ECLI:NL:RVS:2024:1971

202300964/1/A2. Datum uitspraak: 8 mei 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant A], wonend te [woonplaats], en [appellant B], wonend te [woonplaats], appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 december 2022 in zaak nrs. 21/240, 21/241, 21/2106 en 21/2107 in de gedingen tussen: [appellant A] en [appellant B] en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

Bij twee afzonderlijke besluiten van 10 juli 2020 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] ieder een bestuurlijke boete opgelegd van € 6.000,00, wegens de omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte zonder de daarvoor benodigde vergunning. Bij twee afzonderlijke besluiten van 7 december 2020 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 27 december 2022 heeft de rechtbank de door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant A] en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 februari 2024, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. E.M. Oskam, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.J. Cheung, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 2.       [appellant A] en [appellant B] zijn gezamenlijk eigenaren van de woning aan [locatie 1]-[locatie 2] in Amsterdam (hierna: de woning). Na een melding van woningfraude is onderzoek verricht naar het gebruik van de woning. 3.       Op 30 oktober 2019 hebben toezichthouders de woning bezocht, waarvan een rapport van bevindingen is opgemaakt (hierna: het rapport). In het rapport staat dat de toezichthouders bij het huisbezoek twee personen in de woning hebben aangetroffen, [naam 1] en [naam 2]. [naam 1] heeft volgens het rapport op vragen van de toezichthouders verklaard dat hij de hoofdhuurder van de woning is en dat hij deze huurt van de eigenaren van de woning. Volgens de verklaring in het rapport woont [naam 1] samen in de woning met [naam 2] en [naam 3], die daarvoor met [naam 1] dan wel zijn moeder, een huurcontract hebben gesloten. Verder heeft [naam 1] verklaard dat de eigenaren van de woning ervan op de hoogte zijn dat de woning door drie personen wordt bewoond. Volgens [naam 1] hebben de eigenaren de woning ook bezocht toen [naam 2], [naam 3] en hij in de woning woonden en heeft [naam 1] met toestemming van de eigenaren sleutels bij laten maken voor [naam 2] en [naam 3]. Verder staat in het rapport dat [naam 1] heeft verklaard dat hij, [naam 2] en [naam 3] alle drie een eigen kamer in de woning hebben en dat zij de woonkamer met open keuken en badkamer met elkaar delen. Een van de toezichthouders heeft verder een beeldverslag van de woning gemaakt, waarin een plattegrond van de woning is opgenomen. Uit die plattegrond volgt dat er naast een woonkamer met open keuken, twee aparte kamers in de woning aanwezig waren en dat door plaatsing van een extra muur in de woonkamer, een extra kamer is gecreëerd. 4.       Op basis van de bevindingen van het onderzoek heeft het college geconcludeerd dat sprake is van omzetting zonder vergunning van de woning van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, doordat deze aan meer dan het aantal toegestane personen in gebruik is gegeven, die de aanwezige wezenlijke voorzieningen met elkaar moeten delen, die geen gezamenlijke huishouding voeren en waarbij geen sprake is van inwoning. Dat is in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw). Bij brief van 6 april 2020 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] te kennen gegeven dat het college het voornemen heeft om aan ieder van hen hiervoor een boete op te leggen van € 6.000,00. 5.       [appellant A] en [appellant B] hebben bij e-mail van 17 april 2020 hun zienswijze ingediend. Zij hebben naar voren gebracht dat zij de woning in juni 2019 samen hebben gekocht, zodat hun beider oudste studerende kinderen daar samen in zouden kunnen wonen. Door omstandigheden kon dat niet meteen doorgaan en daarom hebben [appellant A] en [appellant B] de woning niet direct aan hen ter beschikking gesteld, maar de woning eerst een jaar verhuurd aan [naam 1]. [naam 1] wilde de woning aan twee vrienden onderverhuren. Daarmee hebben [appellant A] en [appellant B] ingestemd onder de voorwaarden dat aan de regels zou worden voldaan en dat geen overlast zou worden veroorzaakt. [appellant A] en [appellant B] waren in de veronderstelling dat het toegestaan was dat de hoofdhuurder kamers verhuurde voor inwoning van maximaal twee huishoudens. 