ECLI:NL:CBB:2017:276

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 16/46 5101 uitspraak van de meervoudige kamer van 29 juni 2017 in de zaak tussen de maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. P. Sipma), en de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder (gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen). Bij besluit van 5 maart 2015 (het primaire besluit I) heeft verweerder de aanvragen van appellante om rechtstreekse betalingen voor het jaar 2014 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) afgewezen. Bij besluit van 11 juni 2015 (het primaire besluit II) heeft verweerder op grond van de Regeling een randvoorwaardenkorting van 15% vastgesteld op alle aan appellante voor het jaar 2014 te verlenen rechtstreekse betalingen. Bij besluit van 10 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten I en II ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 december 2016. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens zijn namens verweerder verschenen [naam 4] , [naam 5] , [naam 6] en [naam 8] . Het College: - verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen het bestreden besluit waarbij het bezwaar tegen het primaire besluit II ongegrond is verklaard; - verklaart het beroep ongegrond voor zover het gericht is tegen het bestreden besluit waarbij het bezwaar tegen het primaire besluit I ongegrond is verklaard. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.B. van Gijn, mr. R.R. Winter en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. L. van Gulick, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2017. w.g. H.B. van Gijn w.g. L. van Gulick 1. Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting gaat het College uit van de volgende feiten. 1.1 Appellante heeft voor het jaar 2014 rechtstreekse betalingen aangevraagd. 1.2 Op 2 december 2014 heeft controleur [naam 6] van het Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel (COKZ) (hierna: [naam 6] ), het bedrijf van appellante bezocht met het doel een (niet van tevoren aangekondigde) inspectie uit te voeren in het kader van ‘controle cross compliance melkveehouderij’. De controleur heeft het bedrijf van appellante verlaten zonder de controle te hebben uitgevoerd. Naar aanleiding daarvan is een ‘Rapport fysieke controle Regeling GLB-inkomenssteun 2006’, gedateerd 17 december 2014, en een bijbehorende ‘Rapportage controle cross compliance melkveehouderij’ (hierna: het controlerapport) opgesteld. In het controlerapport staat, voor zover hier van belang, het volgende vermeld: “(…) Bij aankomst op genoemd perceel sprak ik met een persoon die zich voorstelde als de heer [naam 3] en aan wie ik mij in mijn functie bekend maakte en die ik van het doel van mijn komst in kennis stelde. Gelijktijdig toonde ik mijn Legitimatiebewijs van Toezichthouder COKZ als bedoeld in artikel 5.11 Awb. De heer [naam 3] gaf aan dat het hem nu niet paste dat terstond een controle cross compliance melkveehouderij werd uitgevoerd. Daarop maakte ik aan de heer [naam 3] nogmaals het doel van mijn komst bekend. Er werd mij wederom gemeld dat het niet paste dat nu een controle cross compliance melkveehouderij werd uitgevoerd en dat voor de controle maar een afspraak gemaakt moet worden. Ik gaf aan dat controles in het kader van cross compliance melkveehouderij onaangekondigd worden uitgevoerd. (…) De heer [naam 3] verklaarde mij hieromtrent desgevraagd, zoveel mogelijk weergegeven in de eigen bewoordingen van betrokkene, het volgende: “Past nu niet, later maar een keer langskomen. De controles moeten een keer ophouden. In maart 2014 controle gehad van KKM. De controles komen er allemaal tussendoor. We moeten nu met vee aan de gang: veeschiften/pinken naar binnen halen.” 2. Bij brief van 29 januari 2015 heeft verweerder appellante meegedeeld dat uit het controlerapport blijkt dat zij heeft geweigerd aan de controle mee te werken. Verweerder heeft appellante erop gewezen dat het desbetreffende rapport te vinden is op ‘Mijn dossier’ op ‘mijn.rvo.nl’. Verweerder heeft appellante de gelegenheid geboden om aanvullende informatie te verschaffen waaruit blijkt waarom de bedrijfscontrole is geweigerd. Bij brief van 18 februari 2015 heeft appellante hierop gereageerd en verwezen naar de in het controlerapport opgenomen verklaring van [naam 3] . 