ECLI:NL:CBB:2016:86

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 15/12 13950 uitspraak van de meervoudige kamer van 29 maart 2016 in de zaak tussen Stichting Sint Jacob, te Haarlem, appellante (gemachtigde: [naam 1] ), en de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster (gemachtigden: mr. E.C. Pietermaat en mr. M.A.M. Verduijn). Procesverloop Bij besluit van 1 oktober 2013 (het primaire besluit) heeft verweerster het verzoek van appellante om nadeelcompensatie afgewezen. Bij besluit van 28 november 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard. Verweerster heeft daarbij het primaire besluit ingetrokken, voor zover dat ziet op de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie en dit verzoek met toepassing van 2:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doorgezonden naar de minister van Volksgezondheid Welzijn en Sport (de minister). Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerster heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2015, waarbij appellante vertegenwoordigd werd door [naam 2] , die als gemachtigde optrad. Verweerster liet zich vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Aan de zijde van appellante zijn voorts verschenen [naam 3] en [naam 4] . Overwegingen 1. Op 12 juli 2011 heeft de minister aan verweerster een aanwijzing op grond van artikel 7 van de Wet marktordening gezondheidszorg gegeven over de normatieve huisvestingscomponent in tarieven intramurale AWBZ (Stcrt. 2011, nr. 13319). Verweerster heeft op basis daarvan beleidsregels vastgesteld waarin zij de invoering van de normatieve huisvestingscomponent (NHC) vormgeeft. De bekostiging op basis van het budget kapitaallasten voor bestaande zorgaanbieders wordt geleidelijk afgebouwd en de bekostiging op basis van NHC-tarieven geleidelijk opgebouwd om met ingang van 2018 de bekostiging uitsluitend op basis van integrale tarieven te laten plaatsvinden. Beleidsregel CA-300-493 Compensatie vaste activa AWBZ en GGZ in verband met invoering normatieve huisvestingscomponent’ (Beleidsregel CA-300-493) voorziet in de mogelijkheid om onder voorwaarden versneld af te schrijven op resterende boekwaarde van vaste activa in het kader van de invoering van de NHC. 2. Verweerster heeft bij besluit van 15 februari 2013 appellantes aanvraag om compensatie voor asbestproblemen en voor plankosten op grond van Beleidsregel CA-300-493 gedeeltelijk gehonoreerd en gedeeltelijk afgewezen. Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt. In het bezwaarschrift heeft appellante voorwaardelijk, voor het geval verweerster haar bezwaren afwees, een verzoek om nadeelcompensatie van € 10,3 miljoen gedaan voor plankosten van gewijzigde, respectievelijk geannuleerde bouwplannen, respectievelijk resterende boekwaarde. Verweerster heeft bij het primaire besluit zowel op de bezwaren van appellante als op het verzoek om nadeelcompensatie beslist. De bezwaren zijn gedeeltelijk gegrond verklaard. Het verzoek om nadeelcompensatie is afgewezen omdat volgens verweerster de kosten waarvoor appellante compensatie vroeg ook bij een ongewijzigde voortzetting van het overheidsbeleid niet zouden zijn vergoed, zodat er geen schade is als gevolg van beleidswijzigingen van de overheid. Appellante heeft geen beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar, maar wel bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie. Bij besluit van 28 november 2014 heeft verweerster het besluit van 1 oktober 2013 voor zover het ziet op de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie ingetrokken omdat dat onderdeel van het besluit onbevoegd genomen is. Verweerster is van oordeel dat de door appellante gestelde schade niet het gevolg is van enig door verweerster genomen besluit, maar van een aanwijzing van de minister van 12 juli 2011. Verweerster verbindt daaraan de conclusie dat slechts de minister bevoegd is om op het verzoek om nadeelcompensatie te beslissen, zodat zij het verzoek om nadeelcompensatie alsnog op basis van artikel 2:3 van de Awb aan de minister moet doorzenden. Verweerster heeft het bezwaarschrift tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard. Verweerster meent dat, omdat de gestelde schade veroorzaakt is door de aanwijzing en niet door een besluit waartegen een publiekrechtelijk rechtsmiddel openstaat, tegen de beslissing inzake nadeelcompensatie evenmin bezwaar of beroep openstaat. Volgens