ECLI:NL:RVS:2019:373

201703044/1/A1. Datum uitspraak: 13 februari 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van: Vereniging Huurdersvereniging Oud-West, [appellant A], [appellant B] en [appellant C], allen gevestigd dan wel wonende te Amsterdam, (hierna in enkelvoud: De Huurdersvereniging), tegen de tussenuitspraak van 21 juli 2016 en de einduitspraak van 28 februari 2017 van de rechtbank Amsterdam in zaak nr. 15/5541 in het geding tussen: De Huurdersvereniging en anderen en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college).

Bij besluit van 22 juli 2015 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het realiseren van een nieuwbouwcomplex met (appartementen)hotel van 55 kamers, winkels op de begane grond en in de kelder en een café-restaurant op de begane grond en kelder op de [locatie 1] en [locatie 2] in Amsterdam (hierna: de locatie). Bij tussenuitspraak van 21 juli 2016 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het college in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen. Bij besluit van 6 september 2016 heeft het college de onderbouwing van het besluit van 22 juli 2015 aangevuld. Bij uitspraak van 28 februari 2017 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door de Huurdersvereniging daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 22 juli 2015 in stand blijven, behalve voor zover het betreft de kapvorm en de overschrijding van de voorgevelrooilijn en het beroep van de Huurdersvereniging tegen het aanvullende besluit van 6 september 2016 ongegrond verklaard. De tussenuitspraak en de einduitspraak zijn aangehecht. Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft de Huurdersvereniging hoger beroep ingesteld. Het college, [vergunninghoudster], [belanghebbende] en C.V. Jan Pieter Heijestraat hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 201806417/1/A1 ter zitting behandeld op 11 januari 2019, waar de Huurdersvereniging, vertegenwoordigd door mr. H.A. Sarolea, advocaat te Amsterdam, [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Bulucu-Wouters, mr. H.J.J. Stellinga en ing. J.A. Leenarts, zijn verschenen. Ter zitting zijn voorts [vergunninghoudster], [belanghebbende] en C.V. Jan Pieter Heijesstraat, vertegenwoordigd door mr.drs. G.C.M. Schipper, advocaat te Haarlem, gehoord. Namens [vergunninghoudster] is tevens [gemachtigde D] verschenen. Namens [belanghebbende] en C.V. Jan Pieter Heijestraat is tevens [gemachtigde E], verschenen.

Inleiding 1.    Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. 2.    Het dagelijks bestuur van het voormalige stadsdeel Oud-West heeft bij besluit van 27 maart 2009 aan [bedrijf] een bouwvergunning eerste fase verleend voor het realiseren van een nieuwbouwcomplex op de locatie ten behoeve van 21 woningen, twee winkels, een café-restaurant en een ondergrondse parkeergarage. Bij besluit van 1 juni 2009 is de bouwvergunning tweede fase verleend voor het realiseren van dit complex. Omdat dit bouwplan volgens [vergunninghoudster] financieel niet uitvoerbaar was, heeft zij een aanvraag ingediend voor het project waarvoor bij besluit van 22 juli 2015 een omgevingsvergunning eerste fase is verleend. Het plan voorziet in de realisering van een nieuwbouwcomplex met (appartementen)hotel met 55 kamers, detailhandel op de begane grond en in de kelder van in totaal 1.050 m² verhuurbaar vloeroppervlak waarvan 500 m² voor een (biologische) supermarkt, en een café-restaurant op de begane grond en een kelder van 250 m² bruto vloeroppervlak.     In de tussenuitspraak heeft de rechtbank onder meer overwogen dat het besluit van 22 juli 2015 geen goede ruimtelijke onderbouwing bevat, omdat daarin niet is gemotiveerd waarom de strijdigheid van het bouwplan ten aanzien van de kapvorm en de overschrijding van de voorgevelrooilijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ruimtelijk aanvaardbaar is. Het heeft om die reden het college in de gelegenheid gesteld om dat gebrek in de besluitvorming te herstellen. Nadat het college bij besluit van 6 september 2016 de motivering van het besluit van 22 juli 2015 heeft aangevuld en heeft ingestemd met een ondergeschikte wijziging van het plan wat betreft de balkons, heeft de rechtbank in de einduitspraak dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen in stand blijven, behalve voor zover het betreft de kapvorm en de overschrijding van de voorgevelrooilijn. Zij heeft het beroep van De Huurdersvereniging tegen het aanvullende besluit van 6 september 2016 ongegrond verklaard. De bevoegdheid van het college 3.    De Huurdersvereniging betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat aan de besluiten van 22 juli 2015 en 6 september 2016 bevoegdheidsgebreken kleven, omdat de besluiten namens het college zijn ondertekend door de stadsdeelsecretaris van de bestuurscommissie van stadsdeel West. Wat er zij van de stellingen van de Huurdersvereniging over de legitimiteit van de bestuurscommissie en de reikwijdte van het aan de stadsdeelsecretaris verleende mandaat, geldt dat het college bij besluit van 10 januari 2017 de besluiten van 22 juli 2015 en 6 september 2016 heeft bekrachtigd. