ECLI:NL:CBB:2001:AB0547

College van Beroep voor het bedrijfsleven No. AWB 99/98 15 februari 2001 11200 Uitspraak in de zaak van: A, te B, appellante, gemachtigde: mr R.H.M. Wagemans, advocaat te Maastricht, tegen de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder, gemachtigde: mr L.P. de Wit, werkzaam ten departemente. Op 25 januari 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 december 1998. Onder dagtekening 6 april 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Op 4 januari 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Aldaar heeft verweerder zijn standpunt nader uiteen doen zetten. Appellante heeft zich, ofschoon behoorlijk opgeroepen, niet ter zitting doen vertegenwoordigen. 2. De grondslag van het geschil Bij zijn oordeelsvorming gaat het College uit van de volgende feiten en omstandigheden. - Appellante exploiteert een transportonderneming, die zich toelegt op het vervoer van varkens. In verband met het uitbreken van de klassieke varkenspest vond ten tijde hier in geding het transport van varkens hoofdzakelijk plaats in het kader van de opkoopregeling van LASER, de overnameregeling van de Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (hierna: RVV) bij welzijnsproblemen op verdachte bedrijven en het transport van levende varkens op preventief te ruimen bedrijven. - Voor het gebied waarin de onderneming van appellante is gevestigd, gold een door verweerder op grond van artikel 30 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwwd) uitgevaardigd vervoersverbod. - Van dat vervoersverbod kan ingevolge artikel 107 van de Gwwd ontheffing worden verleend. De verlening van zodanige ontheffingen is gemandateerd aan de directeur van de Veterinaire Dienst van de RVV. - Krachtens artikel 7.1 van het Besluit Dierenvervoer 1994 geldt als norm voor de beladingsdichtheid bij het vervoer van varkens van circa 100 kg een gewicht van ten hoogste 235 kg per vierkante meter. De overtreding van dit voorschrift is strafbaar gesteld ingevolge de Wet op de Economische Delicten. - Ontheffingen van de geldende vervoersverboden werden per individueel transport verleend. Daartoe meldden de varkenshouders de op te kopen, over te nemen of te ruimen varkens aan bij handelaren of bemiddelaars, die voor het laten verrichten van het vervoer konden kiezen uit een aantal op een lijst van de RVV ingeschreven vervoerders. - Bij schrijven van 13 mei 1997 heeft verweerder aan - onder meer - de Samenwerkende Veetransportbedrijven (hierna: SAVEETRA) het volgende te kennen gegeven: " Bij het vervoer van slachtvarkens en biggen voor de opkoopregeling, de overname van dieren van verdachte bedrijven en de afvoer van dieren van preventief te ruimen bedrijven worden nog steeds gevallen van overbelading van veewagens geconstateerd. Dit mag niet meer voorkomen. Op grond van het Besluit dierenvervoer 1994 is de vervoerder verantwoordelijk voor de toepassing van de voorschriften voor het vervoer van dieren. Dit is onverkort voor het hierboven bedoelde vervoer van toepassen. Ook de volgende situaties ontslaan de vervoerder niet van deze plicht: - het aantal dieren vermeld op de ritontheffing zou leiden tot overbelading; - de door het planningsteam RVV opgedragen aantal te vervoeren dieren voor een rit zou leiden tot overbelading; - de ritbegeleider, die namens RVV of Laser het vervoer begeleidt, treedt niet op tegen overbelading of tegen het laden van wrakke dieren. In al deze en dergelijke gevallen heeft de vervoerder de plicht er zelf voor te zorgen dat de beladingsgraad correct wordt toegepast en dat wrak vee niet wordt geladen. Met de AID is afgesproken dat vanaf heden streng zal worden opgetreden tegen overtredingen van de vervoersnormen. Bij constatering van een overtreding zal de AID proces-verbaal opmaken. Indien dezelfde vervoerder twee keer een proces-verbaal voor overtreding van het Besluit dierenvervoer 1994 krijgt aangezegd, dan wordt die vervoerder door de RVV en Laser voor 4 weken uitgesloten van vervoer voor opkoop- en overnameregeling en voor preventieve ruiming. Krijgt dezelfde vervoerder daarna opnieuw een proces-verbaal wegens overtreding van het Besluit dan wordt hij door de RVV en Laser voor de gehele varkenspestperiode van zulk transport uitgesloten." - De Algemene inspectiedienst van verweerder heeft op 20 en 28 mei 1997 proces-verbaal opgemaakt ter zake van