ECLI:NL:CBB:2018:388

tussenuitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 16/1237 16005 tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 24 april 2018 op het hoger beroep van: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa), tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 november 2016, kenmerk 16/1263, in het geding tussen de minister en [naam 1] , te [plaats] ( [naam 1] ) (gemachtigde: mr. A.J. Roos)

De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 november 2016. [naam 1] heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2018. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. [naam 1] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.

1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 De Algemene Inspectiedienst (AID) heeft een landelijk onderzoek uitgevoerd naar aflevering van mest waarbij een fictieve afnemer zou zijn vermeld, te weten “Groenerije” of “CTE Service”. Op basis van dat onderzoek is vervolgens een onderzoek gestart naar [naam 1] , die een melkveebedrijf en een loonbedrijf te [plaats] voert, in verband met een controle op naleving van de Meststoffenwet (Msw). De AID heeft de bevindingen van zijn controle neergelegd in een afdoeningsrapport van 25 augustus 2010 (nr. 58408). Bij brief van 15 februari 2011 heeft de minister medegedeeld voornemens te zijn een bestuurlijke boete op te leggen en [naam 1] in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen, van welke gelegenheid hij gebruik heeft gemaakt. Bij besluit van 17 maart 2011 heeft de minister een bestuurlijke boete opgelegd aan [naam 1] van in totaal € 45.000,- wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2009. Op basis van het afdoeningsrapport van de AID is geconcludeerd dat in de periode van 28 april 2009 tot en met 23 juni 2009 twintig vrachten met dierlijke mest op het bedrijf van [naam 1] zijn aangevoerd. Bij de vaststelling van de overtreding en de berekening van de hoogte van de boete is de minister uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 9.672 kg, overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 614 kg en overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 3.667 kg. 1.3 Bij besluit van 5 februari 2016 is de boete, vanwege het tijdsverloop tussen het boeterapport en het opleggen van de bestuurlijke boete, verlaagd naar € 40.500,-. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard. Uitspraak van de rechtbank 2. De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 5 februari 2016 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen. “ 5.1. Daargelaten de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen zijn overschreden oordeelt de rechtbank dat verweerder niet heeft aangetoond dat eiser een verwijt kan worden gemaakt van de door verweerder gestelde overtreding. Daartoe neemt de rechtbank het volgende in aanmerking. 5.2. Eiser heeft ter zitting verklaard dat zijn zoon, buiten zijn medeweten, met [naam 2] had afgesproken dat acht vrachten meststoffen bij eiser gelost zouden worden. Eiser was het met deze afspraak niet eens, maar heeft na de nodige onenigheid met zijn zoon besloten om de afspraak te respecteren. Eiser verwachtte dus acht vrachten mest. Op geen van de VDM’s is de naam van eiser als afnemer vermeld. Volgens verweerder had eiser de lossingen, die op reguliere werktijden hebben plaatsgevonden, moeten opmerken. Verweerder heeft echter geen inzicht gegeven in de zichtbaarheid van de mestputten en de aanvoerroutes vanaf het land van eiser. Ook heeft eiser verklaard dat hij een loonwerkbedrijf heeft, waardoor hij tijdens reguliere werktijden vaak niet op zijn bedrijf aanwezig is. Verder rijden er regelmatig grote vrachtwagens op het land van eiser, onder meer voor de aanvoer van veevoer en hooi en voor het transport van melk. Ten aanzien van eerder opgelegde en betaalde boetes vanwege het niet (correct) invullen van VDM’s heeft eiser ter zitting verklaard dat hij deze heeft beschouwd als leergeld. Zijn rechtsbijstandsverzekeraar had aangegeven een procedure in dit kader niet te vergoeden. Een procedure werd voor eiser daardoor te kostbaar. Toen eiser besloot niet op te komen tegen de boetes, vermoedde hij niet dat er nog een boete opgelegd zou worden. Betaling van de boetes kan dan ook, anders dan verweerder heeft aangevoerd, niet zonder meer worden gezien als erkenning van de overtreding. Volgens verweerder had eiser de mest ook kunnen ruiken, omdat varkensmest een andere geur heeft dan andere mestsoorten. Eiser heeft niet ontkend dat hij de mest heeft geroken, maar heeft de geur toegeschreven (en naar het oordeel van de rechtbank toe mogen schrijven) aan de acht vrachten die eiser wel verwachtte. 5.3 Omdat verweerder niet heeft aangetoond dat eiser van de gestelde overtreding een verwijt gemaakt kan worden, kan het bestreden besluit vanwege het ontbreken van voldoende motivering niet in stand blijven. Dat de boetes in andere Firebrick-zaken, zoals door verweerder ter zitting aangevoerd, door de rechtbank en het College van Beroep voor het bedrijfsleven wel in stand zijn gelaten, maakt dit niet anders. Ieder besluit moet namelijk op zich voldoende gemotiveerd worden. 6. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan verweerder is om te onderzoeken en aan te tonen dat eiser verwijtbaar zou hebben gehandeld. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen omdat het onzeker is wanneer het voor herstel van het gebrek benodigde onderzoek kan worden afgerond. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van eiser.”

