraagd schriftelijk nadere inlichtingen zijn verstrekt aan het College, het volgende uiteengezet. 4.2 In Nederland is het systeem voor identificatie van landbouwpercelen als bedoeld in de artikelen 67 en 68 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) gebaseerd op topografische percelen, die dienst doen als referentiepercelen. Samen vormen zij de AAN-laag (Agrarisch Areaal Nederland). Verweerder mag deze AAN-laag gebruiken om te controleren of, en zo ja in hoeverre de door de landbouwer opgegeven landbouwpercelen de maximaal subsidiabele oppervlakte overschrijden. Op de door verweerder overgelegde luchtfoto’s van de percelen 70, 79, 89 en 93 zijn de aangevraagde en de geconstateerde lijnen zichtbaar van de betreffende percelen. Deze geconstateerde lijn komt volgens verweerder overeen met de daaronder gelegen referentiepercelen, of wel de AAN-laag. Deze referentiepercelen zijn vastgelegd naar aanleiding van een fysieke inspectie (gebiedsverificatie) van de percelen van appellante. Hiervan is een Rapport fysieke controles (Vervolgcontroles BRP) Verzamelaanvraag/BRT 2012 (NVWA rapport 2026/12/0109) van het gebied Holwerd links en het Rapport fysieke controles (Vervolgcontroles BRP) Verzamelaanvraag/BRT 2012 (NVWA rapport 2026/12/0091) van het gebied boven Oudebildtzijl (tezamen: de inspectierapporten) opgesteld. Tijdens deze fysieke inspectie is geconstateerd dat het in dit gebied moeilijk is vast te stellen welke delen wel en welke delen niet kunnen worden gebruikt voor landbouwactiviteiten. In ieder geval is geconstateerd dat het gebied boven de blauwe lijn, zoals weergegeven op de kaarten in de inspectierapporten, ongeschikt is voor landbouwactiviteiten. Deze blauwe lijn ligt derhalve ten grondslag aan de grens van de referentiepercelen. Voor de vaststelling van de subsidiabele oppervlakte van de percelen van appellante in het jaar 2015 heeft verweerder deze referentiepercelen gebruikt om te controleren of de in dit geval opgegeven landbouwpercelen de maximaal subsidiabele oppervlakte beslaan. Verweerder heeft in ieder geval geen reden gezien om de aangevraagde oppervlakte buiten de referentiepercelen aan te merken als subsidiabele oppervlakte. Dat de betreffende referentiepercelen niet precies langs alle op de kaarten in de inspectierapporten zichtbare kleurverschillen lopen, doet volgens verweerder aan het voorgaande niet af. Verweerder kan volgen dat referentiepercelen weliswaar regelmatig moeten worden bijgewerkt, maar daar moet enige flexibiliteit bij in acht worden genomen ten aanzien van kleine veranderingen van het subsidiabele maximumareaal, die terug te voeren zijn op onzekerheden over de foto-interpretatie, onder meer als gevolg van de omtrek en conditie van de referentiepercelen. Dit om te voorkomen dat het systeem onstabiel wordt. In het geval van appellante is gebleken dat de aard van deze percelen het bemoeilijkt om vast te stellen welke oppervlakte wel of niet geschikt is voor landbouwactiviteiten. Verweerder is derhalve van mening dat, door af te gaan op de fysieke inspectie die heeft plaatsgevonden en de daaruit volgende vastgestelde referentiepercelen, met de meeste zekerheid kan worden vastgesteld waar de perceelgrenzen dienen te liggen. Dat de conditie van de percelen maakt dat kleine veranderingen van het subsidiabele maximumareaal plaatsvinden, maakt niet dat in dit geval moet worden afgeweken van de geconstateerde grenzen van de referentiepercelen, omdat anders een onstabiel systeem zal ontstaan, aldus verweerder. 4.3 Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat bij het toepassen van een administratieve sanctie als bedoeld in artikel 19bis van Verordening 640/2014 de geconstateerde oppervlakte niet meer hoeft te worden (her)beoordeeld aan de hand van hetgeen appellante naar voren heeft gebracht, indien het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte blijft binnen de 2% marge. Het betreft hier de percelen 28, 32, 34, 35, 37, 38, 39, 41, 54, 56, 78, 90, 99, 121 en 147. Verweerder heeft dit standpunt als volgt toegelicht. Bij het invullen van de Gecombineerde opgave krijgt de landbouwer het meest actuele referentieperceel en het regelingsperceel van het voorgaande jaar voorgesteld. De landbouwer kan dit overnemen, maar hij kan ook de intekening aanpassen als hij meent dat het betreffende regelingsperceel groter is. De landbouwer is ingevolge artikel 16 van de Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) zelfs gehouden de intekening aan te passen als deze niet (meer) juist is. Met het aanpassen van de intekening geeft de landbouwer dus het signaal (af) dat het referentieperceel niet juist is. In het proces van de perceelsbeoordeling beoordeelt verweerder het referentieperceel opnieuw, indien de landbouwer heeft aangegeven dat het referentieperceel niet juist is (stap 1). Elke intekening buiten het referentieperceel vormt een beoordeelpunt en wordt beoordeeld. Als blijkt dat het referentieperceel ergens verkeerd ligt, bijvoorbeeld in een sloot of op bebouwing, wordt het referentieperceel op dat punt aangepast. Als het echter gaat om een minimale verschuiving van gewasgrenzen, waarbij niet kan worden gezegd dat het referentieperceel echt verkeerd ligt, wordt het referentieperceel gehandhaafd. Volgens verweerder betekent het hanteren van de marge van 2% niet dat de in de aanvraag van de landbouwer geclaimde afwijking ten opzichte van het referentieperceel niet wordt beoordeeld, als de afwijking van zijn geclaimde oppervlakte kleiner is dan 2%. Het betekent alleen dat er bij een minimale afwijking van het referentieperceel (en er geen duidelijke fouten in het referentieperceel zijn) geen aanpassing volgt van het referentieperceel. Is de afwijking groter dan 2%, dan zal ook een verdere inhoudelijke beoordeling van dit referentieperceel volgen en mogelijk een aanpassing van het referentieperceel. Er volgt geen aanpassing als in het aangevraagde regelingsperceel niet-subsidiabele elementen zijn meegenomen. Het niet overnemen van de aangevraagde oppervlakte zal dan moeten worden gemotiveerd.

Bovendien wordt in artikel 16 van Verordening 640/2014 gelezen in combinatie met artikel 1 van de Beleidsregel van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 17 mei 2015, nr. WJZ/15049075 over de toepassing van artikel 4.8 van de Uitvoeringsregeling (Staatscourant 2015, nr. 13313) alleen aangegeven dat een sanctie wordt opgelegd indien te weinig hectare subsidiabele landbouwgrond wordt opgegeven. Indien moet worden geoordeeld dat artikel 19 of artikel 19bis van Verordening 640/2014 toch moet worden toegepast, meent appellante dat het opleggen van een korting bij een verschil tussen de opgegeven en geconstateerde oppervlakte van meer dan 2 ha in haar geval onevenredig is. Volgens appellante kan verweerder bij een overdeclaratie kiezen tussen een norm van 3% of van 2 ha. Een overschrijding van de laatstgenoemde norm is bij een opgave van (de oppervlakte van) de subsidiabele landbouwgrond van een groot bedrijf, zoals in het geval van appellante, eerder bereikt dan bij een kleiner landbouwbedrijf. Appellante is om die reden van oordeel dat verweerder in redelijkheid de norm van 3% had moeten toepassen. Te meer, nu het hier kweldergronden betreft en het vaststellen van de oppervlakte van deze gronden enigszins willekeurig is, in die zin dat een kleine afwijking snel is gemaakt, aldus appellante. 4.1 Verweerder heeft in de brief van 1 augustus 2018, waarin desgevraagd schriftelijk nadere inlichtingen zijn verstrekt aan het College, het volgende uiteengezet. 4.2 In Nederland is het systeem voor identificatie van landbouwpercelen als bedoeld in de artikelen 67 en 68 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) gebaseerd op topografische percelen, die dienst doen als referentiepercelen. Samen vormen zij de AAN-laag (Agrarisch Areaal Nederland). Verweerder mag deze AAN-laag gebruiken om te controleren of, en zo ja in hoeverre de door de landbouwer opgegeven landbouwpercelen de maximaal subsidiabele oppervlakte overschrijden. Op de door verweerder overgelegde luchtfoto’s van de percelen 70, 79, 89 en 93 zijn de aangevraagde en de geconstateerde lijnen zichtbaar van de betreffende percelen. Deze geconstateerde lijn komt volgens verweerder overeen met de daaronder gelegen referentiepercelen, of wel de AAN-laag. Deze referentiepercelen zijn vastgelegd naar aanleiding van een fysieke inspectie (gebiedsverificatie) van de percelen van appellante. Hiervan is een Rapport fysieke controles (Vervolgcontroles BRP) Verzamelaanvraag/BRT 2012 (NVWA rapport 2026/12/0109) van het gebied Holwerd links en het Rapport fysieke controles (Vervolgcontroles BRP) Verzamelaanvraag/BRT 2012 (NVWA rapport 2026/12/0091) van het gebied boven Oudebildtzijl (tezamen: de inspectierapporten) opgesteld. Tijdens deze fysieke inspectie is geconstateerd dat het in dit gebied moeilijk is vast te stellen welke delen wel en welke delen niet kunnen worden gebruikt voor landbouwactiviteiten. In ieder geval is geconstateerd