ECLI:NL:RBZWB:2025:8352

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Middelburg Bestuursrecht zaaknummer: BRE 24/7419 uitspraak van de meervoudige kamer van 26 november 2025 in de zaak tussen [eiseres] , uit [plaats] , eiseres (gemachtigde: [gemachtigde] ), en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiseres om financiële ondersteuning op grond van de Regeling zorgmedewerkers met langdurige post-covidklachten (Regeling). Eiseres is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat een beslissing op grond van de Regeling aangemerkt kan worden als een besluit. Ook komt de rechtbank tot het oordeel dat eiseres niet in aanmerking komt voor een financiële ondersteuning op grond van de Regeling. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 1.2. Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staat de verwijzing naar het wettelijk kader. De standpunten van eiseres en de minister staan onder punten 4 en 5. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf punt 6. Daarbij gaat de rechtbank in op de volgende vragen: is er sprake van een besluit, voldoet eiseres aan de voorwaarden van de Regeling en is er sprake van onevenredige gevolgen. Aan het eind (punt 9) staat de conclusie van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

2.1 Eiseres is werkzaam geweest als verpleegkundig centralist. Met ingang van 12 maart 2022 is aan haar een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) toegekend. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor een eenmalige financiële ondersteuning op grond van de Regeling. Bij deze aanvraag was onder andere een verklaring van de zorgaanbieder gevoegd. 2.2 De minister heeft de aanvraag met het besluit van 23 januari 2024 afgewezen. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Met het bestreden besluit van 20 september 2024 is het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen dit besluit. 2.3 De rechtbank heeft het beroep op 22 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen de gemachtigde van eiseres, eiseres en haar echtgenoot. Namens de minister waren aanwezig: [persoon 1] en [persoon 2] .

Wettelijk kader 3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maakt daarvan onderdeel uit. Standpunt eiseres 4. Eiseres heeft een beroep gedaan op het evenredigheidsbeginsel en vindt dat de rechtbank het besluit intensief moet toetsen. Als verpleegkundig centralist was eiseres nauw betrokken bij de zorgverlening in de eerste golf van de Covid-19 pandemie, maar niet direct met de handen aan het bed. Ze werkte in een ruimte met circa 14 collega’s van ambulance, brandweer en politie. Haar functie was een essentieel onderdeel van de zorgverlening en was cruciaal voor de continuïteit van de zorg. Eiseres heeft opgemerkt dat de minister in de brief van 29 augustus 2024 het evenredigheidsbeginsel heeft toegepast en de Regeling heeft aangepast voor zorgverleners die tijdens de wachttijd de pensioengerechtigde leeftijd bereikten. Eiseres is van mening dat ook voor haar een uitzondering moet worden gemaakt. De impact op haar leven is enorm, juist vanwege haar relatief jonge leeftijd. Zij heeft ook moeten interen op haar spaargeld. Een eenmalige vergoeding zou een welkom gebaar van erkenning zijn. Eiseres heeft verzocht om een vergoeding van proceskosten, waaronder ook een vergoeding voor haar reiskosten. Standpunt minister 5. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden van de Regeling. De minister heeft een toelichting gegeven op de totstandkoming van de Regeling. Daarbij is opgemerkt dat de Regeling aangemerkt moet worden als een buitenwettelijke, zelfstandige en begunstigende beleidsregel. Bij het opstellen van deze Regeling heeft de minister veel beleidsruimte. Aan personen die buiten het beleid vallen, wordt niets onthouden waar zij anders wel recht op zouden hebben. Het beleid is daarom niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat hierbij een terughoudende rechterlijke toets past. De minister heeft gesteld dat het beleid op consistente wijze is toegepast. Niet gebleken of gesteld is dat met de afwijzing van de aanvraag fundamentele rechten zijn geschonden. Voor zover de rechtbank van oordeel is dat een intensieve toetsing is aangewezen, heeft de minister gesteld dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor afwijzing van de aanvraag onevenredig is. In de brief van 29 augustus 2024, waarnaar eiseres heeft verwezen, wordt onverkort vastgehouden aan het uitgangspunt dat zorgmedewerkers tijdens hun werk veelvuldig en intensief zorg hebben verleend aan Covid-19 patiënten en/of tijdens hun werk bij die zorgverlening nauw betrokken waren. Eiseres bevindt zich dus niet in dezelfde situatie als de groep inmiddels gepensioneerde zorgverleners die geen WIA-beslissing hebben ontvangen. Het bieden van een financiële ondersteuning aan personen die niet direct zorg hebben verleend aan patiënten met Covid-19 past niet binnen de doelstelling van de Regeling.

