ECLI:NL:RBROT:2024:9575

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: ROT 23/644 tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juli 2024 in de zaak tussen [naam eiser] , uit [plaats] , eiser en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, het college (gemachtigde: mr. A. Hielkema). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom. 1.1. Bij besluit van 20 september 2022 (primair besluit) heeft het college vanwege een overtreding van artikel 3.2.2 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021 (Huisvestingsverordening 2021) in samenhang met artikel 21 van de Huisvestingwet 2014 (de Huisvestingswet) een last tot ongedaan maken van de illegale situatie in het pand aan de [adres] te Rotterdam (de woning), opgelegd op straffe van een dwangsom ter hoogte van € 12.900,- indien niet binnen drie maanden aan de last wordt voldaan. 1.2. Met het bestreden besluit van 23 december 2022 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. 1.3. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.4 Eiser heeft op 28 november 2023 aanvullende beroepsgronden en nadere stukken ingediend. 1.5. De rechtbank heeft het beroep op 15 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van het college en mr. J.C. Avedissian, eveneens namens het college. Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting geschorst om het college de gelegenheid te geven om te reageren op de door eiser tijdens de zitting overhandigde pleitnota evenals het gedane beroep op de Dienstenrichtlijn om vervolgens eiser hier weer op te laten reageren. 1.6. Bij brief van 15 januari 2024 heeft het college gereageerd. 1.7. Bij e-mail van 5 februari 2024 heeft eiser een reactie gegeven. 1.8. Op 28 februari 2024 is de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. Geen van de partijen heeft aangegeven dat zij op een nadere zitting gehoord willen worden. De rechtbank heeft vervolgens bij brief van 10 juni 2024 het onderzoek gesloten. Totstandkoming van het besluit 2. Eiser is eigenaar van de woning. Naar aanleiding van een derde inschrijving in de basisregistratie personen (de brp) is er op 11 mei 2022 een huisbezoek bij de woning afgelegd. Tijdens dit huisbezoek is door de toezichthouders geconstateerd dat de woning werd bewoond door vijf personen die niet samen een huishouden vormden. De bevindingen van de toezichthouders zijn neergelegd in een rapport van 12 mei 2022. 2.1. Op 24 mei 2022 heeft het college het voornemen uitgebracht om aan eiser een last onder dwangsom op te leggen. Eiser heeft op 21 juni 2022 zijn zienswijze ingediend. 2.2. Op 14 september 2022 heeft er nog een huisbezoek plaatsgevonden, omdat er nog maar twee personen stonden ingeschreven op het adres. Tijdens dit huisbezoek is er telefonisch contact geweest met eiser en is door eiser erkend dat de woning wordt bewoond door vijf personen die niet samen een huishouden vormen. 2.3. Het college heeft vervolgens het primaire besluit genomen. 2.4. Bij besluit van 2 november 2022 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar. 2.5. Het college heeft in het bestreden besluit het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van 19 december 2022 overgenomen en het bezwaar ongegrond verklaard. Het college stelt zich op het standpunt dat met artikel 3.2.2. van de Huisvestingsverordening 2021 een vergunningplicht opgelegd mocht worden. Dit omdat met het rapport ‘Schaarste in de Rotterdamse woningvoorraad’ van 29 oktober 2020 (Rigo-rapport), waarin ook de schaarste in de vrije sector en de schaarste in de koopsector is onderzocht, voldoende onderbouwd is dat sprake is van schaarste aan woningruimte en dat het noodzakelijk is in te grijpen in de woningvoorraad voor het gehele grondgebied van de gemeente Rotterdam. De schaarste in de gehele Rotterdamse woningvoorraad is gebaseerd op woonwensen, prijsstijgingen, wachttijden en slagingskansen. Ook in het topsegment huurwoningen is er, ondanks de lage woonwens, sprake van schaarste door de prijsstijgingen in de markt. Er is gekozen voor aanwijzing van het gehele grondgebied van de gemeente omdat het zogenaamde waterbedeffect zorgt voor verplaatsing van de schaarste over dit grondgebied. 2.6. Ter zitting is gebleken dat na afloop van de begunstigingstermijn nog geen nieuw huisbezoek heeft plaatsgevonden en dus ook niet is vastgesteld of aan de last is voldaan. Er is dus nog geen sprake van invordering van de dwangsom.

3. De rechtbank beoordeelt of de aan eiser opgelegde last onder dwangsom stand kan houden. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 4. Voor het wettelijk kader wordt verwezen naar de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. Vergunningplicht 5. Eiser voert allereerst aan dat geen sprake is van een overtreding. Onder verwijzing naar een uitspraak van 24 september 2019 van de rechtbank Noord-Nederland, (ECLI:NLRBNNE:2019:4953) merkt hij op dat er een verschil is tussen enerzijds het omzetten van een zelfstandige woonruimte in een onzelfstandige woonruimte en anderzijds het omgezet houden van onzelfstandige woonruimte. De Huisvestingsverordening 2021 voorziet alleen in sancties voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte (vergelijk tabel 3 van bijlage 4 behorend bij de Huisvestingsverordening). Nu de woning in ieder geval met ingang van 3 december 2019 werd verhuurd aan vier huurders, is er sprake van het omgezet houden van een onzelfstandige woonruimte. De Huisvestingsverordening 2021 biedt geen grondslag voor de last onder dwangsom. 5.1. De Huisvestingsverordening 2021 was in december 2019 nog niet van toepassing. Op dat moment gold wel de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 (Huisvestingsverordening 2019), waarin in artikel 3.2.2 ook een vergunningplicht was opgenomen voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. Ten tijde van de verhuur van de woning aan vier verhuurders in december 2019 bestond dus al een vergunningplicht. Dit is een andere situatie dan die in de uitspraak van 24 september 2019 van de rechtbank Noord-Nederland. In dat geval was ten tijde van het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte immers geen sprake van een vergunningplicht. De rechtbank kan eiser dan ook niet volgen in zijn stelling dat in dit geval geen sprake is van een overtreding. Ook als wordt uitgegaan van de door eiser gestelde ex tunc beoordeling kan niet worden gesteld dat geen sprake was van een overtreding. 5.2. Deze beroepsgrond slaagt niet.