3. De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar sprake kan zijn van een overtreding. Eerst dan kan worden vastgesteld hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (in totaal) op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV, eerste lid, van de Vierde tranche Awb (Vierde tranche) dient derhalve ervan te worden uitgegaan dat de gestelde voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde tranche – 1 juli 2009 – heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is. 4.1 Het College stelt met betrekking tot de bewijslastverdeling ter zake van overtreding van de artikelen 7 en 8 van de Msw het volgende voorop. Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van het College van 12 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW3286) blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. 4.2 Uit het boeterapport blijkt dat het bewijs dat de verweten twintig vrachten (vloeibare) mest op het bedrijf van [naam 1] zijn aangeleverd mede is gebaseerd op losmeldingen waarbij met GPS-coördinaten de loslocaties zijn doorgegeven aan de Dienst Regelingen van verweerder. Die loslocaties bevinden zich, op grond van de GPS-coördinaten, op de locatie [adres 2] te [plaats] , waar volgens de gegevens van Dienst Regelingen het bedrijf van [naam 1] is gevestigd. Als bijlage bij het rapport zijn vervoersbewijzen gevoegd van de vrachten waarvan, volgens een bij het rapport gevoegd overzicht, de GPS-gegevens afkomstig zijn. Op de van de vrachten opgemaakte vervoersbewijzen is steeds Groenerije als afnemer vermeld. In het rapport wordt verwezen naar verklaringen van de heren B.H.M. Ribbink en R.J. Ribbink, directeuren van Groenerije en CTE Service, welke verklaringen zijn opgenomen in een memo van 22 februari 2010 van een ambtenaar van de AID, waarin zij hebben verklaard dat zij toestemming hebben gegeven de naam van hun bedrijf op de vervoersbewijzen te vermelden. De mest is volgens hen echter niet op hun bedrijf opgeslagen of uitgereden, maar door [naam 2] doorgeleverd aan anderen. In het AID-rapport is verder verwezen naar stukken die in de administratie van [naam 2] zijn aangetroffen (een stuk waarop staat vermeld “ [naam 1] , [adres 1] , [plaats] , 300 m³ Ton Trans”), stukken uit de administratie van intermediairs Van Gog en Toonen en delen uit de rapporten van het onderzoek naar de vervoerders (Ton Trans B.V., Schoonhoven Transport V.O.F. en Meijer DHB) waarin is bevestigd dat de vrachten op de [adres 2] , te [plaats] zijn gelost. Een van de betrokkenen van Schoonhoven Transport V.O.F. heeft volgens het rapport verklaard in een put bij [naam 1] te hebben gelost. 4.3 De minister heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat op basis van het uitgevoerde onderzoek geen bestuurlijke boete aan [naam 1] kon worden opgelegd. De minister heeft in dat kader er op gewezen dat de met de GPS-coördinaten corresponderende loslocaties vol op de percelen en het erf van [naam 1] zijn gelegen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het lossen van de twintig vrachten mest, dat per vracht gemiddeld twintig minuten duurt, onopgemerkt kon blijven. Bovendien is [naam 1] als landbouwer verantwoordelijk; hij dient toezicht te houden op de afspraken omtrent mestaanvoer en mestopslag. De minister wijst er voorts op dat de vervoerders hebben bevestigd mest op het bedrijf van [naam 1] te hebben gelost. De minister heeft de volledige rapporten die betrekking hebben op de betrokken vervoerders in hoger beroep overgelegd. De minister stelt zich op het standpunt dat hij [naam 1] terecht een bestuurlijke boete heeft opgelegd voor overtreding van artikel 7 van de Msw. Er is volgens de minister geen reden om uit te gaan van een lagere hoeveelheid meststoffen waarmee de gebruiksnormen zijn overschreden. Dat er minder meststoffen zijn aangevoerd of gelost of weer zijn afgevoerd, is volgens de minister niet aannemelijk. De minister verzoekt het College de uitspraak van de rechtbank te vernietigen. 4.4 [naam 1] heeft niet weersproken dat de GPS-coördinaten op zijn bedrijf zijn gelegen. Dat er meer dan acht vrachten mest zijn aangevoerd en dat deze meststoffen ook op zijn bedrijf (op de grond) zijn aangewend bestrijdt [naam 1] echter wel. Hij heeft herhaald dat zijn zoon met de mesthandelaar [naam 2] had afgesproken dat acht vrachten dierlijke mest gelost mochten worden en bevestigd dat dit neer kan komen op 300 m³. Hij heeft er op gewezen dat ter zitting van de rechtbank [naam 2] als getuige heeft verklaard dat de vervoerders meer zouden hebben aangevoerd dan afgesproken, maar dat ook een deel van de aangevoerde mest weer is afgevoerd. Niet alles is dus in de opslag op het bedrijf van [naam 1] terecht gekomen. Een deel zou naar een mestcontainer zijn gegaan gelegen op een andere locatie (niet zijnde het bedrijf van [naam 1] ). [naam 1] wijst er op dat een van de vervoerders ook heeft bevestigd dat aangevoerde mest weer is afgevoerd. Voorts heeft [naam 1] betoogd dat het AGR/GPS-systeem niet met voldoende waarborgen is omkleed. Zo kan de bemonstering worden gemanipuleerd en moet in dit geval aan het gewicht worden getwijfeld. De vrachtauto mag inclusief lading maximaal 50 ton wegen en weegt zelf al 20 ton. Met een lading van 40 ton kan van een betrouwbare weergave van het geloste gewicht volgens [naam 1] dan ook geen sprake zijn. Ook kan de bemonstering worden gemanipuleerd. [naam 1] wijst er op dat bij twijfel moet worden geconcludeerd dat onvoldoende bewijs is geleverd (hij verwijst naar de uitspraak van het College van 9 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2016:107).