dat het gebied boven de blauwe lijn, zoals weergegeven op de kaarten in de inspectierapporten, ongeschikt is voor landbouwactiviteiten. Deze blauwe lijn ligt derhalve ten grondslag aan de grens van de referentiepercelen. Voor de vaststelling van de subsidiabele oppervlakte van de percelen van appellante in het jaar 2015 heeft verweerder deze referentiepercelen gebruikt om te controleren of de in dit geval opgegeven landbouwpercelen de maximaal subsidiabele oppervlakte beslaan. Verweerder heeft in ieder geval geen reden gezien om de aangevraagde oppervlakte buiten de referentiepercelen aan te merken als subsidiabele oppervlakte. Dat de betreffende referentiepercelen niet precies langs alle op de kaarten in de inspectierapporten zichtbare kleurverschillen lopen, doet volgens verweerder aan het voorgaande niet af. Verweerder kan volgen dat referentiepercelen weliswaar regelmatig moeten worden bijgewerkt, maar daar moet enige flexibiliteit bij in acht worden genomen ten aanzien van kleine veranderingen van het subsidiabele maximumareaal, die terug te voeren zijn op onzekerheden over de foto-interpretatie, onder meer als gevolg van de omtrek en conditie van de referentiepercelen. Dit om te voorkomen dat het systeem onstabiel wordt. In het geval van appellante is gebleken dat de aard van deze percelen het bemoeilijkt om vast te stellen welke oppervlakte wel of niet geschikt is voor landbouwactiviteiten. Verweerder is derhalve van mening dat, door af te gaan op de fysieke inspectie die heeft plaatsgevonden en de daaruit volgende vastgestelde referentiepercelen, met de meeste zekerheid kan worden vastgesteld waar de perceelgrenzen dienen te liggen. Dat de conditie van de percelen maakt dat kleine veranderingen van het subsidiabele maximumareaal plaatsvinden, maakt niet dat in dit geval moet worden afgeweken van de geconstateerde grenzen van de referentiepercelen, omdat anders een onstabiel systeem zal ontstaan, aldus verweerder. 4.3 Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat bij het toepassen van een administratieve sanctie als bedoeld in artikel 19bis van Verordening 640/2014 de geconstateerde oppervlakte niet meer hoeft te worden (her)beoordeeld aan de hand van hetgeen appellante naar voren heeft gebracht, indien het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte blijft binnen de 2% marge. Het betreft hier de percelen 28, 32, 34, 35, 37, 38, 39, 41, 54, 56, 78, 90, 99, 121 en 147. Verweerder heeft dit standpunt als volgt toegelicht. Bij het invullen van de Gecombineerde opgave krijgt de landbouwer het meest actuele referentieperceel en het regelingsperceel van het voorgaande jaar voorgesteld. De landbouwer kan dit overnemen, maar hij kan ook de intekening aanpassen als hij meent dat het betreffende regelingsperceel groter is. De landbouwer is ingevolge artikel 16 van de Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) zelfs gehouden de intekening aan te passen als deze niet (meer) juist is. Met het aanpassen van de intekening geeft de landbouwer dus het signaal (af) dat het referentieperceel niet juist is. In het proces van de perceelsbeoordeling beoordeelt verweerder het referentieperceel opnieuw, indien de landbouwer heeft aangegeven dat het referentieperceel niet juist is (stap 1). Elke intekening buiten het referentieperceel vormt een beoordeelpunt en wordt beoordeeld. Als blijkt dat het referentieperceel ergens verkeerd ligt, bijvoorbeeld in een sloot of op bebouwing, wordt het referentieperceel op dat punt aangepast. Als het echter gaat om een minimale verschuiving van gewasgrenzen, waarbij niet kan worden gezegd dat het referentieperceel echt verkeerd ligt, wordt het referentieperceel gehandhaafd. Volgens verweerder betekent het hanteren van de marge van 2% niet dat de in de aanvraag van de landbouwer geclaimde afwijking ten opzichte van het referentieperceel niet wordt beoordeeld, als de afwijking van zijn geclaimde oppervlakte kleiner is dan 2%. Het betekent alleen dat er bij een minimale afwijking van het referentieperceel (en er geen duidelijke fouten in het referentieperceel zijn) geen aanpassing volgt van het referentieperceel. Is de afwijking groter dan 2%, dan zal ook een verdere inhoudelijke beoordeling van dit referentieperceel volgen en mogelijk een aanpassing van het referentieperceel. Er volgt geen aanpassing als in het aangevraagde regelingsperceel niet-subsidiabele elementen zijn meegenomen. Het niet overnemen van de aangevraagde oppervlakte zal dan moeten worden gemotiveerd.

