ECLI:NL:RVS:2023:936

202101159/1/R2. Datum uitspraak: 8 maart 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       Stichting Schone Polder (hierna: de Stichting), gevestigd te Walsoorden, gemeente Hulst, 2.       Hulst aan Zee B.V., gevestigd te Axel, gemeente Terneuzen, en Waterzande B.V., gevestigd te Hulst (hierna tezamen en in enkelvoud: Hulst aan Zee B.V.), appellanten, tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant (hierna: de rechtbank) van 8 januari 2021 in zaak nr. 20/9482 en 20/9481 in het geding tussen: de Stichting en het college van burgemeester en wethouders van Hulst.

Bij besluit van 3 april 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan Hulst aan Zee B.V. voor het bouwen van 85 woningen op het perceel Perkpolderhaven in Walsoorden (hierna: het perceel), als onderdeel van het project Perkpolder. Bij besluit van 30 september 2020 heeft het college het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 8 januari 2021 heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het door de Stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld. Hulst aan Zee B.V. heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Stichting en Hulst aan Zee B.V. hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2023, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, Hulst aan Zee B.V., vertegenwoordigd door mr. H.A. Pasveer, advocaat te 's-Hertogenbosch, vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg, vergezeld door G.J.J. de Vaan, P.M. Verstraeten, K. de Ruiter en M. Eggermont, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Bij besluit van 3 april 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan Hulst aan Zee B.V. om, in afwijking van het geldende bestemmingsplan, 85 woningen te bouwen op het perceel, als onderdeel van het project Perkpolder. Dat project ziet onder meer op het realiseren van 250 woningen, een jachthaven met 350 aanlegplaatsen en een restaurant. Bij besluit van 30 september 2020 heeft het college het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 8 januari 2021 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. De Stichting heeft hoger beroep ingesteld tegen die uitspraak. Hulst aan Zee B.V. heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen die uitspraak. Beide hoger beroepen liggen in de voorliggende procedure voor. 2.       Op deze zaak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Wettelijk kader 3.       Het wettelijke kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Ingetrokken beroepsgronden 4.       De Stichting heeft haar betoog over een verkennend bodemonderzoek op de zitting ingetrokken. Hulst aan Zee B.V. heeft haar betoog over het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb in relatie tot de Bouwverordening van de gemeente Hulst op de zitting ingetrokken. De Afdeling zal daarom niet op die gronden ingaan. Het incidenteel hoger beroep van Hulst aan Zee B.V. Belanghebbendheid van de Stichting 5.       Hulst aan Zee B.V. betoogt dat de rechtbank de Stichting ten onrechte als belanghebbende heeft aangemerkt. Zij stelt dat de exploitant van de camping Perkpolder de Stichting enkel gebruikt om op te komen voor de belangen van de camping. In dat verband is volgens Hulst aan Zee B.V. relevant dat de Stichting nauwelijks feitelijke activiteiten ontplooit maar alleen activiteiten die verband houden met het voeren van juridische procedures. Verder is de statutaire doelstelling van de Stichting volgens Hulst aan Zee B.V. erg breed en houden de feitelijke activiteiten die door de rechtbank van belang zijn geacht - bijvoorbeeld op het gebied van bodemverontreiniging - geen verband met het belang dat in deze procedure aan de orde is. 5.1.    Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35) veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken. 5.2.    