ECLI:NL:RBROT:2023:12293

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: ROT 21/2847 en ROT 22/4177 uitspraak van de enkelvoudige van 28 december 2023 in de zaken tussen [naam eiser] , uit [plaatsnaam] , eiser (gemachtigde: mr. M.R. de Kok) en het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (het college), (gemachtigde: mr. A.M.H. Dellaert). Inleiding ROT 21/2847 1.1. Het college heeft bij besluit van 19 oktober 2020 (het primaire besluit 1) op grond van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Huisvestingswet) en artikel 3.2.5. van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 (hierna: de Huisvestingsverordening 2019) een vergunning voor kamerbewoning ten behoeve van maximaal zes personen in het pand aan [adres] (hierna: de woning) geweigerd. Het bezwaar dat eiser tegen het primaire besluit 1 heeft gemaakt, heeft het college bij besluit van 15 april 2021 (het bestreden besluit 1) ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. ROT 22/4177 1.2. Bij besluit van 26 oktober 2021 (het primaire besluit 2) heeft het college wegens een overtreding van artikel 3.2.2 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021 (hierna: de Huisvestingsverordening 2021) en artikel 21 van de Huisvestingwet een last tot het ongedaan maken van de illegale situatie in de woning opgelegd op straffe van een dwangsom van € 21.900,- indien niet binnen de begunstigingstermijn van twee maanden aan de last zou worden voldaan. Eiser is daarbij gelast om het pand als zelfstandige woning in gebruik te geven of de bewoning van de onzelfstandige woonruimte door bewoners die niet samen één huishouden vormen, terug te brengen tot hooguit twee personen. Bij besluit van 23 november 2021 (het primaire besluit 3) is de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Bij besluit van 27 juli 2022 (het bestreden besluit 2) heeft het college de bezwaren van eiser tegen de primaire besluiten 2 en 3 ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld. Ook heeft eiser een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Bij (mondelinge) uitspraak van 29 september 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:8223) heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en het bestreden besluit 2 geschorst tot zes weken nadat uitspraak zal worden gedaan op het beroep. ROT 21/2847 en ROT 22/4177 1.3. Het college heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend. 1.4. De rechtbank heeft de beroepen op 26 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: - eiser en zijn gemachtigde; - namens het college de gemachtigde en mr. B.P.M. Szachnowski.

2.1. Eiser is sinds 2019 eigenaar van de woning. De woning ligt in de wijk Kralingen in Rotterdam. Op 25 augustus 2020 heeft eiser een aanvraag voor een vergunning voor kamerbewoning door maximaal zes personen ingediend. Ter onderbouwing van deze aanvraag heeft eiser bij de aanvraag een akte van levering, een plattegrond, een motivatiebrief, een bewijs van inschrijving van een van de studenten, een concept-huurovereenkomst en een brief met betrekking tot de brandveiligheid overgelegd. In een later stadium heeft eiser een getekende huurovereenkomst, een motivatiebrief van de studenten en nadere gegevens van andere studenten overgelegd. Vervolgens heeft eiser desgevraagd nog studiebewijzen en een e-mail over het te verrichten vrijwilligerswerk overgelegd. 2.2. Op 1 september 2021 hebben toezichthouders een onderzoek gedaan naar de woning. Uit dit onderzoek is gebleken dat op het adres vier personen stonden ingeschreven in de Basisregistratie personen (hierna: BPR). Uit een huurovereenkomst is gebleken dat er zes personen in de woning verbleven. Het bleek niet mogelijk te zijn om op 1 september 2021 een huisbezoek te verrichten. Uiteindelijk heeft op 12 oktober 2021 wel een huisbezoek plaatsgevonden. Hieruit is gebleken dat er op het adres zes bewoners woonachtig waren die allen studeerden. ROT 21/2847 2.3. Het college heeft het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie (hierna: bezwaarschriftencommissie) van 22 februari 2021 in het bestreden besluit 1 overgenomen en de bezwaren van eiser ongegrond verklaard. De bezwaarschriftencommissie heeft in haar advies over het bezwaar van eiser, kort samengevat, overwogen dat wordt voldaan aan de voorwaarden a en c van artikel 3.2.5 van de Huisvestingsverordening 2019, maar niet aan voorwaarde b. Naar het oordeel van de bezwaarschriftencommissie heeft de kamerbewoning geen positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. De bezwaarschriftencommissie wijst erop dat er al zestien studentenhuizen in de [straatnaam] zijn. Binnen korte afstand van de woning bevinden zich al drie