ECLI:NL:RBZWB:2014:2542

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Bestuursrecht zaaknummer: BRE 13/5814 WAV uitspraak van 16 april 2014 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen Aannemersbedrijf[naam bedrijf] B.V, te [vestigingsplaats], eiseres, gemachtigde: mr. [naam gemachtigde], en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de Minister), verweerder.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 4 september 2013 (bestreden besluit) van de Minister inzake de oplegging van een boete op grond van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 19 februari 2014. Eiseres is verschenen bij mr. [naam gemachtigde2], kantoorgenoot van haar gemachtigde en [naam gemachtigde3]. Voor de Minister zijn [naam gemachtigde4] en[naam gemachtigde5] als gemachtigden verschenen.

1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. Uit het op ambtseed opgemaakte boeterapport blijkt dat op 5 april 2011 twee arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW zich bevonden op het adres [adres], alwaar het nieuwbouwproject ‘[naam nieuwbouwproject]’ werd gerealiseerd in opdracht van Vereniging[naam vereniging], in verband met een administratieve controle in het kader van de Wav. Er hebben naar aanleiding van deze controle twee administratieve onderzoeken plaatsgevonden. Uit administratief onderzoek A bleek dat zes personen werkzaamheden voor eiseres hadden verricht in de periode van week 13 tot en met 19 en week 22 tot en met 29 van het jaar 2010, of delen daarvan. Zij waren werkzaam via Betonijzerbuigcentrale en Handelsmaatschappij B.V. (BBC). BBC had ze op haar beurt ingeleend via[naam bedrijf2] Vlechtbedrijf B.V ([naam bedrijf2]).[naam bedrijf2] had ze ingeleend via [naam persoon] handelend onder de naam [naam uitzendbureau]. Het betrof [naam vreemdeling1] (vreemdeling 1), [naam vreemdeling2] (vreemdeling 2), [naam vreemdeling3] (vreemdeling 3), [naam vreemdeling4] (vreemdeling 4),[naam vreemdeling5] (vreemdeling 5), [naam vreemdeling6](vreemdeling 6), allen met de Bulgaarse nationaliteit. Uit administratief onderzoek B bleek dat vier personen werkzaamheden voor eiseres hadden verricht in de periode 3 maart 2010 tot en met 5 april 2011 of gedeelten hiervan. Deze personen waren ingeleend via Fast Bekistingen & Steigerbouw B.V. (Fast). Fast heeft deze werkzaamheden in onderaanneming uitbesteed aan Bul Building Company Ltd te Bulgarije (BUL/BIS). BIS heeft de activiteiten van BUL overgenomen per 1 januari 2011, waaronder de activiteiten van het onderhavige project. BUL is een slapende onderneming. Het betrof[naam vreemdeling7] (vreemdeling 7), [naam vreemdeling8] (vreemdeling 8),[naam vreemdeling9] (vreemdeling 9) en[naam vreemdeling10] (vreemdeling 10), allen met de Bulgaarse Nationaliteit. De arbeidsinspecteurs constateerden tien overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Naar aanleiding hiervan is een boeterapport opgemaakt dat op 18 januari 2013 aan eiseres is verzonden. Op 1 maart 2013 is een aanvullend boeterapport verzonden. Op 7 maart 2013 is aan eiseres het voornemen een bestuurlijke boete op te leggen verzonden. Op 15 april 2013 heeft eiseres haar zienswijze kenbaar gemaakt. Bij beschikking van 25 april 2013 is aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 80.000,- (primair besluit). Op 4 juni 2013 heeft eiseres hiertegen bezwaar gemaakt. Bij het thans bestreden besluit zijn de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. 2. Eiseres kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en voert zakelijk weergegeven het volgende aan. De arbeidsmarktaantekening op het Nederlandse verblijfdocument van de vreemdelingen 1 en 5 is misleidend. Om deze redenen is er sprake van verminderde verwijtbaarheid aan de zijde van eiseres. Volgens eiseres wordt ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen vreemdeling 4 en vreemdelingen 1, 2, 3, 5 en 6, terwijl vreemdeling 4 als zelfstandige werkte. Het boeterapport bevat geen bewijs dat vreemdeling 4 niet voldoet aan de Jany-criteria. Vreemdeling 4 beschikt als enige over een VAR-Wuo verklaring. Het is volgens eiseres aan de Minister om aan te tonen dat vreemdeling 4 niet als zelfstandige werkte. Het feit dat een tussenpersoon werd ingeschakeld zegt niets over de zelfstandigheid van vreemdeling 4. Ten aanzien van vreemdeling 7 t/m 10 stelt eiseres dat uit overeenkomsten tussen Fast en BUL/BIS wel blijkt dat er een vaste periode was afgesproken waarbinnen de werkzaamheden voltooid moesten zijn. Ook de exacte hoeveelheid werk die BUL/BIS zou verrichten was dus vooraf met Fast overeenkomen. Het ging ook op dat punt dus om een afgebakende overeenkomst van opdracht. Het was aan Fast om de werkzaamheden van de door haar ingeschakelde