6.       Het college heeft in overeenstemming met zijn voornemen bij de besluiten van 10 juli 2020, gehandhaafd bij de besluiten van 7 december 2020, aan [appellant A] en [appellant B] ieder een boete opgelegd van € 6.000,00. Het college heeft toegelicht dat als aan de regeling voor hospitaverhuur wordt voldaan geen vergunning nodig is, maar dat daarvan in dit geval geen sprake is. Een van de voorwaarden van die regeling is dat de hoofdbewoner het exclusieve gebruiksrecht heeft op tenminste 50% van het gebruiksoppervlak. Het college heeft erop gewezen dat [naam 1] heeft verklaard dat de woonkamer met open keuken en de badkamer in de woning werden gedeeld en volgens het college wordt daarmee niet aan deze voorwaarde voldaan. Het college heeft verder toegelicht dat bij constatering van een overtreding als hier aan de orde, het conform beleid direct een boete oplegt zonder een waarschuwing te geven. De gemeente heeft de politieke keuze gemaakt om in deze tijd streng te handhaven op het onrechtmatig gebruik van woningen, onder andere vanwege de problematische woningmarkt in Amsterdam. Daarbij wordt een afschrikwekkend effect beoogd. Aangevallen uitspraak 7.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college terecht heeft geconcludeerd dat sprake was van overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw en dat het college [appellant A] en [appellant B] hierbij als overtreders heeft kunnen aanmerken. Verder heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om de boetes te matigen. Hoger beroep 8.       [appellant A] en [appellant B] betogen in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake was van een overtreding en dat zij als overtreders van de overtreding kunnen worden aangemerkt. [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat er geen derde slaapkamer is gecreëerd voor een derde bewoner. Een van de drie kamers was een soort logeerkamer, met daarin een wasmachine en een wasdroger. [appellant A] en [appellant B] voeren verder aan dat zij niet op de hoogte waren van de wijze waarop de woning werd verhuurd en dat zij, anders dan [naam 1] volgens het rapport heeft verklaard, de woning niet bezocht hebben terwijl hij daar samen met [naam 2] en [naam 3] woonde. [appellant A] en [appellant B] hebben, toen [naam 1] daarnaar vroeg, aangegeven dat onderverhuur alleen mogelijk was door middel van hospitaverhuur. Zij hebben hem daartoe ook een concept voor een hospitahuurovereenkomst toegestuurd. Dat de woning feitelijk niet met toepassing van de hospitaregeling is verhuurd, wisten [appellant A] en [appellant B] niet en zij hebben daarvoor ook geen toestemming gegeven. [appellant A] en [appellant B] benadrukken dat zij geen professionele verhuurders zijn. 9.       [appellant A] en [appellant B] betogen daarnaast dat de boeteopleggingen in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, althans dat deze gematigd hadden moeten worden. Zij hebben direct nadat zij kennis hebben gekregen van de overtreding ervoor gezorgd dat deze werd beëindigd. In zoverre was het opleggen van de boete dus niet nodig. Te meer, omdat het college daarnaast ook lasten onder dwangsom voor dezelfde overtreding heeft opgelegd. De rechtbank heeft verder niet onderkend dat zij geen professionele verhuurders zijn, dat de overtreding slechts zeer kort heeft plaatsgevonden en dat zij hun best hebben gedaan om aan de regels te voldoen. Daarnaast voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat het college ten onrechte de maximale boete aan ieder van hen heeft opgelegd, terwijl zij gezamenlijk eigenaren zijn van de woning. Zij wijzen daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2521. Op de zitting bij de Afdeling hebben [appellant A] en [appellant B] daarnaast gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:730. Volgens [appellant A] en [appellant B] hebben zij, net als de woningcorporatie in die zaak, nooit de intentie gehad om de wet te overtreden en heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat er negatief effect was op de woonruimtevoorraad of leefbaarheid. Ook in hun geval zou daarom de boete met 75% gematigd moeten worden.

