ECLI:NL:RVS:2021:735

202001585/1/A3. Datum uitspraak: 7 april 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de burgemeester van Rotterdam, appellant, tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 24 januari 2020 in zaak nr. 19/6118 en 19/6117 in het geding tussen: [wederpartij] en de burgemeester.

Bij besluit van 25 april 2019 heeft de burgemeester de aanvraag van [wederpartij] om een vergunning ten behoeve van de exploitatie van een horeca-inrichting afgewezen. Bij besluit van 11 november 2019 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 24 januari 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 november 2019 vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld. Bij besluit van 2 april 2020 heeft de burgemeester het door [wederpartij] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is van rechtswege beroep ontstaan tegen het besluit van 2 april 2020. [wederpartij] heeft voor dat beroep gronden aangevoerd. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 december 2020, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman en mr. R. Mol, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J.C. Herrewijnen, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.

Inleiding 1.       [wederpartij] is eigenaar van [bedrijf]. Vóór 2018 had [bedrijf] ongeveer 120 woningen in beheer. Het bedrijf had zich toegelegd op het beheer van de woningen. In februari 2017 heeft [wederpartij] de [horeca-inrichting] aan de [locatie 1] te Rotterdam overgenomen van de vorige eigenaar. Deze exploiteerde de horeca-inrichting vergunningvrij tussen 2010 en 2017. Omdat [wederpartij] andere openingstijden wilde hanteren, diende zij wel over een exploitatievergunning te beschikken. Op 18 augustus 2017 heeft [wederpartij] een vergunning ten behoeve van de exploitatie van de horeca-inrichting aangevraagd. De burgemeester heeft de aanvraag afgewezen, omdat zij gegevens van de Belastingdienst niet tijdig had aangeleverd. Op 30 april 2018 heeft [wederpartij] opnieuw een aanvraag ingediend. Besluitvorming 2.       De burgemeester heeft de aanvraag van 30 april 2018 bij besluit van 25 april 2019 afgewezen. Aan de afwijzing van de aanvraag heeft de burgemeester artikel 2:28, vijfde lid, aanhef en onder c, en 2:28, vierde lid, aanhef en onder b, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (hierna: APV) ten grondslag gelegd. Uit het in het kader van de aanvraag verrichte onderzoek op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) zijn weliswaar geen bijzonderheden naar voren gekomen, maar aan [bedrijf] zijn wel meerdere bestuurlijke maatregelen opgelegd vanwege overtredingen die hebben plaatsgevonden in woningen die zij verhuurde. Het gaat daarbij om een last onder dwangsom vanwege het zonder vergunning exploiteren van een seksinrichting, drie waarschuwingen vanwege drugshandel en het zonder vergunning exploiteren van een seksinrichting. Bovendien is een bestuurlijke boete opgelegd vanwege het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning. [wederpartij] kan volgens de burgemeester ernstige nalatigheid worden verweten bij activiteiten of strafbare feiten die in woningen hebben plaatsgevonden. Hieruit concludeert de burgemeester dat [wederpartij] van slecht levensgedrag is. Hij heeft er dan ook geen vertrouwen in dat [wederpartij] in staat is toezicht te houden in een horeca-inrichting en zal voldoen aan de strenge eisen die mogen worden gesteld aan een exploitant. De vrees bestaat dat zich in de toekomst ook in of nabij de horeca-inrichting feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zullen worden beïnvloed. De burgemeester heeft de afwijzing van de aanvraag, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, in bezwaar gehandhaafd en de motivering van de afwijzing aangevuld. Volgens de burgemeester is de bedrijfsvoering van [bedrijf] niet adequaat en schiet zij functioneel tekort als verhuurder. Zij vraagt geen bewijs van inkomsten, de huurders zijn niet traceerbaar, de huurders hebben de mogelijkheid om contant te betalen en de woningen worden niet gecontroleerd op gebruik. Dit maakt het voor huurders met criminele bedoelingen gemakkelijker om overtredingen en strafbare feiten te plegen, terwijl de vastgoedbranche en de horecabranche juist gevoelig voor criminaliteit zijn. Aan de motivering van de afwijzing van de aanvraag heeft de burgemeester artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV als grondslag toegevoegd. Aangevallen uitspraak 3.       De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] gegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester niet voldoende heeft gemotiveerd waarom [wederpartij] van slecht levensgedrag is. Uit de besluitvorming van de burgemeester kunnen aanwijzingen worden afgeleid dat de bedrijfsvoering van [bedrijf] niet op orde was, maar kan niet worden geconcludeerd dat [wederpartij] feitelijk betrokken is geweest bij criminaliteit. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester zich gelet hierop niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij geen vertrouwen heeft in [wederpartij] als exploitant van een horeca-inrichting. Bovendien heeft de burgemeester feiten en omstandigheden aan de besluitvorming ten grondslag gelegd die niet zien op het exploiteren van een horeca-inrichting, terwijl dit volgens de rechtbank vereist is zoals valt op te maken uit artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV en de Horecanota Rotterdam 2017-2021. Wet- en regelgeving 4.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak. Het hoger beroep van de burgemeester 5.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door hem aan de besluitvorming ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden onvoldoende zijn om te concluderen dat [wederpartij] van slecht levensgedrag is. Daartoe voert hij onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2551, en 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5952, aan dat de beoordeling of een aanvrager van slecht levensgedrag is valt binnen zijn discretionaire bevoegdheid en hij daarnaast alle feiten of omstandigheden die hij van belang acht, waaronder die feiten en omstandigheden die niet zijn gerelateerd aan de exploitatie van de inrichting, bij die beoordeling mag betrekken. De vastgoedbranche en de horecabranche zijn gevoelig voor criminaliteit. Gelet op eerdere besluitvorming ten aanzien van door [bedrijf] beheerde en verhuurde woningen is het aannemelijk dat zij met de wijze van bedrijfsvoering criminaliteit heeft gefaciliteerd, wat volgens het Openbaar Ministerie medeplichtigheid aan het plegen van de strafbare feiten met zich brengt. Daarnaast zijn de Huisvestingswet en de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad meermaals overtreden en voldoet [wederpartij] niet aan de Richtlijn Goed Verhuurderschap. Verder is recent op 14 oktober 2019 op grond van artikel 13b van de Opiumwet sluiting van het pand aan de [locatie 2] te Rotterdam gelast voor een periode van zes maanden. [wederpartij] was hoofdhuurder en verhuurde het pand onder aan een persoon die niet stond geregistreerd in de Basisregistratie Personen (hierna: brp) terwijl zij wist dat haar gedragingen in de vastgoedbranche haar in de horecabranche worden nagedragen. Door het optreden van [wederpartij] in de vastgoedbranche is er geen vertrouwen in dat zich in de toekomst geen feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed zoals bedoeld in artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV. In de Horecanota is alleen ingegaan op de situatie dat een vergunning wordt ingetrokken vanwege een gebrek aan vertrouwen, maar het beleid omvat ook een toets op vertrouwen voorafgaand aan een vergunningsverlening, aldus de burgemeester.

6.       Ingevolge artikel 2:28, vierde lid, aanhef en onder b, van de APV moeten de exploitant en de beheerder voldoen aan de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. In de toelichting bij deze bepaling staat dat voor de reikwijdte van het begrip "niet in enig opzicht van slecht levensgedrag" aansluiting moet worden gezocht bij de terminologie van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW). De toetsing aan deze eis is niet bij voorbaat aan regels gebonden, aldus de toelichting. Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW, moeten leidinggevenden voldoen aan de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2551, is bij of krachtens de DHW geen nadere omschrijving gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Om die reden zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. 7.       De burgemeester heeft de toepassing van dat vereiste uitgewerkt in de Horecanota Rotterdam 2012-2016 en de Horecanota Rotterdam 2017-2021. Daarin wordt het niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn gekoppeld aan de betrokkenheid bij strafbare feiten. Dat niet aan het vereiste wordt voldaan, zal door de burgemeester verder per geval moeten worden onderbouwd. Het zal dan ook van geval tot geval verschillen welke feiten en omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping ervan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4258). Daarbij geldt, zoals hiervoor onder 6 weergegeven, dat geen beperkingen zijn gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. 8.       Zoals de burgemeester terecht betoogt, volgt uit artikel 2:28, vierde lid, aanhef en onder b, van de APV en de onder 6 aangehaalde rechtspraak van de Afdeling dat de burgemeester beslissingsruimte toekomt bij de beoordeling van de vraag of een aanvrager niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De Afdeling is echter met de rechtbank van oordeel dat de feiten en omstandigheden die de burgemeester ten grondslag heeft gelegd aan zijn conclusie dat [wederpartij] van slecht levensgedrag is, onvoldoende zijn om tot die conclusie te kunnen komen. Ten aanzien van de wijze waarop [wederpartij] voor [bedrijf] invulling heeft gegeven aan de aan het beheer van de woningen gerelateerde taken, heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet is gebleken dat [wederpartij] feitelijk betrokken is geweest bij de