ECLI:NL:RBROT:2022:10550

Rechtbank Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: ROT 20/3871 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 november 2022 in de zaak tussen [Eiseres 1], [Eiseres 2] en [Eiser], eisers (tezamen: [Eiseres 1] c.s.), gemachtigde: mr. L. Stortelder, en De Nederlandsche Bank N.V., verweerster (DNB), gemachtigden: mr. F. Ahlers en mr. J. Leliveld.

Bij besluit van 4 februari 2020 (het primaire besluit) heeft DNB aan [Eiseres 1] een bestuurlijke boete van € 47.500,- opgelegd. Bij besluit van 11 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft DNB het daartegen door [Eiseres 1] c.s. gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft [Eiseres 1] c.s. beroep ingesteld bij de rechtbank. DNB heeft een verweerschrift ingediend. Bij besluit van 30 december 2020 (het wijzigingsbesluit) heeft DNB het bestreden besluit gewijzigd in die zin dat de aan [Eiseres 1] opgelegde boete wordt verlaagd naar € 27.380,-. Het onderzoek ter zitting heeft met gesloten deuren plaatsgevonden op 30 september 2022. De gemachtigde van [Eiseres 1] c.s. is verschenen, evenals [Eiser]. DNB is ter zitting vertegenwoordigd door haar gemachtigde mr. F. Ahlers, vergezeld door [Naam 1], werkzaam bij DNB.

Inleiding 1.1. [ Eiseres 1] is een trustkantoor met zetel in Nederland en beschikt sinds [datum] over een vergunning als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet toezicht trustkantoren, thans artikel 3, eerste lid, van de Wet toezicht trustkantoren 2018 (Wtt 2018). Statutair bestuurder en enig aandeelhouder van [Eiseres 1] is [Eiseres 2], waarvan [Eiser] statutair bestuurder en enig aandeelhouder is. 1.2. Op 1 januari 2019 is de Wtt 2018 in werking getreden. Met ingang van die datum moeten op grond van artikel 11, eerste lid, van deze wet ten minste twee natuurlijke personen het dagelijks beleid van een trustkantoor met zetel in Nederland bepalen. Deze personen moeten hun werkzaamheden in verband daarmee op grond van het tweede lid van dit artikel vanuit Nederland verrichten. Verder moeten deze personen op grond van artikel 10, eerste lid, van de Wtt 2018 geschikt zijn in verband met de uitoefening van het bedrijf van trustkantoor en moet hun betrouwbaarheid op grond van het tweede lid van dit artikel buiten twijfel staan. Een voornemen tot wijziging van de identiteit van degenen die het beleid van het trustkantoor bepalen of mede bepalen moet een trustkantoor op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018 schriftelijk aan DNB melden. Een dergelijke wijziging wordt op grond van het tweede lid van dit artikel niet doorgevoerd dan nadat DNB hiervoor toestemming heeft gegeven. DNB moet eerst de geschiktheid en betrouwbaarheid van de beleidsbepalers hebben kunnen beoordelen (zie ook TK, 2017-2018, 34 910, nr. 3, blz. 40). 1.3. Bij e-mail van 1 augustus 2018 heeft [Trustkantoor B] DNB (met kopie aan [Eiser]) een intentieverklaring van 20 juli 2018 doen toekomen waarin [Eiseres 1], vertegenwoordigd door [Eiser], en [Trustkantoor B], vertegenwoordigd door [Beleidsbepaler B], te kennen geven met elkaar te hebben afgesproken tot een samenwerking te komen met als reden ‘het vierogenprincipe’ dat is verankerd in de nieuwe Wtt 2018. Bij e-mail van 21 november 2018 heeft [Trustkantoor B] DNB de op 10 november 2018 tussen [Eiseres 1] en [Trustkantoor B] gesloten samenwerkingsovereenkomst doen toekomen. 1.4. Bij e-mail van 22 november 2018 heeft DNB [Beleidsbepaler B] (met kopie aan [Eiser]), onder verwijzing naar de genoemde reden voor samenwerking tussen [Eiseres 1] en [Trustkantoor B], meegedeeld dat in artikel 11 van de Wtt 2018 is bepaald dat ten minste twee natuurlijke personen het dagelijks beleid van een trustkantoor bepalen en dat uit de ontvangen samenwerkingsovereenkomst niet blijkt dat hiervan sprake is. In reactie hierop heeft [Beleidsbepaler B] bij e-mail van 23 november 2018 aan DNB (met kopie aan [Eiser]) meegedeeld dat [Eiser] en [Beleidsbepaler B] ieder persoonlijk directeur worden van zowel [Eiseres 1] als [Trustkantoor B]. 1.5. Onder verwijzing naar de mailwisseling over de samenwerkingsovereenkomst heeft DNB [Beleidsbepaler B] en [Eiser] er bij e-mail van 22 december 2018 volledigheidshalve op gewezen dat de (tweede) dagelijks beleidsbepaler tijdig moet worden aangemeld voor het toetsingsproces. Voor de procedure van het toetsen van een (tweede) dagelijkse beleidsbepaler en de aanmelding hiervoor heeft DNB met een bijgevoegde link verwezen naar haar nieuwsbrief trustkantoren van 31 oktober 2018. Deze nieuwsbrief vermeldt dat alle trustkantoren vanaf 1 januari 2019 een tweede dagelijks beleidsbepaler moeten hebben. Daarbij wordt erop gewezen dat de beleidsbepaler tijdig moet worden aangemeld voor het toetsingsproces en dat hierbij rekening moet worden gehouden met een termijn van acht weken, waarbij opschortingen mogelijk zijn als bijvoorbeeld de informatie onvolledig wordt aangeleverd. 