Overtreding 10.     Partijen zijn het erover eens dat ten tijde van het huisbezoek, op 30 oktober 2019, drie personen in de woning woonden, [naam 1], [naam 2] en [naam 3]. Verder heeft [naam 1] onweersproken verklaard dat zij alle drie een eigen kamer in de woning hadden en dat zij de woonkamer met open keuken en badkamer met elkaar deelden. Ook is er geen discussie over de afmetingen van de kamers in de woning, zoals die op de plattegrond van het beeldverslag zijn weergegeven. Daarop is te zien dat de oppervlakte van iedere kamer in de woning kleiner is dan 50% van het totale gebruiksoppervlak van de woning. Het voorgaande brengt mee dat, nog daargelaten wie in welke kamer woonde, er niet aan de voorwaarde voor hospitaverhuur werd voldaan dat de verhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van het gebruiksoppervlak van de woning. Het college heeft zich dan ook op het standpunt mogen stellen dat de woning niet bestemd was voor inwoning in de vorm van hospitaverhuur. Verder heeft het college zich gelet op de verklaring van [naam 1] op het standpunt mogen stellen dat sprake was van woonruimte die niet door een huishouden zelfstandig kon worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk was van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ff, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat sprake was van overtreding van het omzettingsverbod als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. Voor zover [appellant A] en [appellant B] betogen dat geen sprake was van deze overtreding, omdat zij niet op de hoogte waren van de geconstateerde wijze van het gebruik van de woning, dat zij dit niet hebben toegestaan dan wel dat één van de kamers als logeerkamer en niet als permanente slaapkamer was bedoeld, slaagt dat betoog niet. Of een woning al dan niet is omgezet in onzelfstandige woonruimte hangt immers niet af van de wetenschap daarover of de intenties die de eigenaren hadden ten aanzien van de woonruimte. Overtreder 11.     Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487.  Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11. 12.     Uit de stukken die zich in het dossier bevinden en het verhandelde op de zitting is onvoldoende vast komen te staan dat [appellant A] en [appellant B] de overtreding feitelijk hebben gepleegd en dus als fysiek daders aangemerkt kunnen worden. De vraag is of zij wel als functioneel daders zijn aan te merken. Partijen zijn het erover eens dat [appellant A] en [appellant B] konden beschikken over de omzetting van de woning zonder de daarvoor benodigde vergunning. Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellant A] en [appellant B] de overtreding hebben aanvaard. 13.     De Afdeling oordeelt dat het college heeft aangetoond dat [appellant A] en [appellant B] niet de zorg hebben betracht die in redelijkheid van hen kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging en daarmee de overtreding hebben aanvaard. Daarvoor zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang. [appellant A] en [appellant B] hebben in hun zienswijze te kennen gegeven dat [naam 1] heeft verzocht de woning aan twee vrienden onder te verhuren en dat zij hiertegen geen bezwaar hadden, zolang aan de regels zou worden voldaan en er geen overlast zou worden veroorzaakt. Verder heeft [naam 1] verklaard dat hij een woning zocht voor drie personen, dat de drie bewoners en [appellant A] en [appellant B] bij de bezichtiging van de woning aanwezig waren en dat [appellant A] en [appellant B] de woning hebben bezocht toen er drie personen in de woning woonden. Gelet op deze feiten en omstandigheden concludeert de Afdeling dat [appellant A] en [appellant B] wisten dat de woning door drie personen, niet behorende tot één huishouden, werd bewoond. Het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat zij in de veronderstelling waren dat op grond van de regels van hospitaverhuur de bewoning door drie personen was toegestaan, slaagt niet. Gelet op de afmetingen van de ruimtes in de woning hadden [appellant A] en [appellant B] kunnen en moeten weten dat niet voldaan werd aan deze regels. Zoals de Afdeling hierboven onder 10 heeft overwogen, volgt uit de plattegrond namelijk dat de oppervlakte van iedere kamer in de woning kleiner is dan 50% van het totale gebruiksoppervlak van de woning. Omdat de drie bewoners ieder een