onderaannemers te coördineren en te zorgen dat de zes-wekenplanning van hoofdaannemer werd gehaald. Dat de verplaatsing van de werknemers niet het doel op zich was van de dienstverrichting blijkt uit het feit dat de betreffende werknemers al ruim voor aanvang van de werkzaamheden op het betreffende bouwproject in dienst waren bij BUL/BIS. BUL/BIS voert niet alleen werkzaamheden in Nederland uit, maar is ook actief in Bulgarije. Uit het boeterapport blijkt niet dat de verplaatsing naar Nederland het doel op zich was van de dienstverrichting. Alleen al om deze reden was er geen sprake van terbeschikkingstelling van arbeidskrachten. Aan alle drie de voorwaarden van het Vicoplus-arrest moet zijn voldaan. Alle vreemdelingen hebben verklaard dat voorman [naam voorman] van BUL/BIS vertelde wat zij moesten doen. Ook hebben zij verklaard dat BUL/BIS de materialen leverde waarmee zij werkten. Dat [naam voorman] niet iedere dag de gehele dag aanwezig was, omdat hij op andere locaties toezicht hield, doet hier niet aan af. Dat [naam voorman2], voorman van Fast, een coördinerende rol had, betekent niet dat de vreemdelingen onder zijn toezicht werkten. Hij moest er op toezien dat de verschillende onderaannemers elkaar niet in de weg liepen en dat planning zoals opgelegd door eiseres werd gehaald. De feitelijke leiding lag bij [naam voorman] van BUL/BIS. Eiseres vindt het onbegrijpelijk dat de betreffende vreemdelingen niet zijn gehoord. Uit het boeterapport blijkt niet dat eiseres niet de zorg heeft betracht die in redelijkheid van haar kon worden verwacht. De uitvoerders waren door eiseres gewezen op identiteitscontroles in het kader van de Wav en hadden instructies gekregen. Daarnaast hield eiseres steekproefsgewijze controles. Uit het boeterapport blijkt niet op welke punten eiseres te kort zou zijn geschoten in haar zorgplicht, waardoor het nalaten van de uitvoerder ook aan haar toegerekend kon worden. Eiseres kan dan ook niet als overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid van de Awb worden aangemerkt. Daarnaast heeft eiseres alles gedaan om de overtredingen te voorkomen en ontbreekt de verwijtbaarheid van de zijde van eiseres. Tot slot wijst eiseres nog op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) (ECLI:NL:RVS:2012:BY5912) en stelt in dit kader dat ook zij VCA-gecertificeerd was en steekproefsgewijze controles uitvoerde. Of deze controles werden uitgevoerd door een gecertificeerd bedrijf of door eiseres zelf maakt volgens eiseres niet uit. 3. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten. Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, is het verbod bedoeld in artikel 2, eerste lid, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie ingevolge bepalingen, vastgesteld bij overeenkomst met andere mogendheden dan wel bij een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie, een tewerkstellingsvergunning niet mag worden verlangd. Ingevolge artikel 1e, eerste lid, van het Besluit uitvoering Wav (hierna: het Besluit), voor zover thans van belang, is het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wav niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening tijdelijk in Nederland arbeid verricht in dienst van een werkgever die buiten Nederland is gevestigd in een andere lidstaat van de Europese Unie, mits a. de vreemdeling gerechtigd is als werknemer van deze werkgever de arbeid te verrichten in het land alwaar de werkgever gevestigd is, b.

De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; bepaalt de boete op € 25.000,-; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; draagt de Minister op het betaalde griffierecht van € 318,- aan eiseres te vergoeden; veroordeelt de Minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 974,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. F.P.J. Schoonen, rechter, in aanwezigheid van mr. N.M. Zandbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 april 2014. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Bestuursrecht zaaknummer: BRE 13/5814 WAV uitspraak van 16 april 2014 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen Aannemersbedrijf[naam bedrijf] B.V, te [vestigingsplaats], eiseres, gemachtigde: mr. [naam gemachtigde], en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de Minister), verweerder.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 4 september 2013 (bestreden besluit) van de Minister inzake de oplegging van een boete op grond van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 19 februari 2014. Eiseres is verschenen bij mr. [naam gemachtigde2], kantoorgenoot van haar gemachtigde en [naam gemachtigde3]. Voor de Minister zijn [naam gemachtigde4] en[naam gemachtigde5] als gemachtigden verschenen.