1.6. Bij brief van 11 januari 2019 heeft DNB [Eiseres 1] gewezen op de verplichting voor trustkantoren per 1 januari 2019 over ten minste twee dagelijks beleidsbepalers te beschikken en op het feit dat een beleidsbepaler moet worden getoetst op zijn of haar betrouwbaarheid en geschiktheid. Daarbij heeft DNB opgemerkt dat [Eiseres 1], indien zij als vergunning houdend trustkantoor nog niet beschikt over twee dagelijks beleidsbepalers, in overtreding is van artikel 11, eerste lid, van de Wtt 2018 en dat DNB daarvoor een bestuurlijke boete kan opleggen. 1.7. Bij brief van 18 februari 2019 heeft DNB [Eiseres 1], onder verwijzing naar haar brief van 10 januari 2019 (de rechtbank leest: 11 januari 2019), meegedeeld dat zij aan de hand van de voor haar beschikbare data heeft vastgesteld dat [Eiseres 1] vanaf 1 januari 2019 niet beschikt over twee dagelijks beleidsbepalers en dat zij daarmee in overtreding is van artikel 11 van de Wtt 2018. Daarbij heeft DNB opgemerkt dat zij van [Eiseres 1] nog geen aanvraag voor een toetsing van een tweede natuurlijke persoon als dagelijks beleidsbepaler heeft ontvangen en dat haar ook niet bekend is of [Eiseres 1] haar vergunningplichtige activiteiten zal beëindigen, zodat er nog geen concreet zicht bestaat op herstel van de overtreding. DNB heeft [Eiseres 1] in haar brief in de gelegenheid gesteld om de overtreding uiterlijk per 1 juli 2019 uit eigen beweging te beëindigen, bij gebreke waarvan DNB zich zal beraden op de inzet van formele maatregelen, waaronder de mogelijkheid van een boete. 1.8. Bij e-mail van 10 juli 2019 heeft DNB [Eiseres 1], onder verwijzing naar haar brieven uit januari en februari 2019, meegedeeld dat zij aan de hand van de voor haar beschikbare data heeft vastgesteld dat [Eiseres 1] tot op dat moment (nog steeds) niet beschikt over twee dagelijks beleidsbepalers en dat zij daarmee in overtreding is van artikel 11 van de Wtt 2018. DNB heeft [Eiseres 1] verzocht hierop per ommegaande te reageren en, indien zij van mening is dat zij wel voldoet aan artikel 11 van de Wtt 2018, daarover aanvullende informatie te verschaffen, zoals de namen van de dagelijks beleidsbepalers in combinatie met de datum waarop zij zijn getoetst. 1.9. Bij e-mail van 12 juli 2019 heeft [Eiser] gereageerd. Hij wijst erop dat er, zoals eerder gemeld, intentieafspraken waren met collega vergunninghouder [Beleidsbepaler B] en dat hij en [Beleidsbepaler B] bij elkaars kantoor als tweede beleidsbepaler zouden worden benoemd en in dienst zouden treden per 1 januari 2019. Omdat [Beleidsbepaler B] volgens [Eiser] op het laatste moment heeft aangegeven zijn vergunning te hebben ingeleverd en zodoende niet meer beschikbaar is, zal [Eiseres 1] evenwel op zoek moeten naar een nieuwe tweede beleidsbepaler. Deze zoektocht verloopt volgens [Eiser] voorspoedig, maar hij zou graag enig uitstel verkrijgen tot na de zomervakantie en zou ook graag met DNB in overleg treden om te bezien of [Eiseres 1] in aanmerking kan komen voor een eventuele vrijstelling gezien de omvang van [Eiseres 1] en het type doelvennootschappen. [Eiser] heeft DNB daarbij gevraagd of een bespreking hierover kan worden gepland. 1.10. DNB heeft op 19 augustus 2019 een boeterapport opgemaakt, waarin zij op grond van de uittreksels van de Kamer van Koophandel (KvK) van diezelfde datum betreffende [Eiseres 1] en [Eiseres 2] en haar eigen registratiesysteem heeft vastgesteld dat [Eiseres 1] (nog steeds) niet beschikt over twee natuurlijke personen die haar dagelijks beleid bepalen. Ook heeft DNB van [Eiseres 1] geen aanvraag ontvangen om een tweede natuurlijke persoon als dagelijks beleidsbepaler te laten toetsen op betrouwbaarheid als bedoeld in artikel 10, vierde lid, van de Wtt 2018 of voor een ontheffing van de verplichting over twee dagelijks beleidsbepalers te beschikken op grond van artikel 11, derde lid, van de Wtt 2018. Op grond hiervan heeft DNB in het boeterapport geconcludeerd dat [Eiseres 1] artikel 11 van de Wtt 2018, in samenhang met artikel 10 van de Wtt 2018, overtreedt. 1.11. Bij e-mail van 27 augustus 2019 heeft DNB gereageerd op de e-mail van [Eiser] van 12 juli 2019.

7. Het beroep van [Eiseres 1] c.s. tegen het bestreden besluit is niet ontvankelijk voor zover gericht tegen de boetehoogte, nu DNB dat besluit in zoverre met het wijzigingsbesluit heeft ingetrokken. Het beroep is gegrond, omdat wegens overschrijding van de redelijke termijn de bij het wijzigingsbesluit vastgestelde boetehoogte moeten worden verlaagd. Het wijzigingsbesluit moet dientengevolge worden vernietigd. Voor het overige is het beroep ongegrond. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak voorzien door de boetehoogte vast te stellen op € 24.880,-. Griffierecht en proceskosten 8. Omdat het bestreden besluit gedeeltelijk is ingetrokken, bepaalt de rechtbank dat DNB aan [Eiseres 1] c.s. het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 9. Om dezelfde reden veroordeelt de rechtbank DNB op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb in de door [Eiseres 1] c.s. in beroep gemaakte kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1).