6. Eiser voert onder verwijzing naar de uitspraak van 14 maart 2022 van de rechtbank Rotterdam (ECLI:NL:RBROT:2022:1764) aan dat het college niet voldoet aan de motiveringsplicht voor het instellen van de vergunningplicht voor kamerverhuur, zodat deze in zoverre buiten toepassing moet blijven. Eiser stelt in dat verband ook dat de onderbouwing van de schaarste zowel per type woning als per wijk moet plaatsvinden. Het WoOn Onderzoek Nederland 2018, waar in het Rigo-rapport vanuit is gegaan, heeft geen dan wel een achterhaalde wetenschappelijke basis en is niet representatief en een woonwens is op zichzelf niet voldoende om de schaarste vast te stellen. Hij stelt dat het in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur om een last onder dwangsom op te leggen vanwege een vergunningplicht waarvan in rechte al is geoordeeld dat deze niet van toepassing is. Eiser heeft in zijn aanvullende gronden van 28 november 2023 erop gewezen dat pas met de uitspraak van 8 februari 2023 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling; ECLI:NL:RVS:2023:484) duidelijk werd dat er een vergunningplicht gold. In deze uitspraak is geoordeeld dat het college aan de motiveringsplicht ten aanzien van de Huisvestingsverordening 2019 heeft voldaan. Dat maakt volgens eiser niet dat op 3 februari 2023 (het moment waarop de begunstigingstermijn is verlopen) al sprake was van een onrechtmatige handeling. Eiser heeft in de aanvullende gronden ook gewezen op het rapport van de Rekenkamer van de gemeente Rotterdam van 9 september 2022 “Thuis in cijfers, onderzoek naar woonbeleid in Rotterdam” en de in dat rapport behandelde “Woonvisie koers naar 2030, agenda 2020”, waaruit volgt dat het Rotterdamse woonbeleid ten aanzien van het vaststellen van schaarste niet transparant en niet controleerbaar is. 6.1 De rechtbank vat de hierboven weergegeven beroepsgrond van eiser op als een verzoek om artikel 3.2.2 van de Huisvestingsverordening 2021 exceptief toetsend vanwege strijd met de Huisvestingwet onverbindend te verklaren dan wel buiten toepassing te laten. 6.2. De rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452). 6.3 In artikel 3.2.2 van de Huisvestingsverordening 2021 is een vergunningplicht neergelegd voor bewoning door drie of meer kamerbewoners. Op grond van artikel 2 en 21 van de Huisvestingswet kan de gemeenteraad slechts een vergunningplicht voor het omgezet houden van een onzelfstandige woonruimte invoeren indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. 6.4. In haar uitspraak van 8 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:484) heeft de Afdeling overwogen dat het college met het Rigo-rapport voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van schaarste van meergezinskoopwoningen in het middensegment. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat een vergunningplicht, ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt, noodzakelijk en geschikt is. Hoewel de uitspraak van de Afdeling ziet op de Huisvestingsverordening 2019, terwijl aan deze procedure de Huisvestingsverordening 2021 ten grondslag ligt, zijn beide verordeningen gebaseerd op het Rigo-rapport. In de uitspraak van 8 februari 2023 heeft de Afdeling ook de informatie uit het WoOn-onderzoek, waar eiser naar verwijst, betrokken. Wat eiser heeft aangevoerd werpt geen ander licht op de schaarste aan meergezinskoopwoningen. Voorop staat dat de Afdeling op basis van het Rigo-rapport de schaarste die ten grondslag ligt aan de vergunningplicht afdoende gemotiveerd vindt. De rechtbank ziet in de door eiser overgelegde rapporten van de Rekenkamer van 9 september 2022 en de “Woonvisie koers naar 2030, agenda 2020”, nog daargelaten de vraag of deze rapporten specifiek zien op de schaarste van bepaalde type woningen in Rotterdam, geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat het rapport van de Rekenkamer dateert van na de vaststelling van de Huisvestingsverordening 2021. Verder bestaat er geen rechtsregel die het college verplicht om bij iedere toepassing van de Huisvestingsverordening 2021 uitdrukkelijk in te gaan op een onderzoeksrapport dat bij de totstandkoming van die verordening nog niet bestond. 6.5. Eiser betoogt, zo begrijpt de rechtbank, dat het hier gaat om een woning in het duurdere segment terwijl de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023 ziet op schaarste aan meergezinskoopwoningen in het middensegment. De rechtbank is met het college van oordeel dat uit het Rigo-rapport en het WoON-onderzoek dat daaraan ten grondslag ligt, kan worden afgeleid dat in Rotterdam sprake is van schaarste als bedoeld in de Huisvestingswet, omdat hiermee is aangetoond dat er een schaarste is aan alle typen koop- en huurwoningen in alle segmenten. Er is dus ook sprake van schaarste bij woningen in het duurdere segment. 6.6. Uit de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023 volgt ook dat, anders dan eiser stelt, het college geen onderzoek op wijkniveau hoefde te doen, omdat voldoende is onderbouwd dat in de gehele gemeente sprake is van schaarste aan bepaalde types en segmenten woningen en dit niet nader gespecificeerd hoeft te worden op wijkniveau. 6.7. Uit wat hiervoor onder 6.1 tot en met 6.6 is overwogen volgt dat de in de Huisvestingsverordening 2021 opgenomen vergunningplicht voor kamerbewoning niet in strijd is met de Huisvestingswet. 6.8. Deze beroepsgrond slaagt niet. Strijd met het lex certa-beginsel 7. Eiser stelt dat de last onder dwangsom niet had mogen worden opgelegd, omdat uit het lex certa-beginsel volgt dat een voorschrift dat door een bestuurlijke sanctie wordt gehandhaafd, voldoende duidelijk en kenbaar moet zijn. Volgens eiser werd pas met de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023 duidelijk dat er een vergunningplicht gold. 7.1. De rechtbank overweegt als volgt. De grondslag voor het opleggen van de bestuurlijke boete is gelegen in artikel 21, eerste lid, onder c, van de Huisvestingswet. Uit deze wettelijke bepaling blijkt duidelijk dat het verboden is om zonder vergunning van het college een woonruimte van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten dan wel omgezet te houden. Op het moment dat de overtreding werd geconstateerd, namelijk op 11 mei 2021, gold de Huisvestingsverordening 2021. De rechtbank is van oordeel dat ook hieruit voldoende duidelijk bleek dat een vergunning vereist is voor het omzetten van een woning van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Het enkele feit dat er nog procedures bij de rechtbank en in hoger beroep liepen over de voorgangers van de Huisvestingsverordening 2021 maakt niet dat er onduidelijkheid bestond over de bestaande vergunningplicht voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. 7.2. Deze beroepsgrond slaagt niet.

12. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen de onder 10.7 genoemde gebreken te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. 12.1 De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college de gebreken kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak. 12.2 Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. 12.3 De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht. 12.4 De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

De rechtbank: - draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen; - stelt het college in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; - houdt iedere verdere beslissing aan. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L de Vette, mr. M. Zoethout en mr. J.J.R. Lautenbach in aanwezigheid van mr. M. Traousis-van Wingaarden, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2024. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak. Bijlage Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Artikel 1. Bescherming van eigendom Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt Artikel 2 Werkingssfeer 2. Deze richtlijn is niet van toepassing op de volgende activiteiten: a. a) niet-economische diensten van algemeen belang; b) financiële diensten, zoals bankdiensten, kredietverstrekking, verzekering en herverzekering, individuele en bedrijfspensioenen, effecten, beleggingsfondsen, betalingen en beleggingsadviezen, met inbegrip van de diensten die zijn opgenomen in bijlage I bij Richtlijn 2006/48/EG; c) elektronische-communicatiediensten en -netwerken en bijbehorende faciliteiten en diensten, wat de aangelegenheden betreft die vallen onder de Richtlijnen 2002/19/EG, 2002/20/EG, 2002/21/EG, 2002/22/EG en 2002/58/EG; d) diensten op het gebied van vervoer, met inbegrip van havendiensten, die onder de werkingssfeer van titel V van het EG-Verdrag vallen; e) diensten van uitzendbedrijven; f) diensten van de gezondheidszorg, al dan niet verleend door gezondheidszorgfaciliteiten en ongeacht de wijze waarop zij op nationaal niveau zijn georganiseerd en worden gefinancierd en ongeacht de vraag of de diensten openbaar of particulier van aard zijn; g) audiovisuele diensten, met inbegrip van cinematografische diensten, ongeacht hun wijze van productie, distributie en doorgifte, en radio-omroep; h) gokactiviteiten die erin bestaan dat een financiële waarde wordt ingezet bij kansspelen, met inbegrip van loterijen, gokken in casino’s en weddenschappen; i. i) activiteiten in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag, als bedoeld in artikel 45 van het Verdrag; j) sociale diensten betreffende sociale huisvesting, kinderzorg en ondersteuning van gezinnen of personen in permanente of tijdelijke nood, die worden verleend door de staat, door dienstverrichters die hiervoor een opdracht hebben of een mandaat gekregen van de staat, of door liefdadigheidsinstellingen die als zodanig door de staat zijn erkend; k) particuliere beveiligingsdiensten; l) diensten van notarissen en deurwaarders die bij een officieel overheidsbesluit zijn benoemd. Artikel 4 Definities Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: 1) „dienst”: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag; 2) „dienstverrichter”: iedere natuurlijke persoon die onderdaan is van een lidstaat of iedere rechtspersoon in de zin van artikel 48 van het Verdrag, die in een lidstaat is gevestigd en een dienst aanbiedt of verricht; (…) 6) „vergunningstelsel: elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit; 7) „eis”: elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd; Artikel 9 Vergunningstelsel 1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan: a. a) het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter; b) de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn. Artikel 10 Vergunningvoorwaarden 1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. 2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn: a. a) niet-discriminatoir; b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredig met die reden van algemeen belang; d) duidelijk en ondubbelzinnig; e) objectief; f) vooraf openbaar bekendgemaakt; g) transparant en toegankelijk. […] Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:31d Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Artikel 5:32 1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. 2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet. 3. Indien de last onder dwangsom strekt ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens een regeling die is genoemd in hoofdstuk 2, 3 of 4 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak of in de bij deze wet behorende Regeling verlaagd griffierecht, wordt de last onder dwangsom voor de toepassing van de twee laatstgenoemde regelingen aangemerkt als een besluit, genomen op grond van de eerstbedoelde regeling. Artikel 5:32a 1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen. 2.