Het College: - draagt de minister op binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak een nieuwe berekening uit te voeren met inachtneming van overweging 5.4 van deze uitspraak; - houdt iedere verdere beslissing aan. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E. Eggeraat en mr. H.O. Kerkmeester, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 april 2018. w.g. R.R. Winter w.g. A.G.J. van Ouwerkerk

tussenuitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 16/1237 16005 tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 24 april 2018 op het hoger beroep van: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa), tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 november 2016, kenmerk 16/1263, in het geding tussen de minister en [naam 1] , te [plaats] ( [naam 1] ) (gemachtigde: mr. A.J. Roos)

De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 november 2016. [naam 1] heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2018. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. [naam 1] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.

1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 De Algemene Inspectiedienst (AID) heeft een landelijk onderzoek uitgevoerd naar aflevering van mest waarbij een fictieve afnemer zou zijn vermeld, te weten “Groenerije” of “CTE Service”. Op basis van dat onderzoek is vervolgens een onderzoek gestart naar [naam 1] , die een melkveebedrijf en een loonbedrijf te [plaats] voert, in verband met een controle op naleving van de Meststoffenwet (Msw). De AID heeft de bevindingen van zijn controle neergelegd in een afdoeningsrapport van 25 augustus 2010 (nr. 58408). Bij brief van 15 februari 2011 heeft de minister medegedeeld voornemens te zijn een bestuurlijke boete op te leggen en [naam 1] in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen, van welke gelegenheid hij gebruik heeft gemaakt. Bij besluit van 17 maart 2011 heeft de minister een bestuurlijke boete opgelegd aan [naam 1] van in totaal € 45.000,- wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2009. Op basis van het afdoeningsrapport van de AID is geconcludeerd dat in de periode van 28 april 2009 tot en met 23 juni 2009 twintig vrachten met dierlijke mest op het bedrijf van [naam 1] zijn aangevoerd. Bij de vaststelling van de overtreding en de berekening van de hoogte van de boete is de minister uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 9.672 kg, overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 614 kg en overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 3.667 kg. 1.3 Bij besluit van 5 februari 2016 is de boete, vanwege het tijdsverloop tussen het boeterapport en het opleggen van de bestuurlijke boete, verlaagd naar € 40.500,-. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard. Uitspraak van de rechtbank 2. De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 5 februari 2016 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen. “ 5.1. Daargelaten de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen zijn overschreden oordeelt de rechtbank dat verweerder niet heeft aangetoond dat eiser een verwijt kan worden gemaakt van de door verweerder gestelde overtreding. Daartoe neemt de rechtbank het volgende in aanmerking. 5.2. Eiser heeft ter zitting verklaard dat zijn zoon, buiten zijn medeweten, met [naam 2] had afgesproken dat acht vrachten meststoffen bij eiser gelost zouden worden. Eiser was het met deze afspraak niet eens, maar heeft na de nodige onenigheid met zijn zoon besloten om de afspraak te respecteren. Eiser verwachtte dus acht vrachten mest. Op geen van de VDM’s is de naam van eiser als afnemer vermeld. Volgens verweerder had eiser de lossingen, die op reguliere werktijden hebben plaatsgevonden, moeten opmerken. Verweerder heeft echter geen inzicht gegeven in de zichtbaarheid van de mestputten en de aanvoerroutes vanaf het land van eiser. Ook heeft eiser verklaard dat hij een loonwerkbedrijf heeft, waardoor hij tijdens reguliere werktijden vaak niet op zijn bedrijf aanwezig is. Verder rijden er regelmatig grote vrachtwagens op het land van eiser, onder meer voor de aanvoer van veevoer en hooi en voor het transport van melk. Ten aanzien van eerder opgelegde en betaalde boetes vanwege het niet (correct) invullen van VDM’s heeft eiser ter zitting verklaard dat hij deze heeft beschouwd als leergeld. Zijn rechtsbijstandsverzekeraar had aangegeven een procedure in dit kader niet te vergoeden. Een procedure werd voor eiser daardoor te kostbaar. Toen eiser besloot niet op te komen tegen de boetes, vermoedde hij niet dat er nog een boete opgelegd zou worden. Betaling van de boetes kan dan ook, anders dan verweerder heeft aangevoerd, niet zonder meer worden gezien als erkenning van de overtreding. Volgens verweerder had eiser de mest ook kunnen ruiken, omdat varkensmest een andere geur heeft dan andere mestsoorten. Eiser heeft niet ontkend dat hij de mest heeft geroken, maar heeft de geur toegeschreven (en naar het oordeel van de rechtbank toe mogen schrijven) aan de acht vrachten die eiser wel verwachtte. 