De rechtbank: - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet ontvankelijk voor zover gericht tegen de boetehoogte; - verklaart het beroep tegen het wijzigingsbesluit gegrond; - verklaart het beroep voor het overige ongegrond; - vernietigd het wijzigingsbesluit; - stelt de boetehoogte vast op € 24.880,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het wijzigingsbesluit; - bepaalt dat DNB het door [Eiseres 1] c.s. betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt; - veroordeelt DNB in de proceskosten van [Eiseres 1] c.s. tot een bedrag van € 1.518,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, rechter, in aanwezigheid van mr. M.J.F.J. van Beek, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 10 november 2022. De griffier is verhinderd te tekenen. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

DNB deelt mede dat er geen mogelijkheid bestaat tot het verlenen van een vrijstelling van de verplichting om over twee dagelijks beleidsbepalers te beschikken, maar dat in artikel 11, derde lid, van de Wtt 2018 wel de mogelijkheid is opgenomen om bij DNB een aanvraag voor een ontheffing van deze verplichting in te dienen. DNB heeft van [Eiseres 1] evenwel geen aanvraag om ontheffing ontvangen. Daarbij merkt DNB op dat een ontheffing slechts bij uitzondering wordt verleend, bijvoorbeeld tijdelijk bij overlijden van een bestuurder, waarvoor een vervanger moet worden gezocht. Het gaat dan met name om niet voorziene onverwachte situaties waarop men niet tijdig heeft kunnen anticiperen. Trustkantoren dienen blijvend te voldoen aan het vereiste van twee dagelijks beleidsbepalers. Dit betekent dat bij belet of ontstentenis van één of meer dagelijks beleidsbepalers men onverwijld voor vervanging dient te zorgen. Volgens DNB wordt in de e-mail van 12 juli 2019 niet aangetoond waarom redelijkerwijs niet kan worden voldaan aan de eis van het hebben van twee dagelijks beleidsbepalers. Evenmin is aangetoond dat de belangen die artikel 11 van de Wtt 2018 beoogt te beschermen voldoende worden gewaarborgd. Op basis hiervan treedt DNB niet met [Eiseres 1] in overleg over een eventuele ontheffing. 1.12. Op 9 september 2019 heeft [Eiseres 1] [Naam 2] als tweede beleidsbepaler aangemeld bij DNB. Deze persoon is op 31 oktober 2019 door DNB goedgekeurd. Boeteoplegging 2. Na eerder bij brief van 6 september 2019, met als bijlage het boeterapport, haar voornemen tot boeteoplegging wegens overtreding van artikel 11, eerste lid, van de Wtt 2018 aan [Eiseres 1] kenbaar te hebben gemaakt en kennis te hebben genomen van de mondelinge en schriftelijke zienswijze van [Eiseres 1] daarop, heeft DNB aan [Eiseres 1] voor deze overtreding in de periode van 1 juli 2019 tot en met in ieder geval 19 augustus 2019 bij het primaire besluit een bestuurlijke boete van € 47.500,- opgelegd. DNB heeft deze boete bij het bestreden besluit aanvankelijk gehandhaafd, maar bij het wijzigingsbesluit alsnog verlaagd naar € 27.380,- als gevolg van de toepassing van het op 12 december 2020 in werking getreden Algemene Boetetoemetingsbeleid van DNB (het Boetetoemetingsbeleid; Stcrt. 2020, 63846). Het wijzigingsbesluit komt niet geheel tegemoet aan de bezwaren van [Eiseres 1] c.s. tegen het bestreden besluit, zodat haar beroep op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht van rechtswege mede betrekking heeft op dit wijzigingsbesluit. Opportuniteit boeteoplegging en belangenafweging 3. [ Eiseres 1] c.s. voert als eerste beroepsgrond aan dat de boeteoplegging niet opportuun is en dat sprake is van een onjuiste belangenafweging. Daarbij heeft zij naar voren gebracht dat artikel 11, eerste lid, van de Wtt 2018 een nieuwe verplichting betreft, dat [Eiseres 1] voortvarend heeft gehandeld om daaraan invulling te geven, dat de overtreding van zeer korte duur en zonder nadelige gevolgen voor derden of financiële markten was, dat [Eiseres 1] een schone toezichthistorie heeft en dat DNB niet is ingegaan op de nadelige gevolgen die de boeteoplegging voor [Eiseres 1] en [Eiser] heeft. 