De toepassing van de 2% marge bepaling vindt overigens plaats per individueel regelingsperceel, op niveau van het referentieperceel, aldus verweerder. Verweerder voegt hieraan nog toe dat de marge van 2% niet wordt toegepast bij wijzigingen in het veld. Daarvan zal vaak sprake zijn als de landbouwer duidelijk kan aanwijzen waar het referentieperceel niet juist is. De marge wordt ook niet toegepast als percelen voor het eerst in gebruik worden genomen als landbouwgrond, omdat in dat geval voor het eerst een referentieperceel wordt ingetekend. Van een landbouwer wordt in dit kader verwacht dat hij concreet aangeeft waar het referentieperceel niet juist is. Hoe concreter dit wordt aangegeven, hoe concreter verweerder daarop zal moeten reageren. De landbouwer kan zelf in het systeem zien waar volgens hem de afwijkingen zitten. De enkele stelling dat zijn perceel groter is, is volgens verweerder niet voldoende om het referentieperceel aan te passen als de afwijking binnen de marge van 2% valt. In stap 2 wordt vervolgens door verweerder de geconstateerde oppervlakte per regelingsperceel bepaald. De aangevraagde percelen in het systeem worden automatisch beoordeeld door deze te controleren en te vergelijken met de referentiepercelen. Het referentieperceel omvat de maximaal te constateren (subsidiabele) oppervlakte. Buiten het referentieperceel geclaimde oppervlakte wordt volgens verweerder niet meegenomen. Verweerder gaat in dit kader uit van de juistheid van de (onderliggende) referentiepercelen zoals beoordeeld en eventueel aangepast in stap 1. In stap 3 wordt de uitbetaling berekend, uitgaande van de geconstateerde oppervlakte uit stap 2. Voor de berekening van de uitbetaling wordt de totaal aangevraagde oppervlakte afgezet tegen de totaal geconstateerde oppervlakte. Is sprake van een afwijking van meer dan 3% dan wel van meer dan twee ha, dan volgt een administratieve sanctie wegens overdeclaratie op de uitbetaling. Van een administratieve sanctie kan volgens verweerder alleen worden afgezien indien de landbouwer aannemelijk maakt dat hem geen schuld treft (artikel 77, tweede lid, sub d van Verordening 1306/2013). De referentiepercelen worden, naast de beoordeling in stap 1, eens in de drie jaar geactualiseerd met de meest recente luchtfoto om het register van referentiepercelen up-to-date te houden. Elk jaar wordt 1/3 deel van het land gecontroleerd. Verweerder merkt hierbij op dat lidstaat Nederland voldoet aan de kwaliteitseisen die worden gesteld aan het register van referentiepercelen. Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat het hanteren van een marge van 2% niet kan afdoen aan de berekening van een administratieve sanctie wegens overdeclaratie indien de landbouwer te veel oppervlakte aanvraagt. Daartoe voert verweerder het volgende aan. Ten eerste kan niet worden gesteld dat de geclaimde oppervlakte, waarbij de oppervlakte minder dan 2% afwijkt, niet wordt beoordeeld. Alle afwijkingen van het referentieperceel worden immers beoordeeld (zie stap 1). Ten tweede zou het niet passen in de systematiek van de regelgeving en het hiervoor geschetste beoordelingssysteem om in stap 3 af te doen aan de juistheid van de oppervlakte van individuele regelingspercelen en deze dan opnieuw ter discussie te stellen indien in stap 3 blijkt dat een administratieve sanctie volgt. Op grond van artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014 mag volgens verweerder juist worden uitgegaan van de juistheid van de geconstateerde oppervlakte, die is vastgesteld na beoordeling in stap 1 en 2, waarbij is geconstateerd dat het referentieperceel juist was. De marge van 2% zorgt ervoor dat op basis van die verordening kan worden gezegd dat het referentieperceel goed genoeg is en dat de oppervlakte van het aangevraagde regelingsperceel juist is beoordeeld en geconstateerd op basis van dat onderliggende