eigen kamer hadden en de overige ruimten deelden, zoals [naam 1] heeft verklaard, is het niet mogelijk te voldoen aan de voorwaarde dat een van hen het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van het gebruiksoppervlak van de woning. Door [naam 1] toch toe te staan om de woning aan twee anderen onder te verhuren, hebben [appellant A] en [appellant B] dus aanvaard dat de woning zonder vergunning werd omgezet in onzelfstandige woonruimte. [appellant A] en [appellant B] hebben er op de zitting bij de Afdeling nog op gewezen dat het in principe mogelijk was dat wel aan de regels voor hospitaverhuur zou worden voldaan als [naam 1] het exclusieve gebruiksrecht zou hebben gehad op niet alleen een slaapkamer maar daarnaast ook op de woonkamer met open keuken en op de badkamer. Dit betoog slaagt niet. Uit niets blijkt dat een exclusief gebruik van de woonkamer en badkamer was beoogd of afgesproken. Als een dergelijk gebruik van de woning al feitelijk mogelijk was, was zo’n gebruik in de gegeven situatie bovendien in ieder geval niet waarschijnlijk. Dat [appellant A] en [appellant B] geen professionele verhuurders zijn, betekent tot slot niet dat zij niet als overtreders aangemerkt kunnen worden. De verbodsbepaling in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw geldt namelijk niet alleen voor professionele verhuurders, maar ook voor particuliere verhuurders en uit het voorgaande volgt dat [appellant A] en [appellant B] het verboden gebruik van de woning evengoed hebben aanvaard.  14.     Het voorgaande brengt mee dat [appellant A] en [appellant B] als functioneel plegers van de overtreding kunnen worden aangemerkt. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college hen als overtreders heeft kunnen aanmerken. Evenredigheid sanctie: eerst een waarschuwing? 15.     Zoals hierboven onder 6 is beschreven, heeft het college toegelicht waarom hij bij constatering van een overtreding als hier aan de orde direct een boete oplegt, zonder eerst een waarschuwing te geven. Deze keuze om streng te handhaven, is gemaakt onder andere vanwege de problematische woningmarkt in Amsterdam.

19.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, voor zover aangevallen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de twee besluiten van 7 december 2020 alsnog gegrond verklaren en die besluiten vernietigen. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. De twee besluiten van 10 juli 2020 zullen worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat aan [appellant A] en [appellant B] ieder een boete wordt opgelegd van € 3.000,00 en dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. 20.     Het college moet de proceskosten van [appellant A] en [appellant B] vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 december 2022 in zaak nr. 21/240, 21/241, 21/2106 en 21/2107, voor zover aangevallen; III.      verklaart de beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 7 december 2020, met kenmerken WO.20.013843.001 en WO.20.013841.001 gegrond; IV.     vernietigt deze besluiten; V.      herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 10 juli 2020, met kenmerken 84644_4_17 en 84644_4_18; VI.     bepaalt dat aan [appellant A] en [appellant B] ieder afzonderlijk een bestuurlijke boete van € 3.000,00 wordt opgelegd; VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten; VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van de beroepen en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van de bezwaren opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant A] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt, aan [appellant B] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt en aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier. w.g. Borman voorzitter w.g. Van de Riet griffier Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2024 994   BIJLAGE - Wettelijk kader   Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:1 […] 2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. […] Artikel 5:46 […] 3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. […] Huisvestingswet 2014 Artikel 21 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: […] c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden; […] Huisvestingsverordening 2016 Artikel 1 Definities 1. In deze verordening wordt verstaan onder: […] ff. Onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en sanitaire voorzieningen; […] kkk. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte; […]