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: ROT 23/644 tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juli 2024 in de zaak tussen [naam eiser] , uit [plaats] , eiser en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, het college (gemachtigde: mr. A. Hielkema). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom. 1.1. Bij besluit van 20 september 2022 (primair besluit) heeft het college vanwege een overtreding van artikel 3.2.2 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021 (Huisvestingsverordening 2021) in samenhang met artikel 21 van de Huisvestingwet 2014 (de Huisvestingswet) een last tot ongedaan maken van de illegale situatie in het pand aan de [adres] te Rotterdam (de woning), opgelegd op straffe van een dwangsom ter hoogte van € 12.900,- indien niet binnen drie maanden aan de last wordt voldaan. 1.2. Met het bestreden besluit van 23 december 2022 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. 1.3. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.4 Eiser heeft op 28 november 2023 aanvullende beroepsgronden en nadere stukken ingediend. 1.5. De rechtbank heeft het beroep op 15 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van het college en mr. J.C. Avedissian, eveneens namens het college. Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting geschorst om het college de gelegenheid te geven om te reageren op de door eiser tijdens de zitting overhandigde pleitnota evenals het gedane beroep op de Dienstenrichtlijn om vervolgens eiser hier weer op te laten reageren. 1.6. Bij brief van 15 januari 2024 heeft het college gereageerd. 1.7. Bij e-mail van 5 februari 2024 heeft eiser een reactie gegeven. 1.8. Op 28 februari 2024 is de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. Geen van de partijen heeft aangegeven dat zij op een nadere zitting gehoord willen worden. De rechtbank heeft vervolgens bij brief van 10 juni 2024 het onderzoek gesloten. Totstandkoming van het besluit 2. Eiser is eigenaar van de woning. Naar aanleiding van een derde inschrijving in de basisregistratie personen (de brp) is er op 11 mei 2022 een huisbezoek bij de woning afgelegd. Tijdens dit huisbezoek is door de toezichthouders geconstateerd dat de woning werd bewoond door vijf personen die niet samen een huishouden vormden. De bevindingen van de toezichthouders zijn neergelegd in een rapport van 12 mei 2022. 2.1. Op 24 mei 2022 heeft het college het voornemen uitgebracht om aan eiser een last onder dwangsom op te leggen. Eiser heeft op 21 juni 2022 zijn zienswijze ingediend. 2.2. Op 14 september 2022 heeft er nog een huisbezoek plaatsgevonden, omdat er nog maar twee personen stonden ingeschreven op het adres. Tijdens dit huisbezoek is er telefonisch contact geweest met eiser en is door eiser erkend dat de woning wordt bewoond door vijf personen die niet samen een huishouden vormen. 2.3. Het college heeft vervolgens het primaire besluit genomen. 2.4. Bij besluit van 2 november 2022 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar. 2.5. Het college heeft in het bestreden besluit het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van 19 december 2022 overgenomen en het bezwaar ongegrond verklaard. Het college stelt zich op het standpunt dat met artikel 3.2.2. van de Huisvestingsverordening 2021 een vergunningplicht opgelegd mocht worden. Dit omdat met het rapport ‘Schaarste in de Rotterdamse woningvoorraad’ van 29 oktober 2020 (Rigo-rapport), waarin ook de schaarste in de vrije sector en de schaarste in de koopsector is onderzocht, voldoende onderbouwd is dat sprake is van schaarste aan woningruimte en dat het noodzakelijk is in te grijpen in de woningvoorraad voor het gehele grondgebied van de gemeente Rotterdam. De schaarste in de gehele Rotterdamse woningvoorraad is gebaseerd op woonwensen, prijsstijgingen, wachttijden en slagingskansen. Ook in het topsegment huurwoningen is er, ondanks de lage woonwens, sprake van schaarste door de prijsstijgingen in de markt. Er is gekozen voor aanwijzing van het gehele grondgebied van de gemeente omdat het zogenaamde waterbedeffect zorgt voor verplaatsing van de schaarste over dit grondgebied. 2.6. Ter zitting is gebleken dat na afloop van de begunstigingstermijn nog geen nieuw huisbezoek heeft plaatsgevonden en dus ook niet is vastgesteld of aan de last is voldaan. Er is dus nog geen sprake van invordering van de dwangsom.

3. De rechtbank beoordeelt of de aan eiser opgelegde last onder dwangsom stand kan houden. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 4. Voor het wettelijk kader wordt verwezen naar de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. Vergunningplicht 5. Eiser voert allereerst aan dat geen sprake is van een overtreding. Onder verwijzing naar een uitspraak van 24 september 2019 van de rechtbank Noord-Nederland, (ECLI:NLRBNNE:2019:4953) merkt hij op dat er een verschil is tussen enerzijds het omzetten van een zelfstandige woonruimte in een onzelfstandige woonruimte en anderzijds het omgezet houden van onzelfstandige woonruimte. De Huisvestingsverordening 2021 voorziet alleen in sancties voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte (vergelijk tabel 3 van bijlage 4 behorend bij de Huisvestingsverordening). Nu de woning in ieder geval met ingang van 3 december 2019 werd verhuurd aan vier huurders, is er sprake van het omgezet houden van een onzelfstandige woonruimte. De Huisvestingsverordening 2021 biedt geen grondslag voor de last onder dwangsom. 5.1. De Huisvestingsverordening 2021 was in december 2019 nog niet van toepassing. Op dat moment gold wel de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 (Huisvestingsverordening 2019), waarin in artikel 3.2.2 ook een vergunningplicht was opgenomen voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. Ten tijde van de verhuur van de woning aan vier verhuurders in december 2019 bestond dus al een vergunningplicht. Dit is een andere situatie dan die in de uitspraak van 24 september 2019 van de rechtbank Noord-Nederland. In dat geval was ten tijde van het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte immers geen sprake van een vergunningplicht. De rechtbank kan eiser dan ook niet volgen in zijn stelling dat in dit geval geen sprake is van een overtreding. Ook als wordt uitgegaan van de door eiser gestelde ex tunc beoordeling kan niet worden gesteld dat geen sprake was van een overtreding. 5.2. Deze beroepsgrond slaagt niet.