referentieperceel. Dit om te voorkomen dat discussies blijven bestaan of de grenzen van de percelen niet net nog iets beter kunnen worden gelegd en zo in een stabiel systeem kan worden voorzien. Ten derde kan worden gesteld dat, indien de afwijkingen enkel binnen de marge van 2% vallen, dit in het algemeen niet leidt tot een administratieve sanctie voor overdeclaratie. De sanctie wordt pas opgelegd bij een afwijking van meer dan 3% of twee ha van het geconstateerde areaal. Als een landbouwbedrijf heel veel grond heeft dan is het mogelijk dat toepassing van de 2% marge toch leidt tot een afwijking (ten opzichte van het geconstateerde areaal) van meer dan twee ha. Dat is dan echter een gevolg dat inherent is aan de regelgeving. Er is bewust gekozen voor een grens van zowel 3% als twee ha, terwijl daarnaast ook een marge van 2% in de regelgeving is opgenomen. Als de overdeclaratie het gevolg zou zijn van enkel minimale verschillen, hetgeen kan voorkomen bij bedrijven met heel veel grond, kan volgens de systematiek van de regelgeving alleen van een administratieve sanctie worden afgezien, indien de landbouwer geen schuld treft. Dat zal echter van alle omstandigheden van het concrete geval afhangen. Verweerder verwijst in dit verband (nog) naar het arrest van het Hof van Justitie van 17 juli 1997, zaak C-354/95 (National Farmers Union), waarin het Hof heeft overwogen dat het sanctiestelsel niet onevenredig is. Het stelsel voorziet in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel, waarbij al rekening is gehouden met eisen van proportionaliteit en evenredigheid. Met betrekking tot de situatie van appellante stelt verweerder vast dat appellante een landbouwbedrijf heeft met veel grond. De afwijking van de percelen 28, 32, 34, 35, 37, 38, 39, 41, 54, 56, 78, 90, 99, 121 en 147 die binnen de marge van 2% vallen, leidt in dit geval toch tot een afwijking van meer dan 2 ha. Dit is inherent aan de regelgeving. In dit geval zijn er naast deze minimale afwijkingen, ook andere verklaringen voor overdeclaratie. Immers, appellante heeft een aantal percelen aangevraagd met een grotere oppervlakte dan geconstateerd. Indien de geconstateerde afwijkingen buiten de marge van 2% vallen dan zijn deze inhoudelijk gemotiveerd in het bestreden besluit (lees: 1) en het verweerschrift. Het gaat hier volgens verweerder duidelijk om niet-subsidiabele elementen en niet over grensverschillen. Een beroep op geen schuld, als bedoeld in artikel 77, tweede lid, sub d, van Verordening 1306/2013, kan dan ook niet slagen. 4.4 Ten aanzien van perceel 105 heeft verweerder naar aanleiding van hetgeen ter zitting bij het College door appellante naar voren is gebracht, geconstateerd dat een gedeelte van dit perceel alsnog als subsidiabele oppervlakte kan worden aangemerkt. Dit heeft betrekking op het deel aan de zuidzijde van de rode lijn. Dit betekent dat het gedeelte van perceel 105, dat momenteel binnen (de grenzen van) een referentieperceel ligt, alsnog geaccepteerd kan worden als subsidiabele landbouwgrond. Verweerder zal perceel 105 derhalve nogmaals beoordelen. 5 Appellante heeft in reactie op het standpunt van verweerder en de door het College gestelde vragen in de heropeningsbeslissing van 16 juli 2018, aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet is ingegaan op de door het College gestelde vraag waarom het perceel 105 afwijkt van het (subsidiabel geachte) perceel 66. Voorts stelt appellante zich op het standpunt dat in de inspectierapporten onvoldoende is gemotiveerd waarom het boven de blauwe lijn niet mogelijk is om vee te weiden. In het NVWA-rapport 2026/12/0091 wordt verderop aangegeven dat de dieren op veel plaatsen tot aan het slik lopen. Dit doet volgens appellante afbreuk aan de constatering dat beweiding slechts tot de blauwe lijn mogelijk is. De blauwe lijn ligt immers ver verwijderd van het slik, aldus appellante.