Is besluitvorming op grond van de Regeling aan te merken als een besluit? 6. Voordat de rechtbank aan een inhoudelijke beoordeling kan toekomen zal eerst beoordeeld moeten worden of de brief van 23 januari 2024 aangemerkt kan worden als een besluit waartegen bezwaar en beroep mogelijk is. Als daarvan geen sprake is, had de minister het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk moeten verklaren. 6.1 In artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de definitie van een besluit gegeven. Het moet gaan om een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De minister voor Langdurige Zorg en Sport (destijds vallend onder het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) heeft de aanvraag van eiseres afgewezen. Aan de voorwaarden van een bestuursorgaan en een schriftelijke beslissing is dus voldaan. 6.2 Vervolgens moet de vraag beantwoord worden of het gaat om een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift. 6.3 Aan de Regeling is artikel 4:81 van de Awb ten grondslag gelegd. Dat artikel geeft echter alleen de bevoegdheid beleidsregels vast te stellen als er al een bestuursbevoegdheid is en kan niet zelfstandig een bevoegdheid creëren. Net als de rechtbank Den Haag komt de rechtbank tot het oordeel dat de bestuursbevoegdheid ontbreekt. Er is dan ook geen sprake van een publiekrechtelijke rechtshandeling. 6.4 In zeer bijzondere omstandigheden kan beleid zonder wettelijke basis dienen als publiekrechtelijke grondslag voor een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit. De rechtbank is van oordeel dat hiervan sprake is. Met de Regeling is een speciale voorziening in het leven geroepen voor de groep mensen die tijdens de corona-epidemie heeft moeten werken onder (zeer) verzwarende omstandigheden. De samenleving heeft veel van deze groep mensen gevraagd. Vanuit de overheid is immers tijdens de corona-epidemie een dringend beroep gedaan op de zorg en zorgmedewerkers om essentiële functies overeind te houden, ondanks de risico’s en de beperkte beschermingsmogelijkheden. De overheid voelt zich verantwoordelijk voor deze groep personen en heeft in eerste instantie ingezet op het geven van een bijdrage aan een collectieve regeling tussen werkgevers en werknemers. Nadat gebleken is dat werkgeversorganisaties niet mee willen en kunnen werken aan een collectieve regeling, zijn er voorbereidingen getroffen om een publieke regeling te treffen. Daarbij is opgemerkt dat de overheid nog steeds de morele verplichting voelt om een specifieke groep zorgmedewerkers aanvullend te ondersteunen. De rechtbank is van oordeel dat met het opzetten van de Regeling de overheid de publieke taak om leed te erkennen naar zich toe heeft getrokken. Besluiten op grond van de Regeling zijn dan genomen in het kader van die aan zichzelf toegekende publiek taak. Beslissingen genomen op grond van de Regeling kunnen daarom aangemerkt worden als een besluit. De minister heeft het bezwaar van eiseres dan ook terecht ontvankelijk verklaard. Voldoet eiseres aan de voorwaarden van de Regeling ? 7. Omdat de Regeling op zichzelf geen wettelijke grondslag heeft, zal de rechtbank de Regeling aanmerken als buitenwettelijk begunstigend beleid. In de Regeling zijn verschillende voorwaarden opgenomen waaraan voldaan moet zijn voordat iemand in aanmerking kan komen voor een eenmalige financiële ondersteuning. In geschil is of eiseres voldoet aan de voorwaarde dat zij veelvuldig en intensief zorg heeft verleend aan patiënten met Covid-19 of nauw betrokken was bij deze zorgverlening. 7.1 In de Regeling is in bijlage 4 een lijst van functies opgenomen waarvan wordt aangenomen dat zij in beginsel aan deze voorwaarde voldoen. Komt een van deze functies voor op de lijst dan kan de aanvrager volstaan met een eigen verklaring dat zij veelvuldig en intensief zorg heeft verleend aan Covid-19 patiënten. Komt de functie niet op de lijst voor dan moet een dergelijke verklaring van de werkgever worden overgelegd. 