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat deze besluiten onbevoegd zijn ondertekend door de stadsdeelsecretaris van de bestuurscommissie. Uniforme openbare voorbereidingsprocedure 4.    De Huurdersvereniging betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bij voorbereiding van de besluitvorming de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet naar behoren is toegepast. Zij voert in dat verband aan dat op diverse wijzen bij haar de indruk is gewekt dat de bestuurscommissie zou beslissen op de aanvraag om omgevingsvergunning eerste fase. Wanneer van meet af aan duidelijk was geweest dat de bestuurscommissie niet het orgaan was dat zou beslissen op de aanvraag om omgevingsvergunning eerste fase, zou de Huurdersvereniging haar energie en inspraakmogelijkheden hebben gericht op de leden van de raadscommissie die bij de voorbereiding van de besluitvorming waren betrokken. De Huurdersvereniging stelt dat van haar niet mag worden verwacht dat zij onderzoekt of in de kennisgeving het juiste bevoegde orgaan is genoemd.   4.1.    De bekendmaking van het ontwerp van de omgevingsvergunning eerste fase is op 7 november 2014 gepubliceerd en op 10 november 2014 gerectificeerd. Niet is geschil is dat daarin ten onrechte is opgenomen dat schriftelijke zienswijzen kunnen worden gericht aan het dagelijks bestuur van stadsdeel West. Dat leidt echter niet tot het door de Huurdersvereniging met haar betoog beoogde doel. De Huurdersvereniging en de overige appellanten hebben zienswijzen ingediend en deze zienswijzen zijn weerlegd in de nota van beantwoording zienswijzen die deel uitmaakt van de bij het besluit van 22 juli 2015 verleende omgevingsvergunning. Nu dat besluit en daarmee ook de nota van beantwoording zienswijzen door het college als zijnde het bevoegde orgaan is bekrachtigd, geeft het door de Huurdersvereniging aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 22 juli 2015 onzorgvuldig is voorbereid of dat is gehandeld in strijd met de bedoeling van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.     Het betoog faalt.     Het in 2009 vergunde bouwplan 5.    De Huurdersvereniging betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college met de verlening van de bouwvergunningen van 27 maart 2009 en 1 juni 2009 aan [bedrijf] een verplichting had opgelegd om op het perceel 21 woningen te bouwen, in het kader van afspraken over de sloop van voorheen op het perceel aanwezige bebouwing. Volgens de Huurdersvereniging is niet gemotiveerd dat dat plan financieel niet uitvoerbaar is. Omdat de sloop van de bebouwing destijds is toegestaan onder voorwaarde dat 21 woningen zouden worden gebouwd, bestond een verplichting tot de bouw van die woningen. Het college had kritisch moeten toetsen, bijvoorbeeld door het verrichten van een eigen onderzoek of een onafhankelijk extern onderzoek, of het in 2009 vergunde bouwplan inderdaad financieel niet uitvoerbaar was, aldus de Huurdersvereniging. Volgens haar is het destijds vergunde plan wel financieel uitvoerbaar. 5.1.    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA0679), wordt overwogen dat het college dient te beslissen over het project zoals dat is aangevraagd. Indien een project op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het in 2009 vergunde bouwplan geen met het bouwplan vergelijkbaar alternatief is, omdat dat voorziet in 21 woningen en niet in het thans vergunde project. Anders dan de Huurdersvereniging betoogt, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het in 2009 vergunde bouwplan en de financiële haalbaarheid daarvan had moeten worden meegewogen bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning eerste fase. Daarbij is mede van belang dat het eerdere bouwplan is vergund aan [bedrijf] en dat thans een omgevingsvergunning eerste fase is verleend aan een andere B.V., te weten [appellant].     Het betoog faalt. Welstand 6.    De Huurdersvereniging betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de omgevingsvergunning eerste fase alleen betrekking heeft op de activiteit gebruiken en dat de toets van het bouwplan aan de redelijke eisen van welstand om die reden niet aan de orde is. Zij voert aan dat de eerste fase ingevolge artikel 2.5, eerste lid, betrekking heeft op de door de aanvrager aan te geven activiteiten. Omdat de aanvraag het bouwplan omschrijft als "het realiseren van een nieuwbouwcomplex met appartementenhotel, supermarkt, detailhandel en horeca" en wordt verwezen naar de ruimtelijke onderbouwing beschreven bouwwerkzaamheden wordt geen onderscheid gemaakt tussen activiteiten de "strijdig gebruik" en "bouwen".