overtredingen door appellante van vorenomschreven beladingsnorm, gepleegd op 10, 13, 14 en 20 mei 1997. Op 20 mei 1997 is met een vrachtwagen van appellante twee maal de beladingsnorm met meer dan 25 kg overschreden. - Bij schrijven van 29 mei 1997 is appellante, onder verwijzing naar het aan de SAVEETRA gericht schrijven van 13 mei 1997, te kennen gegeven dat in verband met evenvermelde feiten haar bedrijf met onmiddellijke ingang wordt uitgesloten van het hiervoor genoemde vervoer van varkens, alsmede dat de maatregel geldt tot 1 juli 1997 en betrekking heeft op alle veetransportmiddelen van haar bedrijf. - Tegen deze uitsluiting is vanwege appellante een bezwaarschrift ingediend. Tevens heeft appellante met drie anderen verzocht om een voorlopige voorziening, als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De president van het College heeft naar aanleiding daarvan bij uitspraak d.d. 12 juni 1997, nrs. AWB 97/723 t/m 97/726 beslist tot schorsing van genoemde uitsluiting met ingang van 17 juni 1997. Die beslissing berust onder meer op de volgende overwegingen: " Bij het door verweerder gevoerde beleid ter zake van de handhaving van de onderhavige voorschriften, leidt een herhaalde overtreding van de beladingsnorm zonder meer tot het opleggen van de uniforme sanctie van uitsluiting van deelname aan het vervoer van varkens voor een periode van vier weken. Dit betekent in de huidige omstandigheden het stilleggen van de onderneming voor die periode. Niet valt in te zien dat verweerder ter handhaving van de litigieuze norm niet een stringent handhavingsbeleid zou mogen hanteren. Daarbij dient echter het evenredigheidsbeginsel nauwkeurig in het oog te worden gehouden. Zonder de belangen van het dierenwelzijn uit het oog te verliezen zal daarbij ook met de belangen van de vervoerders rekening gehouden moeten worden. Tegen die achtergrond komt de president het hier gevolgde beleid te ongenuanceerd voor, nu dit niet voorziet in enige vorm van individuele beoordeling, waarbij rekening kan worden gehouden met factoren als de omvang van de onderneming, de mate waarin de norm is overschreden en dergelijke. Daarbij komt dat van de zijde van verweerder op geen enkele wijze duidelijk is gemaakt, waarom is gekozen voor een uitsluitingsperiode van juist vier weken. De president gaat ervan uit dat verweerder de behandeling van het bezwaarschrift zal benutten om zich op deze vragen te bezinnen. Hangende die behandeling behoren naar het oordeel van de president de verzoekende partijen niet vrij-uit te gaan. Daarbij is van belang dat in alle gevallen, ten tijde van het opmaken van het tweede procesverbaal nog steeds sprake was van overtredingen van de norm met meer dan 10%. Bovendien waren de verzoekende partijen er allen van op de hoogte dat ingeval voor de tweede keer proces-verbaal ter zake van de beladingsnorm tegen hen werd opgemaakt er maatregelen zouden volgen. De precieze datum waarop voor de eerste keer proces-verbaal tegen hen werd opgemaakt doet daarbij niet ter zake. U voert aan dat de overtredingen die zijn begaan voor 15 mei 1997, het moment waarop het gewijzigde beleid ten aanzien van overbelading bekend is gemaakt, u niet kunnen worden tegengeworpen. Hierover merk ik het volgende op. Vast staat dat u in ieder geval op het moment dat de tweede overtreding is geconstateerd op de hoogte was van het feit dat er maatregelen genomen zouden worden. De omstandigheid dat het eerste procesverbaal reeds werd opgemaakt voor 15 mei 1997 maakt dat niet anders. De getroffen maatregelen werden immers in het vooruitzicht gesteld bij het herhalen van de overtreding. Op het moment dat de overtreding werd begaan waarop de maatregelen zouden volgen, was u uitdrukkelijk op de hoogte van de consequenties die dat met zich mee zou kunnen brengen. U stelt dat u destijds onder grote druk moest werken en dat het gewicht van de te laden varkens vaak moeilijk was in te schatten. Daarover merk ik het volgende op. Gezien de omstandigheden waaronder destijds moest worden gewerkt is het volstrekt duidelijk dat er regelmatig sprake is geweest van een hoge werkdruk. Dit neemt naar mijn oordeel echter niet weg dat de noodzakelijke werkzaamheden op verantwoorde wijze dienden te geschieden. Dat is een van de redenen waarom is gewerkt met zogenaamde protocollen. De inhoud van de protocollen is er op gericht te