7.2 Een van de functies die op de lijst van bijlage 4 is opgenomen is de functie van (gespecialiseerd) verpleegkundige. Ter zitting heeft eiseres gesteld dat haar functie als verpleegkundig centralist gelijkgesteld kan worden aan de functie van gespecialiseerd verpleegkundige. 7.3 De rechtbank zal in het midden laten of de functie van verpleegkundig centralist gelijkgesteld kan worden aan de functie van (gespecialiseerd) verpleegkundige. Het enkele feit dat een functie op de lijst voorkomt, betekent immers nog niet dat recht bestaat op een financiële ondersteuning. Ook in dat geval zal er immers een verklaring moeten zijn dat er veelvuldig en intensief zorg is verleend aan Covid-19 patiënten of nauwe betrokkenheid daarbij. Zou de functie van eiseres op de lijst voorkomen, dan zal eiseres zelf moeten verklaren dat zij veelvuldig en intensief zorg heeft verleend aan Covid-19 patiënten of daarbij nauw betrokken was. Zoals ter zitting is gebleken, kan eiseres die verklaring niet geven. Zij kwam zelf immers niet in aanraking met Covid-19 patiënten. Hoewel de rechtbank erkent dat eiseres een cruciale rol in het zorgverleningssysteem heeft vervuld, was haar betrokkenheid met de Covid-19 patiënten indirect. Zij valt daarom niet onder de groep van personen die recht hebben op een financiële ondersteuning vanuit de Regeling. 7.4 Ter zitting heeft eiseres nog gesteld dat de verklaring van haar werkgever niet helemaal duidelijk is. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt. Hoewel in het begin van de verklaring is vermeld dat eiseres veelvuldig en intensief zorg heeft verleend aan Covid-19 patiënten of daarbij nauw betrokken was, heeft de werkgever in de toelichting daarna de werksituatie van eiseres beschreven en daarbij expliciet vermeld dat eiseres niet veelvuldig en intensief betrokken is geweest bij de zorgverlening. Uit de verklaring kan dus niet opgemaakt worden dat eiseres voldoet aan de voorwaarde van veelvuldig en intensief contact met Covid-19 patiënten. Overigens heeft eiseres, zoals onder 7.3 al is opgemerkt, ter zitting verklaard dat zij zelf niet met patiënten heeft gewerkt. 7.5 De vergelijking die ter zitting is gemaakt met de schoonmaker die ook geen direct contact met de patiënt heeft, gaat niet op. Zoals uit de toelichting bij de Regeling blijkt, wordt hiermee de schoonmaker bedoeld die de kamers heeft schoongemaakt waarop Covid -19 patiënten lagen. Niet is gesteld en het is ook niet gebleken dat eiseres op de kamers kwam waar Covid-19 patiënten lagen. 7.6 Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat eiseres niet tot de doelgroep van de Regeling behoort. Zij voldoet dus niet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een financiële ondersteuning. Is er sprake van onevenredige gevolgen? 8. Het bestuursorgaan is verplicht te handelen overeenkomstig het beleid. Voor beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb is dit neergelegd in artikel 4:84 van de Awb. Voor ander beleid vloeit deze verplichting voort uit het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. De bestuursrechter zal daarom bij de rechtstreekse toetsing van een besluit in de eerste plaats toetsen of het bestuursorgaan in het concrete geval het beleid juist heeft toegepast.

9. De minister heeft op goede gronden geweigerd een financiële ondersteuning toe te kennen. Pas in beroep is het bestreden besluit voorzien van een toereikende belangenafweging in het kader van de evenredigheidstoetsing. Daarom wordt geoordeeld dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. Dit gebrek zal met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd. Aannemelijk is dat eiseres door deze schending niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Omdat er sprake was van een gebrek en artikel 6:22 van de Awb is toegepast, moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres een vergoeding voor haar proceskosten. 9.1 De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,00. Ook komt eiseres in aanmerking voor vergoeding van haar reiskosten. Deze kosten worden vastgesteld op basis van de kosten van openbaar vervoer. Dit is een bedrag van € 18,22. Eiseres krijgt in totaal dus een vergoeding van € 1.832,22.