16.    De conclusie is dat het besluit van 22 juli 2015, zoals gewijzigd bij besluit van 6 september 2016 in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet zorgvuldig is voorbereid en dat het college in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo omgevingsvergunning heeft verleend. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de gebreken in voormeld besluit te herstellen. Daartoe dient het college uiterlijk binnen 6 weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen door het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning alsnog toereikend te motiveren en zo nodig te wijzigen. Het college dient te bezien of na realisering van het bouwplan voldoende parkeergelegenheid aanwezig zal zijn op eigen terrein dan wel in de omgeving van het bouwplan en hoe daarin wordt voorzien. Het college dient voorts de in overweging 11 van deze tussenuitspraak geconstateerde gebreken te herstellen. De Afdeling zal het college opdragen de Afdeling en de andere partijen de uitkomst van de uitvoering van de voormelde opdracht mede te delen en voorts een eventuele intrekking of wijziging van het besluit van 22 juli 2015, zoals gewijzigd bij besluit van 6 september 2016, dan wel een nieuw besluit, op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Daarbij hoeft afdeling 3.4 van de Awb niet te worden toegepast. 17.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen: 1. het besluit van 22 juli 2015, kenmerk 1357951/HZ_WABO-2014-008892, zoals gewijzigd bij besluit van 6 september 2016, kenmerk Z-1406313, alsnog toereikend te motiveren, dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen, en 2. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier. w.g. Lubberdink    w.g. Duifhuizen voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2019 724.

Bovendien is in een bij het herstelbesluit van 6 september 2016 behorend addendum van 1 september 2016 op de ruimtelijke onderbouwing opgenomen dat de omgevingsvergunning eerste fase er op is gericht zowel gebruik als bouwen in strijd met het bestemmingsplan toe te staan, aldus de Huurdersvereniging. 6.1.    Artikel 2.5 van de Wabo luidt: "1. Op verzoek van de aanvrager wordt een omgevingsvergunning in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten. 2. […]." 6.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omgevingsvergunning eerste fase alleen betrekking heeft op de vraag of het bouwplan planologisch aanvaardbaar is. Dat blijkt uit de omgevingsvergunning eerste fase waarin is opgenomen dat de aanvraag betrekking heeft op de activiteit "het planologisch strijdig gebruiken van een bouwwerk". Daarbij komt dat [vergunninghoudster] in de schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep uitdrukkelijk heeft bevestigd dat met de aanvraag alleen is verzocht om een besluit over het planologisch kader. Dat in de ruimtelijke onderbouwing en in het addendum van 1 september 2016 ook wordt gesproken over 'bouwen' betekent, anders dan de Huurdersvereniging aanvoert, niet dat de omgevingsvergunning ook toestemming voor het bouwen omvat. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de welstandstoets bij de verlening van de omgevingsvergunning eerste fase niet aan de orde is.     Het betoog faalt. Kapvorm 7.    De Huurdersvereniging betoogt dat de rechtbank in de tussenuitspraak ten onrechte heeft overwogen dat het college ten tijde van het besluit van 22 juli 2015 heeft onderkend dat in strijd met het bestemmingsplan een schuine kap op de bovenste bouwlaan van de Borgerstraat ontbreekt, maar dat deze afweging alleen nader gemotiveerd moest worden. Volgens haar heeft het college deze strijdigheid in het geheel niet onder ogen gezien. Zij voert aan dat aan dat in de ruimtelijke onderbouwing meermalen de suggestie wordt gewekt dat de schuine kap niet zou vervallen. De rechtbank overweegt ten onrechte dat dit abusievelijk is gebeurd. Dat een stedenbouwkundige afweging over het vervallen van de schuine kap ten tijde van het besluit van 22 juli 2015 niet is gemaakt, blijkt ook uit het herstelbesluit van 6 september 2015 waarin is opgenomen dat op dit punt advies is gevraagd aan een stedenbouwkundige, aldus de Huurdersvereniging.   7.1.    Niet in geschil is dat de rechtbank in de tussenuitspraak heeft geconcludeerd dat in het besluit van 22 juli 2015 onvoldoende is gemotiveerd waarom de strijdigheid met betrekking tot de kap wordt toegestaan en dat zij het college in de gelegenheid heeft gesteld dit gebrek te herstellen. Evenmin is in geschil dat het college naar aanleiding van de tussenuitspraak in het besluit van 6 september 2016 nader heeft gemotiveerd waarom het de afwijking van het bestemmingsplan toestaat dat op het te realiseren complex geen schuine kap wordt aangebracht. Wat er zij van de stelling van de Huurdersvereniging dat de rechtbank in de tussenuitspraak ten onrechte heeft overwogen dat het college ten tijde van het besluit van 22 juli 2015 al onderkende dat het bouwplan op dit punt in strijd was met het bestemmingsplan, geldt dat de Huurdersvereniging door deze overweging niet in haar belangen is geschaad, nu in het besluit van 6 september 2016 alsnog een motivering van de afwijking is opgenomen.     