202300964/1/A2. Datum uitspraak: 8 mei 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant A], wonend te [woonplaats], en [appellant B], wonend te [woonplaats], appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 december 2022 in zaak nrs. 21/240, 21/241, 21/2106 en 21/2107 in de gedingen tussen: [appellant A] en [appellant B] en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

Bij twee afzonderlijke besluiten van 10 juli 2020 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] ieder een bestuurlijke boete opgelegd van € 6.000,00, wegens de omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte zonder de daarvoor benodigde vergunning. Bij twee afzonderlijke besluiten van 7 december 2020 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 27 december 2022 heeft de rechtbank de door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant A] en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 februari 2024, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. E.M. Oskam, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.J. Cheung, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 2.       [appellant A] en [appellant B] zijn gezamenlijk eigenaren van de woning aan [locatie 1]-[locatie 2] in Amsterdam (hierna: de woning). Na een melding van woningfraude is onderzoek verricht naar het gebruik van de woning. 3.       Op 30 oktober 2019 hebben toezichthouders de woning bezocht, waarvan een rapport van bevindingen is opgemaakt (hierna: het rapport). In het rapport staat dat de toezichthouders bij het huisbezoek twee personen in de woning hebben aangetroffen, [naam 1] en [naam 2]. [naam 1] heeft volgens het rapport op vragen van de toezichthouders verklaard dat hij de hoofdhuurder van de woning is en dat hij deze huurt van de eigenaren van de woning. Volgens de verklaring in het rapport woont [naam 1] samen in de woning met [naam 2] en [naam 3], die daarvoor met [naam 1] dan wel zijn moeder, een huurcontract hebben gesloten. Verder heeft [naam 1] verklaard dat de eigenaren van de woning ervan op de hoogte zijn dat de woning door drie personen wordt bewoond. Volgens [naam 1] hebben de eigenaren de woning ook bezocht toen [naam 2], [naam 3] en hij in de woning woonden en heeft [naam 1] met toestemming van de eigenaren sleutels bij laten maken voor [naam 2] en [naam 3]. Verder staat in het rapport dat [naam 1] heeft verklaard dat hij, [naam 2] en [naam 3] alle drie een eigen kamer in de woning hebben en dat zij de woonkamer met open keuken en badkamer met elkaar delen. Een van de toezichthouders heeft verder een beeldverslag van de woning gemaakt, waarin een plattegrond van de woning is opgenomen. Uit die plattegrond volgt dat er naast een woonkamer met open keuken, twee aparte kamers in de woning aanwezig waren en dat door plaatsing van een extra muur in de woonkamer, een extra kamer is gecreëerd. 4.       Op basis van de bevindingen van het onderzoek heeft het college geconcludeerd dat sprake is van omzetting zonder vergunning van de woning van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, doordat deze aan meer dan het aantal toegestane personen in gebruik is gegeven, die de aanwezige wezenlijke voorzieningen met elkaar moeten delen, die geen gezamenlijke huishouding voeren en waarbij geen sprake is van inwoning. Dat is in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw). Bij brief van 6 april 2020 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] te kennen gegeven dat het college het voornemen heeft om aan ieder van hen hiervoor een boete op te leggen van € 6.000,00. 5.       [appellant A] en [appellant B] hebben bij e-mail van 17 april 2020 hun zienswijze ingediend. Zij hebben naar voren gebracht dat zij de woning in juni 2019 samen hebben gekocht, zodat hun beider oudste studerende kinderen daar samen in zouden kunnen wonen. Door omstandigheden kon dat niet meteen doorgaan en daarom hebben [appellant A] en [appellant B] de woning niet direct aan hen ter beschikking gesteld, maar de woning eerst een jaar verhuurd aan [naam 1]. [naam 1] wilde de woning aan twee vrienden onderverhuren. Daarmee hebben [appellant A] en [appellant B] ingestemd onder de voorwaarden dat aan de regels zou worden voldaan en dat geen overlast zou worden veroorzaakt. [appellant A] en [appellant B] waren in de veronderstelling dat het toegestaan was dat de hoofdhuurder kamers verhuurde voor inwoning van maximaal twee huishoudens. 