overtredingen en strafbare feiten die in de woningen hebben plaatsgevonden. Volgens de burgemeester is het aannemelijk dat zij met de wijze van bedrijfsvoering criminaliteit heeft gefaciliteerd, wat volgens het Openbaar Ministerie medeplichtigheid aan het plegen van de strafbare feiten met zich zou brengen. Ter zitting is echter gebleken dat het Openbaar Ministerie naar aanleiding van geen van de incidenten onderzoek heeft verricht of tot vervolging van [wederpartij] is overgegaan. De burgemeester heeft aan de afwijzing van de aanvraag een aantal bestuurlijke maatregelen ten grondslag gelegd ten aanzien van woningen die bij [bedrijf] in beheer waren. De faciliterende rol ten behoeve van de overtredingen en strafbare feiten is volgens de burgemeester gelegen in een gebrek aan onderzoek naar de huurders en te weinig controle op het feitelijk gebruik van de woningen. De last onder dwangsom die bij het besluit van 11 augustus 2014 is opgelegd, is geadresseerd aan de eigenaar van de woning, niet aan [bedrijf]. Datzelfde geldt voor de last tot sluiting bij het besluit van 4 april 2016, de waarschuwing bij het besluit van 14 april 2016, de waarschuwing bij het besluit van 25 april 2016 en de waarschuwing bij het besluit van 10 augustus 2017. Hieruit kan worden geconcludeerd dat [bedrijf] nalatig is geweest in haar rol als verhuurder. De nalatigheden zijn er onder meer in gelegen dat een huurder niet te traceren was en contante betalingen van de huur werden geaccepteerd. Daaruit blijkt, zoals de burgemeester betoogt en de rechtbank heeft overwogen, een tekortschietende bedrijfsvoering van [bedrijf]. Maar de conclusie dat de eigenaar van [bedrijf], [wederpartij], daarom van slecht levensgedrag is, voert naar het oordeel van de Afdeling te ver. Daarvoor had de burgemeester feiten en omstandigheden moeten aanvoeren die directer te liëren zijn aan de persoon van [wederpartij] zelf en waaruit in ieder geval enige feitelijke betrokkenheid bij begane overtredingen en strafbare feiten kan worden afgeleid. 9.       De burgemeester werpt [wederpartij] tegen dat zij, met de wetenschap dat haar gedragingen in de vastgoedbranche haar in de horecabranche worden nagedragen, het pand aan de [locatie 2] heeft onderverhuurd aan een persoon die niet stond geregistreerd in de brp. Gelet op wat hiervoor is overwogen baat dat de burgemeester niet. 10.     De burgemeester heeft de afwijzing van de aanvraag ook gebaseerd op artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a en c, van de APV. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester zich in dit kader niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij geen vertrouwen heeft in [wederpartij] als exploitant van de horeca-inrichting. Weliswaar betoogt de burgemeester terecht dat uit artikel 2:28, zes lid, aanhef en onder a, niet voortvloeit dat hij het standpunt dat aannemelijk is dat zich in de toekomst feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- en leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting zal worden beïnvloed, alleen kan baseren op feiten die zich in of vanuit de horeca-inrichting hebben voorgedaan. Maar voor een beroep op deze weigeringsgrond acht de Afdeling onvoldoende dat [wederpartij] met [bedrijf], dat destijds 120 woningen in beheer had, nalatig is geweest in de administratie ten aanzien van, voor zover bekend, een aantal woningen. Voor een andersluidend oordeel bestaat onvoldoende aanleiding gelet op de nalatigheden in dit geval, te weten onder meer de niet te traceren huurders en het accepteren van contante betalingen van de huur, en het feit dat de burgemeester niet voldoende concreet heeft gemotiveerd waarom deze verwijten over de invulling van de bedrijfsvoering ten aanzien van woningverhuur ook met zich brengen dat het aannemelijk is dat zich feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed. Het had op de weg van de burgemeester gelegen om dit te doen, gelet op het verschil tussen woningbeheer en horeca-exploitatie en het ontbreken van de feitelijke betrokkenheid van [wederpartij] bij de begane overtredingen en strafbare feiten. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat uit de tekst van artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder c, van de APV duidelijk kan worden opgemaakt dat daarin wordt gedoeld op feiten in of vanuit de openbare inrichting. De activiteiten met betrekking tot woningen die bij [bedrijf] in beheer waren heeft de burgemeester hierom bij de toepassing van dit artikelonderdeel ten onrechte aan [wederpartij] tegengeworpen. Het had op de weg van de burgemeester gelegen om feiten aan te dragen die zien op de exploitatie van de horeca-inrichting. Daarvan is niet gebleken. Bovendien heeft [wederpartij] hierover onbestreden verklaard de horeca-inrichting ten tijde van de aanvraag al maandenlang te hebben geëxploiteerd zonder problemen die raken aan haar geschiktheid als exploitant. 11.     De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester de afwijzing van de aanvraag van [wederpartij] onvoldoende heeft gemotiveerd.