1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. Uit het op ambtseed opgemaakte boeterapport blijkt dat op 5 april 2011 twee arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW zich bevonden op het adres [adres], alwaar het nieuwbouwproject ‘[naam nieuwbouwproject]’ werd gerealiseerd in opdracht van Vereniging[naam vereniging], in verband met een administratieve controle in het kader van de Wav. Er hebben naar aanleiding van deze controle twee administratieve onderzoeken plaatsgevonden. Uit administratief onderzoek A bleek dat zes personen werkzaamheden voor eiseres hadden verricht in de periode van week 13 tot en met 19 en week 22 tot en met 29 van het jaar 2010, of delen daarvan. Zij waren werkzaam via Betonijzerbuigcentrale en Handelsmaatschappij B.V. (BBC). BBC had ze op haar beurt ingeleend via[naam bedrijf2] Vlechtbedrijf B.V ([naam bedrijf2]).[naam bedrijf2] had ze ingeleend via [naam persoon] handelend onder de naam [naam uitzendbureau]. Het betrof [naam vreemdeling1] (vreemdeling 1), [naam vreemdeling2] (vreemdeling 2), [naam vreemdeling3] (vreemdeling 3), [naam vreemdeling4] (vreemdeling 4),[naam vreemdeling5] (vreemdeling 5), [naam vreemdeling6](vreemdeling 6), allen met de Bulgaarse nationaliteit. Uit administratief onderzoek B bleek dat vier personen werkzaamheden voor eiseres hadden verricht in de periode 3 maart 2010 tot en met 5 april 2011 of gedeelten hiervan. Deze personen waren ingeleend via Fast Bekistingen & Steigerbouw B.V. (Fast). Fast heeft deze werkzaamheden in onderaanneming uitbesteed aan Bul Building Company Ltd te Bulgarije (BUL/BIS). BIS heeft de activiteiten van BUL overgenomen per 1 januari 2011, waaronder de activiteiten van het onderhavige project. BUL is een slapende onderneming. Het betrof[naam vreemdeling7] (vreemdeling 7), [naam vreemdeling8] (vreemdeling 8),[naam vreemdeling9] (vreemdeling 9) en[naam vreemdeling10] (vreemdeling 10), allen met de Bulgaarse Nationaliteit. De arbeidsinspecteurs constateerden tien overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Naar aanleiding hiervan is een boeterapport opgemaakt dat op 18 januari 2013 aan eiseres is verzonden. Op 1 maart 2013 is een aanvullend boeterapport verzonden. Op 7 maart 2013 is aan eiseres het voornemen een bestuurlijke boete op te leggen verzonden. Op 15 april 2013 heeft eiseres haar zienswijze kenbaar gemaakt. Bij beschikking van 25 april 2013 is aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 80.000,- (primair besluit). Op 4 juni 2013 heeft eiseres hiertegen bezwaar gemaakt. Bij het thans bestreden besluit zijn de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. 2. Eiseres kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en voert zakelijk weergegeven het volgende aan. De arbeidsmarktaantekening op het Nederlandse verblijfdocument van de vreemdelingen 1 en 5 is misleidend. Om deze redenen is er sprake van verminderde verwijtbaarheid aan de zijde van eiseres. Volgens eiseres wordt ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen vreemdeling 4 en vreemdelingen 1, 2, 3, 5 en 6, terwijl vreemdeling 4 als zelfstandige werkte. Het boeterapport bevat geen bewijs dat vreemdeling 4 niet voldoet aan de Jany-criteria. Vreemdeling 4 beschikt als enige over een VAR-Wuo verklaring. Het is volgens eiseres aan de Minister om aan te tonen dat vreemdeling 4 niet als zelfstandige werkte. Het feit dat een tussenpersoon werd ingeschakeld zegt niets over de zelfstandigheid van vreemdeling 4. Ten aanzien van vreemdeling 7 t/m 10 stelt eiseres dat uit overeenkomsten tussen Fast en BUL/BIS wel blijkt dat er een vaste periode was afgesproken waarbinnen de werkzaamheden voltooid moesten zijn. Ook de exacte hoeveelheid werk die BUL/BIS zou verrichten was dus vooraf met Fast overeenkomen. Het ging ook op dat punt dus om een afgebakende overeenkomst van opdracht. Het was aan Fast om de werkzaamheden van de door haar ingeschakelde onderaannemers te coördineren en te zorgen dat de zes-wekenplanning van hoofdaannemer werd gehaald. Dat de verplaatsing van de werknemers niet het doel op zich was van de dienstverrichting blijkt uit het feit dat de betreffende werknemers al ruim voor aanvang van de werkzaamheden op het betreffende bouwproject in dienst waren bij BUL/BIS. BUL/BIS voert niet alleen werkzaamheden in Nederland uit, maar is ook actief in Bulgarije. Uit het boeterapport blijkt niet dat de verplaatsing naar Nederland het doel op zich was van de dienstverrichting. Alleen al om deze reden was er geen sprake van terbeschikkingstelling van arbeidskrachten. Aan alle drie de voorwaarden van het Vicoplus-arrest moet zijn voldaan. Alle vreemdelingen hebben verklaard dat voorman [naam voorman] van BUL/BIS vertelde wat zij moesten doen. Ook hebben zij verklaard dat BUL/BIS de materialen leverde waarmee zij werkten. Dat [naam voorman] niet iedere dag de gehele dag aanwezig was, omdat hij op andere locaties toezicht hield, doet hier niet aan af. Dat [naam voorman2], voorman van Fast, een coördinerende rol had, betekent niet dat de vreemdelingen onder zijn toezicht werkten. Hij moest er op toezien dat de verschillende onderaannemers elkaar niet in de weg liepen en dat planning zoals opgelegd door eiseres werd gehaald. De feitelijke leiding lag bij [naam voorman] van BUL/BIS. Eiseres vindt het onbegrijpelijk dat de betreffende vreemdelingen niet zijn gehoord. Uit het boeterapport blijkt niet dat eiseres niet de zorg heeft betracht die in redelijkheid van haar kon worden verwacht. De uitvoerders waren door eiseres gewezen op identiteitscontroles in het kader van de Wav en hadden instructies gekregen. Daarnaast hield eiseres steekproefsgewijze controles. Uit het boeterapport blijkt niet op welke punten eiseres te kort zou zijn geschoten in haar zorgplicht, waardoor het nalaten van de uitvoerder ook aan haar toegerekend kon worden. Eiseres kan dan ook niet als overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid van de Awb worden aangemerkt. Daarnaast heeft eiseres alles gedaan om de overtredingen te voorkomen en ontbreekt de verwijtbaarheid van de zijde van eiseres. Tot slot wijst eiseres nog op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) (ECLI:NL:RVS:2012:BY5912) en stelt in dit kader dat ook zij VCA-gecertificeerd was en steekproefsgewijze controles uitvoerde. Of deze controles werden uitgevoerd door een gecertificeerd bedrijf of door eiseres zelf maakt volgens eiseres niet uit. 3. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten. Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, is het verbod bedoeld in artikel 2, eerste lid, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie ingevolge bepalingen, vastgesteld bij overeenkomst met andere mogendheden dan wel bij een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie, een tewerkstellingsvergunning niet mag worden verlangd. Ingevolge artikel 1e, eerste lid, van het Besluit uitvoering Wav (hierna: het Besluit), voor zover thans van belang, is het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wav niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening tijdelijk in Nederland arbeid verricht in dienst van een werkgever die buiten Nederland is gevestigd in een andere lidstaat van de Europese Unie, mits a. de vreemdeling gerechtigd is als werknemer van deze werkgever de arbeid te verrichten in het land alwaar de werkgever gevestigd is, b.