De rechtbank: verklaart het beroep ongegrond; bepaalt dat de minister het griffierecht van € 187,- aan eiseres moet vergoeden; veroordeelt de minister tot betaling van € 1.832,22 aan proceskosten aan eiseres. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A.M.L. van de Sande, voorzitter, en mr. R.J.H. van der Linden en mr. M. Snoeks, leden, in aanwezigheid van mr. A.J.M. van Hees, griffier, op 26 november 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Bijlage wettelijk kader Algemene wet bestuursrecht Artikel 1:3, eerste lidOnder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Artikel 4:81 1. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid. 2. In andere gevallen kan een bestuursorgaan slechts beleidsregels vaststellen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Artikel 4:84 Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Artikel 6:22 Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Regeling zorgmedewerkers met langdurige post-COVID klachten Artikel 1.1 (voor zover hier van belang) In deze beleidsregel wordt verstaan onder: tijdvak: de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 december 2020; zorgaanbieder: een zorgaanbieder als bedoeld in artikel 1.4 van deze beleidsregel; zorgmedewerker: een natuurlijk persoon die voldoet aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 2.1 van deze beleidsregel. Artikel 1.2 De minister kan op aanvraag eenmalig financiële ondersteuning verstrekken aan een zorgmedewerker. Artikel 2.1, eerste lid Een zorgmedewerker komt eenmaal in aanmerking voor financiële ondersteuning als deze: a. in het tijdvak werkzaam was bij of werkzaamheden heeft verricht voor een zorgaanbieder in het kader van een dienstverband zijnde: 1°.een arbeidsovereenkomst tussen werkgever en werknemer als bedoeld in artikel 610, eerste lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek; 2°.een aanstelling als militair ambtenaar als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wet ambtenaren defensie; of 3°.een aanstelling als burgerlijk ambtenaar als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wet ambtenaren defensie; b. in het tijdvak bij een zorgaanbieder veelvuldig en intensief zorg heeft verleend aan patiënten met COVID-19 of nauw betrokken was bij deze zorgverlening; c. in het tijdvak in het kader van het dienstverband gemeld heeft wegens ziekte niet te werken; d. langdurige post-COVID klachten heeft die voor 1 juni 2023 geconstateerd zijn door een arts; e. als gevolg van de klachten die hebben geleid tot de ziekmelding, bedoeld onder c, ten minste 104 weken ziek is met langdurige post-COVID klachten en na deze 104 weken: 1°.volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 4 van de WIA; 2°.gedeeltelijk arbeidsgeschikt is als bedoeld in artikel 5 van de WIA; 3°.in staat is met arbeid ten hoogste 100% te verdienen van het maatmaninkomen per uur, bedoeld in artikel 1 van de WIA, als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van langdurige post-COVID klachten; of 4°.uiterlijk 1 juli 2023 voldoet aan hetgeen gesteld is onder 1°, 2° of 3° ingeval van vrijwillige verlenging van de loondoorbetaling of verlenging van de loondoorbetalingsplicht. Artikel 2.3, zesde lid Als de zorgmedewerker werkzaam is geweest bij de zorgaanbieder tijdens het tijdvak in een functie of beroep die niet in bijlage 4 is opgenomen, overlegt de zorgmedewerker een door de minister vastgesteld formulier met een verklaring die: a.is voorzien van een ondertekening door de leidinggevende van de zorgmedewerker; b.is ondertekend namens de zorgaanbieder waar de zorgmedewerker tijdens het tijdvak werkzaam was; c.bevestigt dat de zorgmedewerker tijdens het tijdvak veelvuldig en intensief zorg heeft verleend aan patiënten met COVID-19 of nauw betrokken was bij deze zorgverlening; en d.is voorzien van toestemming om de juistheid van deze verklaring bij die zorgaanbieder te verifiëren. In bijlage 4 is een lijst met beroepen en functies in de zorg als bedoeld in artikel 2.3, zesde lid, van de beleidsregel opgenomen. Kamerstukken II, 2023-2024, 25 2595, nr. 2198 ECLI:NL:RVS:2022:2684 overweging 5.3 ECLI:NL:RBDHA:2025:10158 ECLI:NL:RVS:2022:2684 overweging 5.6 Kamerstukken II, 2022/2023, 25 295, nr. 1972, blz. 1 Kamerstukken II, 2022/2023, 25 295, nr. 1987, blz. 3/4 Kamerstukken II, 2022/2023, 25 295, nr. 2011 Soortgelijk ECLI:NL:RVS:2023:718 overweging 4 Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling Staatscourant 2023, nr. 24739, blz. 20 Artikel 2.3, zesde lid, aanhef en onder c, van de Regeling Staatscourant 2023, nr. 24739, blz. 20 Uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 15 mei 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:700 overwegingen 4.9.1.3 en 4.9.2.3