3.1. Voor de vraag of vanwege de geconstateerde overtreding een bestuurlijke boete aan [Eiseres 1] moet worden opgelegd, heeft DNB bij de belangenafweging de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid van [Eiseres 1] beoordeeld. Onder verwijzing naar de memorie van toelichting bij de Wtt 2018 (TK, 2017-2018, 34 910, nr. 3, blz. 6-8 en 42) heeft DNB zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een ernstige overtreding, omdat [Eiseres 1] als gevolg daarvan een verhoogd risico op het niet naleven van wet- en regelgeving liep en haar integere en beheerste bedrijfsvoering in gevaar heeft gebracht, terwijl trustkantoren als poortwachters een belangrijke bijdrage dienen te leveren aan het tegengaan van witwassen van geld, terrorismefinanciering en andere onbetamelijke handelingen. Voorts heeft DNB zich op het standpunt gesteld dat [Eiseres 1] de overtreding volledig valt te verwijten, nu zij reeds lange tijd bekend was met de aanstaande verplichting over twee dagelijks beleidsbepalers te beschikken en voldoende gelegenheid heeft gehad om overtreding daarvan bij de inwerkingtreding op 1 januari 2019 te voorkomen en daarna vervolgens vóór 1 juli 2019 te beëindigen. Omdat sprake is van een ernstige overtreding die [Eiseres 1] volledig te verwijten valt, heeft DNB het opleggen van een bestuurlijke boete aan [Eiseres 1] wegens overtreding van artikel 11, eerste lid, van de Wtt 2018 opportuun geacht. De rechtbank ziet in wat [Eiseres 1] c.s. hiertegen heeft ingebracht geen grond om DNB hierin niet te volgen en overweegt daartoe het volgende. 3.2. Met DNB is de rechtbank van oordeel dat het feit dat artikel 11, eerste lid, van de Wtt 2018 een nieuwe verplichting betreft, onverlet laat dat [Eiseres 1] reeds lange tijd bekend was met deze aanstaande verplichting en voldoende gelegenheid heeft gehad om overtreding daarvan bij de inwerkingtreding op 1 januari 2019 te voorkomen en daarna vervolgens vóór 1 juli 2019 te beëindigen. Dat [Eiseres 1] daarbij voortvarend heeft gehandeld, volgt de rechtbank niet. Zoals DNB terecht heeft opgemerkt, had [Eiseres 1] voortvarender te werk kunnen gaan door na het tekenen van de intentieverklaring op 20 juli 2018 en zeker na het tekenen van de samenwerkingsovereenkomst op 10 november 2018 [Beleidsbepaler B] als tweede beleidsbepaler aan te melden. DNB heeft [Eiseres 1] er nota bene bij e-mail van 22 december 2018, onder verwijzing naar de mailwisseling over de samenwerkingsovereenkomst, nog op heeft gewezen dat de tweede dagelijks beleidsbepaler tijdig moet worden aangemeld voor het toetsingsproces. Dat [Eiseres 1] eerst wilde weten waar zij aan begon met [Beleidsbepaler B] als tweede beleidsbepaler, ontslaat haar niet van de verplichting om tijdig over een tweede beleidsbepaler te beschikken en valt overigens moeilijk te rijmen met het feit dat [Eiser] en [Beleidsbepaler B] volgens de zienswijze op het voornemen tot boeteoplegging reeds sinds 6 mei 2018 met elkaar in gesprek waren over indiensttreding bij elkaars trustkantoor als tweede dagelijks beleidsbepaler en ook een daartoe strekkende intentieverklaring en samenwerkingsovereenkomst hadden ondertekend. Te meer nu [Eiseres 1] door DNB bij brief van 11 januari 2019 nog eens is gewezen op de verplichting over twee beleidsbepalers te beschikken en op het feit dat DNB voor een overtreding daarvan een bestuurlijke boete kan opleggen, had voor [Eiseres 1] zonder meer duidelijk moeten zijn dat zij onvoldoende voortvarend invulling gaf aan deze verplichting en dat zij de aanmelding van [Beleidsbepaler B] bij DNB voor het toetsingsproces niet langer kon uitstellen. Dat [Eiseres 1] een maand na deze brief van DNB op de hoogte is geraakt van (serieuze) tekortkomingen in bepaalde onderdelen van de bedrijfsvoering van [Trustkantoor B] en er vervolgens vanuit prudent oogpunt voor heeft gekozen aan te zien of de situatie bij [Trustkantoor B] voldoende snel zou verbeteren alvorens [Beleidsbepaler B] als tweede dagelijks beleidsbepaler bij DNB aan te melden, neemt dit eerdere gebrek aan voortvarendheid niet weg. Voorts valt uit deze keuze op te maken dat [Eiseres 1] zich ervan bewust was dat de indiensttreding van [Beleidsbepaler B] als tweede dagelijks beleidsbepaler bij haar trustkantoor mogelijk geen doorgang zou kunnen vinden. Mede gezien de - in de nieuwsbrief trustkantoren van 31 oktober 2018 vermelde - termijn van acht weken voor het toetsingsproces had het dan ook op de weg van [Eiseres 1] gelegen om op zoek te gaan naar een potentiële andere tweede dagelijks beleidsbepaler teneinde, onvoorziene omstandigheden daargelaten, zeker te stellen dat zij hoe dan ook haar overtreding van artikel 11, eerste lid, van de Wtt 2018 uiterlijk op 1 juli 2019 zou hebben beëindigd.