verweerster kan appellante tegen een dergelijk besluit uitsluitend bij de burgerlijke rechter opkomen. In geschil is of verweerster het bezwaar tegen het besluit van 28 november 2014 waarbij verweerster het besluit van 1 oktober 2013 voor zover het ziet op de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie heeft ingetrokken, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard en – op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb – of verweerster het besluit van 1 oktober 2013 voor zover het ziet op de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie, terecht heeft ingetrokken op grond van de overweging dat zij tot het nemen van dat onderdeel van het besluit niet bevoegd was. 3. Appellante heeft aangevoerd dat verweerster, onder omstandigheden zoals genoemd in het nog niet in werking getreden artikel 4:126 van de Awb, bevoegd is om te beslissen op een verzoek om nadeelcompensatie. Volgens appellante is het handelen van verweerster bij de uitvoering van het beleid (mede)oorzaak van de schade van € 10,3 miljoen voor plankosten van gewijzigde, respectievelijk geannuleerde bouwplannen, respectievelijk resterende boekwaarde. De aanwijzing van de minister is niet de directe schadeoorzaak omdat deze aanwijzing zich richt tot verweerster en geen directe gevolgen heeft voor de zorginstellingen. De minister heeft in de aanwijzing de algemene lijnen uiteengezet. Door de wijze waarop verweerster de aanwijzing heeft geconcretiseerd in nadere beleidsregels en besluiten over de toepassing van die beleidsregels is bij appellante schade ontstaan. Volgens appellante is de schade definitief ingetreden door de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek van appellante om compensatie op grond van Beleidsregel CA-300-493. Deze beslissing lag volledig in de bevoegdhedensfeer van verweerster. 4. Volgens vaste jurisprudentie kent een bestuursorgaan, indien het in de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak, waartegen bezwaar of beroep openstaat, schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe. Het College stelt vast dat appellante haar verzoek om nadeelcompensatie gebaseerd heeft op de stelling dat door de gedeeltelijke afwijzing van haar verzoek om compensatie toe te kennen op grond van Beleidsregel CA-300-493 de door haar beweerdelijk geleden schade van € 10,3 miljoen (definitief) zou zijn ingetreden. Nu deze beweerdelijk schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid van verweerster een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb oplevert, waartegen bezwaar en beroep openstaat, was verweerster gehouden om op het door appellante ingediende verzoek om nadeelcompensatie te beslissen. De overweging van verweerster, dat de schade niet door het aangewezen besluit veroorzaakt is, had tot een afwijzing van het verzoek moeten leiden. Nu het primaire besluit ook een dergelijke afwijzing inhield had het bezwaar, uitgaande van die overweging, ongegrond verklaard moeten worden. 5. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. In het kader van finale geschilbeslechting zal het College bezien of het primaire besluit in stand kan blijven. Appellante heeft in haar verzoek om nadeelcompensatie de afwijzing van haar verzoek om compensatie op grond van Beleidsregel CA-300-493 als schadeoorzaak aangewezen. De door appellante gestelde schade kan naar zijn aard niet veroorzaakt zijn door een besluit waarbij wordt vastgesteld, dat appellante niet in de termen valt voor compensatie van diezelfde schade op grond van de beleidsregel. Derhalve komt het verzoek om nadeelcompensatie niet voor honorering in aanmerking. Gelet daarop zal het College het bezwaar alsnog ongegrond verklaren. 6. Het College veroordeelt verweerster in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 496,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1). Beslissing Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het besluit van 28 november 2014; verklaart het bezwaar ongegrond; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 331,- aan appellante te vergoeden; - veroordeelt verweerster in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 496,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. J.A.M. van den Berk en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. F.E. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 maart 2016. w.g. W.E. Doolaard w.g. F.E. Mulder