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Middelburg Bestuursrecht zaaknummer: BRE 24/7419 uitspraak van de meervoudige kamer van 26 november 2025 in de zaak tussen [eiseres] , uit [plaats] , eiseres (gemachtigde: [gemachtigde] ), en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiseres om financiële ondersteuning op grond van de Regeling zorgmedewerkers met langdurige post-covidklachten (Regeling). Eiseres is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat een beslissing op grond van de Regeling aangemerkt kan worden als een besluit. Ook komt de rechtbank tot het oordeel dat eiseres niet in aanmerking komt voor een financiële ondersteuning op grond van de Regeling. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 1.2. Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staat de verwijzing naar het wettelijk kader. De standpunten van eiseres en de minister staan onder punten 4 en 5. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf punt 6. Daarbij gaat de rechtbank in op de volgende vragen: is er sprake van een besluit, voldoet eiseres aan de voorwaarden van de Regeling en is er sprake van onevenredige gevolgen. Aan het eind (punt 9) staat de conclusie van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

2.1 Eiseres is werkzaam geweest als verpleegkundig centralist. Met ingang van 12 maart 2022 is aan haar een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) toegekend. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor een eenmalige financiële ondersteuning op grond van de Regeling. Bij deze aanvraag was onder andere een verklaring van de zorgaanbieder gevoegd. 2.2 De minister heeft de aanvraag met het besluit van 23 januari 2024 afgewezen. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Met het bestreden besluit van 20 september 2024 is het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen dit besluit. 2.3 De rechtbank heeft het beroep op 22 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen de gemachtigde van eiseres, eiseres en haar echtgenoot. Namens de minister waren aanwezig: [persoon 1] en [persoon 2] .

Wettelijk kader 3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maakt daarvan onderdeel uit. Standpunt eiseres 4. Eiseres heeft een beroep gedaan op het evenredigheidsbeginsel en vindt dat de rechtbank het besluit intensief moet toetsen. Als verpleegkundig centralist was eiseres nauw betrokken bij de zorgverlening in de eerste golf van de Covid-19 pandemie, maar niet direct met de handen aan het bed. Ze werkte in een ruimte met circa 14 collega’s van ambulance, brandweer en politie. Haar functie was een essentieel onderdeel van de zorgverlening en was cruciaal voor de continuïteit van de zorg. Eiseres heeft opgemerkt dat de minister in de brief van 29 augustus 2024 het evenredigheidsbeginsel heeft toegepast en de Regeling heeft aangepast voor zorgverleners die tijdens de wachttijd de pensioengerechtigde leeftijd bereikten. Eiseres is van mening dat ook voor haar een uitzondering moet worden gemaakt. De impact op haar leven is enorm, juist vanwege haar relatief jonge leeftijd. Zij heeft ook moeten interen op haar spaargeld. Een eenmalige vergoeding zou een welkom gebaar van erkenning zijn. Eiseres heeft verzocht om een vergoeding van proceskosten, waaronder ook een vergoeding voor haar reiskosten. Standpunt minister 5. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden van de Regeling. De minister heeft een toelichting gegeven op de totstandkoming van de Regeling. Daarbij is opgemerkt dat de Regeling aangemerkt moet worden als een buitenwettelijke, zelfstandige en begunstigende beleidsregel. Bij het opstellen van deze Regeling heeft de minister veel beleidsruimte. Aan personen die buiten het beleid vallen, wordt niets onthouden waar zij anders wel recht op zouden hebben. Het beleid is daarom niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat hierbij een terughoudende rechterlijke toets past. De minister heeft gesteld dat het beleid op consistente wijze is toegepast. Niet gebleken of gesteld is dat met de afwijzing van de aanvraag fundamentele rechten zijn geschonden. Voor zover de rechtbank van oordeel is dat een intensieve toetsing is aangewezen, heeft de minister gesteld dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor afwijzing van de aanvraag onevenredig is. In de brief van 29 augustus 2024, waarnaar eiseres heeft verwezen, wordt onverkort vastgehouden aan het uitgangspunt dat zorgmedewerkers tijdens hun werk veelvuldig en intensief zorg hebben verleend aan Covid-19 patiënten en/of tijdens hun werk bij die zorgverlening nauw betrokken waren. Eiseres bevindt zich dus niet in dezelfde situatie als de groep inmiddels gepensioneerde zorgverleners die geen WIA-beslissing hebben ontvangen. Het bieden van een financiële ondersteuning aan personen die niet direct zorg hebben verleend aan patiënten met Covid-19 past niet binnen de doelstelling van de Regeling.