Het belang dat de Stichting zich blijkens haar statuten stelt te behartigen is "het herstel, behoud en bescherming van: het milieu, de landschappelijke en natuurlijke waarden, de kwaliteit van de leefomgeving, veiligheid en gezondheid van mens en dier, de cultuurhistorische waarden, de bereikbaarheid zowel m.b.t. de infrastructuur als ook op het gebied van communicatiemiddelen van de westelijke Perkpolder, de daaraan grenzende polders en het Westerschelde-gebied." Daarnaast stelt de Stichting zich blijkens haar statuten tot doel: "Het ondersteunen van omwonenden van Gebiedsontwikkeling Perkpolder alsmede zelfstandig optreden als stichting wanneer burger(s) en/of de stichting zelf het niet eens zijn/is met een besluit van de plaatselijke, provinciale en/of landelijke overheid inzake aangelegenheden als genoemd in lid 1 die naar het oordeel van de Stichting kunnen schaden dan wel schade hebben aangebracht. Het gaat hierbij in het bijzonder om het ondersteunen van burger(s) alsmede het zelfstandig als Stichting optreden wanneer de belangen genoemd in lid 1 geschaad worden. Op verzoek het overnemen van procedures of van het recht op inspraak op verzoek van burger(s) die gebruik maken van hun rechten zoals is vastgelegd in het verdrag van Aarhus." Uit de statuten van de Stichting kan worden afgeleid dat het werkgebied van de Stichting het gebied "Westelijke Perkpolder, de daaraan grenzende polders en het Westerschelde-gebied" omvat. Het statutaire doel van de Stichting is naar het oordeel van de Afdeling daarom gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. 5.3.    Naast deze algemene statutaire doelstelling van de Stichting is, om te kunnen bepalen of haar belang rechtstreeks is betrokken bij de voorliggende omgevingsvergunning, relevant of de Stichting met het oog op de behartiging van haar doelstelling feitelijke werkzaamheden verricht in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Het moet daarbij gaan om werkzaamheden die los staan van het voeren van juridische procedures of de voorbereiding daarvan. De periode die voor de beoordeling van de belanghebbendheid in beroep relevant is, is de periode tot het einde van de beroepstermijn bij de rechtbank. Dat is 17 november 2020. 5.4.    De Stichting is op 7 november 2017 opgericht. De Stichting heeft volgens haar opgave tot 17 november 2020 onder meer de volgende feitelijke werkzaamheden verricht: -Het organiseren van informatiebijeenkomsten voor omwonenden van Plan Perkpolder en hen informeren over de gezondheidsrisico's alsmede milieurisico's die kleven aan de toepassing van industrieklasse 1 ophoogmateriaal voor de westelijke Perkpolder en reeds gestorte Thermisch Gereinigde Grond (TGG) en Thermisch Gereinigd Asfaltgranulaat (TAG) in de zeewerende dijk rondom het nieuwe natuurgebied als onderdeel van Plan Perkpolder en de mensen op de hoogte te brengen van (actuele) ontwikkelingen die te maken hebben met Plan Perkpolder; - Het doen van onderzoek ter plaatse, zoals monsterneming (zoals water/grondmonsters), plaatsopneming en visueel toezicht op ontwikkelingen, begeleiding van bezoek van onderzoeksbureaus, zoals Rijkswaterstaat; - Diverse overleggen over de vervuilde/onveilige dijksituatie rondom de oostelijke Perkpolder met Rijkswaterstaat en Deltares; - Brandbrief gestuurd aan commissaris van de Koning Polman over de casus "vervuilde/onveilige" dijk; - Diverse verzoeken om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), om onderliggende rapporten en informatie te verkrijgen om doelstellingen te borgen, aan verschillende overheidsinstanties zoals de gemeente Hulst, waterschap Scheldestromen, provincie Zeeland, Rijkswaterstaat; - Het actief lobbyen op lokaal, provinciaal en nationaal niveau met als doel de gezondheidsrisico’s alsmede milieurisico’s die kleven aan de toepassing van industrieklasse 1 ophoogmateriaal voor de westelijke Perkpolder en al gestorte TGG en TAG in de zeewerende dijk rondom het nieuwe natuurgebied als onderdeel van Plan Perkpolder onder de aandacht te brengen. 5.5.    Deze activiteiten zijn naar het oordeel van de Afdeling voldoende om te oordelen dat de Stichting feitelijke werkzaamheden ter behartiging van haar doelstelling verricht. Dat de Stichting onder andere overleggen heeft gevoerd en actief heeft gelobbyd op lokaal, provinciaal en lokaal niveau om milieurisico’s vanwege de toepassing van het gekozen ophoogmateriaal in de westelijke Perkpolder onder de aandacht te brengen, betekent niet dat dit ten dienste staat van het voeren van procedures. Verder geldt niet de eis gesteld dat de feitelijke werkzaamheden ook een relatie moeten hebben met de belangen waarover de Stichting in deze procedure beroepsgronden heeft geformuleerd. De Afdeling is dan ook van oordeel dat de rechtbank de Stichting terecht als belanghebbende heeft aangemerkt. Het betoog slaagt niet. Misbruik van procesrecht 6.       Hulst aan Zee B.V. betoogt dat de Stichting misbruik van procesrecht maakt door hoger beroep in te stellen tegen de rechtbankuitspraak. Volgens Hulst aan Zee B.V.