12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. In het vervolg zal de Afdeling het beroep van rechtswege tegen het besluit van 2 april 2020 behandelen. Het besluit van 2 april 2020 13.     Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft de burgemeester het besluit van 2 april 2020 genomen. Daarin houdt de burgemeester vast aan het standpunt dat hij de aanvraag van de exploitatievergunning terecht heeft afgewezen omdat [wederpartij] van slecht levensgedrag is geweest en hij geen vertrouwen heeft in haar als exploitant van de horeca-inrichting. De motivering van het besluit komt nagenoeg overeen met het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank. De burgemeester heeft aan de motivering toegevoegd dat, anders dan [wederpartij] heeft verklaard, niet is gebleken dat [bedrijf] zich niet langer bezighoudt met de verhuur van woningen. Uit de informatie op haar website blijkt volgens de burgemeester het tegendeel. Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 2 april 2020 14.     [wederpartij] betoogt dat de burgemeester haar ten onrechte bestuurlijke maatregelen tegenwerpt ten aanzien van woningen die in beheer waren bij [bedrijf]. De overtredingen en strafbare feiten waarvan zij geen weet had, zijn door de huurders gepleegd en houden geen verband met de exploitatie van de horeca-inrichting. Hierom heeft de burgemeester ten onrechte geen vertrouwen in haar. Zij heeft de horeca-inrichting maandenlang zonder incidenten geëxploiteerd. Het pand aan de [locatie 2] had zij tot 31 juli 2019 en niet ten tijde van de overtreding op 14 oktober 2019 in beheer. Verder is de afwijzing van de aanvraag in strijd met de Richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (hierna: Dienstenrichtlijn), het verbod van willekeur en het lex certa-beginsel. Ten slotte is de duur van de procedure en het drie keer overschrijden van de beslistermijn in strijd met artikel 1:2 van de APV,  artikel 13 van de Dienstenrichtlijn en artikel 31 van de Dienstenwet en de besluitvorming in strijd met artikel 3:4 van de Awb, aldus [wederpartij]. 15.     Het betoog van [wederpartij] dat de burgemeester het standpunt dat zij in enig opzicht van slecht levensgedrag is en hij geen vertrouwen in haar heeft als exploitant van een horeca-inrichting onvoldoende heeft gemotiveerd, slaagt gelet op wat is overwogen onder 8 en 10. Artikel 10, eerste en tweede lid, aanhef en onder d en g, van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die onder meer duidelijk en transparant zijn. In haar uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4258, heeft de Afdeling geoordeeld dat het mede gelet op de uitwerking in de Horecanota Rotterdam 2012-2016 en de Horecanota Rotterdam 2017-2021 in beginsel voldoende duidelijk en objectief genoeg is wanneer het vereiste dat iemand niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, wordt tegengeworpen. Daarom werd in die uitspraak geoordeeld dat artikel 2.28, vierde lid, aanhef onder b, van de APV niet in strijd is met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. Gelet op wat is overwogen onder 8 is de Afdeling van oordeel dat de verrichtingen van [bedrijf] onvoldoende zijn om tot de conclusie te komen dat [wederpartij] van slecht levensgedrag is. Daarmee is echter niet gezegd dat het vergunningsstelsel niet duidelijk en transparant is. De Afdeling ziet geen aanleiding om tot dat oordeel te komen. Wat de burgemeester heeft aangevoerd over de huidige activiteiten van [bedrijf] behoeft geen verdere bespreking. Het betoog dat ziet op de duur van de aanvraag- en bezwaarprocedure slaagt niet. Weliswaar heeft de burgemeester de termijn om een besluit te nemen meermalen overschreden, maar [wederpartij] heeft de burgemeester alleen in bezwaar in gebreke gesteld. Toen heeft de burgemeester binnen twee weken een besluit op het bezwaar genomen. Dit betoog kan dan ook tot niets leiden.

16.     Het beroep is gegrond. Het besluit van 2 april 2020 dient te worden vernietigd. De burgemeester dient een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. 17.     De burgemeester dient op hierna te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank; II.       verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 2 april 2020 gegrond; III.      vernietigt het besluit van 2 april 2020, kenmerk: A.B. 2018.1.07212; IV.     draagt de burgemeester van Rotterdam op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen; V.      bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VI.     veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VII.     bepaalt dat van de burgemeester van Rotterdam een griffierecht van € 532,00 (zegge: vijfhonderdtweeëndertig euro) wordt geheven. Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. w.g. Klein griffier Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2021 176-898.   BIJLAGE   Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichting 1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. […] 4. De exploitant en de beheerder voldoen aan de volgende eisen: […] b. zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag; […] 5. Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 weigert de burgemeester de exploitatievergunning of trekt deze in indien: […] c. de exploitant van de inrichting niet voldoet aan de in het vierde lid gestelde eisen; 6. Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, intrekken, wijzigen of schorsen, indien: a. in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed; […] c. de exploitant of de beheerder betrokken is of ernstige nalatigheid kan worden verweten bij activiteiten of strafbare feiten in of vanuit de openbare inrichting, dan wel toestaat of gedoogt dat in zijn openbare inrichting strafbare feiten of activiteiten worden gepleegd, waarmee de openbare orde nadelig wordt beïnvloed; […] Drank- en Horecawet Artikel 8 1 Leidinggevenden van het horecabedrijf en het slijtersbedrijf voldoen aan de volgende eisen: […] b. zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag; […] Dienstenrichtlijn Artikel 10 Vergunningsvoorwaarden 1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. 2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn: a) niet-discriminatoir; b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredig met die reden van algemeen belang; d) duidelijk en ondubbelzinnig; e) objectief; f) vooraf openbaar bekendgemaakt; g) transparant en toegankelijk. […]

202001585/1/A3. Datum uitspraak: 7 april 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de burgemeester van Rotterdam, appellant, tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 24 januari 2020 in zaak nr. 19/6118 en 19/6117 in het geding tussen: [wederpartij] en de burgemeester.