Is besluitvorming op grond van de Regeling aan te merken als een besluit? 6. Voordat de rechtbank aan een inhoudelijke beoordeling kan toekomen zal eerst beoordeeld moeten worden of de brief van 23 januari 2024 aangemerkt kan worden als een besluit waartegen bezwaar en beroep mogelijk is. Als daarvan geen sprake is, had de minister het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk moeten verklaren. 6.1 In artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de definitie van een besluit gegeven. Het moet gaan om een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De minister voor Langdurige Zorg en Sport (destijds vallend onder het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) heeft de aanvraag van eiseres afgewezen. Aan de voorwaarden van een bestuursorgaan en een schriftelijke beslissing is dus voldaan. 6.2 Vervolgens moet de vraag beantwoord worden of het gaat om een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift. 6.3 Aan de Regeling is artikel 4:81 van de Awb ten grondslag gelegd. Dat artikel geeft echter alleen de bevoegdheid beleidsregels vast te stellen als er al een bestuursbevoegdheid is en kan niet zelfstandig een bevoegdheid creëren. Net als de rechtbank Den Haag komt de rechtbank tot het oordeel dat de bestuursbevoegdheid ontbreekt. Er is dan ook geen sprake van een publiekrechtelijke rechtshandeling. 6.4 In zeer bijzondere omstandigheden kan beleid zonder wettelijke basis dienen als publiekrechtelijke grondslag voor een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit. De rechtbank is van oordeel dat hiervan sprake is. Met de Regeling is een speciale voorziening in het leven geroepen voor de groep mensen die tijdens de corona-epidemie heeft moeten werken onder (zeer) verzwarende omstandigheden. De samenleving heeft veel van deze groep mensen gevraagd. Vanuit de overheid is immers tijdens de corona-epidemie een dringend beroep gedaan op de zorg en zorgmedewerkers om essentiële functies overeind te houden, ondanks de risico’s en de beperkte beschermingsmogelijkheden. De overheid voelt zich verantwoordelijk voor deze groep personen en heeft in eerste instantie ingezet op het geven van een bijdrage aan een collectieve regeling tussen werkgevers en werknemers. Nadat gebleken is dat werkgeversorganisaties niet mee willen en kunnen werken aan een collectieve regeling, zijn er voorbereidingen getroffen om een publieke regeling te treffen. Daarbij is opgemerkt dat de overheid nog steeds de morele verplichting voelt om een specifieke groep zorgmedewerkers aanvullend te ondersteunen. De rechtbank is van oordeel dat met het opzetten van de Regeling de overheid de publieke taak om leed te erkennen naar zich toe heeft getrokken. Besluiten op grond van de Regeling zijn dan genomen in het kader van die aan zichzelf toegekende publiek taak. Beslissingen genomen op grond van de Regeling kunnen daarom aangemerkt worden als een besluit. De minister heeft het bezwaar van eiseres dan ook terecht ontvankelijk verklaard. Voldoet eiseres aan de voorwaarden van de Regeling ? 7. Omdat de Regeling op zichzelf geen wettelijke grondslag heeft, zal de rechtbank de Regeling aanmerken als buitenwettelijk begunstigend beleid. In de Regeling zijn verschillende voorwaarden opgenomen waaraan voldaan moet zijn voordat iemand in aanmerking kan komen voor een eenmalige financiële ondersteuning. In geschil is of eiseres voldoet aan de voorwaarde dat zij veelvuldig en intensief zorg heeft verleend aan patiënten met Covid-19 of nauw betrokken was bij deze zorgverlening. 7.1 In de Regeling is in bijlage 4 een lijst van functies opgenomen waarvan wordt aangenomen dat zij in beginsel aan deze voorwaarde voldoen. Komt een van deze functies voor op de lijst dan kan de aanvrager volstaan met een eigen verklaring dat zij veelvuldig en intensief zorg heeft verleend aan Covid-19 patiënten. Komt de functie niet op de lijst voor dan moet een dergelijke verklaring van de werkgever worden overgelegd. 