Nu [Eiseres 1] dit heeft nagelaten, is de rechtbank met DNB van oordeel dat [Eiseres 1] ook nadat haar bij brief van 18 februari 2019 een termijn tot 1 juli 2019 was gegeven om deze overtreding te beëindigen, onvoldoende voortvarend is blijven handelen. Dat [Eiseres 1], nadat haar op 5 juli 2019 bekend was geworden dat [Beleidsbepaler B] niet beschikbaar is als tweede dagelijks beleidsbepaler, diezelfde dag alsnog op zoek is gegaan naar een andere tweede dagelijks beleidsbepaler, kan haar niet baten. Dit was te laat. 3.3. Aan de schone toezichthistorie van [Eiseres 1] en de korte duur van de periode van overtreding waarvoor DNB haar heeft beboet komt niet de waarde toe die [Eiseres 1] c.s. daaraan gehecht wil zien. Het ontbreken van eerdere toezichtantecedenten en de korte duur van de periode van overtreding waarvoor [Eiseres 1] is beboet laten onverlet dat [Eiseres 1] reeds op 1 januari 2019 over een tweede dagelijks beleidsbepaler had moeten beschikken en dat DNB haar er uitdrukkelijk op heeft gewezen dat DNB zich zal beraden op de inzet van formele maatregelen, waaronder de mogelijkheid van een boete, indien de overtreding niet uiterlijk op 1 juli 2019 is beëindigd. [Eiseres 1] was dus gewaarschuwd dat haar mogelijk een boete zou worden opgelegd als zij niet alsnog uiterlijk op 1 juli 2019 aan artikel 11, eerste lid, van de Wtt 2018 zou voldoen, wat zij, ondanks dat zij daartoe voldoende gelegenheid heeft gehad, niet heeft gedaan. Het ontbreken van eerdere toezichtantecedenten en de korte duur van de periode van overtreding waarvoor [Eiseres 1] is beboet, kunnen naar het oordeel van de rechtbank onder deze omstandigheden niet afdoen aan de opportuniteit van de boeteoplegging aan [Eiseres 1]. Het standpunt van [Eiseres 1] c.s. dat een deel van de periode van overtreding waarvoor DNB [Eiseres 1] heeft beboet is toe te schrijven aan het uitblijven van een reactie van DNB op het nadere uitstelverzoek van 12 juli 2019 laat voormelde omstandigheden onverlet en leidt reeds om die reden niet tot een ander oordeel. 3.4. Ook aan de stelling van [Eiseres 1] c.s. dat derden of financiële markten geen nadelige gevolgen hebben ondervonden van haar overtreding van artikel 11, eerste lid, van de Wtt 2018, wat daar verder ook van zij, komt niet de waarde toe die [Eiseres 1] c.s. daaraan gehecht wil zien. De wetgever heeft de verplichting over ten minste twee dagelijks beleidsbepalers te beschikken ingevoerd, omdat volgens haar bij trustkantoren met een eenhoofdige dagelijkse leiding een verhoogd risico bestaat op het niet naleven van wet- en regelgeving en een tweekoppig bestuur beter in staat is om kritisch vermogen te organiseren, zodat beter kan worden voorkomen dat een trustkantoor zijn integere en beheerste bedrijfsvoering in gevaar brengt door toedoen van zijn bestuur. Artikel 11, eerste lid, van de Wtt 2018 strekt met andere woorden tot beperking van het risico op het niet naleven van wet- en regelgeving door een trustkantoor en het waarborgen van diens integere en beheerste bedrijfsvoering en ziet niet zo zeer op de situatie waarin dit risico zich ook verwezenlijkt en derden of financiële markten vervolgens nadelige gevolgen kunnen ondervinden. De aard en de omvang van het trustkantoor speelt voor de wetgever bij de vaststelling van dit risico geen rol. Ook een trustkantoor dat naast één beleidsbepaler geen andere medewerkers heeft, zal een tweede persoon moeten aanstellen die het dagelijks beleid van het trustkantoor zal bepalen (TK, 2017-2018, 34 910, nr. 3, blz. 6-8, 20 en 42). Dat [Eiseres 1] een klein trustkantoor betreft dat in 2019, naar gesteld, niet meer dan beperkte trustdiensten verrichtte voor slechts een klein aantal klanten die allemaal een laag-risicoprofiel en over het algemeen een eenvoudige zeggenschapsstructuur hadden, betekent, anders dan [Eiseres 1] c.s. kennelijk meent, dus niet dat het door de wetgever bij trustkantoren met een eenhoofdige dagelijkse leiding aanwezig geachte risico op het niet naleven van wet- en regelgeving bij haar niet aanwezig wordt geacht. De stelling van [Eiseres 1] c.s. dat de continuïteit en kwaliteit van haar trustdienstverlening ook gedurende het eenkoppige bestuur bleef gewaarborgd, maakt dit niet anders en doet dan ook niet af aan de opportuniteit van de boeteoplegging. 3.5. Wat betreft de nadelige gevolgen van de boeteoplegging voor [Eiseres 1] en [Eiser] stelt de rechtbank vast dat zij in dit verband hebben volstaan met de (algemene) opmerking dat het boetebesluit een toezichtantecedent voor [Eiser] oplevert en reputatieschade voor [Eiseres 1] tot gevolg heeft gezien het feit dat DNB in beginsel gehouden is dit boetebesluit openbaar te maken. Nog daargelaten dat het toezichtantecedent pas een rol van betekenis zou kunnen spelen bij een eventuele hertoetsing van [Eiser] en dat over de openbaarmaking van het boetebesluit pas een besluit kan worden genomen nadat dit besluit onherroepelijk is geworden, heeft DNB gelet hierop naar het oordeel van de rechtbank kunnen volstaan met de opmerking dat de ernst van de overtreding zwaarder weegt dan deze gevolgen voor [Eiseres 1] en [Eiser]. Overigens waren deze gevolgen, mede gezien de waarschuwing dat mogelijk een boete zou worden opgelegd, voor hen voorzienbaar bij een overtreding van artikel 11, eerste lid, van de Wtt 2018. Dat, zoals ter zitting naar voren is gebracht, de tijd en kosten die gemoeid zijn geweest met deze boeteprocedure ertoe hebben geleid dat [Eiseres 1] in oktober 2020 aan DNB heeft verzocht haar vergunning in te trekken en dat [Eiser] nog actief is als accountant op de financiële markt, biedt geen grond voor een ander oordeel. Daarbij merkt de rechtbank op dat het oorzakelijk verband tussen deze boeteprocedure en het beëindigen van de trustdienstverlening op geen enkele wijze is onderbouwd. 