7.       Het incidenteel hoger beroep van Hulst aan Zee B.V. is ongegrond. Het hoger beroep van de Stichting Natuur 8.       De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderzocht of de Noorddijkpolder al in 2017 is aangemeld als Natura 2000-gebied. Volgens de Stichting is sprake van een nieuw Natura 2000-gebied. In dat kader heeft de rechtbank volgens haar ten onrechte overwogen dat de verstoring van zeehonden en vogels al in 2016 is beoordeeld. Volgens de Stichting kan een beroep op de eerder verleende natuurvergunning slechts baten voor zover deze gaat over het Natura 2000-gebied dat bij de vergunningverlening al bestond dan wel waarmee rekening is gehouden. De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de procedure van de Stichting tegen de afwijzing van het verzoek om intrekking van de al verleende Wet natuurbescherming (hierna: Wnb)-vergunning op zichzelf staat. 8.1.    Het college stelt dat de rechtbank er terecht van uit is gegaan dat geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub i van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in samenhang met artikel 2.2.aa, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) vereist is, omdat voor dit project al een vergunning zoals bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is verleend. 8.2.    Als voor een activiteit naast een omgevingsvergunning voor bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo ook een vergunning in het kader van de Wnb nodig is, kan de aanvrager kiezen of hij deze trajecten afzonderlijk of gecoördineerd wil doorlopen. Alleen als er op het moment van het besluit over de aanvraag om omgevingsvergunning nog geen Wnb-vergunning is gevraagd of verleend, bestaat op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Bor de verplichting om tegelijkertijd voor die activiteit een natuurtoestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo aan te vragen. De Afdeling wijst hierbij op haar uitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1332, onder 12.2 8.3.    Voorafgaand aan de aanvraag om omgevingsvergunning is al een aanvraag om een Wnb-vergunning ingediend. Op 30 december 2019 is een aanvraag omgevingsvergunning ingediend en op 14 december 2016 is een Wnb-vergunning verleend, dus vóór het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning van 3 april 2020. Die natuurvergunning voorziet onder meer in de activiteiten waarop de aanvraag om omgevingsvergunning betrekking heeft. Dat betekent dat er geen zogenoemde aanhaakverplichting gold als bedoeld in artikel 2.2aa van het Bor. De omgevingsvergunning kon dus worden verleend zonder natuurtoestemming. Of de natuurvergunning moet worden gewijzigd of ingetrokken, staat - zoals de rechtbank terecht heeft overwogen - in een afzonderlijke procedure ter beoordeling. Het betoog slaagt niet. Financieel-economische uitvoerbaarheid 9.       De Stichting betoogt dat het project financieel-economisch niet uitvoerbaar is omdat de financiering volgens haar niet rond is. 9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:592, kan in het kader van een procedure tegen een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik een betoog over de uitvoerbaarheid van het project, waaronder ook de financieel-economische uitvoerbaarheid is begrepen, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat het college redelijkerwijs had moeten inzien dat het project om financieel-economische redenen of andere redenen op voorhand niet uitvoerbaar is. De Afdeling ziet in wat de Stichting heeft aangevoerd geen concrete aanknopingspunten voor het oordeel dat het college op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het project niet uitvoerbaar is. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog slaagt niet. Wet bibob 10.     De Stichting betoogt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb niet in de weg staat aan een beroep op schending van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob). Hierbij wijst de Stichting op de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:638, de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706 en het Verdrag van Aarhus. Volgens de Stichting heeft de rechtbank miskend dat het college bij de besluitvorming een integriteitsbeoordeling in het kader van de Wet bibob had moeten laten opstellen, voordat de vergunning kon worden verleend. Hierbij acht de Stichting van belang dat een aandeelhouder van Hulst aan Zee B.V. een strafblad heeft vanwege onregelmatigheden rond de gemeentelijke aanbesteding van een golfbaan. 10.1.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak van 11 november 2020, onder 10.108, ECLI:NL:RVS:2020:2706, strekt het weigeren van een vergunning met toepassing van de Wet bibob tot bescherming van het algemene belang bij het voorkomen dat de overheid ongewild criminele activiteiten faciliteert. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat dit belang niet geheel of gedeeltelijk samenvalt met de belangen die de Stichting gelet op haar statutaire doelstelling en haar feitelijke werkzaamheden behartigt. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de Stichting op zichzelf niet tot doel heeft om te voorkomen dat de overheid criminele activiteiten faciliteert. Dit betekent dat zij zich, gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet op schending van de normen in de Wet bibob kan beroepen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het besluit van 30 september 2020 op basis van deze beroepsgrond. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 5.5, komt de toepassing van het relativiteitsvereiste niet in strijd met de Unierechtelijke implementatie van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (Verdrag van Aarhus). Het betoog slaagt niet. Herhaald en ingelast 11.     De Stichting verwijst in het hoger beroepschrift voor het overige naar de eerder in bezwaar en beroep aangevoerde gronden en verzoekt deze als herhaald en ingelast te beschouwen. Op deze gronden is de rechtbank in de aangevallen uitspraak ingegaan. De Stichting heeft in het hogerberoepschrift, behalve wat hiervoor is besproken, geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig is. In wat de Stichting in zoverre heeft aangevoerd, bestaat dan ook geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.

12.     Het hoger beroep van de Stichting is ongegrond. Eindconclusie 13.     Het incidenteel hoger beroep van Hulst aan Zee B.V. is ongegrond. Het hoger beroep van de Stichting is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.A. de Gast, griffier. w.g. Ten Veen voorzitter w.g. De Gast griffier Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2023 928   Bijlage - wettelijk kader   Algemene wet bestuursrecht Artikel 1:2 1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. […]. 3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Artikel 8:69a De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, […], c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, […]. i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving. […]. Besluit omgevingsrecht Artikel 2.2aa Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen: a. het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste en tweede lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend; […]" Artikel 5.20 Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing. Artikel 6.10a 1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel a of b, wordt de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben. […]. Besluit ruimtelijke ordening Artikel 3.1.6 1. Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd: […]. f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan. […]. Wet natuurbescherming Artikel 2.7 […]. 2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. […]. Burgerlijk Wetboek, boek 3 Artikel 13 1. Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt. 2. Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen. 3. Uit de aard van een bevoegdheid kan voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt. Artikel 15 De artikelen 11-14 vinden buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.