7.2 Een van de functies die op de lijst van bijlage 4 is opgenomen is de functie van (gespecialiseerd) verpleegkundige. Ter zitting heeft eiseres gesteld dat haar functie als verpleegkundig centralist gelijkgesteld kan worden aan de functie van gespecialiseerd verpleegkundige. 7.3 De rechtbank zal in het midden laten of de functie van verpleegkundig centralist gelijkgesteld kan worden aan de functie van (gespecialiseerd) verpleegkundige. Het enkele feit dat een functie op de lijst voorkomt, betekent immers nog niet dat recht bestaat op een financiële ondersteuning. Ook in dat geval zal er immers een verklaring moeten zijn dat er veelvuldig en intensief zorg is verleend aan Covid-19 patiënten of nauwe betrokkenheid daarbij. Zou de functie van eiseres op de lijst voorkomen, dan zal eiseres zelf moeten verklaren dat zij veelvuldig en intensief zorg heeft verleend aan Covid-19 patiënten of daarbij nauw betrokken was. Zoals ter zitting is gebleken, kan eiseres die verklaring niet geven. Zij kwam zelf immers niet in aanraking met Covid-19 patiënten. Hoewel de rechtbank erkent dat eiseres een cruciale rol in het zorgverleningssysteem heeft vervuld, was haar betrokkenheid met de Covid-19 patiënten indirect. Zij valt daarom niet onder de groep van personen die recht hebben op een financiële ondersteuning vanuit de Regeling. 7.4 Ter zitting heeft eiseres nog gesteld dat de verklaring van haar werkgever niet helemaal duidelijk is. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt. Hoewel in het begin van de verklaring is vermeld dat eiseres veelvuldig en intensief zorg heeft verleend aan Covid-19 patiënten of daarbij nauw betrokken was, heeft de werkgever in de toelichting daarna de werksituatie van eiseres beschreven en daarbij expliciet vermeld dat eiseres niet veelvuldig en intensief betrokken is geweest bij de zorgverlening. Uit de verklaring kan dus niet opgemaakt worden dat eiseres voldoet aan de voorwaarde van veelvuldig en intensief contact met Covid-19 patiënten. Overigens heeft eiseres, zoals onder 7.3 al is opgemerkt, ter zitting verklaard dat zij zelf niet met patiënten heeft gewerkt. 7.5 De vergelijking die ter zitting is gemaakt met de schoonmaker die ook geen direct contact met de patiënt heeft, gaat niet op. Zoals uit de toelichting bij de Regeling blijkt, wordt hiermee de schoonmaker bedoeld die de kamers heeft schoongemaakt waarop Covid -19 patiënten lagen. Niet is gesteld en het is ook niet gebleken dat eiseres op de kamers kwam waar Covid-19 patiënten lagen. 7.6 Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat eiseres niet tot de doelgroep van de Regeling behoort. Zij voldoet dus niet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een financiële ondersteuning. Is er sprake van onevenredige gevolgen? 8. Het bestuursorgaan is verplicht te handelen overeenkomstig het beleid. Voor beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb is dit neergelegd in artikel 4:84 van de Awb. Voor ander beleid vloeit deze verplichting voort uit het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. De bestuursrechter zal daarom bij de rechtstreekse toetsing van een besluit in de eerste plaats toetsen of het bestuursorgaan in het concrete geval het beleid juist heeft toegepast.

9. De minister heeft op goede gronden geweigerd een financiële ondersteuning toe te kennen. Pas in beroep is het bestreden besluit voorzien van een toereikende belangenafweging in het kader van de evenredigheidstoetsing. Daarom wordt geoordeeld dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. Dit gebrek zal met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd. Aannemelijk is dat eiseres door deze schending niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Omdat er sprake was van een gebrek en artikel 6:22 van de Awb is toegepast, moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres een vergoeding voor haar proceskosten. 9.1 De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,00. Ook komt eiseres in aanmerking voor vergoeding van haar reiskosten. Deze kosten worden vastgesteld op basis van de kosten van openbaar vervoer. Dit is een bedrag van € 18,22. Eiseres krijgt in totaal dus een vergoeding van € 1.832,22.