5.3 Omdat verweerder niet heeft aangetoond dat eiser van de gestelde overtreding een verwijt gemaakt kan worden, kan het bestreden besluit vanwege het ontbreken van voldoende motivering niet in stand blijven. Dat de boetes in andere Firebrick-zaken, zoals door verweerder ter zitting aangevoerd, door de rechtbank en het College van Beroep voor het bedrijfsleven wel in stand zijn gelaten, maakt dit niet anders. Ieder besluit moet namelijk op zich voldoende gemotiveerd worden. 6. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan verweerder is om te onderzoeken en aan te tonen dat eiser verwijtbaar zou hebben gehandeld. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen omdat het onzeker is wanneer het voor herstel van het gebrek benodigde onderzoek kan worden afgerond. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van eiser.”

3. De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar sprake kan zijn van een overtreding. Eerst dan kan worden vastgesteld hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (in totaal) op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV, eerste lid, van de Vierde tranche Awb (Vierde tranche) dient derhalve ervan te worden uitgegaan dat de gestelde voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde tranche – 1 juli 2009 – heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is. 4.1 Het College stelt met betrekking tot de bewijslastverdeling ter zake van overtreding van de artikelen 7 en 8 van de Msw het volgende voorop. Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van het College van 12 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW3286) blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. 4.2 Uit het boeterapport blijkt dat het bewijs dat de verweten twintig vrachten (vloeibare) mest op het bedrijf van [naam 1] zijn aangeleverd mede is gebaseerd op losmeldingen waarbij met GPS-coördinaten de loslocaties zijn doorgegeven aan de Dienst Regelingen van verweerder. Die loslocaties bevinden zich, op grond van de GPS-coördinaten, op de locatie [adres 2] te [plaats] , waar volgens de gegevens van Dienst Regelingen het bedrijf van [naam 1] is gevestigd. Als bijlage bij het rapport zijn vervoersbewijzen gevoegd van de vrachten waarvan, volgens een bij het rapport gevoegd overzicht, de GPS-gegevens afkomstig zijn. Op de van de vrachten opgemaakte vervoersbewijzen is steeds Groenerije als afnemer vermeld. In het rapport wordt verwezen naar verklaringen van de heren B.H.M. Ribbink en R.J. Ribbink, directeuren van Groenerije en CTE Service, welke verklaringen zijn opgenomen in een memo van 22 februari 2010 van een ambtenaar van de AID, waarin zij hebben verklaard dat zij toestemming hebben gegeven de naam van hun bedrijf op de vervoersbewijzen te vermelden. De mest is volgens hen echter niet op hun bedrijf opgeslagen of uitgereden, maar door [naam 2] doorgeleverd aan anderen. In het AID-rapport is verder verwezen naar stukken die in de administratie van [naam 2] zijn aangetroffen (een stuk waarop staat vermeld “ [naam 1] , [adres 1] , [plaats] , 300 m³ Ton Trans”), stukken uit de administratie van intermediairs Van Gog en Toonen en delen uit de rapporten van het onderzoek naar de vervoerders (Ton Trans B.V., Schoonhoven Transport V.O.F. en Meijer DHB) waarin is bevestigd dat de vrachten op de [adres 2] , te [plaats] zijn gelost. Een van de betrokkenen van Schoonhoven Transport V.O.F. heeft volgens het rapport verklaard in een put bij [naam 1] te hebben gelost. 