bevorderen dat de werkzaamheden op een verantwoorde wijze worden verricht. Uiteraard realiseer ik mij dat onder de gegeven omstandigheden het geen eenvoudige opgave was het gewicht van de varkens te schatten. Dat is ook de reden geweest dat eerst bij het overschrijden van de beladingsnorm met meer dan 25 kilogram per vierkante meter daarvan een proces-verbaal is opgemaakt. In andere gevallen is er door de Algemene Inspectiedienst alleen gewaarschuwd. Overigens merk ik op dat het in verband met eventuele moeilijkheden bij het schatten van de gewichten van de varkens het voor de hand zou liggen aan de veilige kant te blijven. Dit geldt temeer nadat er door de AID waarschuwingen waren gegeven en er reeds overtredingen waren geconstateerd. Met betrekking tot de proportionaliteit van de opgelegde maatregelen merk ik het volgende op. Naar aanleiding van de uitspraak van de President van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 12 juni 1997, waarin het bestreden besluit is geschorst met ingang van 17 juni 1997, heb ik mijn beleid ten aanzien van de bij geconstateerde overbelading te treffen maatregelen gewijzigd. Het gewijzigde beleid kwam op het volgende neer. Bij de eerste geconstateerde overtreding van de beladingsgraad, waarbij de belading groter is dan 260 kilogram per vierkante meter, ontvangt de eigenaar van het transportmiddel waarmee de overtreding is begaan een waarschuwing. Bij een tweede overtreding wordt aan de transporteur gedurende veertien dagen na het begaan van de overtreding geen ontheffing meer verleend. Bij een derde overtreding wordt aan de transporteur gedurende vier weken geen ontheffing meer verleend. Een volgende overtreding leidt ertoe dat aan de transporteur voor onbepaalde tijd geen ontheffing meer wordt verleend. Doordat de te nemen maatregelen ingrijpender zijn naarmate het aantal overtredingen toeneemt en slechts ernstige overtredingen van de beladingsnorm (met meer dan 25 kg per vierkante meter) in aanmerking worden genomen, voldoen de beschreven maatregelen naar mijn oordeel aan de eis van evenredigheid. De doelstelling van het beleid is om door middel van het doen naleven van de beladingsnormen het dierenwelzijn te bevorderen. Het is uitdrukkelijk ook de verantwoordelijkheid van de bedrijfsleiding van de transportonderneming om naleving van de beladingsnorm door haar werknemers te bevorderen. Gezien het feit dat naleving van de beladingsnorm slechts steeksproefsgewijs wordt gecontroleerd, acht ik het niet onevenredig dat de eventueel op te leggen maatregelen betrekking hebben op alle transportmiddelen van een onderneming. (.) Gezien het voorgaande is uw bezwaar gegrond voorzover het zich richt tegen de maatregel om uw bedrijf voor vier weken uit te sluiten van ontheffingen van het vervoersverbod. Overeenkomstig het naar aanleiding van de uitspraak van de President van het College van Beroep voor het bedrijfsleven gewijzigde beleid had die periode geen vier weken, maar twee weken moeten zijn. Als gevolg van de door de President getroffen voorziening is de opgelegde maatregel feitelijk maar twee weken effectief geweest, te weten van 3 juni tot 17 juni 1997. Derhalve is geen aanleiding u te compenseren voor het feit dat u ten onrechte voor de periode van vier weken in plaats van voor twee bent uitgesloten van een ontheffing van het vervoersverbod. 5.1 Het College ziet zich in dit geding allereerst geplaatst voor de vraag of eerdergenoemde uitsluiting, waarvan appellante kennis is gegeven bij schrijven van 3 juni 1997, kan worden aangemerkt als een besluit in de betekenis van artikel 1:3 van de Awb, zijnde een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Blijkens hetgeen van de zijde van verweerder naar voren is gebracht, konden vervoerders die wilden deelnemen aan het transport van varkens in zogenoemde ingesloten gebieden en voldeden aan de ter zake geldende vereisten, zich laten registreren met het oog op de plaatsing op een lijst van de RVV, welke plaatsing betekende dat de betrokken transporteur voor iedere uit te voeren rit ontheffing verkreeg, als bedoeld in artikel 107, eerste lid, van de Gwwd, van het destijds geldende vervoersverbod. Voor het transport van varkens in het gebied waar een vervoersverbod gold, werden bedrijven ingeschakeld, die voorkwamen op deze lijst. De werkwijze die in dat verband werd gevolgd, is neergelegd