6. Eiser voert onder verwijzing naar de uitspraak van 14 maart 2022 van de rechtbank Rotterdam (ECLI:NL:RBROT:2022:1764) aan dat het college niet voldoet aan de motiveringsplicht voor het instellen van de vergunningplicht voor kamerverhuur, zodat deze in zoverre buiten toepassing moet blijven. Eiser stelt in dat verband ook dat de onderbouwing van de schaarste zowel per type woning als per wijk moet plaatsvinden. Het WoOn Onderzoek Nederland 2018, waar in het Rigo-rapport vanuit is gegaan, heeft geen dan wel een achterhaalde wetenschappelijke basis en is niet representatief en een woonwens is op zichzelf niet voldoende om de schaarste vast te stellen. Hij stelt dat het in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur om een last onder dwangsom op te leggen vanwege een vergunningplicht waarvan in rechte al is geoordeeld dat deze niet van toepassing is. Eiser heeft in zijn aanvullende gronden van 28 november 2023 erop gewezen dat pas met de uitspraak van 8 februari 2023 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling; ECLI:NL:RVS:2023:484) duidelijk werd dat er een vergunningplicht gold. In deze uitspraak is geoordeeld dat het college aan de motiveringsplicht ten aanzien van de Huisvestingsverordening 2019 heeft voldaan. Dat maakt volgens eiser niet dat op 3 februari 2023 (het moment waarop de begunstigingstermijn is verlopen) al sprake was van een onrechtmatige handeling. Eiser heeft in de aanvullende gronden ook gewezen op het rapport van de Rekenkamer van de gemeente Rotterdam van 9 september 2022 “Thuis in cijfers, onderzoek naar woonbeleid in Rotterdam” en de in dat rapport behandelde “Woonvisie koers naar 2030, agenda 2020”, waaruit volgt dat het Rotterdamse woonbeleid ten aanzien van het vaststellen van schaarste niet transparant en niet controleerbaar is. 6.1 De rechtbank vat de hierboven weergegeven beroepsgrond van eiser op als een verzoek om artikel 3.2.2 van de Huisvestingsverordening 2021 exceptief toetsend vanwege strijd met de Huisvestingwet onverbindend te verklaren dan wel buiten toepassing te laten. 6.2. De rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452). 6.3 In artikel 3.2.2 van de Huisvestingsverordening 2021 is een vergunningplicht neergelegd voor bewoning door drie of meer kamerbewoners. Op grond van artikel 2 en 21 van de Huisvestingswet kan de gemeenteraad slechts een vergunningplicht voor het omgezet houden van een onzelfstandige woonruimte invoeren indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. 6.4. In haar uitspraak van 8 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:484) heeft de Afdeling overwogen dat het college met het Rigo-rapport voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van schaarste van meergezinskoopwoningen in het middensegment. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat een vergunningplicht, ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt, noodzakelijk en geschikt is. Hoewel de uitspraak van de Afdeling ziet op de Huisvestingsverordening 2019, terwijl aan deze procedure de Huisvestingsverordening 2021 ten grondslag ligt, zijn beide verordeningen gebaseerd op het Rigo-rapport. In de uitspraak van 8 februari 2023 heeft de Afdeling ook de informatie uit het WoOn-onderzoek, waar eiser naar verwijst, betrokken. Wat eiser heeft aangevoerd werpt geen ander licht op de schaarste aan meergezinskoopwoningen. Voorop staat dat de Afdeling op basis van het Rigo-rapport de schaarste die ten grondslag ligt aan de vergunningplicht afdoende gemotiveerd vindt. De rechtbank ziet in de door eiser overgelegde rapporten van de Rekenkamer van 9 september 2022 en de “Woonvisie koers naar 2030, agenda 2020”, nog daargelaten de vraag of deze rapporten specifiek zien op de schaarste van bepaalde type woningen in Rotterdam, geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat het rapport van de Rekenkamer dateert van na de vaststelling van de Huisvestingsverordening 2021. Verder bestaat er geen rechtsregel die het college verplicht om bij iedere toepassing van de Huisvestingsverordening 2021 uitdrukkelijk in te gaan op een onderzoeksrapport dat bij de totstandkoming van die verordening nog niet bestond. 6.5. Eiser betoogt, zo begrijpt de rechtbank, dat het hier gaat om een woning in het duurdere segment terwijl de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023 ziet op schaarste aan meergezinskoopwoningen in het middensegment. De rechtbank is met het college van oordeel dat uit het Rigo-rapport en het WoON-onderzoek dat daaraan ten grondslag ligt, kan worden afgeleid dat in Rotterdam sprake is van schaarste als bedoeld in de Huisvestingswet, omdat hiermee is aangetoond dat er een schaarste is aan alle typen koop- en huurwoningen in alle segmenten. Er is dus ook sprake van schaarste bij woningen in het duurdere segment. 6.6. Uit de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023 volgt ook dat, anders dan eiser stelt, het college geen onderzoek op wijkniveau hoefde te doen, omdat voldoende is onderbouwd dat in de gehele gemeente sprake is van schaarste aan bepaalde types en segmenten woningen en dit niet nader gespecificeerd hoeft te worden op wijkniveau. 6.7. Uit wat hiervoor onder 6.1 tot en met 6.6 is overwogen volgt dat de in de Huisvestingsverordening 2021 opgenomen vergunningplicht voor kamerbewoning niet in strijd is met de Huisvestingswet. 6.8. Deze beroepsgrond slaagt niet. Strijd met het lex certa-beginsel 7. Eiser stelt dat de last onder dwangsom niet had mogen worden opgelegd, omdat uit het lex certa-beginsel volgt dat een voorschrift dat door een bestuurlijke sanctie wordt gehandhaafd, voldoende duidelijk en kenbaar moet zijn. Volgens eiser werd pas met de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023 duidelijk dat er een vergunningplicht gold. 7.1. De rechtbank overweegt als volgt. De grondslag voor het opleggen van de bestuurlijke boete is gelegen in artikel 21, eerste lid, onder c, van de Huisvestingswet. Uit deze wettelijke bepaling blijkt duidelijk dat het verboden is om zonder vergunning van het college een woonruimte van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten dan wel omgezet te houden. Op het moment dat de overtreding werd geconstateerd, namelijk op 11 mei 2021, gold de Huisvestingsverordening 2021. De rechtbank is van oordeel dat ook hieruit voldoende duidelijk bleek dat een vergunning vereist is voor het omzetten van een woning van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Het enkele feit dat er nog procedures bij de rechtbank en in hoger beroep liepen over de voorgangers van de Huisvestingsverordening 2021 maakt niet dat er onduidelijkheid bestond over de bestaande vergunningplicht voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. 7.2. Deze beroepsgrond slaagt niet.

12. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen de onder 10.7 genoemde gebreken te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. 12.1 De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college de gebreken kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak. 12.2 Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. 12.3 De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht. 12.4 De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

De rechtbank: - draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen; - stelt het college in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; - houdt iedere verdere beslissing aan. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L de Vette, mr. M. Zoethout en mr. J.J.R. Lautenbach in aanwezigheid van mr. M. Traousis-van Wingaarden, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2024. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak. Bijlage Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Artikel 1. Bescherming van eigendom Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt Artikel 2 Werkingssfeer 2. Deze richtlijn is niet van toepassing op de volgende activiteiten: a. a) niet-economische diensten van algemeen belang; b) financiële diensten, zoals bankdiensten, kredietverstrekking, verzekering en herverzekering, individuele en bedrijfspensioenen, effecten, beleggingsfondsen, betalingen en beleggingsadviezen, met inbegrip van de diensten die zijn opgenomen in bijlage I bij Richtlijn 2006/48/EG; c) elektronische-communicatiediensten en -netwerken en bijbehorende faciliteiten en diensten, wat de aangelegenheden betreft die vallen onder de Richtlijnen 2002/19/EG, 2002/20/EG, 2002/21/EG, 2002/22/EG en 2002/58/EG; d) diensten op het gebied van vervoer, met inbegrip van havendiensten, die onder de werkingssfeer van titel V van het EG-Verdrag vallen; e) diensten van uitzendbedrijven; f) diensten van de gezondheidszorg, al dan niet verleend door gezondheidszorgfaciliteiten en ongeacht de wijze waarop zij op nationaal niveau zijn georganiseerd en worden gefinancierd en ongeacht de vraag of de diensten openbaar of particulier van aard zijn; g) audiovisuele diensten, met inbegrip van cinematografische diensten, ongeacht hun wijze van productie, distributie en doorgifte, en radio-omroep; h) gokactiviteiten die erin bestaan dat een financiële waarde wordt ingezet bij kansspelen, met inbegrip van loterijen, gokken in casino’s en weddenschappen; i. i) activiteiten in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag, als bedoeld in artikel 45 van het Verdrag; j) sociale diensten betreffende sociale huisvesting, kinderzorg en ondersteuning van gezinnen of personen in permanente of tijdelijke nood, die worden verleend door de staat, door dienstverrichters die hiervoor een opdracht hebben of een mandaat gekregen van de staat, of door liefdadigheidsinstellingen die als zodanig door de staat zijn erkend; k) particuliere beveiligingsdiensten; l) diensten van notarissen en deurwaarders die bij een officieel overheidsbesluit zijn benoemd. Artikel 4 Definities Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: 1) „dienst”: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag; 2) „dienstverrichter”: iedere natuurlijke persoon die onderdaan is van een lidstaat of iedere rechtspersoon in de zin van artikel 48 van het Verdrag, die in een lidstaat is gevestigd en een dienst aanbiedt of verricht; (…) 6) „vergunningstelsel: elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit; 7) „eis”: elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd; Artikel 9 Vergunningstelsel 1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan: a. a) het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter; b) de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn. Artikel 10 Vergunningvoorwaarden 1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. 2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn: a. a) niet-discriminatoir; b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredig met die reden van algemeen belang; d) duidelijk en ondubbelzinnig; e) objectief; f) vooraf openbaar bekendgemaakt; g) transparant en toegankelijk. […] Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:31d Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Artikel 5:32 1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. 2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet. 3. Indien de last onder dwangsom strekt ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens een regeling die is genoemd in hoofdstuk 2, 3 of 4 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak of in de bij deze wet behorende Regeling verlaagd griffierecht, wordt de last onder dwangsom voor de toepassing van de twee laatstgenoemde regelingen aangemerkt als een besluit, genomen op grond van de eerstbedoelde regeling. Artikel 5:32a 1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen. 2.

Schending van het eigendomsrecht 8. Eiser stelt dat de vergunningplicht voor kamerverhuur in dit geval in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De vergunningplicht gaat verder dan noodzakelijk om het beoogde doel te bereiken. 8.1. De vergunningplicht uit artikel 3.2.2 van de Huisvestingsverordening 2021 levert geen ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht op. De rechtbank verwijst in dit verband allereerst naar wat onder 6.1 tot en met 6.6 is overwogen over de schaarste. Nu aannemelijk is dat sprake is van schaarste in de woningvoorraad, is het college op grond van de Huisvestingswet bevoegd tot het instellen van een vergunningplicht. Verder is het van belang dat de vergunningplicht voor omzetting niet leidt tot ontneming maar juist tot regulering van eigendom. De vergunningplicht heeft geen disproportionele beperking van het eigendomsrecht tot gevolg en brengt ook geen buitensporige last met zich, omdat de woning nog altijd kan worden gebruikt en verkocht voor bewoning. 8.2. Deze beroepsgrond slaagt niet. Is de Dienstenrichtlijn van toepassing? 