4.3 De minister heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat op basis van het uitgevoerde onderzoek geen bestuurlijke boete aan [naam 1] kon worden opgelegd. De minister heeft in dat kader er op gewezen dat de met de GPS-coördinaten corresponderende loslocaties vol op de percelen en het erf van [naam 1] zijn gelegen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het lossen van de twintig vrachten mest, dat per vracht gemiddeld twintig minuten duurt, onopgemerkt kon blijven. Bovendien is [naam 1] als landbouwer verantwoordelijk; hij dient toezicht te houden op de afspraken omtrent mestaanvoer en mestopslag. De minister wijst er voorts op dat de vervoerders hebben bevestigd mest op het bedrijf van [naam 1] te hebben gelost. De minister heeft de volledige rapporten die betrekking hebben op de betrokken vervoerders in hoger beroep overgelegd. De minister stelt zich op het standpunt dat hij [naam 1] terecht een bestuurlijke boete heeft opgelegd voor overtreding van artikel 7 van de Msw. Er is volgens de minister geen reden om uit te gaan van een lagere hoeveelheid meststoffen waarmee de gebruiksnormen zijn overschreden. Dat er minder meststoffen zijn aangevoerd of gelost of weer zijn afgevoerd, is volgens de minister niet aannemelijk. De minister verzoekt het College de uitspraak van de rechtbank te vernietigen. 4.4 [naam 1] heeft niet weersproken dat de GPS-coördinaten op zijn bedrijf zijn gelegen. Dat er meer dan acht vrachten mest zijn aangevoerd en dat deze meststoffen ook op zijn bedrijf (op de grond) zijn aangewend bestrijdt [naam 1] echter wel. Hij heeft herhaald dat zijn zoon met de mesthandelaar [naam 2] had afgesproken dat acht vrachten dierlijke mest gelost mochten worden en bevestigd dat dit neer kan komen op 300 m³. Hij heeft er op gewezen dat ter zitting van de rechtbank [naam 2] als getuige heeft verklaard dat de vervoerders meer zouden hebben aangevoerd dan afgesproken, maar dat ook een deel van de aangevoerde mest weer is afgevoerd. Niet alles is dus in de opslag op het bedrijf van [naam 1] terecht gekomen. Een deel zou naar een mestcontainer zijn gegaan gelegen op een andere locatie (niet zijnde het bedrijf van [naam 1] ). [naam 1] wijst er op dat een van de vervoerders ook heeft bevestigd dat aangevoerde mest weer is afgevoerd. Voorts heeft [naam 1] betoogd dat het AGR/GPS-systeem niet met voldoende waarborgen is omkleed. Zo kan de bemonstering worden gemanipuleerd en moet in dit geval aan het gewicht worden getwijfeld. De vrachtauto mag inclusief lading maximaal 50 ton wegen en weegt zelf al 20 ton. Met een lading van 40 ton kan van een betrouwbare weergave van het geloste gewicht volgens [naam 1] dan ook geen sprake zijn. Ook kan de bemonstering worden gemanipuleerd. [naam 1] wijst er op dat bij twijfel moet worden geconcludeerd dat onvoldoende bewijs is geleverd (hij verwijst naar de uitspraak van het College van 9 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2016:107).

Het College: - draagt de minister op binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak een nieuwe berekening uit te voeren met inachtneming van overweging 5.4 van deze uitspraak; - houdt iedere verdere beslissing aan. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E. Eggeraat en mr. H.O. Kerkmeester, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 april 2018. w.g. R.R. Winter w.g. A.G.J. van Ouwerkerk

Wegens onvoldoende bewijs voor de (omvang van de) overtreding en zijn betrokkenheid dient de uitspraak van de rechtbank te worden bevestigd. Voor het geval het College de uitspraak van de rechtbank niet bevestigt, voert [naam 1] evenals in beroep aan dat de minister ten onrechte de verruimde derogatienorm van 250 kg niet heeft toegepast. [naam 1] bestrijdt dat wegens het overschrijden van de gebruiksnormen kon worden teruggevallen op de norm van 170 kg stikstof per hectare voor dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren. Ook doet [naam 1] , voor het geval de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, wederom een beroep op matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn. 5.1 Het College ziet zich gelet op het geschil in hoger beroep allereerst gesteld voor de vraag of de minister bevoegd was aan [naam 1] voor overtreding van artikel 7 van de Msw een bestuurlijke boete op te leggen. Daarvoor is van belang om vast te stellen of er voldoende bewijs is voor de overtreding en de omvang daarvan en of [naam 1] daarvoor aansprakelijk kan worden gehouden. Ten aanzien van het bewijs voor de overtreding stelt het College vast dat op de vervoersbewijzen van de verweten twintig vrachten mest, in de periode van 28 april 2009 tot en met 23 juni 2009, kentekens, vervoerders en data zijn vermeld die overeenkomen met bij de meldingen van de AGR/GPS vermelde kentekens, vervoerders en data. Voorts zijn er aanvullende verklaringen van de vervoerders en stukken uit de administratie van de betrokken vervoerders en intermediairs die bevestigen dat de mest gelost is op het bedrijf van [naam 1] . De verklaringen van de directeuren van Groenerije, zoals opgenomen in de memo van 22 februari 2010, daarbij mede in acht genomen, kan de minister worden gevolgd in