in protocollen van de RVV. Een uitsluiting als thans in het geding, hield in dat de betrokken onderneming (voor een bepaalde periode) werd geschrapt van voormelde lijst van bedrijven die voor het vervoer van varkens in het gebied waar een vervoersverbod gold, verzekerd waren van ontheffingen. In feite betekende zulk een uitsluiting dat de betrokken onderneming voor de duur van de schrapping van de lijst verstoken was van vervoersopdrachten als vorenomschreven. Toepassing van genoemd artikel 107, eerste lid, kon in een dergelijke situatie derhalve niet aan de orde komen. Het College is in verband met vorenomschreven stelsel van toewijzing van varkenstransporten en de daaraan verbonden toepassing van evengenoemd artikellid, van oordeel dat een uitsluiting van dergelijke transporten als thans in het geding, een op rechtsgevolg gerichte handeling betreft, strekkende tot uitoefening van een publiekrechtelijke taak. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat verweerder bij het treffen van sancties als hier in geding, het belang van het in genoemd artikellid vermelde welzijn van dieren als maatstaf hanteerde. In verband met het voorafgaande komt het College tot een bevestigende beantwoording van de hiervoor geformuleerde vraag. 5.2 Met betrekking tot de vraag of het bestreden besluit, waarbij de bezwaren van appellante voor zover gericht tegen de tijdsduur van de uitsluiting, gegrond zijn verklaard en de bezwaren voor het overige ongegrond zijn verklaard, de rechterlijke toetsing kan doorstaan, overweegt het College in de eerste plaats dat appellante de redelijkheid van de nadere normering die verweerder naar aanleiding van de hierboven genoemde uitspraak van de president van het College d.d. 12 juni 1997 heeft gegeven aan de toepassing van het middel van uitsluiting, wat de duur van de sanctie betreft niet heeft betwist. Wel heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het opleggen van een uitsluiting van twee weken, zulks onder meer op de grond dat zij eerst op 15 mei 1997 op de hoogte is geraakt van voornoemde brief aan de SAVREETA d.d. 13 mei 1997. Voorts acht appellante het onjuist dat in het kader van genoemd beleid, dat in geval van uitsluiting betekent dat de maatregel van toepassing is op alle transportmiddelen van de betrokken onderneming, niet is voorzien in een individuele bejegening waarbij rekening wordt gehouden met de situatie van die onderneming. Met betrekking tot eerstgenoemde grief overweegt het College dat weliswaar ten tijde van de door appellante op 10, 13 en 14 mei 1997 gepleegde overtredingen ter zake waarvan proces-verbaal is opgemaakt, het stringente in meergenoemde brief van 13 mei 1997 geformuleerde beleid niet aan haar bekend was, doch dat zodanige overtredingen destijds wel strafbare feiten opleverden ingevolge de Wet op de Economische Delicten. Voorts was appellante - zoals van de zijde van verweerder naar voren is gebracht - op 15 mei 1997 op de hoogte van de maatregelen die waren aangekondigd in meergenoemd schrijven van 13 mei 1997, en kon zij derhalve tijdig haar handelwijze daarop afstemmen. In verband met het voorafgaande is het College van oordeel dat verweerder niet onjuist heeft gehandeld door bij de hantering van het thans aan de orde zijnde sanctiebeleid het proces-verbaal van 28 mei 1997 aan te merken als het tweede proces-verbaal ter zake overtreding van de beladingsnormen. Met betrekking tot de bezwaren inzake het uitsluiten van alle transportmiddelen van een onderneming onderschrijft het College de zienswijze van verweerder dat het beperken van de maatregel tot het voertuig waarmee de overtreding is begaan, een aantal minder gewenste effecten heeft. Daartoe is vanwege verweerder gesteld dat een transporteur die de beschikking heeft over betrekkelijk veel transportmiddelen, de maatregelen gedeeltelijk zou kunnen ontgaan door slechts die transportmiddelen waarmee reeds een overtreding is begaan, niet meer te zwaar te beladen, en dat een ondernemer die slechts ‚‚n of enkele transportmiddelen heeft, relatief zwaar wordt getroffen in zijn bedrijfsvoering. Het College ziet, in verband met het voorafgaande en gelet op de belangen die worden gediend met een zo uniform en effectief mogelijk sanctiebeleid, dat strekt ter voorkoming van overtreding van eerdergenoemde beladingsnormen, geen grond voor het oordeel dat verweerder