3.6. De eerste beroepsgrond faalt. Boetehoogte - ernst en duur overtreding en verwijtbaarheid [Eiseres 1] 4. Onder verwijzing naar wat zij naar voren heeft gebracht bij haar eerste beroepsgrond voert [Eiseres 1] c.s. als tweede beroepsgrond aan dat DNB een onjuist oordeel heeft gevormd over de ernst en verwijtbaarheid van de door [Eiseres 1] begane overtreding en gelet hierop de boete (veel) te hoog heeft vastgesteld. Volgens [Eiseres 1] c.s. had DNB het basisbedrag van € 500.000,- vanwege lage ernst/korte duur van de overtreding met ten minste 50% moeten verlagen en had zij dit basisbedrag vanwege verminderde verwijtbaarheid met ten minste 25% naar beneden moeten bijstellen. 4.1. Op grond van artikel 49, eerste en tweede lid, van de Wtt 2018 en artikel 16 van het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector (Bbbfs) is overtreding van artikel 11, eerste lid, van de Wtt 2018 beboetbaar volgens de tweede categorie, waarvoor een basisbedrag van € 500.000,- geldt. Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Bbbfs stelt de toezichthouder een bestuurlijke boete in de tweede categorie vast op het basisbedrag. Op grond van het tweede en derde lid van dit artikel verlaagt of verhoogt de toezichthouder dit basisbedrag met ten hoogste 50% indien de ernst of duur van de overtreding en/of de mate van verwijtbaarheid een dergelijke verlaging of verhoging rechtvaardigt. 4.2. DNB heeft in de ernst of duur van de overtreding en/of de mate van verwijtbaarheid geen rechtvaardiging gezien om het basisbedrag te verlagen of te verhogen. 4.3. Anders dan [Eiseres 1] c.s., is de rechtbank van oordeel dat DNB niet gehouden was het basisbedrag op grond van de ernst of duur van de overtreding en/of de mate van verwijtbaarheid te verlagen. Daartoe verwijst de rechtbank allereerst naar wat zij hiervoor onder 3.1 tot en met 3.5 heeft overwogen over wat ook reeds bij de eerste beroepsgrond naar voren is gebracht. 4.4. Hieraan voegt de rechtbank toe dat, anders dan [Eiseres 1] c.s.

kennelijk meent, DNB niet hoeft te onderbouwen dat [Eiseres 1] haar integere en beheerste bedrijfsvoering in gevaar heeft gebracht als gevolg van het feit dat zij slechts één dagelijks beleidsbepaler had. Dit volgt reeds uit de eerder genoemde reden waarom de wetgever heeft besloten tot invoering van de verplichting over ten minste twee dagelijks beleidsbepalers te beschikken, te weten dat bij trustkantoren met een eenhoofdige dagelijkse leiding een verhoogd risico bestaat op het niet naleven van wet- en regelgeving en met een tweekoppig bestuur beter kan worden voorkomen dat een trustkantoor zijn integere en beheerste bedrijfsvoering in gevaar brengt. Dat een eenhoofdige dagelijkse leiding tot 1 januari 2019 nog was toegestaan en dat [Eiseres 1] uitsluitend als gevolg van de wetswijziging op dit punt wordt geacht haar integere en beheerste bedrijfsvoering in gevaar te hebben gebracht, biedt geen grond voor een ander oordeel. Het is inherent aan nieuwe inzichten van de wetgever over wat passend is voor een integere en beheerste bedrijfsvoering dat na de inwerkingtreding van een daarop gebaseerde wetswijziging nieuwe strengere regels kunnen gaan gelden. Evenmin staat het feit dat DNB niet is nagegaan of de bedrijfsvoering van [Eiseres 1] daadwerkelijk niet integer en beheerst was, anders dan [Eiseres 1] c.s. meent, op gespannen voet met de ‘Leidraad vaststellen hoogte bestuurlijke boete’ (de Leidraad) van DNB. Weliswaar is in de Leidraad opgenomen dat bij de vaststelling van de ernst van de overtreding onder meer een rol speelt of de achterliggende norm van de bepaling die is overtreden ook daadwerkelijk is geschonden, maar dit betekent niet dat DNB in dit geval gehouden was daarnaar onderzoek te doen. Staan blijft immers dat [Eiseres 1] met de overtreding van artikel 11, eerste lid, van de Wtt 2018 haar integere en beheerste bedrijfsvoering in gevaar heeft gebracht en dat reeds daarmee sprake is van een ernstige overtreding, die niet minder ernstig wordt als blijkt dat de bedrijfsvoering van [Eiseres 1] desondanks integer en beheerst is gebleven. Bovendien volgt de rechtbank de in het verweerschrift gegeven toelichting dat de vraag of met de overtreding ook de achterliggende norm is geschonden in beginsel alleen van belang is voor de vraag of sprake is van een verhoogde ernst van de overtreding. 