zijn conclusie dat die onderneming niet de daadwerkelijke afnemer was, maar als fictieve afnemer is opgevoerd. Voor de stelling dat in dit geval de AGR/GPS-gegevens zijn gemanipuleerd zijn geen aanwijzingen. Zo was van storingsmeldingen met betrekking tot de, [naam 1] uiteindelijk verweten, twintig vrachten geen sprake. Onweersproken is dat de geregistreerde loslocaties zich op het bedrijf van [naam 1] bevinden. Ook in die zin roepen de GPS-registraties geen twijfel op over de loslocaties. Van afvoer van de mest zijn voorts geen bewijzen. De verklaring van [naam 2] acht het College daarvoor onvoldoende, nu deze vaag is en ondersteund bewijs ontbreekt. De verklaring van de vervoerder, waar [naam 1] op heeft gewezen, ziet, zo heeft de minister naar het oordeel van het College overtuigend betoogd, niet op de vrachten die bij [naam 1] zijn bezorgd, nu deze verklaring betrekking heeft op een datum gelegen voor de periode dat de verweten vrachten op het bedrijf van [naam 1] zijn aangevoerd. Het College acht het op grond van de vermelde gegevens dan ook aannemelijk dat de twintig vrachten mest op het bedrijf van [naam 1] zijn aangevoerd. Nu er geen aanwijzingen zijn dat de aangevoerde mest vandaar weer is afgevoerd en de mest zich niet meer bevond in de opslag, kan de minister naar het oordeel van het College ook worden gevolgd in zijn conclusie dat de meest logische verklaring is dat de mest op de grond van het bedrijf van [naam 1] is uitgereden. Van concrete aanwijzingen dat het geregistreerde gewicht en de gehalten stikstof en fosfaat (vastgesteld op basis van geanalyseerde mestmonsters) niet juist zijn, is evenmin sprake. Zo heeft de minister onweersproken gesteld dat geen afwijkende waarden zijn geregistreerd. Dat in zijn algemeenheid meldingen van fraude met monsternemingen bekend zouden zijn (waarvoor [naam 1] heeft verwezen naar berichten in de media), is onvoldoende om aannemelijk te achten dat daar in dit geval sprake van is. Het College is dan ook van oordeel dat voor de overtreding van artikel 7 van de Msw en de omvang daarvan voldoende bewijs is. 5.2 Ten aanzien van de vraag wie op de overtreding kan worden aangesproken, heeft het College in zijn uitspraak van 6 juli 2015, (ECLI:NL:CBB:2015:233), het volgende overwogen. “3.8 (…) In de wetsgeschiedenis (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 29 930, nr. 3, p. 112) staat als toelichting op (thans) artikel 7 van de Msw het volgende vermeld. “(…) De omschrijving in artikel 5a van de verboden gedraging als het «op of in de bodem brengen van meststoffen» sluit geheel aan bij de in bijlage III, onderdelen 1, onder 3, van de Nitraatrichtlijn ten aanzien van de gebruiksnormen gebruikte terminologie en ook bij het begrip «gebruiken», als gedefinieerd in artikel 1 van het Besluit gebruik meststoffen. De omschrijving van de gedraging moet in de ruimste betekenis worden begrepen. Zij omvat elk handelen of nalaten waardoor meststoffen op of in de bodem belanden. Het gaat volgens de definitie van artikel 2, onderdeel h, in ieder geval om elk «toevoegen van stoffen aan het land door verspreiding op het bodemoppervlak, injectie in de bodem, onderwerken of vermenging met oppervlaktelagen». (…) Niet alleen degene die door zijn fysieke handelingen de bestanddelen van het delict vervult, maar ook de functionele dader kan voor overtreding van het verbod strafrechtelijk of bestuursrechtelijk aansprakelijk worden gehouden. (…) Het woord «gedraging» in de definitie van het begrip «overtreding», moet in de ruimst mogelijke zin worden opgevat: elk handelen of nalaten wordt daaronder begrepen.(…) Dat kan zijn degene die door zijn fysieke handelingen de bestanddelen van het delict vervult, maar ook de functionele dader (vergelijk het zogenoemde ijzerdraad-arrest: HR 23 februari 1954 NJ 1954, 378). Functioneel dader is degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan en die voorts de handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Van dit laatste is in beginsel reeds sprake als de functionele dader is tekortgeschoten in hetgeen redelijkerwijs van hem mocht worden verwacht om wederrechtelijke handelingen te voorkomen. “ (…) Van appellanten had mogen worden verwacht dat zij, toen zij het bemesten aan [naam 6] overlieten, precieze, op schrift gestelde afspraken met hem zouden hebben gemaakt en op de naleving daarvan toezicht zouden houden. Appellanten hebben onvoldoende toezichtmaatregelen genomen om overtreding van de gebruiksnormen te voorkomen. Zij waren niet aanwezig bij het lossen van de mest en hebben dit toezicht ook niet door een ander voor hen laten doen. Dat de betreffende percelen op 20 kilometer van hun huiskavel liggen maakt niet dat dit niet van hen kon worden verlangd, nu zij zeggenschap over deze percelen hadden. Onder deze omstandigheden is het College van oordeel dat appellanten terecht als overtreder van artikel 7 van de Msw zijn aangemerkt.” 