Bij besluit van 25 april 2019 heeft de burgemeester de aanvraag van [wederpartij] om een vergunning ten behoeve van de exploitatie van een horeca-inrichting afgewezen. Bij besluit van 11 november 2019 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 24 januari 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 november 2019 vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld. Bij besluit van 2 april 2020 heeft de burgemeester het door [wederpartij] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is van rechtswege beroep ontstaan tegen het besluit van 2 april 2020. [wederpartij] heeft voor dat beroep gronden aangevoerd. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 december 2020, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman en mr. R. Mol, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J.C. Herrewijnen, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.

Inleiding 1.       [wederpartij] is eigenaar van [bedrijf]. Vóór 2018 had [bedrijf] ongeveer 120 woningen in beheer. Het bedrijf had zich toegelegd op het beheer van de woningen. In februari 2017 heeft [wederpartij] de [horeca-inrichting] aan de [locatie 1] te Rotterdam overgenomen van de vorige eigenaar. Deze exploiteerde de horeca-inrichting vergunningvrij tussen 2010 en 2017. Omdat [wederpartij] andere openingstijden wilde hanteren, diende zij wel over een exploitatievergunning te beschikken. Op 18 augustus 2017 heeft [wederpartij] een vergunning ten behoeve van de exploitatie van de horeca-inrichting aangevraagd. De burgemeester heeft de aanvraag afgewezen, omdat zij gegevens van de Belastingdienst niet tijdig had aangeleverd. Op 30 april 2018 heeft [wederpartij] opnieuw een aanvraag ingediend. Besluitvorming 2.       De burgemeester heeft de aanvraag van 30 april 2018 bij besluit van 25 april 2019 afgewezen. Aan de afwijzing van de aanvraag heeft de burgemeester artikel 2:28, vijfde lid, aanhef en onder c, en 2:28, vierde lid, aanhef en onder b, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (hierna: APV) ten grondslag gelegd. Uit het in het kader van de aanvraag verrichte onderzoek op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) zijn weliswaar geen bijzonderheden naar voren gekomen, maar aan [bedrijf] zijn wel meerdere bestuurlijke maatregelen opgelegd vanwege overtredingen die hebben plaatsgevonden in woningen die zij verhuurde. Het gaat daarbij om een last onder dwangsom vanwege het zonder vergunning exploiteren van een seksinrichting, drie waarschuwingen vanwege drugshandel en het zonder vergunning exploiteren van een seksinrichting. Bovendien is een bestuurlijke boete opgelegd vanwege het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning. [wederpartij] kan volgens de burgemeester ernstige nalatigheid worden verweten bij activiteiten of strafbare feiten die in woningen hebben plaatsgevonden. Hieruit concludeert de burgemeester dat [wederpartij] van slecht levensgedrag is. Hij heeft er dan ook geen vertrouwen in dat [wederpartij] in staat is toezicht te houden in een horeca-inrichting en zal voldoen aan de strenge eisen die mogen worden gesteld aan een exploitant. De vrees bestaat dat zich in de toekomst ook in of nabij de horeca-inrichting feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zullen worden beïnvloed. De burgemeester heeft de afwijzing van de aanvraag, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, in bezwaar gehandhaafd en de motivering van de afwijzing aangevuld. Volgens de burgemeester is de bedrijfsvoering van [bedrijf] niet adequaat en schiet zij functioneel tekort als verhuurder. Zij vraagt geen bewijs van inkomsten, de huurders zijn niet traceerbaar, de huurders hebben de mogelijkheid om contant te betalen en de woningen worden niet gecontroleerd op gebruik. Dit maakt het voor huurders met criminele bedoelingen gemakkelijker om overtredingen en strafbare feiten te plegen, terwijl de vastgoedbranche en de horecabranche juist gevoelig voor criminaliteit zijn. Aan de motivering van de afwijzing van de aanvraag heeft de burgemeester artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV als grondslag toegevoegd. Aangevallen uitspraak 3.       De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] gegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester niet voldoende heeft gemotiveerd waarom [wederpartij] van slecht levensgedrag is. Uit de besluitvorming van de burgemeester kunnen aanwijzingen worden afgeleid dat de bedrijfsvoering van [bedrijf] niet op orde was, maar kan niet worden geconcludeerd dat [wederpartij] feitelijk betrokken is geweest bij criminaliteit. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester zich gelet hierop niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij geen vertrouwen heeft in [wederpartij] als exploitant van een horeca-inrichting. Bovendien heeft de burgemeester feiten en omstandigheden aan de besluitvorming ten grondslag gelegd die niet zien op het exploiteren van een horeca-inrichting, terwijl dit volgens de rechtbank vereist is zoals valt op te maken uit artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV en de Horecanota Rotterdam 2017-2021. Wet- en regelgeving 4.