door een uitsluiting van toepassing te doen zijn op alle transportmiddelen van de betrokken onderneming, de grenzen van een redelijke beleidsbepaling heeft overschreden. Uit het vorenoverwogene volgt dat het beroep niet kan slagen. Het College acht ten slotte geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. Het College verklaart het beroep ongegrond. Aldus gewezen door mr C.M. Wolters, mr H.C. Cusell en mr J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2001. w.g. C.M. Wolters w.g. W.F. Claessens Op grond van het bovenstaande en overeenkomstig het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften, verklaar ik Uw bezwaarschrift gegrond voorzover het zich richt tegen de tijdsduur van de tegen u getroffen maatregelen. Voor het overige zijn uw bezwaren ongegrond." 4. Het standpunt van appellante Appellante heeft in beroep het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd. " In de beslissing op de bezwaarschriften wordt door de Minister impliciet erkend dat het schrijven d.d. 13 mei 1997 van de Minister van het Bedrijfschap voor Handel en Vee en aan Saveetra appellanten eerst op 15 mei 1997 heeft bereikt. In dat schrijven staat bovendien het strafstelsel aangekondigd indien dezelfde vervoerder tweemaal een procesverbaal voor overtreding van het Besluit Dierenvervoer 1994 krijgt aangezegd, omdat de vervoerder eerst dan door de RVV en Laser voor vier weken wordt uitgestoten van vervoer voor opkoop- en overnameregeling en voor preventieve ruiming. Bij een derde proces-verbaal terzake volgt algehele uitsluiting. Naar het oordeel van appellanten staat daarmee vast, dat de uitsluiting voor vier weken, later door uw College en in bezwaar teruggebracht naar twee weken, eerst als sanctie optreedt bij het tweede proces-verbaal. Naar het oordeel van appellanten kan niemand onder een normering- c.q. strafstelsel worden gebracht waarvan hij de inhoud niet kon kennen. Het schrijven d.d. 13 mei 1997 van de Minister met daarin de aankondiging van het strafstelsel is eerst bij appellanten en overige branchegenoten binnengekomen op 15 mei 1997 (vide produktie Saveetra). Een en ander brengt met zich dat overtredingen van v¢¢r die datum niet kunnen worden geteld als sanctie voor volgende overtredingen. De eerste overtreding ten aanzien van appellant C heeft plaatsgevonden op 13 mei 1997 en aldus kan die niet worden meegeteld. Vervolgens volgt de eerstvolgende overtreding op 20 mei 1997 en de derde op 22 mei 1997. Een eventuele sanctie voor een sluitingsperiode van twee weken had eerst dan kunnen ingaan, met als gevolg dat de overige overtredingen niet zouden hebben kunnen plaatsvinden, omdat deze zouden zijn gevallen binnen de sanctietermijn van de eerste twee weken. Daarnaast geldt in beginsel voor het sanctiestelsel met betrekking tot de overige appellanten, met in het bijzonder A, welke de facto slechts twee overtredingen hebben begaan op 20 mei 1997 en aldus zelfs in het aangekondigde stelsel nimmer tot algehele uitsluiting had kunnen worden gekomen, nu zij immers het sanctiestelsel eerst kenen op15 mei 1997. Met betrekking tot appellant D was geen enkele maatregel mogelijk geweest, aangezien er na 13 mei slechts ‚‚n overtreding heeft plaatsgevonden, welke overtreding ook volgens het op dat moment kenbare beleid slechts had kunnen leiden tot geen maatregel. Hetzelfde geldt overigens met betrekking tot E. Naast de omstandigheid dat eerst sancties hadden mogen volgen als aangekondigd nadat de sanctiemaatregelen bekend waren gemaakt omdat het immers het moment was waarop appellanten daarmede rekening hadden kunnen houden, is ook het toegepaste sanctiebeleid te grofmazig, nu immers op geen enkele wijze rekening is gehouden met de omvang van de onderneming van appellanten, en de mate waarin de norm door appellanten is overschreden. Het gehanteerde beleid voorziet niet in enige vorm van individuele beoordeling, doch kent slechts een uniforme indicatie toegepaste uitsluiting van uiteindelijk na uitspraak van de President van uw College van twee weken, welke uitsluiting voor de gehele onderneming geldt, waardoor een onderneming met bijvoorbeeld maar ‚‚n vrachtwagen. In het ene geval staan er vijftien combinaties stil met dito schade, en in het andere geval slechts ‚‚n. Op deze wijze kan een sanctiebeleid niet worden toegepast. Het beleid is onvoldoende ge‹ndividualiseerd."