De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; bepaalt de boete op € 25.000,-; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; draagt de Minister op het betaalde griffierecht van € 318,- aan eiseres te vergoeden; veroordeelt de Minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 974,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. F.P.J. Schoonen, rechter, in aanwezigheid van mr. N.M. Zandbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 april 2014. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

de werkgever de arbeid in Nederland voor de aanvang daarvan schriftelijk aan de Centrale organisatie voor werk en inkomen heeft gemeld, onder overlegging van een verklaring en bewijsstukken als bedoeld in het tweede lid, en c. er geen sprake is van dienstverlening die bestaat uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten. Ingevolge artikel 18 van de Wav, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt. Per 1 januari 2013 is de Beleidsregel Boeteoplegging Wav 2013 in werking getreden, onder intrekking van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2012. Op grond van artikel XXV van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving blijven de Beleidsregels Boeteoplegging Wav 2012 van toepassing nu de overtredingen voor 1 januari 2013 zijn begaan. Op grond van artikel 1 van de Beleidsregels 2012 en de daarbij behorende Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav bedraagt de bestuurlijke boete voor een rechtspersoon € 8.000,- per overtreding van artikel 2, eerste lid, Wav. Ingevolge artikel 45, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU) is het verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap vrij. Ingevolge Bijlage VI “zijnde de Lijst bedoeld in artikel 23 van de Toetredingsakte: overgangsmaatregelen Bulgarije (PB 2005 L157) (hierna: Bijlage VI), onderdeel 1, punt 1, is wat betreft het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 1 van richtlijn 96/71/EG (PB 1997 L 18) tussen, voor zover thans van belang, Bulgarije en Nederland, artikel 45 van het VWEU slechts volledig van toepassing onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 14. Ingevolge punt 2, voor zover thans van belang, zullen de huidige lidstaten, in afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot het einde van het tweede jaar na de datum van toetreding van Bulgarije, nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toepassen om de toegang van Bulgaarse onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen. De huidige lidstaten mogen dergelijke maatregelen blijven toepassen tot het einde van het vijfde jaar na de datum van toetreding van Bulgarije. Nederland heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om ingevolge voormelde Bijlage VI het recht op het vrij verkeer van werknemers zoals neergelegd in artikel 45 van het VWEU, tijdelijk te beperken en door voortzetting van de overgangsperiode de vergunningplicht ingevolge de Wav tot 1 januari 2014 gehandhaafd (Kamerstukken II 2011/12, 29 407, nr. 132). 4.1. De rechtbank stelt allereerst vast dat niet in geschil is dat alle bovengenoemde vreemdelingen de Bulgaarse nationaliteit hebben en derhalve zijn aan te merken als vreemdelingen in de zin van de Wav en de Vreemdelingenwet 2000. Niet in geschil is dat ten behoeve van deze vreemdelingen geen tewerkstellingsvergunning is aangevraagd en dat deze vreemdelingen werkzaamheden hebben verricht voor eiseres. 4.2. Ten aanzien van de beroepsgrond van eiseres dat zij niet kan worden aangemerkt als overtreder, overweegt de rechtbank dat de Wav een eigen werkgeversbegrip kent dat afwijkt van hetgeen in het Burgerlijk Wetboek wordt verstaan onder een werkgever. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 1 en 2 van de Wav (Kamerstukken II, 1993/1994, 23 574, nr. 3, blz. 13) blijkt dat diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten vergunningplichtig werkgever is en dat deze werkgever te allen tijde verantwoordelijk is voor en aanspreekbaar is op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunning. Of sprake is van een arbeidsovereenkomst of gezagsverhouding is daarbij niet relevant. Het feit dat in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht is voor het feitelijk werkgeverschap reeds voldoende (Kamerstukken II, 1993/1994, 23 574, nr. 5, blz. 2). Vaststaat dat de vreemdelingen voor eiseres werkzaamheden verrichten. Eiseres is dan ook aan te merken als werkgever in de zin van de Wav. Uit de bewoordingen van artikel 2 van de Wav blijkt duidelijk dat het een werkgever verboden is om vreemdelingen zonder tewerkstellingsvergunning arbeid te laten verrichten. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres terecht als overtreder is aangemerkt. 