De toepassing van de 2% marge bepaling vindt overigens plaats per individueel regelingsperceel, op niveau van het referentieperceel, aldus verweerder. Verweerder voegt hieraan nog toe dat de marge van 2% niet wordt toegepast bij wijzigingen in het veld. Daarvan zal vaak sprake zijn als de landbouwer duidelijk kan aanwijzen waar het referentieperceel niet juist is. De marge wordt ook niet toegepast als percelen voor het eerst in gebruik worden genomen als landbouwgrond, omdat in dat geval voor het eerst een referentieperceel wordt ingetekend. Van een landbouwer wordt in dit kader verwacht dat hij concreet aangeeft waar het referentieperceel niet juist is. Hoe concreter dit wordt aangegeven, hoe concreter verweerder daarop zal moeten reageren. De landbouwer kan zelf in het systeem zien waar volgens hem de afwijkingen zitten. De enkele stelling dat zijn perceel groter is, is volgens verweerder niet voldoende om het referentieperceel aan te passen als de afwijking binnen de marge van 2% valt. In stap 2 wordt vervolgens door verweerder de geconstateerde oppervlakte per regelingsperceel bepaald. De aangevraagde percelen in het systeem worden automatisch beoordeeld door deze te controleren en te vergelijken met de referentiepercelen. Het referentieperceel omvat de maximaal te constateren (subsidiabele) oppervlakte. Buiten het referentieperceel geclaimde oppervlakte wordt volgens verweerder niet meegenomen. Verweerder gaat in dit kader uit van de juistheid van de (onderliggende) referentiepercelen zoals beoordeeld en eventueel aangepast in stap 1. In stap 3 wordt de uitbetaling berekend, uitgaande van de geconstateerde oppervlakte uit stap 2. Voor de berekening van de uitbetaling wordt de totaal aangevraagde oppervlakte afgezet tegen de totaal geconstateerde oppervlakte. Is sprake van een afwijking van meer dan 3% dan wel van meer dan twee ha, dan volgt een administratieve sanctie wegens overdeclaratie op de uitbetaling. Van een administratieve sanctie kan volgens verweerder alleen worden afgezien indien de landbouwer aannemelijk maakt dat hem geen schuld treft (artikel 77, tweede lid, sub d van Verordening 1306/2013). De referentiepercelen worden, naast de beoordeling in stap 1, eens in de drie jaar geactualiseerd met de meest recente luchtfoto om het register van referentiepercelen up-to-date te houden. Elk jaar wordt 1/3 deel van het land gecontroleerd. Verweerder merkt hierbij op dat lidstaat Nederland voldoet aan de kwaliteitseisen die worden gesteld aan het register van referentiepercelen. Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat het hanteren van een marge van 2% niet kan afdoen aan de berekening van een administratieve sanctie wegens overdeclaratie indien de landbouwer te veel oppervlakte aanvraagt. Daartoe voert verweerder het volgende aan. Ten eerste kan niet worden gesteld dat de geclaimde oppervlakte, waarbij de oppervlakte minder dan 2% afwijkt, niet wordt beoordeeld. Alle afwijkingen van het referentieperceel worden immers beoordeeld (zie stap 1). Ten tweede zou het niet passen in de systematiek van de regelgeving en het hiervoor geschetste beoordelingssysteem om in stap 3 af te doen aan de juistheid van de oppervlakte van individuele regelingspercelen en deze dan opnieuw ter discussie te stellen indien in stap 3 blijkt dat een administratieve sanctie volgt. Op grond van artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014 mag volgens verweerder juist worden uitgegaan van de juistheid van de geconstateerde oppervlakte, die is vastgesteld na beoordeling in stap 1 en 2, waarbij is geconstateerd dat het referentieperceel juist was. De marge van 2% zorgt ervoor dat op basis van die verordening kan worden gezegd dat het referentieperceel goed genoeg is en dat de oppervlakte van het aangevraagde regelingsperceel juist is beoordeeld en geconstateerd op basis van dat onderliggende