woningen die kamergewijs door studenten worden bewoond. De afgelopen jaren zijn meerdere klachten over geluidsoverlast ingediend die veroorzaakt werd door studenten in de [straatnaam]. De huidige bewoners van [adres] zijn zelf ook verantwoordelijk voor een klacht. Ten overvloede merkt de bezwaarschriftencommissie op dat de woning valt onder het gebied waarvoor het Voorbereidingsbesluit ‘Middelland, Het Nieuwe Westen, Kralingen West, Kralingen Oost, Struisenberg en de Mathenesserweg’ (hierna: voorbereidingsbesluit) geldt. Op grond van dit voorbereidingsbesluit, dat op 6 augustus 2020 in werking is getreden, is het verboden het gebruik van de desbetreffende gronden en bouwwerken, zoals dit bestond op het moment van inwerkingtreding van dit besluit, te wijzigen. Hoewel de bezwaarschriftencommissie erkent dat het voorbereidingsbesluit buiten het wettelijk kader van de vergunning ligt, blijkt uit dit voorbereidingsbesluit wel dat het woonmilieu en de leefbaarheid in de genoemde buurten onder druk staat als gevolg van de toename van kamerbewoning. Dit betekent dat het college de positieve invloed indringender kan toetsen. ROT 22/4177 2.4. Het college heeft het advies van de bezwaarschriftencommissie van 30 juni 2022 in het bestreden besluit 2 overgenomen en de bezwaren van eiser ongegrond verklaard. De bezwaarschriftencommissie heeft in haar advies over het bezwaar van eiser, kort samengevat, overwogen dat uit het Rigo-rapport van 29 oktober 2020 voldoende blijkt dat er sprake is schaarste in de gehele Rotterdamse woningvoorraad. Ook blijkt uit dit rapport in voldoende mate waarom voor de aanwijzing van het gehele grondgebied van de gemeente Rotterdam is gekozen. Volgens de bezwaarschriftencommissie is er daarom geen grond voor het oordeel dat de Huisvestingsverordening 2021 in deze zaak buiten toepassing moet worden gelaten. Verder volgt de bezwaarschriftencommissie eiser niet in het betoog dat sprake is van een woongroep. Daarbij wordt gewezen op de indicaties die in de toelichting op de Huisvestingsverordening 2021 worden genoemd. Niet alle bewoners zijn ingeschreven in de BPR. Verder is van belang dat de regels voor woongroepen in samenspraak met de gemeenteraad zijn aangescherpt door toevoeging van de indicatie dat de meerderheid van de bewoners geen student mag zijn. Er is geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden afgezien van handhaving. Het algemeen belang van de aanscherping van de Huisvestingsverordening 2021 is, gelet op de bestaande huisvestingsproblematiek, groter dan het belang van eiser. De hoogte van de dwangsom is niet als onevenredig aan te merken nu deze is gerelateerd aan de verwachte huuropbrengst (zie de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:334). Er is geen sprake van een te korte begunstigingstermijn, nu deze eerder al door het college is verlengd. Sinds 26 oktober 2021 heeft eiser de gelegenheid gehad om aan de last te voldoen.

3.1.1. De rechtbank beoordeelt op basis van de beroepsgronden van eiser of de bestreden besluiten in stand kunnen blijven. 3.1.2. Voor de bij de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak. ROT 21/2847 3.2.1. Eiser voert aan dat het college ten onrechte 25 augustus 2020 (de datum waarop de aanvraag voor de vergunning voor kamerbewoning is ingediend) in plaats van 10 juni 2020 (de datum waarop eiser een melding “brandveilig gebruik” aan het college heeft gedaan) als datum van de aanvraag voor een vergunning heeft gehanteerd. 3.2.2. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht de datum van 10 juni 2020 als datum van de vergunningaanvraag gehanteerd. Het college heeft er in het verweerschrift terecht op gewezen dat de omstandigheid dat van eiser een melding brandveilig gebruik is ontvangen, niet relevant is voor de beoordeling van een aanvraag voor een vergunning voor kamerverhuur. Een melding brandveilig gebruik is immers geen vereiste voor een vergunning voor kamerbewoning, maar is een verplichting voor het verhuur van kamers. De beroepsgrond slaagt niet. 3.3.1. Eiser voert verder aan dat het college de vergunning ten onrechte heeft afgewezen, omdat volgens hem aan alle in de Huisvestingsverordening 2019 gestelde voorwaarden is voldaan. Het college heeft ten onrechte betekenis toegekend aan het voorbereidingsbesluit van 5 augustus 2020. Het is in strijd met de rechtszekerheid dat, gelet op het voorbereidingsbesluit, indringender is getoetst aan het criterium van positieve invloed. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd dat in dit geval niet is voldaan aan het vereiste van positieve invloed. 