4.3. Vreemdelingen 1 en 5: De rechtbank ziet onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2632) aanleiding om de boete ten aanzien van de vreemdelingen 1 en 5, gelet op de arbeidsmarktaantekening ‘Arbeid toegestaan, TWV alleen gedurende de eerste 12 maanden vereist’, te matigen met 50%. De rechtbank volgt niet de redenering van de Minister, zoals te zitting naar voren gebracht, dat in dit geval geen aanleiding tot matiging bestaat nu uit het boeterapport niet blijkt dat de identiteitsbewijzen daadwerkelijk zijn gecontroleerd. Zoals blijkt uit het boeterapport en ook ter zitting namens de Minister is erkend, bevonden zich kopieën van de identiteitsbewijzen van deze vreemdelingen in een map op de werkplek, zodat naar het oordeel van de rechtbank niet valt in te zien dat de identiteitsbewijzen niet zijn gecontroleerd. Vreemdelingen 2, 3 en 6: De in bezwaar ten aanzien van vreemdelingen 2 en 3 naar voren gebrachte grond dat zij slechts marginale arbeid hebben verricht, namelijk 1,5 dag, is in beroep niet herhaald. Ten aanzien van vreemdeling 6 worden in bezwaar noch in beroep specifieke gronden naar voren gebracht. De rechtbank ziet ook ambtshalve geen redenen om tot matiging van de boete ten aanzien van deze vreemdelingen over te gaan. Vreemdeling 4: Tussen partijen is niet in geschil dat de vreemdelingen 1, 2, 3, 5 en 6, niet als zelfstandige, maar als werknemer dienen te worden aangemerkt. De rechtbank sluit zich hierbij aan. Gelet op de afgegeven verklaringen van [naam voorman3], voorman bij [naam bedrijf2] en [naam persoon], wettelijk vertegenwoordiger van FOD, ziet de rechtbank geen verschil tussen vreemdeling 4 en de andere vreemdelingen, zodat ook vreemdeling 4 naar het oordeel van de rechtbank terecht als werknemer is aangemerkt. Dat vreemdeling 4 in het bezit was van een VAR-Wuo en stond ingeschreven in de Kamer van Koophandel maakt niet dat deze vreemdeling als zelfstandige werkzaamheden verrichte op het betreffende project. 4.4. Vreemdelingen 7 tot en met 10: Onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 maart 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2222) overweegt de rechtbank ten aanzien van de vreemdelingen 7 tot en met 10 als volgt. De rechtbank stelt allereerst vast dat deze vreemdelingen in dit geval gedurende een bepaalde periode, reële arbeid hebben verricht die niet marginaal van omvang was. Ook was een gezagsverhouding aanwezig en ontvingen de vreemdelingen voor hun werkzaamheden een beloning in de vorm van salaris, zodat er ook van een tegenprestatie sprake was. De vreemdelingen dienen dan ook te worden beschouwd als werknemer in de zin van artikel 45 VWEU.

de werkgever de arbeid in Nederland voor de aanvang daarvan schriftelijk aan de Centrale organisatie voor werk en inkomen heeft gemeld, onder overlegging van een verklaring en bewijsstukken als bedoeld in het tweede lid, en c. er geen sprake is van dienstverlening die bestaat uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten. Ingevolge artikel 18 van de Wav, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt. Per 1 januari 2013 is de Beleidsregel Boeteoplegging Wav 2013 in werking getreden, onder intrekking van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2012. Op grond van artikel XXV van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving blijven de Beleidsregels Boeteoplegging Wav 2012 van toepassing nu de overtredingen voor 1 januari 2013 zijn begaan. Op grond van artikel 1 van de Beleidsregels 2012 en de daarbij behorende Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav bedraagt de bestuurlijke boete voor een rechtspersoon € 8.000,- per overtreding van artikel 2, eerste lid, Wav. Ingevolge artikel 45, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU) is het verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap vrij. Ingevolge Bijlage VI “zijnde de Lijst bedoeld in artikel 23 van de Toetredingsakte: overgangsmaatregelen Bulgarije (PB 2005 L157) (hierna: Bijlage VI), onderdeel 1, punt 1, is wat betreft het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 1 van richtlijn 96/71/EG (PB 1997 L 18) tussen, voor zover thans van belang, Bulgarije en Nederland, artikel 45 van het VWEU slechts volledig van toepassing onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 14. Ingevolge punt 2, voor zover thans van belang, zullen de huidige lidstaten, in afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot het einde van het tweede jaar na de datum van toetreding van Bulgarije, nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toepassen om de toegang van Bulgaarse onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen. De huidige lidstaten mogen dergelijke maatregelen blijven toepassen tot het einde van het vijfde jaar na de datum van toetreding van Bulgarije. Nederland heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om ingevolge voormelde Bijlage VI het recht op het vrij verkeer van werknemers zoals neergelegd in artikel 45 van het VWEU, tijdelijk te beperken en door voortzetting van de overgangsperiode de vergunningplicht ingevolge de Wav tot 1 januari 2014 gehandhaafd (Kamerstukken II 2011/12, 29 407, nr. 132). 