3.1 Bij het primaire besluit I heeft verweerder de aanvraag voor rechtstreekse betalingen van appellante afgewezen omdat zij op 2 december 2014 de bedrijfscontrole heeft geweigerd. Dit besluit is ondertekend door [naam 7] , de teammanager Regelingsoverstijgende Controles Rijkdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: de teammanager). 3.2 Bij het primaire besluit II heeft verweerder een korting van 15% toegepast op alle rechtstreekse betalingen die appellante heeft aangevraagd voor het jaar 2014 vanwege het (herhaaldelijk) overtreden van de in dat besluit genoemde randvoorwaarden. 4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat het primaire besluit I ten onrechte geen melding maakt van het mandaat op grond waarvan de teammanager bevoegd was tot het nemen van het besluit namens verweerder. Verweerder heeft dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gepasseerd. Verweerder heeft de primaire besluiten I en II gehandhaafd. 5. Het College stelt voorop dat de primaire besluiten I en II zijn genomen na 1 januari 2015. De Regeling is, evenals de Verordeningen (EG) nrs. 73/2009, 1120/2009 en 1122/2009 waaraan zij uitvoering geeft, per die datum vervallen. Voor de Regeling is per 1 januari 2015 in de plaats gekomen de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling). Ingevolge artikel 5.1, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling blijft de Regeling van toepassing ten aanzien van aanvragen die op grond van die regeling zijn ingediend vóór 1 januari 2015. Naar het oordeel van het College volgt uit deze overgangsrechtelijke bepaling dat de Regeling van toepassing blijft op de besluiten tot het vaststellen van bedrijfstoeslag die zijn genomen op voor 1 januari 2015 ingediende aanvragen voor bedrijfstoeslag. Het College ziet voor dit oordeel steun in de overgangsrechtelijke bepalingen uit de Verordeningen die in de plaats zijn gekomen van de Verordeningen (EG) nrs. 73/2009, 1120/2009 en 1122/2009, te weten Verordening (EU) nr. 1307/2013 (artikel 72, tweede lid) en de Gedelegeerde Verordeningen (EU) nrs. 639/2014 (artikel 78) en 640/2014 (artikel 43, aanhef en onder a). Uit dit oordeel volgt dat verweerder de primaire besluiten I en II en het bestreden besluit terecht heeft genomen met toepassing van de Regeling. 6. Appellante heeft allereerst aangevoerd dat de teammanager niet bevoegd was het primaire besluit I te nemen en dat verweerder dit gebrek niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft kunnen herstellen. Dit betoog slaagt niet. Het primaire besluit I is ondertekend door de teammanager. Niet in geschil is dat de teammanager onbevoegd was tot het nemen van dit besluit op persoonlijke titel, maar dat hij wel gemandateerd was tot het nemen van dit besluit namens verweerder. Het gebrek zit hierin dat er in het primaire besluit I geen melding wordt gemaakt van dit mandaat. Gelet op het bestreden besluit waarin verweerder het primaire besluit I en de overwegingen waarop dat besluit is gebaseerd voor zijn rekening heeft genomen, wordt dit geconstateerde gebrek geacht te zijn hersteld in het bestreden besluit. 7. Appellante voert verder aan dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende is gemotiveerd, nu onvoldoende vaststaat op welk rapport en op welke feiten het bestreden besluit is gebaseerd. Daarnaast voert appellante aan dat het controlerapport niet deugdelijk is opgesteld, omdat onduidelijk is wie de daarin genoemde [naam 6] is en omdat het controlerapport niet is gedagtekend en ondertekend. 8.1. Het College overweegt als volgt. 