6.       Het college heeft in overeenstemming met zijn voornemen bij de besluiten van 10 juli 2020, gehandhaafd bij de besluiten van 7 december 2020, aan [appellant A] en [appellant B] ieder een boete opgelegd van € 6.000,00. Het college heeft toegelicht dat als aan de regeling voor hospitaverhuur wordt voldaan geen vergunning nodig is, maar dat daarvan in dit geval geen sprake is. Een van de voorwaarden van die regeling is dat de hoofdbewoner het exclusieve gebruiksrecht heeft op tenminste 50% van het gebruiksoppervlak. Het college heeft erop gewezen dat [naam 1] heeft verklaard dat de woonkamer met open keuken en de badkamer in de woning werden gedeeld en volgens het college wordt daarmee niet aan deze voorwaarde voldaan. Het college heeft verder toegelicht dat bij constatering van een overtreding als hier aan de orde, het conform beleid direct een boete oplegt zonder een waarschuwing te geven. De gemeente heeft de politieke keuze gemaakt om in deze tijd streng te handhaven op het onrechtmatig gebruik van woningen, onder andere vanwege de problematische woningmarkt in Amsterdam. Daarbij wordt een afschrikwekkend effect beoogd. Aangevallen uitspraak 7.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college terecht heeft geconcludeerd dat sprake was van overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw en dat het college [appellant A] en [appellant B] hierbij als overtreders heeft kunnen aanmerken. Verder heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om de boetes te matigen. Hoger beroep 8.       [appellant A] en [appellant B] betogen in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake was van een overtreding en dat zij als overtreders van de overtreding kunnen worden aangemerkt. [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat er geen derde slaapkamer is gecreëerd voor een derde bewoner. Een van de drie kamers was een soort logeerkamer, met daarin een wasmachine en een wasdroger. [appellant A] en [appellant B] voeren verder aan dat zij niet op de hoogte waren van de wijze waarop de woning werd verhuurd en dat zij, anders dan [naam 1] volgens het rapport heeft verklaard, de woning niet bezocht hebben terwijl hij daar samen met [naam 2] en [naam 3] woonde. [appellant A] en [appellant B] hebben, toen [naam 1] daarnaar vroeg, aangegeven dat onderverhuur alleen mogelijk was door middel van hospitaverhuur. Zij hebben hem daartoe ook een concept voor een hospitahuurovereenkomst toegestuurd. Dat de woning feitelijk niet met toepassing van de hospitaregeling is verhuurd, wisten [appellant A] en [appellant B] niet en zij hebben daarvoor ook geen toestemming gegeven. [appellant A] en [appellant B] benadrukken dat zij geen professionele verhuurders zijn. 9.       [appellant A] en [appellant B] betogen daarnaast dat de boeteopleggingen in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, althans dat deze gematigd hadden moeten worden. Zij hebben direct nadat zij kennis hebben gekregen van de overtreding ervoor gezorgd dat deze werd beëindigd. In zoverre was het opleggen van de boete dus niet nodig. Te meer, omdat het college daarnaast ook lasten onder dwangsom voor dezelfde overtreding heeft opgelegd. De rechtbank heeft verder niet onderkend dat zij geen professionele verhuurders zijn, dat de overtreding slechts zeer kort heeft plaatsgevonden en dat zij hun best hebben gedaan om aan de regels te voldoen. Daarnaast voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat het college ten onrechte de maximale boete aan ieder van hen heeft opgelegd, terwijl zij gezamenlijk eigenaren zijn van de woning. Zij wijzen daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2521. Op de zitting bij de Afdeling hebben [appellant A] en [appellant B] daarnaast gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:730. Volgens [appellant A] en [appellant B] hebben zij, net als de woningcorporatie in die zaak, nooit de intentie gehad om de wet te overtreden en heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat er negatief effect was op de woonruimtevoorraad of leefbaarheid. Ook in hun geval zou daarom de boete met 75% gematigd moeten worden.