4.1. De rechtbank stelt allereerst vast dat niet in geschil is dat alle bovengenoemde vreemdelingen de Bulgaarse nationaliteit hebben en derhalve zijn aan te merken als vreemdelingen in de zin van de Wav en de Vreemdelingenwet 2000. Niet in geschil is dat ten behoeve van deze vreemdelingen geen tewerkstellingsvergunning is aangevraagd en dat deze vreemdelingen werkzaamheden hebben verricht voor eiseres. 4.2. Ten aanzien van de beroepsgrond van eiseres dat zij niet kan worden aangemerkt als overtreder, overweegt de rechtbank dat de Wav een eigen werkgeversbegrip kent dat afwijkt van hetgeen in het Burgerlijk Wetboek wordt verstaan onder een werkgever. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 1 en 2 van de Wav (Kamerstukken II, 1993/1994, 23 574, nr. 3, blz. 13) blijkt dat diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten vergunningplichtig werkgever is en dat deze werkgever te allen tijde verantwoordelijk is voor en aanspreekbaar is op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunning. Of sprake is van een arbeidsovereenkomst of gezagsverhouding is daarbij niet relevant. Het feit dat in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht is voor het feitelijk werkgeverschap reeds voldoende (Kamerstukken II, 1993/1994, 23 574, nr. 5, blz. 2). Vaststaat dat de vreemdelingen voor eiseres werkzaamheden verrichten. Eiseres is dan ook aan te merken als werkgever in de zin van de Wav. Uit de bewoordingen van artikel 2 van de Wav blijkt duidelijk dat het een werkgever verboden is om vreemdelingen zonder tewerkstellingsvergunning arbeid te laten verrichten. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres terecht als overtreder is aangemerkt. 4.3. Vreemdelingen 1 en 5: De rechtbank ziet onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2632) aanleiding om de boete ten aanzien van de vreemdelingen 1 en 5, gelet op de arbeidsmarktaantekening ‘Arbeid toegestaan, TWV alleen gedurende de eerste 12 maanden vereist’, te matigen met 50%. De rechtbank volgt niet de redenering van de Minister, zoals te zitting naar voren gebracht, dat in dit geval geen aanleiding tot matiging bestaat nu uit het boeterapport niet blijkt dat de identiteitsbewijzen daadwerkelijk zijn gecontroleerd. Zoals blijkt uit het boeterapport en ook ter zitting namens de Minister is erkend, bevonden zich kopieën van de identiteitsbewijzen van deze vreemdelingen in een map op de werkplek, zodat naar het oordeel van de rechtbank niet valt in te zien dat de identiteitsbewijzen niet zijn gecontroleerd. Vreemdelingen 2, 3 en 6: De in bezwaar ten aanzien van vreemdelingen 2 en 3 naar voren gebrachte grond dat zij slechts marginale arbeid hebben verricht, namelijk 1,5 dag, is in beroep niet herhaald. Ten aanzien van vreemdeling 6 worden in bezwaar noch in beroep specifieke gronden naar voren gebracht. De rechtbank ziet ook ambtshalve geen redenen om tot matiging van de boete ten aanzien van deze vreemdelingen over te gaan. Vreemdeling 4: Tussen partijen is niet in geschil dat de vreemdelingen 1, 2, 3, 5 en 6, niet als zelfstandige, maar als werknemer dienen te worden aangemerkt. De rechtbank sluit zich hierbij aan. Gelet op de afgegeven verklaringen van [naam voorman3], voorman bij [naam bedrijf2] en [naam persoon], wettelijk vertegenwoordiger van FOD, ziet de rechtbank geen verschil tussen vreemdeling 4 en de andere vreemdelingen, zodat ook vreemdeling 4 naar het oordeel van de rechtbank terecht als werknemer is aangemerkt. Dat vreemdeling 4 in het bezit was van een VAR-Wuo en stond ingeschreven in de Kamer van Koophandel maakt niet dat deze vreemdeling als zelfstandige werkzaamheden verrichte op het betreffende project. 4.4. Vreemdelingen 7 tot en met 10: Onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 maart 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2222) overweegt de rechtbank ten aanzien van de vreemdelingen 7 tot en met 10 als volgt. De rechtbank stelt allereerst vast dat deze vreemdelingen in dit geval gedurende een bepaalde periode, reële arbeid hebben verricht die niet marginaal van omvang was. Ook was een gezagsverhouding aanwezig en ontvingen de vreemdelingen voor hun werkzaamheden een beloning in de vorm van salaris, zodat er ook van een tegenprestatie sprake was. De vreemdelingen dienen dan ook te worden beschouwd als werknemer in de zin van artikel 45 VWEU.