5.3 Het College is van oordeel dat in dit geval de overtreding in redelijkheid aan [naam 1] kan worden toegerekend. Hoewel hij ervan op de hoogte was dat zijn zoon afspraken had gemaakt over aanvoer van mest, heeft [naam 1] geen enkele afspraak op schrift gesteld. Hij heeft geen voorzorgsmaatregelen getroffen voor toezicht op de aanvoer van de mest en heeft geen bewijzen gevraagd van de aangevoerde mest en de hoeveelheid stikstof en fosfaat die de mest bevatte. Hij heeft aldus geen enkele controle uitgeoefend. De mest is bovendien gelost over een periode van 29 april 2009 tot 23 juni 2009, waardoor hij in de gelegenheid was om tussentijds in te grijpen. De conclusie is dan ook dat hij niet de zorg heeft betracht die van hem verwacht mocht worden. Van het ontbreken van verwijtbaarheid is gelet daarop evenmin sprake. De minister was derhalve bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen aan [naam 1] wegens overtreding van artikel 7 van de Msw, in samenhang met artikel 8 van de Msw. Dat betekent dat het hoger beroep van de minister op dit punt slaagt.

Wegens onvoldoende bewijs voor de (omvang van de) overtreding en zijn betrokkenheid dient de uitspraak van de rechtbank te worden bevestigd. Voor het geval het College de uitspraak van de rechtbank niet bevestigt, voert [naam 1] evenals in beroep aan dat de minister ten onrechte de verruimde derogatienorm van 250 kg niet heeft toegepast. [naam 1] bestrijdt dat wegens het overschrijden van de gebruiksnormen kon worden teruggevallen op de norm van 170 kg stikstof per hectare voor dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren. Ook doet [naam 1] , voor het geval de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, wederom een beroep op matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn. 5.1 Het College ziet zich gelet op het geschil in hoger beroep allereerst gesteld voor de vraag of de minister bevoegd was aan [naam 1] voor overtreding van artikel 7 van de Msw een bestuurlijke boete op te leggen. Daarvoor is van belang om vast te stellen of er voldoende bewijs is voor de overtreding en de omvang daarvan en of [naam 1] daarvoor aansprakelijk kan worden gehouden. Ten aanzien van het bewijs voor de overtreding stelt het College vast dat op de vervoersbewijzen van de verweten twintig vrachten mest, in de periode van 28 april 2009 tot en met 23 juni 2009, kentekens, vervoerders en data zijn vermeld die overeenkomen met bij de meldingen van de AGR/GPS vermelde kentekens, vervoerders en data. Voorts zijn er aanvullende verklaringen van de vervoerders en stukken uit de administratie van de betrokken vervoerders en intermediairs die bevestigen dat de mest gelost is op het bedrijf van [naam 1] . De verklaringen van de directeuren van Groenerije, zoals opgenomen in de memo van 22 februari 2010, daarbij mede in acht genomen, kan de minister worden gevolgd in zijn conclusie dat die onderneming niet de daadwerkelijke afnemer was, maar als fictieve afnemer is opgevoerd. Voor de stelling dat in dit geval de AGR/GPS-gegevens zijn gemanipuleerd zijn geen aanwijzingen. Zo was van storingsmeldingen met betrekking tot de, [naam 1] uiteindelijk verweten, twintig vrachten geen sprake. Onweersproken is dat de geregistreerde loslocaties zich op het bedrijf van [naam 1] bevinden. Ook in die zin roepen de GPS-registraties geen twijfel op over de loslocaties. Van afvoer van de mest zijn voorts geen bewijzen. De verklaring van [naam 2] acht het College daarvoor onvoldoende, nu deze vaag is en ondersteund bewijs ontbreekt. De verklaring van de vervoerder, waar [naam 1] op heeft gewezen, ziet, zo heeft de minister naar het oordeel van het College overtuigend betoogd, niet op de vrachten die bij [naam 1] zijn bezorgd, nu deze verklaring betrekking heeft op een datum gelegen voor de periode dat de verweten vrachten op het bedrijf van [naam 1] zijn aangevoerd. Het College acht het op grond van de vermelde gegevens dan ook aannemelijk dat de twintig vrachten mest op het bedrijf van [naam 1] zijn aangevoerd. Nu er geen aanwijzingen zijn dat de aangevoerde mest vandaar weer is afgevoerd en de mest zich niet meer bevond in de opslag, kan de minister naar het oordeel van het College ook worden gevolgd in zijn conclusie dat de meest logische verklaring is