referentieperceel. Dit om te voorkomen dat discussies blijven bestaan of de grenzen van de percelen niet net nog iets beter kunnen worden gelegd en zo in een stabiel systeem kan worden voorzien. Ten derde kan worden gesteld dat, indien de afwijkingen enkel binnen de marge van 2% vallen, dit in het algemeen niet leidt tot een administratieve sanctie voor overdeclaratie. De sanctie wordt pas opgelegd bij een afwijking van meer dan 3% of twee ha van het geconstateerde areaal. Als een landbouwbedrijf heel veel grond heeft dan is het mogelijk dat toepassing van de 2% marge toch leidt tot een afwijking (ten opzichte van het geconstateerde areaal) van meer dan twee ha. Dat is dan echter een gevolg dat inherent is aan de regelgeving. Er is bewust gekozen voor een grens van zowel 3% als twee ha, terwijl daarnaast ook een marge van 2% in de regelgeving is opgenomen. Als de overdeclaratie het gevolg zou zijn van enkel minimale verschillen, hetgeen kan voorkomen bij bedrijven met heel veel grond, kan volgens de systematiek van de regelgeving alleen van een administratieve sanctie worden afgezien, indien de landbouwer geen schuld treft. Dat zal echter van alle omstandigheden van het concrete geval afhangen. Verweerder verwijst in dit verband (nog) naar het arrest van het Hof van Justitie van 17 juli 1997, zaak C-354/95 (National Farmers Union), waarin het Hof heeft overwogen dat het sanctiestelsel niet onevenredig is. Het stelsel voorziet in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel, waarbij al rekening is gehouden met eisen van proportionaliteit en evenredigheid. Met betrekking tot de situatie van appellante stelt verweerder vast dat appellante een landbouwbedrijf heeft met veel grond. De afwijking van de percelen 28, 32, 34, 35, 37, 38, 39, 41, 54, 56, 78, 90, 99, 121 en 147 die binnen de marge van 2% vallen, leidt in dit geval toch tot een afwijking van meer dan 2 ha. Dit is inherent aan de regelgeving. In dit geval zijn er naast deze minimale afwijkingen, ook andere verklaringen voor overdeclaratie. Immers, appellante heeft een aantal percelen aangevraagd met een grotere oppervlakte dan geconstateerd. Indien de geconstateerde afwijkingen buiten de marge van 2% vallen dan zijn deze inhoudelijk gemotiveerd in het bestreden besluit (lees: 1) en het verweerschrift. Het gaat hier volgens verweerder duidelijk om niet-subsidiabele elementen en niet over grensverschillen. Een beroep op geen schuld, als bedoeld in artikel 77, tweede lid, sub d, van Verordening 1306/2013, kan dan ook niet slagen. 4.4 Ten aanzien van perceel 105 heeft verweerder naar aanleiding van hetgeen ter zitting bij het College door appellante naar voren is gebracht, geconstateerd dat een gedeelte van dit perceel alsnog als subsidiabele oppervlakte kan worden aangemerkt. Dit heeft betrekking op het deel aan de zuidzijde van de rode lijn. Dit betekent dat het gedeelte van perceel 105, dat momenteel binnen (de grenzen van) een referentieperceel ligt, alsnog geaccepteerd kan worden als subsidiabele landbouwgrond. Verweerder zal perceel 105 derhalve nogmaals beoordelen. 5 Appellante heeft in reactie op het standpunt van verweerder en de door het College gestelde vragen in de heropeningsbeslissing van 16 juli 2018, aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet is ingegaan op de door het College gestelde vraag waarom het perceel 105 afwijkt van het (subsidiabel geachte) perceel 66. Voorts stelt appellante zich op het standpunt dat in de inspectierapporten onvoldoende is gemotiveerd waarom het boven de blauwe lijn niet mogelijk is om vee te weiden. In het NVWA-rapport 2026/12/0091 wordt verderop aangegeven dat de dieren op veel plaatsen tot aan het slik lopen. Dit doet volgens appellante afbreuk aan de constatering dat beweiding slechts tot de blauwe lijn mogelijk is. De blauwe lijn ligt immers ver verwijderd van het slik, aldus appellante.