3.3.2. De besluitvorming is gebaseerd op de criteria in de Huisvestingsverordening 2019. Eisers aanvraag voor een vergunning voor kamerbewoning is afgewezen omdat volgens het college niet is voldaan aan het criterium van positieve invloed als bedoeld in artikel 3.2.5, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening 2019. Zoals blijkt uit het advies van de bezwaarschriftencommissie en uit de toelichting van het college op de zitting, is het voorbereidingsbesluit niet dragend geweest voor de besluitvorming. Dit valt af te leiden uit het gebruik van de woorden “ten overvloede” in de vijfde alinea op pagina 8 van dit advies. Uit deze passage in het advies volgt dat de bezwaarschriftencommissie erkent dat een voorbereidingsbesluit buiten het wettelijk kader van de desbetreffende vergunning valt. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het voorbereidingsbesluit omgevingsrechtelijk van aard is, en dat dit dus gevolgen kan hebben voor het wel of niet toewijzen van een omgevingsvergunning. Volgens het advies van de bezwaarschriftencommissie betekent het feit dat de woning in een wijk ligt die onder het voorbereidingsbesluit valt, wel dat het college indringender kan toetsen aan het criterium positieve invloed. Mede gelet op de toelichting hierop ter zitting moet deze passage naar het oordeel van de rechtbank zo worden begrepen dat uit het voorbereidingsbesluit temeer blijkt dat de overlastproblematiek in Kralingen substantieel is en dat de indringendheid van de beoordeling of sprake is van positieve invloed, is toegenomen. De rechtbank is van oordeel dat dit past binnen de beoordelingsruimte die het college heeft. 3.3.3. Voor zover eiser heeft willen aanvoeren dat het college in eerdere contacten het vertrouwen heeft gewekt dat de gevraagde vergunning aan hem zou worden verleend, volgt de rechtbank eiser hierin niet. Niet is gebleken dat het college zich tegenover eiser (in positieve bewoordingen) heeft uitgelaten over de uitkomst van de aanvraagprocedure voor een vergunning voor kamerbewoning. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is ook geen sprake. Dat voor wat betreft de beoordeling van het criterium positieve invloed sprake is van voortschrijdend inzicht bij het college (zoals valt te lezen in het advies van de bezwaarschriftencommissie) is daarvoor onvoldoende. 3.3.4. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet is voldaan aan het criterium positieve invloed en is het bestreden besluit 1 op dit punt deugdelijk gemotiveerd. Het college heeft in dit verband bij de beoordeling kunnen betrekken dat er al zestien studentenhuizen in de [straatnaam] zijn en dat zich binnen een korte afstand van de woning drie woningen bevinden waarin studentenkamers zijn gevestigd. Ten aanzien van deze drie woningen is volgens het college gebleken van een overlasthistorie. In de afgelopen jaren zijn er meerdere klachten ingediend bij de gemeente en de politie over geluidsoverlast die werd veroorzaakt door studenten in de [straatnaam]. De studenten die tijdens de bezwaarprocedure in de woning woonden, waren zelf ook verantwoordelijk voor een klacht. Op de zitting van de rechtbank op 26 oktober 2023 heeft het college verklaard dat over deze klacht mondeling contact heeft plaatsgevonden met de veiligheidsregisseur. De rechtbank oordeelt dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat, hoewel de studenten vrijwilligerswerk ten behoeve van de buurt zouden gaan verrichten, een verdere toename van het aantal studentenkamers ongunstige gevolgen zal hebben voor het evenwicht in de [straatnaam] en dat daarom van een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt geen sprake is. Pas ter zitting heeft eiser aangevoerd hij niet bekend is met een klacht die betrekking heeft op het adres [adres]. De rechtbank laat deze beroepsgrond buiten beschouwing wegens strijd met de goede procesorde. Eiser heeft eerder niet betwist dat er een klacht is geweest over het pand [adres] en door dit punt pas op de zitting aan te voeren, had het college geen gelegenheid meer de klacht nader te onderbouwen. 3.3.5. Ter zitting heeft eiser nog verwezen naar een besluit van 5 december 2022, waarin naar aanleiding van een latere aanvraag voor een vergunning voor kamerbewoning voor dezelfde woning, alsnog een vergunning is verleend. Voor zover eiser heeft willen betogen dat hieruit blijkt dat wel aan het criterium positieve invloed is voldaan, volgt de rechtbank hem hierin niet. Ter zitting heeft het college toegelicht dat in het besluit van 5 december 2022 van rechtswege een vergunning aan eiser is verleend omdat door het college niet tijdig op de aanvraag was beslist. Bij de beslissing op bezwaar is de vergunning alsnog geweigerd, nadat de klachten over overlast alsnog in de beoordeling zijn betrokken. 