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak. Het hoger beroep van de burgemeester 5.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door hem aan de besluitvorming ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden onvoldoende zijn om te concluderen dat [wederpartij] van slecht levensgedrag is. Daartoe voert hij onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2551, en 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5952, aan dat de beoordeling of een aanvrager van slecht levensgedrag is valt binnen zijn discretionaire bevoegdheid en hij daarnaast alle feiten of omstandigheden die hij van belang acht, waaronder die feiten en omstandigheden die niet zijn gerelateerd aan de exploitatie van de inrichting, bij die beoordeling mag betrekken. De vastgoedbranche en de horecabranche zijn gevoelig voor criminaliteit. Gelet op eerdere besluitvorming ten aanzien van door [bedrijf] beheerde en verhuurde woningen is het aannemelijk dat zij met de wijze van bedrijfsvoering criminaliteit heeft gefaciliteerd, wat volgens het Openbaar Ministerie medeplichtigheid aan het plegen van de strafbare feiten met zich brengt. Daarnaast zijn de Huisvestingswet en de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad meermaals overtreden en voldoet [wederpartij] niet aan de Richtlijn Goed Verhuurderschap. Verder is recent op 14 oktober 2019 op grond van artikel 13b van de Opiumwet sluiting van het pand aan de [locatie 2] te Rotterdam gelast voor een periode van zes maanden. [wederpartij] was hoofdhuurder en verhuurde het pand onder aan een persoon die niet stond geregistreerd in de Basisregistratie Personen (hierna: brp) terwijl zij wist dat haar gedragingen in de vastgoedbranche haar in de horecabranche worden nagedragen. Door het optreden van [wederpartij] in de vastgoedbranche is er geen vertrouwen in dat zich in de toekomst geen feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed zoals bedoeld in artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV. In de Horecanota is alleen ingegaan op de situatie dat een vergunning wordt ingetrokken vanwege een gebrek aan vertrouwen, maar het beleid omvat ook een toets op vertrouwen voorafgaand aan een vergunningsverlening, aldus de burgemeester.

6.       Ingevolge artikel 2:28, vierde lid, aanhef en onder b, van de APV moeten de exploitant en de beheerder voldoen aan de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. In de toelichting bij deze bepaling staat dat voor de reikwijdte van het begrip "niet in enig opzicht van slecht levensgedrag" aansluiting moet worden gezocht bij de terminologie van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW). De toetsing aan deze eis is niet bij voorbaat aan regels gebonden, aldus de toelichting. Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW, moeten leidinggevenden voldoen aan de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2551, is bij of krachtens de DHW geen nadere omschrijving gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Om die reden zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. 7.       De burgemeester heeft de toepassing van dat vereiste uitgewerkt in de Horecanota Rotterdam 2012-2016 en de Horecanota Rotterdam 2017-2021. Daarin wordt het niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn gekoppeld aan de betrokkenheid bij strafbare feiten. Dat niet aan het vereiste wordt voldaan, zal door de burgemeester verder per geval moeten worden onderbouwd. Het zal dan ook van geval tot geval verschillen welke feiten en omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping ervan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4258). Daarbij geldt, zoals hiervoor onder 6 weergegeven, dat geen beperkingen zijn gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. 8.       Zoals de burgemeester terecht betoogt, volgt uit artikel 2:28, vierde lid, aanhef en onder b, van de APV en de onder 6 aangehaalde rechtspraak van de Afdeling dat de burgemeester beslissingsruimte toekomt bij de beoordeling van de vraag of een aanvrager niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De Afdeling is echter met de rechtbank van oordeel dat de feiten en omstandigheden die de burgemeester ten grondslag heeft gelegd aan zijn conclusie dat [wederpartij] van slecht levensgedrag is, onvoldoende zijn om tot die conclusie te kunnen komen. Ten aanzien van de wijze waarop [wederpartij] voor [bedrijf] invulling heeft gegeven aan de aan het beheer van de woningen gerelateerde taken, heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet is gebleken dat [wederpartij] feitelijk betrokken is geweest bij de overtredingen en strafbare feiten die in de woningen hebben plaatsgevonden. Volgens de burgemeester is het