4.5. De stelling van [Eiseres 1] c.s. dat de korte duur van de periode van overtreding waarvoor DNB haar heeft beboet de mate van ernst van de overtreding in belangrijke mate inkleurt, volgt de rechtbank niet. Met deze stelling miskent zij dat [Eiseres 1] reeds op 1 januari 2019 over een tweede dagelijks beleidsbepaler had moeten beschikken en dat [Eiseres 1] was gewaarschuwd dat haar mogelijk een boete zou worden opgelegd als zij niet alsnog uiterlijk op 1 juli 2019 aan artikel 11, eerste lid, van de Wtt 2018 zou voldoen. Bovendien is de korte duur van de periode van overtreding waarvoor DNB [Eiseres 1] heeft beboet uitsluitend het gevolg van het moment waarop DNB het boeterapport heeft opgemaakt en de relevante gegevens bij de KvK heeft geraadpleegd, terwijl de overtreding feitelijk tot november 2019 heeft voortgeduurd. Het standpunt dat een deel van de periode van overtreding waarvoor DNB [Eiseres 1] heeft beboet is toe te schrijven aan het uitblijven van een reactie van DNB op het nadere uitstelverzoek van 12 juli 2019, volgt de rechtbank evenmin. Het uitblijven van een reactie impliceert geen instemming met het uitstelverzoek en eventuele onzekerheid daarover vrijwaart [Eiseres 1] niet van de op haar rustende verplichting over twee dagelijks beleidsbepalers te beschikken, waaraan zij bovendien reeds voorafgaand aan het uitstelverzoek uiterlijk op 1 juli 2019 had moeten voldoen. Dat DNB met deze eventuele onzekerheid rekening heeft gehouden bij het bepalen van de hoogte van de boete is, anders dan [Eiseres 1] c.s. stelt, niet tegenstrijdig aan het voorgaande en leidt dan ook niet tot een ander oordeel. Voor zover bij [Eiseres 1] naar aanleiding van het uitblijven van een reactie op haar uitstelverzoek overigens daadwerkelijk onzekerheid zou hebben bestaan over de instemming met het uitstelverzoek, had het naar het oordeel van de rechtbank op haar weg gelegen om daaromtrent navraag bij DNB te doen. 4.6 Ook de tweede beroepsgrond faalt. Boetehoogte - draagkracht [Eiseres 1] 5. Als derde beroepsgrond voert [Eiseres 1] c.s. tot slot aan dat DNB de draagkracht van [Eiseres 1] onjuist heeft bepaald en als gevolg daarvan de boete (veel) te hoog heeft vastgesteld. Volgens [Eiseres 1] c.s. heeft DNB bij de bepaling van de draagkracht van [Eiseres 1] ten onrechte de financiële situatie van [Eiseres 2] betrokken alsmede het beginsel van objectieve draagkracht miskend. 5.1. Op grond van artikel 4, eerste lid, van het Bbbfs houdt de toezichthouder bij het vaststellen van een bestuurlijke boete rekening met de draagkracht van de overtreder. Volgens de Leidraad houdt DNB in het kader van het evenredigheidsbeginsel (stap 4 van de Leidraad) rekening met de grootte van de onderneming c.q. het marktaandeel van de onderneming. Met de inwerkingtreding op 12 december 2020 van het Boetetoemetingsbeleid is de Leidraad komen te vervallen. Volgens het Boetetoemetingsbeleid hanteert DNB voor het vaststellen van boetes wegens overtredingen van voorschriften die zijn ingedeeld in categorie 2 een stappenplan, waarbij bij de toepassing van stap 5 de omvang van de overtreder door DNB in acht wordt genomen (ook wel de objectieve draagkracht genoemd). Daarbij hanteert DNB voor boetes wegens overtredingen van voorschriften die zijn ingedeeld in categorie 2 omvangtabel I die in bijlage 1 bij het Boetetoemetingsbeleid is opgenomen. In de omvangtabel zijn voor verschillende soorten ondernemingen verschillende omvangcriteria opgenomen, zoals bijvoorbeeld het balanstotaal en de omzet van de onderneming. Daarbij wordt uitgegaan van de financiële cijfers in het boekjaar voorgaande aan het jaar waarin de bestuurlijke boete wordt opgelegd. Als de voor de toepassing van de omvangtabel benodigde financiële gegevens niet beschikbaar zijn - doordat DNB niet over die gegevens beschikt en de overtreder die gegevens ook niet heeft verstrekt - maakt DNB een reële inschatting van de omvang van de overtreder. Is een reële inschatting evenmin mogelijk, dan wordt het boetepercentage op grond van de toepasselijke omvangtabel vastgesteld op 100%. Voor trustkantoren wordt de omvang bepaald aan de hand van de omzet. Het boetepercentage dat op grond van omvangtabel I wordt vastgesteld, wordt toegepast op het op basis van de stappen 1 tot en met 4 (basisbedrag, ernst en/of duur, mate van verwijtbaarheid, recidive) berekende boetebedrag. Na stappen 6 (passendheidstoets) en 7 (voordeel als ondergrens) wordt in stap 8 van het Boetetoemetingsbeleid tot slot gekeken naar de (subjectieve) draagkracht van de overtreder. Indien aannemelijk is dat het op grond van de stappen 1 tot en met 7 berekende boetebedrag de draagkracht van de overtreder overstijgt, gaat DNB in beginsel tot matiging van het boetebedrag over. 5.2. DNB heeft in het - bij het bestreden besluit gehandhaafde - primaire besluit geen aanleiding gezien om het basisbedrag waarop de bestuurlijke boete moet worden vastgesteld op grond van de draagkracht van [Eiseres 1] te matigen. Daaraan heeft DNB ten grondslag gelegd dat uit de draagkrachtgegevens van [Eiseres 1] blijkt dat [Eiseres 1] beschikt over een eigen vermogen van € 16.873,- en dat uit de bij DNB bekende gegevens en openbare jaarrekeningen blijkt dat de enig aandeelhouder van [Eiseres 1], te weten [Eiseres 2], een eigen vermogen heeft van € 2.219.545,-.