Gelet op het voorgaande was op deze vreemdelingen het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Wav van toepassing tenzij sprake was van grensoverschrijdende dienstverlening in de zin van artikel 1e, eerste lid, van het Besluit. In het licht van het arrest van het Hof van Justitie van 10 februari 2011, JV 2011/172, dient ter zake van de vraag of de vier vreemdelingen in de van belang zijnde periode in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening werkzaamheden hebben verricht, naar vaste rechtspraak van de Afdeling (zie de uitspraak van 4 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0800) eerst bezien te worden of de ter beschikking gestelde werknemers in dienst zijn gebleven van de dienstverrichtende onderneming en er geen arbeidsovereenkomst tot stand is gekomen met de inlenende onderneming. Vervolgens dient te worden bezien of de verplaatsing van de werknemer naar de lidstaat van ontvangst het doel op zich van de dienstverrichting door de dienstverlenende onderneming vormt en of deze werknemer zijn taken onder toezicht en leiding van de inlenende onderneming heeft vervuld. De vier vreemdelingen waren in de onderhavige periode bij BUL/BIS in dienst. De rechtbank stelt vast dat er sprake is van een zeer summiere overeenkomst van (onder)aanneming, voor een aantal projecten met een totaal-aanneemsom. Bij gebreke van specificaties van de werkzaamheden en bij gebreke van regulering in deze overeenkomst van de zeggenschap, levert deze overeenkomst niet de indicatie op dat hier sprake is geweest van daadwerkelijke aanneming van werk, maar veeleer de indicatie dat in feite slechts arbeidskrachten ter beschikking zijn gesteld. De rechtbank onderschrijft verder het standpunt van de Minister dat uit de waarnemingen van de inspecteurs en diverse getuige-verklaringen kan worden opgemaakt dat de vier vreemdelingen onder controle, toezicht, gezag en leiding van Fast werkten. Iedereen kreeg de opdrachten van de voorman van Fast. Fast bepaalde namelijk wat de vreemdelingen moesten doen. Dat de voorman van BUL/BIS[naam voorman] af en toe ook op de bouwlocatie aanwezig was, doet er niet aan af dat de uitvoerder van Fast, zoals hij heeft verklaard, leiding en toezicht uitoefende. Voorts is van belang dat door [naam voorman] is verklaard, dat indien de vloeren niet goed zouden zijn dit voor risico van Fast komt omdat hij geen aansprakelijkheidsverzekering heeft voor fouten die in de montage worden gemaakt. Voorts beschikten BUL/BIS ook niet over eigen materialen. Zij leverden derhalve alleen arbeid. In de verklaringen van de vier vreemdelingen - op basis van een vragenlijst, twee jaar na de werkzaamheden -, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de Minister had moeten twijfelen aan de op ambtseed opgemaakte consistente verklaringen. De ondertekende verklaringen van de vreemdelingen zijn erg summier en bestaan alleen uit korte antwoorden op (gelijkluidende) vragenlijsten. Ten aanzien van het niet horen van deze vier vreemdelingen overweegt de rechtbank dat de vier vreemdelingen niet zijn gehoord omdat zij ten tijde van de controle al niet meer op de gecontroleerde werkplek werkzaam waren en een woon- of verblijfadres van hen niet bekend was. Na enige inspanning heeft de Inspectie afgezien van het horen van de vier vreemdelingen en zich in haar boeterapporten gebaseerd op de waarnemingen van de inspecteurs en de verklaringen van de leidinggevenden. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit haar niet worden tegengeworpen. Overigens bestaat er ook geen wettelijke verplichting alle betrokkenen als getuigen te horen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 25 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4013). Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Minister, na (alsnog) kennisgenomen te hebben van de schriftelijke verklaringen van de vier vreemdelingen geen aanleiding hoeven zien (te trachten) de vreemdelingen op basis daarvan alsnog zelf te horen. Door eiseres is in beroep niet expliciet verzocht om de vier vreemdelingen alsnog als getuige te horen. De rechtbank ziet gelet op het vorenstaande daartoe ook ambtshalve geen aanleiding. De boeterapporten boden derhalve voldoende grond voor het oordeel dat de activiteiten van BUL/BIS in de van belang zijnde periode bestonden uit het uitlenen van personeel voor het verrichten van werkzaamheden bij derden. In dit geval kan de verplaatsing van de Bulgaarse vreemdelingen naar Nederland dan ook geacht worden het doel te zijn geweest van de dienstverlening door BUL/BIS. Reeds hierom kunnen de onderhavige werkzaamheden van de vier vreemdelingen niet worden gekwalificeerd als zuiver grensoverschrijdende dienstverlening. 4.5. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de Minister. De Minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, zoals thans neergelegd in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, derde lid, van de Wav, heeft de Minister beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Deze beleidsregels zijn als zodanig niet onredelijk (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4427). Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de Minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. In situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid wordt van boeteoplegging afgezien. Hiertoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. Onweersproken is door eiseres gesteld dat zij VCA-gecertificeerd is, de uitvoerders erop waren gewezen dat identiteitscontroles in het kader van de Wav moesten worden uitgevoerd, dat zij instructies hadden gekregen over hoe ze dat moesten doen en waar ze op moesten letten en dat eiseres steekproefsgewijze controles hield. Gelet op deze omstandigheden en onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY5912) is de rechtbank van oordeel dat in het geval van eiseres sprake is van verminderde verwijtbaarheid en ziet de rechtbank aanleiding om de boetes met 25% te matigen. Door eiseres is ter zitting gesteld, hetgeen niet is weersproken, dat zij ook de aan Vereniging Laurentius opgelegde Wav-boete van € 80.000,- draagt. De rechtbank ziet in deze omstandigheid aanleiding om de Wav-boete in het onderhavige geval vast te stellen op € 25.000,- waardoor voor eiseres nog steeds een financieel nadeel van € 105.000,- resteert.