aannemelijk dat zij met de wijze van bedrijfsvoering criminaliteit heeft gefaciliteerd, wat volgens het Openbaar Ministerie medeplichtigheid aan het plegen van de strafbare feiten met zich zou brengen. Ter zitting is echter gebleken dat het Openbaar Ministerie naar aanleiding van geen van de incidenten onderzoek heeft verricht of tot vervolging van [wederpartij] is overgegaan. De burgemeester heeft aan de afwijzing van de aanvraag een aantal bestuurlijke maatregelen ten grondslag gelegd ten aanzien van woningen die bij [bedrijf] in beheer waren. De faciliterende rol ten behoeve van de overtredingen en strafbare feiten is volgens de burgemeester gelegen in een gebrek aan onderzoek naar de huurders en te weinig controle op het feitelijk gebruik van de woningen. De last onder dwangsom die bij het besluit van 11 augustus 2014 is opgelegd, is geadresseerd aan de eigenaar van de woning, niet aan [bedrijf]. Datzelfde geldt voor de last tot sluiting bij het besluit van 4 april 2016, de waarschuwing bij het besluit van 14 april 2016, de waarschuwing bij het besluit van 25 april 2016 en de waarschuwing bij het besluit van 10 augustus 2017. Hieruit kan worden geconcludeerd dat [bedrijf] nalatig is geweest in haar rol als verhuurder. De nalatigheden zijn er onder meer in gelegen dat een huurder niet te traceren was en contante betalingen van de huur werden geaccepteerd. Daaruit blijkt, zoals de burgemeester betoogt en de rechtbank heeft overwogen, een tekortschietende bedrijfsvoering van [bedrijf]. Maar de conclusie dat de eigenaar van [bedrijf], [wederpartij], daarom van slecht levensgedrag is, voert naar het oordeel van de Afdeling te ver. Daarvoor had de burgemeester feiten en omstandigheden moeten aanvoeren die directer te liëren zijn aan de persoon van [wederpartij] zelf en waaruit in ieder geval enige feitelijke betrokkenheid bij begane overtredingen en strafbare feiten kan worden afgeleid. 9.       De burgemeester werpt [wederpartij] tegen dat zij, met de wetenschap dat haar gedragingen in de vastgoedbranche haar in de horecabranche worden nagedragen, het pand aan de [locatie 2] heeft onderverhuurd aan een persoon die niet stond geregistreerd in de brp. Gelet op wat hiervoor is overwogen baat dat de burgemeester niet. 10.     De burgemeester heeft de afwijzing van de aanvraag ook gebaseerd op artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a en c, van de APV. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester zich in dit kader niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij geen vertrouwen heeft in [wederpartij] als exploitant van de horeca-inrichting. Weliswaar betoogt de burgemeester terecht dat uit artikel 2:28, zes lid, aanhef en onder a, niet voortvloeit dat hij het standpunt dat aannemelijk is dat zich in de toekomst feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- en leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting zal worden beïnvloed, alleen kan baseren op feiten die zich in of vanuit de horeca-inrichting hebben voorgedaan. Maar voor een beroep op deze weigeringsgrond acht de Afdeling onvoldoende dat [wederpartij] met [bedrijf], dat destijds 120 woningen in beheer had, nalatig is geweest in de administratie ten aanzien van, voor zover bekend, een aantal woningen. Voor een andersluidend oordeel bestaat onvoldoende aanleiding gelet op de nalatigheden in dit geval, te weten onder meer de niet te traceren huurders en het accepteren van contante betalingen van de huur, en het feit dat de burgemeester niet voldoende concreet heeft gemotiveerd waarom deze verwijten over de invulling van de bedrijfsvoering ten aanzien van woningverhuur ook met zich brengen dat het aannemelijk is dat zich feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed. Het had op de weg van de burgemeester gelegen om dit te doen, gelet op het verschil tussen woningbeheer en horeca-exploitatie en het ontbreken van de feitelijke betrokkenheid van [wederpartij] bij de begane overtredingen en strafbare feiten. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat uit de tekst van artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder c, van de APV duidelijk kan worden opgemaakt dat daarin wordt gedoeld op feiten in of vanuit de openbare inrichting. De activiteiten met betrekking tot woningen die bij [bedrijf] in beheer waren heeft de burgemeester hierom bij de toepassing van dit artikelonderdeel ten onrechte aan [wederpartij] tegengeworpen. Het had op de weg van de burgemeester gelegen om feiten aan te dragen die zien op de exploitatie van de horeca-inrichting. Daarvan is niet gebleken. Bovendien heeft [wederpartij] hierover onbestreden verklaard de horeca-inrichting ten tijde van de aanvraag al maandenlang te hebben geëxploiteerd zonder problemen die raken aan haar geschiktheid als exploitant. 11.     De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester de afwijzing van de aanvraag van [wederpartij] onvoldoende heeft gemotiveerd.