Het betoog faalt. 8.    De Huurdersvereniging betoogt tevergeefs dat de rechtbank in de einduitspraak ten onrechte heeft overwogen dat zij geen inhoudelijke gronden heeft aangevoerd tegen de in het besluit van 6 september 2016 opgenomen motivering voor het afwijken van de kapvorm. In de zienswijze van de Huurdersvereniging van 20 oktober 2016 is opgenomen dat het afwijken van de voorschriften vragen van planologische en van welstandelijke aard oproept. Dit standpunt is alleen gemotiveerd voor zover het de gestelde afwijkingen van welstandelijke aard betreft. Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor onder 6.2 is overwogen, is een welstandstoets bij de verlening van de omgevingsvergunning eerste fase echter niet aan de orde. De aanvulling van het hoger beroep op 17 mei 2017 9.    Voor zover [vergunninghoudster] in haar schriftelijke uiteenzetting het standpunt heeft ingenomen dat de door de Huurdersvereniging bij brief van 17 mei 2017 naar voren gebrachte aanvullende gronden buiten de door de Afdeling gegeven termijn voor het aanvullen van het de gronden van het hoger beroep zijn ingediend en om die reden buiten beschouwing moeten worden gelaten, wordt als volgt overwogen. Geen rechtsregel staat er aan in de weg dat buiten de beroepstermijn of de termijn voor het aanvullen van de beroepsgronden nadere gronden worden aangevoerd, mits deze gronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd en hiermee geen strijd met de goede procesorde ontstaat. De in de brief van 17 mei 2017 door de Huurdersvereniging naar voren gebrachte gronden zijn reeds in beroep aangevoerd. Gelet hierop en nu hierdoor geen strijd met de goede procesorde ontstaat, zal de Afdeling ook de in de brief van 17 mei 2017 naar voren gebrachte gronden bespreken. Parkeren 10.    De Huurdersvereniging betoogt dat de rechtbank in de tussenuitspraak niet heeft onderkend dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat wordt voorzien in de parkeerbehoefte van het bouwplan. Zij voert aan dat de rechtbank onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de door haar gegeven kritiek op het door [vergunninghoudster] in het geding gebrachte rapport van Van Riezen en Partners van 27 mei 2016. Volgens de Huurdersvereniging is de berekening van de parkeerbehoefte niet transparant, omdat historische gegevens over de parkeerdruk ontbreken zodat de door het college gehanteerde gegevens niet kunnen worden gecontroleerd. 10.1.    In de ruimtelijke onderbouwing die aan de omgevingsvergunning ten grondslag is gelegd, is een vergelijking gemaakt tussen de parkeerbehoefte van het thans volgens het bestemmingsplan toegestane gebruik van het perceel dat 39 woningen en 600 m²  detailhandel/horeca toestaat en de parkeerbehoefte van het bouwplan. De parkeerbehoefte van het hotel wordt ingeschat op minimaal zes en maximaal tien parkeerplaatsen. Wat de detailhandel betreft, is in de ruimtelijke onderbouwing uitgegaan van een buurtsuper en is daarvoor een behoefte van minimaal vier en maximaal 22 parkeerplaatsen vastgesteld. Voor de horeca is een minimumbehoefte van negen en een maximale behoefte van veertien parkeerplaatsen bepaald. De Huurdersvereniging heeft de in de ruimtelijke onderbouwing berekende parkeerbehoefte van het bouwplan niet betwist, zodat van deze getallen kan worden uitgegaan. 10.2.    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak terecht overwogen dat bij de beoordeling van de vraag of een bouwplan voorziet in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening moet worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het te realiseren bouwplan. Zij heeft echter niet onderkend dat bij de berekening van deze toename niet kan worden uitgegaan van de voorheen op het perceel aanwezige bebouwing zoals het college heeft gedaan. Daarbij is van belang dat de op het perceel aanwezig bebouwing reeds in 2009 is gesloopt. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat ondanks dit tijdsverloop sprake is van vervangende nieuwbouw waardoor bij de berekening van de bestaande parkeerbehoefte niet hoeft te worden uitgegaan van de feitelijke situatie die bestaat uit een onbebouwd terrein.     Het betoog slaagt. Verkeer 11.    De Huurdersvereniging betoogt eveneens terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte is opgenomen dat het bouwplan geen significante toename van autoverkeer veroorzaakt. Volgens haar zal het bouwplan wel nieuwe stromen autoverkeer aantrekken, onder meer omdat de winkelvoorzieningen een wijkoverstijgend aanbod zullen hebben.