8.2 Naar het oordeel van het College kan er geen misverstand over bestaan dat verweerder het controlerapport van 17 december 2014 en de bijbehorende rapportage als basis voor zijn besluitvorming heeft gebruikt. Verweerder heeft het controlerapport via ‘Mijn dossier’ op ‘mijn.rvo.nl’ aan appellante ter beschikking gesteld en uit de brief van appellante van 18 februari 2015 blijkt dat appellante van de inhoud van het controlerapport heeft kennisgenomen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder vervolgens in zijn besluitvorming kunnen volstaan met een verwijzing naar dit controlerapport. 8.3 Het College stelt vast dat verweerder, alvorens het primaire besluit I te nemen, appellante in de gelegenheid heeft gesteld op het controlerapport te reageren. Indien appellante meende dat het controlerapport naar inhoud of wijze van totstandkoming onjuist of onvolledig zou zijn, had zij dit bij haar brief van 18 februari 2015 kenbaar kunnen maken. Appellante verwijst in deze brief echter uitsluitend naar de in het controlerapport opgenomen verklaring van [naam 3] , zonder van wezenlijk nieuwe feiten of van omissies melding te maken. In hetgeen appellante naderhand heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid en de volledigheid van de inhoud van dat rapport. Uit het controlerapport, dat is opgesteld door de inspecteur [naam 6] (toezichthouder COKZ), blijkt dat [naam 6] zich tijdens het controlebezoek aan [naam 3] heeft voorgesteld en zich heeft gelegitimeerd, zodat appellante wist, althans had moeten weten dat [naam 6] de controleur was en namens welke bevoegde instantie hij optrad. Bovendien stelt artikel 54 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers (Verordening 1122/2009) niet de eis dat het controlerapport wordt gedagtekend en ondertekend. 8.4 Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat niet gebleken is van feiten of omstandigheden die er aan in de weg staan dat verweerder het controlerapport als basis voor zijn besluitvorming heeft gebruikt. Deze beroepsgrond van appellante slaagt daarom niet. 9. Appellante betoogt verder dat niet gesproken kan worden van een weigering om een inspectie uit te laten voeren, omdat gezien de omstandigheden van het geval, redelijkerwijs niet van appellante kon worden verwacht dat zij aan de controle meewerkte. Appellante stelt daartoe dat zij op het moment dat de controleur de controle wilde uitvoeren, druk bezig was met andere werkzaamheden. Uitstel van die werkzaamheden kon op dat moment in redelijkheid niet van appellante worden verwacht. Appellante wist niet dat de controle ook buiten haar aanwezigheid kon worden uitgevoerd. Bovendien hadden er recentelijk al controles plaatsgevonden. Appellante was wel bereid medewerking te verlenen aan de controle. Gelet daarop heeft zij de controleur verzocht om de controle op een ander moment te laten plaatsvinden. Hierop heeft de controleur instemmend gereageerd. Appellante ging er dan ook van uit dat de controle op een ander moment kon plaatsvinden, te meer nu dit in een eerder geval ook mogelijk was geweest. Bovendien zou het doel van de controle niet in gevaar komen indien de controle vooraf zou worden aangekondigd. 10.1 Op grond van artikel 26, tweede lid, van Verordening 1122/2009 worden de betrokken steunaanvragen afgewezen indien de landbouwer of zijn vertegenwoordiging de uitvoering verhindert van een controle ter plaatse van de naleving van de eisen en normen die relevant zijn in het kader van de randvoorwaarden. Niet in geschil is dat [naam 6] op 2 december 2014 voornemens was een controle te verrichten met betrekking tot de naleving door appellante van de hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong, en dat het voldoen aan deze voorschriften behoort tot de randvoorwaarden in het kader van appellantes aanvraag om Europese inkomenssteun. Het College is, gelet op de hiervoor onder 1.2 weergegeven feiten, van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellante de controle op 2 december 2014 heeft verhinderd, als bedoeld in artikel 26, tweede lid, van Verordening 1122/2009. Het College sluit op zichzelf niet uit dat in zeer uitzonderlijke omstandigheden de landbouwer zich zou kunnen beroepen op een noodsituatie op het bedrijf