3.3.6. Gelet op het voorgaande slaagt de in 3.3.1 weergegeven beroepsgrond niet. ROT 22/4177 3.4.1. Eiser voert - samengevat - aan dat het college ten onrechte een vergunningplicht heeft tegengeworpen gelet op de uitspraken van de meervoudige kamer van de rechtbank Rotterdam van 14 maart 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:1764) en van 29 juni 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:5640). Wat de rechtbank in die uitspraken heeft overwogen ten aanzien van de Huisvestingsverordening 2019, geldt onverkort voor de Huisvestingsverordening 2021. Het college heeft onvoldoende onderbouwd dat in de wijk Kralingen-Crooswijk sprake is van schaarste en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die het opnemen van een verbod tot woningvorming, met vergunningplicht, rechtvaardigde. De Huisvestingsverordening 2021 is in strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet 2014, aldus eiser. 3.4.2. De rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving.

4. De beroepen zijn ongegrond. 5. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van P. Deinum, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 december 2023. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage Algemene wet bestuursrecht: Artikel 5:31d Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Artikel 5:32 1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. 2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet. 3. Indien de last onder dwangsom strekt ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens een regeling die is genoemd in hoofdstuk 2, 3 of 4 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak of in de bij deze wet behorende Regeling verlaagd griffierecht, wordt de last onder dwangsom voor de toepassing van de twee laatstgenoemde regelingen aangemerkt als een besluit, genomen op grond van de eerstbedoelde regeling. Artikel 5:32a 1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen. 2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Artikel 5:32b 1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. 2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. 3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Huisvestingswet 2014: Artikel 2 1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Artikel 21 1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden; b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden; c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden; d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden. 2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019: Paragraaf 3.2 Vergunning voor kamerbewoning Artikel 3.2.1 Toepassingsgebied Deze paragraaf is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam. Artikel 3.2.2 Vergunningvereiste vergunning voor kamerbewoning Het is verboden om een in artikel 3.2.1 aangewezen woonruimte zonder een vergunning voor kamerbewoning van zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimte, indien de zelfstandige woonruimte wordt bewoond door: a. vier of meer kamerbewoners, of b. één uit meer personen bestaand huishouden en drie of meer kamerbewoners; c. meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens, waarvan het kleinste huishouden uit drie of meer personen bestaat. Artikel 3.2.5 Criteria voor verlening vergunning voor kamerbewoning Het college verleent een vergunning voor kamerbewoning, indien wordt voldaan aan de volgende criteria: a. het betreft kamerbewoning door studenten zoals gedefinieerd in artikel 1.1 onder t, b. de kamerbewoning zal naar het oordeel van het college een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt hebben, en c. in de woonruimte is ten minste 18 m² gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig. Artikel 3.2.6 Verlening onder voorwaarden De vergunning voor kamerbewoning wordt verleend onder de voorwaarde dat het gebruik van de woning niet leidt tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021: Artikel 1.1. (begripsbepalingen) huishouden: alleenstaande, of twee of meer personen die naar het oordeel van het college hebben aangetoond, dat zij een duurzaam gemeenschappelijke huishouding voeren. Paragraaf 3.2 Vergunning voor kamerbewoning Artikel 3.2.1 Toepassingsgebied Deze paragraaf is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam. Artikel 3.2.2 Verbod voor kamerbewoning zonder vergunning Het verbod bedoeld in artikel 21, eerste lid, onderdeel c, van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing, indien de zelfstandige woonruimte wordt bewoond door: a. drie of meer kamerbewoners; b. één uit meer personen bestaand huishouden en twee of meer kamerbewoners; of c. meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens.