De rechtbank: verklaart het beroep ongegrond; bepaalt dat de minister het griffierecht van € 187,- aan eiseres moet vergoeden; veroordeelt de minister tot betaling van € 1.832,22 aan proceskosten aan eiseres. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A.M.L. van de Sande, voorzitter, en mr. R.J.H. van der Linden en mr. M. Snoeks, leden, in aanwezigheid van mr. A.J.M. van Hees, griffier, op 26 november 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Bijlage wettelijk kader Algemene wet bestuursrecht Artikel 1:3, eerste lidOnder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Artikel 4:81 1. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid. 2. In andere gevallen kan een bestuursorgaan slechts beleidsregels vaststellen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Artikel 4:84 Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Artikel 6:22 Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Regeling zorgmedewerkers met langdurige post-COVID klachten Artikel 1.1 (voor zover hier van belang) In deze beleidsregel wordt verstaan onder: tijdvak: de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 december 2020; zorgaanbieder: een zorgaanbieder als bedoeld in artikel 1.4 van deze beleidsregel; zorgmedewerker: een natuurlijk persoon die voldoet aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 2.1 van deze beleidsregel. Artikel 1.2 De minister kan op aanvraag eenmalig financiële ondersteuning verstrekken aan een zorgmedewerker. Artikel 2.1, eerste lid Een zorgmedewerker komt eenmaal in aanmerking voor financiële ondersteuning als deze: a. in het tijdvak werkzaam was bij of werkzaamheden heeft verricht voor een zorgaanbieder in het kader van een dienstverband zijnde: 1°.een arbeidsovereenkomst tussen werkgever en werknemer als bedoeld in artikel 610, eerste lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek; 2°.een aanstelling als militair ambtenaar als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wet ambtenaren defensie; of 3°.een aanstelling als burgerlijk ambtenaar als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wet ambtenaren defensie; b. in het tijdvak bij een zorgaanbieder veelvuldig en intensief zorg heeft verleend aan patiënten met COVID-19 of nauw betrokken was bij deze zorgverlening; c. in het tijdvak in het kader van het dienstverband gemeld heeft wegens ziekte niet te werken; d. langdurige post-COVID klachten heeft die voor 1 juni 2023 geconstateerd zijn door een arts; e. als gevolg van de klachten die hebben geleid tot de ziekmelding, bedoeld onder c, ten minste 104 weken ziek is met langdurige post-COVID klachten en na deze 104 weken: 1°.volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 4 van de WIA; 2°.gedeeltelijk arbeidsgeschikt is als bedoeld in artikel 5 van de WIA; 3°.in staat is met arbeid ten hoogste 100% te verdienen van het maatmaninkomen per uur, bedoeld in artikel 1 van de WIA, als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van langdurige post-COVID klachten; of 4°.uiterlijk 1 juli 2023 voldoet aan hetgeen gesteld is onder 1°, 2° of 3° ingeval van vrijwillige verlenging van de loondoorbetaling of verlenging van de loondoorbetalingsplicht. Artikel 2.3, zesde lid Als de zorgmedewerker werkzaam is geweest bij de zorgaanbieder tijdens het tijdvak in een functie of beroep die niet in bijlage 4 is opgenomen, overlegt de zorgmedewerker een door de minister vastgesteld formulier met een verklaring die: a.is voorzien van een ondertekening door de leidinggevende van de zorgmedewerker; b.is ondertekend namens de zorgaanbieder waar de zorgmedewerker tijdens het tijdvak werkzaam was; c.bevestigt dat de zorgmedewerker tijdens het tijdvak veelvuldig en intensief zorg heeft verleend aan patiënten met COVID-19 of nauw betrokken was bij deze zorgverlening; en d.is voorzien van toestemming om de juistheid van deze verklaring bij die zorgaanbieder te verifiëren. In bijlage 4 is een lijst met beroepen en functies in de zorg als bedoeld in artikel 2.3, zesde lid, van de beleidsregel opgenomen. Kamerstukken II, 2023-2024, 25 2595, nr. 2198 ECLI:NL:RVS:2022:2684 overweging 5.3 ECLI:NL:RBDHA:2025:10158 ECLI:NL:RVS:2022:2684 overweging 5.6 Kamerstukken II, 2022/2023, 25 295, nr. 1972, blz. 1 Kamerstukken II, 2022/2023, 25 295, nr. 1987, blz. 3/4 Kamerstukken II, 2022/2023, 25 295, nr. 2011 Soortgelijk ECLI:NL:RVS:2023:718 overweging 4 Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling Staatscourant 2023, nr. 24739, blz. 20 Artikel 2.3, zesde lid, aanhef en onder c, van de Regeling Staatscourant 2023, nr. 24739, blz. 20 Uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 15 mei 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:700 overwegingen 4.9.1.3 en 4.9.2.3