dat de mest op de grond van het bedrijf van [naam 1] is uitgereden. Van concrete aanwijzingen dat het geregistreerde gewicht en de gehalten stikstof en fosfaat (vastgesteld op basis van geanalyseerde mestmonsters) niet juist zijn, is evenmin sprake. Zo heeft de minister onweersproken gesteld dat geen afwijkende waarden zijn geregistreerd. Dat in zijn algemeenheid meldingen van fraude met monsternemingen bekend zouden zijn (waarvoor [naam 1] heeft verwezen naar berichten in de media), is onvoldoende om aannemelijk te achten dat daar in dit geval sprake van is. Het College is dan ook van oordeel dat voor de overtreding van artikel 7 van de Msw en de omvang daarvan voldoende bewijs is. 5.2 Ten aanzien van de vraag wie op de overtreding kan worden aangesproken, heeft het College in zijn uitspraak van 6 juli 2015, (ECLI:NL:CBB:2015:233), het volgende overwogen. “3.8 (…) In de wetsgeschiedenis (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 29 930, nr. 3, p. 112) staat als toelichting op (thans) artikel 7 van de Msw het volgende vermeld. “(…) De omschrijving in artikel 5a van de verboden gedraging als het «op of in de bodem brengen van meststoffen» sluit geheel aan bij de in bijlage III, onderdelen 1, onder 3, van de Nitraatrichtlijn ten aanzien van de gebruiksnormen gebruikte terminologie en ook bij het begrip «gebruiken», als gedefinieerd in artikel 1 van het Besluit gebruik meststoffen. De omschrijving van de gedraging moet in de ruimste betekenis worden begrepen. Zij omvat elk handelen of nalaten waardoor meststoffen op of in de bodem belanden. Het gaat volgens de definitie van artikel 2, onderdeel h, in ieder geval om elk «toevoegen van stoffen aan het land door verspreiding op het bodemoppervlak, injectie in de bodem, onderwerken of vermenging met oppervlaktelagen». (…) Niet alleen degene die door zijn fysieke handelingen de bestanddelen van het delict vervult, maar ook de functionele dader kan voor overtreding van het verbod strafrechtelijk of bestuursrechtelijk aansprakelijk worden gehouden. (…) Het woord «gedraging» in de definitie van het begrip «overtreding», moet in de ruimst mogelijke zin worden opgevat: elk handelen of nalaten wordt daaronder begrepen.(…) Dat kan zijn degene die door zijn fysieke handelingen de bestanddelen van het delict vervult, maar ook de functionele dader (vergelijk het zogenoemde ijzerdraad-arrest: HR 23 februari 1954 NJ 1954, 378). Functioneel dader is degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan en die voorts de handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Van dit laatste is in beginsel reeds sprake als de functionele dader is tekortgeschoten in hetgeen redelijkerwijs van hem mocht worden verwacht om wederrechtelijke handelingen te voorkomen. “ (…) Van appellanten had mogen worden verwacht dat zij, toen zij het bemesten aan [naam 6] overlieten, precieze, op schrift gestelde afspraken met hem zouden hebben gemaakt en op de naleving daarvan toezicht zouden houden. Appellanten hebben onvoldoende toezichtmaatregelen genomen om overtreding van de gebruiksnormen te voorkomen. Zij waren niet aanwezig bij het lossen van de mest en hebben dit toezicht ook niet door een ander voor hen laten doen. Dat de betreffende percelen op 20 kilometer van hun huiskavel liggen maakt niet dat dit niet van hen kon worden verlangd, nu zij zeggenschap over deze percelen hadden. Onder deze omstandigheden is het College van oordeel dat appellanten terecht als overtreder van artikel 7 van de Msw zijn aangemerkt.” 5.3 Het College is van oordeel dat in dit geval de overtreding in redelijkheid aan [naam 1] kan worden toegerekend. Hoewel hij ervan op de hoogte was dat zijn zoon afspraken had gemaakt over aanvoer van mest, heeft [naam 1] geen enkele afspraak op schrift gesteld. Hij heeft geen voorzorgsmaatregelen getroffen voor toezicht op de aanvoer van de mest en heeft geen bewijzen gevraagd van de aangevoerde mest en de hoeveelheid stikstof en fosfaat die de mest bevatte. Hij heeft aldus geen enkele controle uitgeoefend. De mest is bovendien gelost over een periode van 29 april 2009 tot 23 juni 2009, waardoor hij in de gelegenheid was om tussentijds in te grijpen. De conclusie is dan ook dat hij niet de zorg heeft betracht die van hem verwacht mocht worden. Van het ontbreken van verwijtbaarheid is gelet daarop evenmin sprake. De minister was derhalve bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen aan [naam 1] wegens overtreding van artikel 7 van de Msw, in samenhang met artikel 8 van de Msw. Dat betekent dat het hoger beroep van de minister op dit punt slaagt.