Gelet op het voorgaande was op deze vreemdelingen het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Wav van toepassing tenzij sprake was van grensoverschrijdende dienstverlening in de zin van artikel 1e, eerste lid, van het Besluit. In het licht van het arrest van het Hof van Justitie van 10 februari 2011, JV 2011/172, dient ter zake van de vraag of de vier vreemdelingen in de van belang zijnde periode in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening werkzaamheden hebben verricht, naar vaste rechtspraak van de Afdeling (zie de uitspraak van 4 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0800) eerst bezien te worden of de ter beschikking gestelde werknemers in dienst zijn gebleven van de dienstverrichtende onderneming en er geen arbeidsovereenkomst tot stand is gekomen met de inlenende onderneming. Vervolgens dient te worden bezien of de verplaatsing van de werknemer naar de lidstaat van ontvangst het doel op zich van de dienstverrichting door de dienstverlenende onderneming vormt en of deze werknemer zijn taken onder toezicht en leiding van de inlenende onderneming heeft vervuld. De vier vreemdelingen waren in de onderhavige periode bij BUL/BIS in dienst. De rechtbank stelt vast dat er sprake is van een zeer summiere overeenkomst van (onder)aanneming, voor een aantal projecten met een totaal-aanneemsom. Bij gebreke van specificaties van de werkzaamheden en bij gebreke van regulering in deze overeenkomst van de zeggenschap, levert deze overeenkomst niet de indicatie op dat hier sprake is geweest van daadwerkelijke aanneming van werk, maar veeleer de indicatie dat in feite slechts arbeidskrachten ter beschikking zijn gesteld. De rechtbank onderschrijft verder het standpunt van de Minister dat uit de waarnemingen van de inspecteurs en diverse getuige-verklaringen kan worden opgemaakt dat de vier vreemdelingen onder controle, toezicht, gezag en leiding van Fast werkten. Iedereen kreeg de opdrachten van de voorman van Fast. Fast bepaalde namelijk wat de vreemdelingen moesten doen. Dat de voorman van BUL/BIS[naam voorman] af en toe ook op de bouwlocatie aanwezig was, doet er niet aan af dat de uitvoerder van Fast, zoals hij heeft verklaard, leiding en toezicht uitoefende. Voorts is van belang dat door [naam voorman] is verklaard, dat indien de vloeren niet goed zouden zijn dit voor risico van Fast komt omdat hij geen aansprakelijkheidsverzekering heeft voor fouten die in de montage worden gemaakt. Voorts beschikten BUL/BIS ook niet over eigen materialen. Zij leverden derhalve alleen arbeid. In de verklaringen van de vier vreemdelingen - op basis van een vragenlijst, twee jaar na de werkzaamheden -, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de Minister had moeten twijfelen aan de op ambtseed opgemaakte consistente verklaringen. De ondertekende verklaringen van de vreemdelingen zijn erg summier en bestaan alleen uit korte antwoorden op (gelijkluidende) vragenlijsten. Ten aanzien van het niet horen van deze vier vreemdelingen overweegt de rechtbank dat de vier vreemdelingen niet zijn gehoord omdat zij ten tijde van de controle al niet meer op de gecontroleerde werkplek werkzaam waren en een woon- of verblijfadres van hen niet bekend was. Na enige inspanning heeft de Inspectie afgezien van het horen van de vier vreemdelingen en zich in haar boeterapporten gebaseerd op de waarnemingen van de inspecteurs en de verklaringen van de leidinggevenden. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit haar niet worden tegengeworpen. Overigens bestaat er ook geen wettelijke verplichting alle betrokkenen als getuigen te horen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 25 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4013). Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Minister, na (alsnog) kennisgenomen te hebben van de schriftelijke verklaringen van de vier vreemdelingen geen aanleiding hoeven zien (te trachten) de vreemdelingen op basis daarvan alsnog zelf te horen. Door eiseres is in beroep niet expliciet verzocht om de vier vreemdelingen alsnog als getuige te horen. De rechtbank ziet gelet op het vorenstaande daartoe ook ambtshalve geen aanleiding. De boeterapporten boden derhalve voldoende grond voor het oordeel dat de activiteiten van BUL/BIS in de van belang zijnde periode bestonden uit het uitlenen van personeel voor het verrichten van werkzaamheden bij derden. In dit geval kan de verplaatsing van de Bulgaarse vreemdelingen naar Nederland dan ook geacht worden het doel te zijn geweest van de dienstverlening door BUL/BIS. Reeds hierom kunnen de onderhavige werkzaamheden van de vier vreemdelingen niet worden gekwalificeerd als zuiver grensoverschrijdende dienstverlening. 4.5. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de Minister. De Minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, zoals thans neergelegd in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, derde lid, van de Wav, heeft de Minister beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Deze beleidsregels zijn als zodanig niet onredelijk (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4427). Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de Minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. In situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid wordt van boeteoplegging afgezien. Hiertoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. Onweersproken is door eiseres gesteld dat zij VCA-gecertificeerd is, de uitvoerders erop waren gewezen dat identiteitscontroles in het kader van de Wav moesten worden uitgevoerd, dat zij instructies hadden gekregen over hoe ze dat moesten doen en waar ze op moesten letten en dat eiseres steekproefsgewijze controles hield. Gelet op deze omstandigheden en onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY5912) is de rechtbank van oordeel dat in het geval van eiseres sprake is van verminderde verwijtbaarheid en ziet de rechtbank aanleiding om de boetes met 25% te matigen. Door eiseres is ter zitting gesteld, hetgeen niet is weersproken, dat zij ook de aan Vereniging Laurentius opgelegde Wav-boete van € 80.000,- draagt. De rechtbank ziet in deze omstandigheid aanleiding om de Wav-boete in het onderhavige geval vast te stellen op € 25.000,- waardoor voor eiseres nog steeds een financieel nadeel van € 105.000,- resteert.