9. Eiser heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 april 2023 (ECLI:NL:RBGEL:2023:224), naar voren gebracht dat het aanbieden van onzelfstandige woonruimte tegen betaling onder de werkingssfeer van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn) valt. Ter zitting heeft eiser nog gewezen op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 22 september 2020 in de zaken C-724/18 en C-727/18 (ECLI:EU:C:2020:743), waarin is geoordeeld dat de verhuur van appartementen onder de Dienstenrichtlijn valt. 9.1. Het college stelt zich, zoals ter zitting betoogd en nader toegelicht in de reactie van 15 januari 2024, op het standpunt dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is. Het college vindt dat hier geen sprake is van een dienst die onder de Dienstenrichtlijn valt, althans, vindt dat het vergunningstelsel hier niet onder valt. De uitspraak van de rechtbank Gelderland, waar eiser naar verwijst, is niet juist. Volgens het college is voor de beoordeling of een eis de toegang tot een dienstactiviteit regelt of daarop specifiek van invloed is, van belang of deze eis enkel is gericht tot de personen die de dienstenactiviteit willen verrichten, met uitsluiting van personen die handelen als particulier. Het college verwijst in dit verband naar het arrest van het Hof van Justitie van 30 januari 2018 (ECLI:EU:C:2018:44), de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:35) en de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 november 2019 (ECLI:NL:RBMNE:2019:5635). Verder merkt het college op dat de verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 22 september 2020 niet opgaat. De eisen/bepalingen in deze zaak richten zich namelijk op personen die gemeubileerde toeristische woonruimte te huur aanbieden. Aangezien het verhuren van woonruimte een economische activiteit is richten de bepalingen zich enkel op dienstverrichters, daarom is de Dienstenrichtlijn van toepassing. In de onderhavige zaak richten de bepalingen zich niet enkel op dienstverleners maar ook op particulieren. 9.2. De rechtbank is van oordeel dat de Dienstenrichtlijn in dit geval wel van toepassing is. Zoals in de uitspraak van de rechtbank Gelderland is vermeld, is de verhuur van woonruimte namelijk een dienst als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 1, van de Dienstenrichtlijn en verhuurders, zoals eiser, zijn dienstverrichters als bedoeld onder 2 van dit artikel. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn is de richtlijn van toepassing op de diensten van dienstverrichters die, zoals eiser, in een lidstaat zijn gevestigd. Niet is gebleken dat de verhuur van woonruimte onder één van de door artikel 2, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn uitgesloten activiteiten valt. Verder is de vergunning van artikel 3.2.2 van de Huisvestingsverordening 2021 nodig om de dienst te kunnen uitoefenen, waarmee dus is voldaan aan het bepaalde in overweging 9 van de considerans van de Dienstenrichtlijn, namelijk dat de richtlijn alleen van toepassing is op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. De omstandigheid dat, zoals het college stelt, sprake kan zijn van particulieren die geen economische dienst verlenen (bijvoorbeeld ouders van kinderen), maakt niet dat het commercieel verhuren van vastgoed geen dienst zou zijn. Eiser moet namelijk stappen ondernemen om een formeel besluit te verkrijgen, waarbij de bevoegde instantie (het college) de activiteit (het verhuren van onzelfstandige woonruimtes) van de dienstverrichter (eiser) toestaat. Is sprake van strijd met de Dienstenrichtlijn? 10. Eiser stelt dat de Huisvestingsverordening 2021 leidt tot een onrechtmatige belemmering voor het aanbieden van onzelfstandige woonruimtes tegen betaling. De beperking dat een student, zoals gedefinieerd in artikel 1.1 van de Huisvestingsverordening 2021, ingeschreven moet staan aan een onderwijsinstelling in Nederland is in strijd met de Dienstenrichtlijn. Verder heeft eiser erop gewezen dat de beperking van de verhuur aan uitsluitend studenten willekeurig is en niet op een deugdelijke onderbouwing berust. Hij verwijst daarbij naar de artikelen 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn. 10.1. De rechtbank gaat ervan uit dat eiser met deze beroepsgrond wil betogen dat het vergunningstelsel inhoudt dat geen vergunning wordt verleend voor de verhuur van kamers aan anderen dan aan studenten en dat eiser meent dat het vergunningstelsel daarom discriminatoir is. 10.2. Op grond van artikel 3.2.3 van de Huisvestingsverordening 2021 verleent het college een vergunning voor kamerbewoning indien wordt voldaan aan een aantal cumulatieve criteria. Een van de criteria is dat het kamerbewoning door studenten betreft. Hieruit volgt dat uitsluitend een vergunning van kamerbewoning wordt verleend als sprake is van verhuur aan studenten. 10.3. Op grond van artikel 9 van de Dienstenrichtlijn mag een vergunningstelsel niet discriminerend zijn, moet de behoefte aan dit vergunningstelsel gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang en kan het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt. 10.4. Op grond van artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn moet een vergunningstelsel voor dit soort dienstenactiviteiten gebaseerd zijn op criteria die beletten dat de bevoegde instantie haar beoordelingsvrijheid op willekeurige wijze uitoefent. Op grond van het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel zijn deze criteria niet discriminatoir. 10.5. Uit de Huisvestingsverordening 2021 blijkt niet waarom in artikel 3.2.3 als een van de cumulatieve criteria is opgenomen dat de vergunning uitsluitend wordt verleend voor de kamerbewoning door studenten, die volgens de definitie uit artikel 1.1. van de Huisvestingsverordening 2021 aan een Nederlandse opleiding moeten staan ingeschreven. In de Toelichting staat dat “kamerbewoning een wijze van gebruik is waar met name onder studenten behoefte aan is”. Een nadere toelichting waarom de kamerbewoning is beperkt tot de groep studenten ontbreekt. 10.6. Het college heeft zich, zoals uit 9.1 blijkt, op het standpunt gesteld dat de Dienstenrichtlijn in dit geval niet van toepassing is.