die het voor hem onmogelijk maakte om op dat moment mee te werken aan de controle. In dit geval was echter van zo’n situatie geen sprake. Appellante heeft immers niet alle maatregelen genomen die in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs van haar hadden kunnen worden verlangd om te waarborgen dat toch een controle kon worden uitgevoerd. Hoewel voorstelbaar is dat appellante de situatie die ontstond met de komst van de controleur op het moment dat zij druk bezig was met haar werkzaamheden als hectisch heeft ervaren, had niettemin van haar mogen worden verlangd dat zij met de controleur in overleg was getreden om tot een praktische oplossing te komen. Ter zitting heeft [naam 6] verklaard dat hij zich niet kan herinneren dat appellante openstond voor enig overleg en een oplossing heeft aangedragen. [naam 6] betwist bovendien dat hij met appellante heeft afgesproken dat de controle op een later moment zou plaatsvinden. Indien een dergelijke afspraak zou zijn gemaakt, zou dit volgens [naam 6] in het rapport zijn opgenomen. Appellante heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Door de controleur zonder enige vorm van overleg de controle te weigeren, heeft appellante niet die zorgvuldigheid in acht genomen, die in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs van haar had kunnen worden verlangd. 10.2 Het betoog van appellante dat in dit geval het doel van de controle niet in gevaar zou komen door de controle vooraf aan te kondigen, slaagt niet. Zoals eerder door het College is overwogen in de uitspraak van 25 juni 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:238) is verweerder niet gehouden controles van tevoren aan te kondigen, ook niet indien het doel van de controle niet in gevaar komt. 10.3 Deze beroepsgrond van appellante slaagt daarom niet. 11. De beroepsgrond van appellante dat de gehele afwijzing van de bedrijfstoeslag over 2014 in geen verhouding staat tot de ernst van de door verweerder gestelde tekortkoming in de nakoming van de wettelijke voorschriften, slaagt evenmin. De belangenafweging op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vindt plaats voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. Uit artikel 26, tweede lid, van de Verordening 1122/2009 volgt dwingend dat een landbouwer die een controle verhindert volledig van steun moet worden uitgesloten. Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat hij is gebonden aan het Europese sanctiestelsel en niet bevoegd is hiervan af te wijken. 12. Uit het voorgaande volgt dat verweerder de aanvraag van appellante om bedrijfstoeslag voor het jaar 2014 bij het primaire besluit I terecht heeft afgewezen, omdat appellante de bedrijfscontrole heeft verhinderd. Dat betekent dat appellante voor het jaar 2014 volledig van steun is uitgesloten. 13. Het College is van oordeel dat appellante geen rechtens de beschermen belang meer heeft bij een oordeel omtrent de rechtmatigheid van haar beroep voor zover het gericht is tegen de ongegrondverklaring van haar bezwaar tegen het primaire besluit II. De randvoorwaardenkorting voor het jaar 2014 kan immers niet meer worden geëffectueerd, nu het besluit om de bedrijfstoeslag over 2014 alsnog af te wijzen in stand blijft. Niet gebleken is dat appellante anderszins nog een belang heeft bij een oordeel van het College over het bestreden besluit op dit punt. Voor zover verweerder in het bestreden besluit een standpunt heeft ingenomen over het (herhaaldelijk) overtreden van de daarin genoemde randvoorwaarden en dat standpunt aan nieuwe besluitvorming ten grondslag legt, kan appellante daartegen alsdan een rechtsmiddel aanwenden. 14. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep voor zover het gericht is tegen het bestreden besluit waarbij het primaire besluit II ongegrond is verklaard, niet-ontvankelijk is en dat het beroep voor zover het gericht is tegen het bestreden besluit waarbij het bezwaar tegen het primaire besluit I ongegrond is verklaard, ongegrond is. 15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.