Overtreding 10.     Partijen zijn het erover eens dat ten tijde van het huisbezoek, op 30 oktober 2019, drie personen in de woning woonden, [naam 1], [naam 2] en [naam 3]. Verder heeft [naam 1] onweersproken verklaard dat zij alle drie een eigen kamer in de woning hadden en dat zij de woonkamer met open keuken en badkamer met elkaar deelden. Ook is er geen discussie over de afmetingen van de kamers in de woning, zoals die op de plattegrond van het beeldverslag zijn weergegeven. Daarop is te zien dat de oppervlakte van iedere kamer in de woning kleiner is dan 50% van het totale gebruiksoppervlak van de woning. Het voorgaande brengt mee dat, nog daargelaten wie in welke kamer woonde, er niet aan de voorwaarde voor hospitaverhuur werd voldaan dat de verhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van het gebruiksoppervlak van de woning. Het college heeft zich dan ook op het standpunt mogen stellen dat de woning niet bestemd was voor inwoning in de vorm van hospitaverhuur. Verder heeft het college zich gelet op de verklaring van [naam 1] op het standpunt mogen stellen dat sprake was van woonruimte die niet door een huishouden zelfstandig kon worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk was van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ff, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat sprake was van overtreding van het omzettingsverbod als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. Voor zover [appellant A] en [appellant B] betogen dat geen sprake was van deze overtreding, omdat zij niet op de hoogte waren van de geconstateerde wijze van het gebruik van de woning, dat zij dit niet hebben toegestaan dan wel dat één van de kamers als logeerkamer en niet als permanente slaapkamer was bedoeld, slaagt dat betoog niet. Of een woning al dan niet is omgezet in onzelfstandige woonruimte hangt immers niet af van de wetenschap daarover of de intenties die de eigenaren hadden ten aanzien van de woonruimte. Overtreder 11.     Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487.  Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11. 12.     Uit de stukken die zich in het dossier bevinden en het verhandelde op de zitting is onvoldoende vast komen te staan dat [appellant A] en [appellant B] de overtreding feitelijk hebben gepleegd en dus als fysiek daders aangemerkt kunnen worden. De vraag is of zij wel als functioneel daders zijn aan te merken. Partijen zijn het erover eens dat [appellant A] en [appellant B] konden beschikken over de omzetting van de woning zonder de daarvoor benodigde vergunning. Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellant A] en [appellant B] de overtreding hebben aanvaard. 13.     De Afdeling oordeelt dat het college heeft aangetoond dat [appellant A] en [appellant B] niet de zorg hebben betracht die in redelijkheid van hen kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging en daarmee de overtreding hebben aanvaard. Daarvoor zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang. [appellant A] en [appellant B] hebben in hun zienswijze te kennen gegeven dat [naam 1] heeft verzocht de woning aan twee vrienden onder te verhuren en dat zij hiertegen geen bezwaar hadden, zolang aan de regels zou worden voldaan en er geen overlast zou worden veroorzaakt. Verder heeft [naam 1] verklaard dat hij een woning zocht voor drie personen, dat de drie bewoners en [appellant A] en [appellant B] bij de bezichtiging van de woning aanwezig waren en dat [appellant A] en [appellant B] de woning hebben bezocht toen er drie personen in de woning woonden. Gelet op deze feiten en omstandigheden concludeert de Afdeling dat [appellant A] en [appellant B] wisten dat de woning door drie personen, niet behorende tot één huishouden, werd bewoond. Het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat zij in de veronderstelling waren dat op grond van de regels van hospitaverhuur de bewoning door drie personen was toegestaan, slaagt niet. Gelet op de afmetingen van de ruimtes in de woning hadden [appellant A] en [appellant B] kunnen en moeten weten dat niet voldaan werd aan deze regels. Zoals de Afdeling hierboven onder 10 heeft overwogen, volgt uit de plattegrond namelijk dat de oppervlakte van iedere kamer in de woning kleiner is dan 50% van het totale gebruiksoppervlak van de woning. Omdat de drie bewoners ieder een eigen kamer hadden en de overige ruimten deelden, zoals [naam 1] heeft