Schending van het eigendomsrecht 8. Eiser stelt dat de vergunningplicht voor kamerverhuur in dit geval in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De vergunningplicht gaat verder dan noodzakelijk om het beoogde doel te bereiken. 8.1. De vergunningplicht uit artikel 3.2.2 van de Huisvestingsverordening 2021 levert geen ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht op. De rechtbank verwijst in dit verband allereerst naar wat onder 6.1 tot en met 6.6 is overwogen over de schaarste. Nu aannemelijk is dat sprake is van schaarste in de woningvoorraad, is het college op grond van de Huisvestingswet bevoegd tot het instellen van een vergunningplicht. Verder is het van belang dat de vergunningplicht voor omzetting niet leidt tot ontneming maar juist tot regulering van eigendom. De vergunningplicht heeft geen disproportionele beperking van het eigendomsrecht tot gevolg en brengt ook geen buitensporige last met zich, omdat de woning nog altijd kan worden gebruikt en verkocht voor bewoning. 8.2. Deze beroepsgrond slaagt niet. Is de Dienstenrichtlijn van toepassing? 9. Eiser heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 april 2023 (ECLI:NL:RBGEL:2023:224), naar voren gebracht dat het aanbieden van onzelfstandige woonruimte tegen betaling onder de werkingssfeer van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn) valt. Ter zitting heeft eiser nog gewezen op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 22 september 2020 in de zaken C-724/18 en C-727/18 (ECLI:EU:C:2020:743), waarin is geoordeeld dat de verhuur van appartementen onder de Dienstenrichtlijn valt. 9.1. Het college stelt zich, zoals ter zitting betoogd en nader toegelicht in de reactie van 15 januari 2024, op het standpunt dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is. Het college vindt dat hier geen sprake is van een dienst die onder de Dienstenrichtlijn valt, althans, vindt dat het vergunningstelsel hier niet onder valt. De uitspraak van de rechtbank Gelderland, waar eiser naar verwijst, is niet juist. Volgens het college is voor de beoordeling of een eis de toegang tot een dienstactiviteit regelt of daarop specifiek van invloed is, van belang of deze eis enkel is gericht tot de personen die de dienstenactiviteit willen verrichten, met uitsluiting van personen die handelen als particulier. Het college verwijst in dit verband naar het arrest van het Hof van Justitie van 30 januari 2018 (ECLI:EU:C:2018:44), de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:35) en de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 november 2019 (ECLI:NL:RBMNE:2019:5635). Verder merkt het college op dat de verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 22 september 2020 niet opgaat. De eisen/bepalingen in deze zaak richten zich namelijk op personen die gemeubileerde toeristische woonruimte te huur aanbieden. Aangezien het verhuren van woonruimte een economische activiteit is richten de bepalingen zich enkel op dienstverrichters, daarom is de Dienstenrichtlijn van toepassing. In de onderhavige zaak richten de bepalingen zich niet enkel op dienstverleners maar ook op particulieren. 9.2. De rechtbank is van oordeel dat de Dienstenrichtlijn in dit geval wel van toepassing is. Zoals in de uitspraak van de rechtbank Gelderland is vermeld, is de verhuur van woonruimte namelijk een dienst als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 1, van de Dienstenrichtlijn en verhuurders, zoals eiser, zijn dienstverrichters als bedoeld onder 2 van dit artikel. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn is de richtlijn van toepassing op de diensten van dienstverrichters die, zoals eiser, in een lidstaat zijn gevestigd. Niet is gebleken dat de verhuur van woonruimte onder één van de door artikel 2, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn uitgesloten activiteiten valt. Verder is de vergunning van artikel 3.2.2 van de Huisvestingsverordening 2021 nodig om de dienst te kunnen uitoefenen, waarmee dus is voldaan aan het bepaalde in overweging 9 van de considerans van de Dienstenrichtlijn, namelijk dat de richtlijn alleen van toepassing is op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. De omstandigheid dat, zoals het college stelt, sprake kan zijn van particulieren die geen economische dienst verlenen (bijvoorbeeld ouders van kinderen), maakt niet dat het commercieel verhuren van vastgoed geen dienst zou zijn. Eiser moet namelijk stappen ondernemen om een formeel besluit te verkrijgen, waarbij de bevoegde instantie (het college) de activiteit (het verhuren van onzelfstandige woonruimtes) van de dienstverrichter (eiser) toestaat. Is sprake van strijd met de Dienstenrichtlijn? 10. Eiser stelt dat de Huisvestingsverordening 2021 leidt tot een onrechtmatige belemmering voor het aanbieden van onzelfstandige woonruimtes tegen betaling. De beperking dat een student, zoals gedefinieerd in artikel 1.1 van de Huisvestingsverordening 2021, ingeschreven moet staan aan een onderwijsinstelling in Nederland is in strijd met de Dienstenrichtlijn. Verder heeft eiser erop gewezen dat de beperking van de verhuur aan uitsluitend studenten willekeurig is en niet op een deugdelijke onderbouwing berust. Hij verwijst daarbij naar de artikelen 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn. 10.1. De rechtbank gaat ervan uit dat eiser met deze beroepsgrond wil betogen dat het vergunningstelsel inhoudt dat geen vergunning wordt verleend voor de verhuur van kamers aan anderen dan aan studenten en dat eiser meent dat het vergunningstelsel daarom discriminatoir is. 10.2. Op grond van artikel 3.2.3 van de Huisvestingsverordening 2021 verleent het college een vergunning voor kamerbewoning indien wordt voldaan aan een aantal cumulatieve criteria. Een van de criteria is dat het kamerbewoning door studenten betreft. Hieruit volgt dat uitsluitend een vergunning van kamerbewoning wordt verleend als sprake is van verhuur aan studenten. 10.3. Op grond van artikel 9 van de Dienstenrichtlijn mag een vergunningstelsel niet discriminerend zijn, moet de behoefte aan dit vergunningstelsel gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang en kan het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt. 10.4. Op grond van artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn moet een vergunningstelsel voor dit soort dienstenactiviteiten gebaseerd zijn op criteria die beletten dat de bevoegde instantie haar beoordelingsvrijheid op willekeurige wijze uitoefent. Op grond van het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel zijn deze criteria niet discriminatoir. 10.5. Uit de Huisvestingsverordening 2021 blijkt niet waarom in artikel 3.2.3 als een van de cumulatieve criteria is opgenomen dat de vergunning uitsluitend wordt verleend voor de kamerbewoning door studenten, die volgens de definitie uit artikel 1.1. van de Huisvestingsverordening 2021 aan een Nederlandse opleiding moeten staan ingeschreven. In de Toelichting staat dat “kamerbewoning een wijze van gebruik is waar met name onder studenten behoefte aan is”. Een nadere toelichting waarom de kamerbewoning is beperkt tot de groep studenten ontbreekt. 10.6. Het college heeft zich, zoals uit 9.1 blijkt, op het standpunt gesteld dat de Dienstenrichtlijn in dit geval niet van toepassing is.