De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. 3.4.3. Het college heeft door middel van het Rigo-rapport van 29 oktober 2020 de schaarste aan koop- en huurwoningen onderzocht. Gelet op de koopprijs van € 415.000,- en omdat de woning op het moment van aankoop niet verhuurd werd en vrij was om door de koper te worden bewoond, is in dit geval sprake van een koopwoning in het hogere segment (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:484). 3.4.4. Hoewel de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023 ziet op de Huisvestingsverordening 2019, terwijl aan de besluitvorming in deze procedure (ROT 22/4177) de Huisvestingsverordening 2021 ten grondslag ligt, zijn beide verordeningen gebaseerd op het Rigo-rapport van 29 oktober 2020. De Afdeling heeft zich in de uitspraak van 8 februari 2023 over dit rapport uitgelaten en overwogen dat met dit rapport de schaarste van meergezinskoopwoningen in het middensegment voldoende is onderbouwd. De rechtbank is met het college van oordeel dat met het Rigo-rapport van 29 oktober 2020 ook voldoende is onderbouwd dat er sprake is van schaarste aan koopwoningen in het hogere segment. Het college heeft zich daarom op het standpunt kunnen stellen dat een vergunningplicht, ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt, noodzakelijk en geschikt is (zie artikel 2 van de Huisvestingswet). De beroepsgrond slaagt niet. 3.5.1. Verder voert eiser aan dat hij niet vergunningplichtig was omdat de bewoners een woongroep vormden. Het ging volgens eiser om een hechte groep vriendinnen die allen een studie volgden. De bewoners waren in betekenisvolle mate van elkaar afhankelijk in zowel materiële als immateriële zin, aldus eiser. 3.5.2. In de artikelsgewijze toelichting op artikel 1.1 van de Huisvestingsverordening 2021 staat dat de bewijslast om ‘ten genoegen van het college’ aan te tonen dat sprake is van een duurzaam gemeenschappelijke huishouding bij de eigenaar/verhuurder en/of de huurders/bewoners ligt. In de toelichting staat ook een - niet-limitatieve - lijst van indicaties voor de beoordeling van de vraag of sprake is van een duurzaam gemeenschappelijke huishouding. In deze lijst staan onder meer de indicaties dat alle bewoners in de BRP staan ingeschreven op het desbetreffende adres en dat een meerderheid van de bewoners geen student is. 3.5.3. Het college draagt weliswaar de bewijslast ten aanzien van de vraag of sprake is van een overtreding op grond waarvan een last onder dwangsom kan worden opgelegd, maar dit neemt niet weg, ook gelet op de hiervoor weergeven toelichting, dat het aan eiser is om aannemelijk te maken dat sprake is van een duurzaam gemeenschappelijke huishouding. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht het standpunt ingenomen dat eiseres hierin niet is geslaagd. Het college heeft kunnen meewegen dat niet alle bewoners van de woning in de BRP op het adres [adres] stonden ingeschreven. Verder heeft het college terecht van belang geacht dat de meerderheid van de bewoners student was. De beroepsgrond slaagt niet. 3.6.1. Eiser voert tevens aan dat de dwangsom van € 21.900,- buitenproportioneel hoog is en niet evenredig is. 3.6.2. De rechtbank is van oordeel dat de dwangsom niet onevenredig hoog is. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De vaste gedragslijn die het college hanteert, namelijk dat de hoogte van de dwangsom wordt vastgesteld op basis van zes maanden huur per kamer en, bij het ontbreken van huurbetalingen, € 350,- per maand, acht de rechtbank niet onredelijk. Deze beroepsgrond slaagt niet. 3.7.1. Tot slot voert eiser aan dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van eiser en de bewoners die in de woning woonden. Het opleggen van de dwangsom is daarom in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De bewoners genieten huurbescherming en eiser kan hen niet zomaar uit de woning verwijderen. Er zijn ook niet zomaar andere woningen voor de bewoners beschikbaar. Eiser zal op zoek moeten gaan naar vervangende woonruimte. De begunstigingstermijn is te kort. 3.7.2. Het college had in beginsel een zwaarwegend belang om een einde te maken aan de situatie van kamerverhuur in de woning. Voor die kamerverhuur was immers geen vergunning verleend. De rechtbank stelt verder vast dat het college op 23 november 2021 de begunstigingstermijn heeft verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Vervolgens heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank bij uitspraak van 29 september 2022 de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak op het onderhavige beroep. Eiser heeft dus voldoende gelegenheid gehad om aan de last te voldoen. Daarnaast is van belang dat eiser ter zitting heeft verklaard dat de studenten die ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom in de woning woonden, allemaal uit de woning zijn vertrokken nadat de dwangsom is opgelegd. De rechtbank ziet onder deze omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat het opleggen van de last onder dwangsom onevenredige gevolgen heeft gehad voor eiser of de studenten. Deze beroepsgrond slaagt niet.