12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. In het vervolg zal de Afdeling het beroep van rechtswege tegen het besluit van 2 april 2020 behandelen. Het besluit van 2 april 2020 13.     Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft de burgemeester het besluit van 2 april 2020 genomen. Daarin houdt de burgemeester vast aan het standpunt dat hij de aanvraag van de exploitatievergunning terecht heeft afgewezen omdat [wederpartij] van slecht levensgedrag is geweest en hij geen vertrouwen heeft in haar als exploitant van de horeca-inrichting. De motivering van het besluit komt nagenoeg overeen met het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank. De burgemeester heeft aan de motivering toegevoegd dat, anders dan [wederpartij] heeft verklaard, niet is gebleken dat [bedrijf] zich niet langer bezighoudt met de verhuur van woningen. Uit de informatie op haar website blijkt volgens de burgemeester het tegendeel. Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 2 april 2020 14.     [wederpartij] betoogt dat de burgemeester haar ten onrechte bestuurlijke maatregelen tegenwerpt ten aanzien van woningen die in beheer waren bij [bedrijf]. De overtredingen en strafbare feiten waarvan zij geen weet had, zijn door de huurders gepleegd en houden geen verband met de exploitatie van de horeca-inrichting. Hierom heeft de burgemeester ten onrechte geen vertrouwen in haar. Zij heeft de horeca-inrichting maandenlang zonder incidenten geëxploiteerd. Het pand aan de [locatie 2] had zij tot 31 juli 2019 en niet ten tijde van de overtreding op 14 oktober 2019 in beheer. Verder is de afwijzing van de aanvraag in strijd met de Richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (hierna: Dienstenrichtlijn), het verbod van willekeur en het lex certa-beginsel. Ten slotte is de duur van de procedure en het drie keer overschrijden van de beslistermijn in strijd met artikel 1:2 van de APV,  artikel 13 van de Dienstenrichtlijn en artikel 31 van de Dienstenwet en de besluitvorming in strijd met artikel 3:4 van de Awb, aldus [wederpartij]. 15.     Het betoog van [wederpartij] dat de burgemeester het standpunt dat zij in enig opzicht van slecht levensgedrag is en hij geen vertrouwen in haar heeft als exploitant van een horeca-inrichting onvoldoende heeft gemotiveerd, slaagt gelet op wat is overwogen onder 8 en 10. Artikel 10, eerste en tweede lid, aanhef en onder d en g, van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die onder meer duidelijk en transparant zijn. In haar uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4258, heeft de Afdeling geoordeeld dat het mede gelet op de uitwerking in de Horecanota Rotterdam 2012-2016 en de Horecanota Rotterdam 2017-2021 in beginsel voldoende duidelijk en objectief genoeg is wanneer het vereiste dat iemand niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, wordt tegengeworpen. Daarom werd in die uitspraak geoordeeld dat artikel 2.28, vierde lid, aanhef onder b, van de APV niet in strijd is met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. Gelet op wat is overwogen onder 8 is de Afdeling van oordeel dat de verrichtingen van [bedrijf] onvoldoende zijn om tot de conclusie te komen dat [wederpartij] van slecht levensgedrag is. Daarmee is echter niet gezegd dat het vergunningsstelsel niet duidelijk en transparant is. De Afdeling ziet geen aanleiding om tot dat oordeel te komen. Wat de burgemeester heeft aangevoerd over de huidige activiteiten van [bedrijf] behoeft geen verdere bespreking. Het betoog dat ziet op de duur van de aanvraag- en bezwaarprocedure slaagt niet. Weliswaar heeft de burgemeester de termijn om een besluit te nemen meermalen overschreden, maar [wederpartij] heeft de burgemeester alleen in bezwaar in gebreke gesteld. Toen heeft de burgemeester binnen twee weken een besluit op het bezwaar genomen. Dit betoog kan dan ook tot niets leiden.

16.     Het beroep is gegrond. Het besluit van 2 april 2020 dient te worden vernietigd. De burgemeester dient een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. 17.     De burgemeester dient op hierna te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank; II.       verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 2 april 2020 gegrond; III.      vernietigt het besluit van 2 april 2020, kenmerk: A.B. 2018.1.07212; IV.     draagt de burgemeester van Rotterdam op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen; V.      bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VI.     veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VII.     bepaalt dat van de burgemeester van Rotterdam een griffierecht van € 532,00 (zegge: vijfhonderdtweeëndertig euro) wordt geheven. Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. w.g. Klein griffier Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2021 176-898.   BIJLAGE   Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichting 1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. […] 4. De exploitant en de beheerder voldoen aan de volgende eisen: […] b. zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag; […] 5. Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 weigert de burgemeester de exploitatievergunning of trekt deze in indien: […] c. de exploitant van de inrichting niet voldoet aan de in het vierde lid gestelde eisen; 6. Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, intrekken, wijzigen of schorsen, indien: a. in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed; […] c. de exploitant of de beheerder betrokken is of ernstige nalatigheid kan worden verweten bij activiteiten of strafbare feiten in of vanuit de openbare inrichting, dan wel toestaat of gedoogt dat in zijn openbare inrichting strafbare feiten of activiteiten worden gepleegd, waarmee de openbare orde nadelig wordt beïnvloed; […] Drank- en Horecawet Artikel 8 1 Leidinggevenden van het horecabedrijf en het slijtersbedrijf voldoen aan de volgende eisen: […] b. zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag; […] Dienstenrichtlijn Artikel 10 Vergunningsvoorwaarden 1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. 2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn: a) niet-discriminatoir; b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredig met die reden van algemeen belang; d) duidelijk en ondubbelzinnig; e) objectief; f) vooraf openbaar bekendgemaakt; g) transparant en toegankelijk. […]