verklaard, is het niet mogelijk te voldoen aan de voorwaarde dat een van hen het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van het gebruiksoppervlak van de woning. Door [naam 1] toch toe te staan om de woning aan twee anderen onder te verhuren, hebben [appellant A] en [appellant B] dus aanvaard dat de woning zonder vergunning werd omgezet in onzelfstandige woonruimte. [appellant A] en [appellant B] hebben er op de zitting bij de Afdeling nog op gewezen dat het in principe mogelijk was dat wel aan de regels voor hospitaverhuur zou worden voldaan als [naam 1] het exclusieve gebruiksrecht zou hebben gehad op niet alleen een slaapkamer maar daarnaast ook op de woonkamer met open keuken en op de badkamer. Dit betoog slaagt niet. Uit niets blijkt dat een exclusief gebruik van de woonkamer en badkamer was beoogd of afgesproken. Als een dergelijk gebruik van de woning al feitelijk mogelijk was, was zo’n gebruik in de gegeven situatie bovendien in ieder geval niet waarschijnlijk. Dat [appellant A] en [appellant B] geen professionele verhuurders zijn, betekent tot slot niet dat zij niet als overtreders aangemerkt kunnen worden. De verbodsbepaling in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw geldt namelijk niet alleen voor professionele verhuurders, maar ook voor particuliere verhuurders en uit het voorgaande volgt dat [appellant A] en [appellant B] het verboden gebruik van de woning evengoed hebben aanvaard.  14.     Het voorgaande brengt mee dat [appellant A] en [appellant B] als functioneel plegers van de overtreding kunnen worden aangemerkt. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college hen als overtreders heeft kunnen aanmerken. Evenredigheid sanctie: eerst een waarschuwing? 15.     Zoals hierboven onder 6 is beschreven, heeft het college toegelicht waarom hij bij constatering van een overtreding als hier aan de orde direct een boete oplegt, zonder eerst een waarschuwing te geven. Deze keuze om streng te handhaven, is gemaakt onder andere vanwege de problematische woningmarkt in Amsterdam.

19.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, voor zover aangevallen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de twee besluiten van 7 december 2020 alsnog gegrond verklaren en die besluiten vernietigen. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. De twee besluiten van 10 juli 2020 zullen worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat aan [appellant A] en [appellant B] ieder een boete wordt opgelegd van € 3.000,00 en dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. 20.     Het college moet de proceskosten van [appellant A] en [appellant B] vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 december 2022 in zaak nr. 21/240, 21/241, 21/2106 en 21/2107, voor zover aangevallen; III.      verklaart de beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 7 december 2020, met kenmerken WO.20.013843.001 en WO.20.013841.001 gegrond; IV.     vernietigt deze besluiten; V.      herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 10 juli 2020, met kenmerken 84644_4_17 en 84644_4_18; VI.     bepaalt dat aan [appellant A] en [appellant B] ieder afzonderlijk een bestuurlijke boete van € 3.000,00 wordt opgelegd; VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten; VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van de beroepen en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van de bezwaren opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant A] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt, aan [appellant B] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt en aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier. w.g. Borman voorzitter w.g. Van de Riet griffier Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2024 994   BIJLAGE - Wettelijk kader   Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:1 […] 2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. […] Artikel 5:46 […] 3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. […] Huisvestingswet 2014 Artikel 21 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: […] c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden; […] Huisvestingsverordening 2016 Artikel 1 Definities 1. In deze verordening wordt verstaan onder: […] ff. Onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en sanitaire voorzieningen; […] kkk. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte; […]