Volgens DNB kan bij de bepaling van de draagkracht van [Eiseres 1] rekening worden gehouden met de vermogenspositie van haar 100% aandeelhouder, aangezien [Eiseres 1] en [Eiseres 2] voor de bepaling van de draagkracht feitelijk als één entiteit zijn te beschouwen. Een bestuurlijke boete ter hoogte van het basisbedrag van € 500.000,- heeft DNB evenwel niet evenredig geacht. Teneinde een evenredige bestuurlijke boete vast te stellen heeft DNB rekening gehouden met de omvang van [Eiseres 1] en de doorlooptijd van de reactie van DNB op het uitstelverzoek van 12 juli 2019. Op grond daarvan heeft DNB de boetehoogte gematigd tot een bedrag van € 47.500,-. Volgens de toelichting hierop in het verweerschrift heeft DNB het basisbedrag met 90% gematigd op basis van de omvang van de onderneming, aangezien [Eiseres 1] gemeten naar haar omzet behoort tot de kleinere trustkantoren van Nederland. Vervolgens is de boete in het kader van het evenredigheidsbeginsel verder gematigd met een bedrag van € 2.500,- vanwege de verlate reactie van DNB op het uitstelverzoek. Naar aanleiding van de inwerkingtreding van het Boetetoemetingsbeleid op 12 december 2020 heeft DNB ambtshalve beoordeeld of toepassing daarvan tot een lagere boete voor [Eiseres 1] leidt. DNB heeft vastgesteld dat de omvang van [Eiseres 1] bij toepassing van het Boetetoemetingsbeleid tot een verdergaande matiging leidt dan waartoe DNB op basis van de Leidraad is overgegaan in het primaire besluit, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit. Bij het wijzigingsbesluit van 30 december 2020 heeft DNB vervolgens op grond van de gerapporteerde omzet van € 150.363,- van [Eiseres 1] in 2018 en omvangtabel I van het Boetetoemetingsbeleid het basisbedrag gematigd tot € 29.882,- en dit bedrag vervolgens verder verlaagd met € 2.500,- wegens de doorlooptijd van de reactie op het uitstelverzoek van 12 juli 2019, zodat de bestuurlijke boete die aan [Eiseres 1] is opgelegd wordt verlaagd naar (afgerond) € 27.380,-. 5.3. Anders dan [Eiseres 1] c.s., is de rechtbank van oordeel dat DNB bij de bepaling van de draagkracht van [Eiseres 1] de financiële situatie van [Eiseres 2] heeft kunnen betrekken. Onder verwijzing naar de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) (zie de uitspraken van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2120, r.o. 9.3, en 8 april 2020 ECLI:NL:RVS:2020:1011, r.o. 3.4) en van deze rechtbank (zie de uitspraken van 26 april 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:3063, r.o. 23 en 24, en ECLI:NL:RBROT:2018:3065, r.o. 20 en 21) acht de rechtbank daartoe redengevend dat uit het Handelsregister van de KvK blijkt dat [Eiseres 2] enig aandeelhouder en bestuurder van [Eiseres 1] is, [Eiseres 2] geen werkzame personen heeft, dat in dat register van [Eiseres 2] bij activiteiten “Financiële holdings Beheermaatschappij” staat vermeld en dat uit de door DNB van [Eiseres 1] ontvangen financiële stukken, naar niet in geschil is, volgt dat zowel in 2017 als in 2018 sprake was van een rekening-courant verhouding tussen [Eiseres 1] en [Eiseres 2]. Onder deze omstandigheden zijn [Eiseres 1] en [Eiseres 2] naar het oordeel van de rechtbank voor de bepaling van de draagkracht feitelijk als één entiteit te beschouwen en is het betrekken van de financiële gegevens van [Eiseres 2], zoals ook DNB betoogt, geoorloofd. Dat [Eiseres 1] en [Eiseres 2] niet tot een groep behoren met een geconsolideerde jaarrekening, dat [Eiseres 1] zich geheel zelfstandig gedraagt en presenteert in het handelsverkeer en dat het vermogen van [Eiseres 2] niet of nauwelijks is opgebouwd uit winsten van [Eiseres 1], voor zover juist, biedt geen grond voor een ander oordeel, net zo min als het feit dat voormelde uitspraken van de Afdeling en deze rechtbank zien op boetes die zijn opgelegd wegens overtreding van andere wetten dan de Wtt 2018. Overigens vermeldt de toelichting op de door [Eiseres 1] c.s. op 19 september 2022 overgelegde jaarrekening van [Eiseres 1] over 2019 dat de financiële gegevens van [Eiseres 1] zijn opgenomen in de geconsolideerde jaarrekening van [Eiseres 2]. 5.4. Dat DNB bij het vaststellen van de bestuurlijke boete op grond van artikel 4, eerste lid, van het Bbbfs rekening moet houden met de draagkracht van de overtreder en dat alleen [Eiseres 1] als de overtreder is aangemerkt, leidt evenmin tot een ander oordeel. Zoals deze rechtbank in haar uitspraak van 15 oktober 2019 (ECLI:NL:RBROT:2019:8566, r.o. 12.5) heeft overwogen in een boetezaak waarin dat artikellid ook van toepassing was, staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij het opleggen van boetes rekening wordt gehouden met de draagkracht van de moedermaatschappij of de groep waartoe de overtreder behoort. Ook is daarvoor, anders dan [Eiseres 1] c.s. meent, geen expliciete wettelijke grondslag vereist, zoals ook kan worden opgemaakt uit de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 26 april 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:432, r.o. 6.2.7) op het hoger beroep tegen voormelde uitspraak van de rechtbank van 15 oktober 2019. Daarin heeft het CBb voormelde overweging van de rechtbank onderschreven en is het daartegen in hoger beroep ingebrachte standpunt dat de wet erin zou moeten voorzien dat de strafmaat wordt afgestemd op de draagkracht van de groep waartoe de overtreder behoort, niet gevolgd door het CBb. De in dit verband door [Eiseres 1] c.s. gemaakte vergelijking met artikel 50, tweede lid, van de Wtt 2018 gaat mank en kan hen ook niet baten. Artikel 50 van de Wtt 2018 strekt tot verhoging van het boetemaximum voor zeer draagkrachtige ondernemingen in de trustsector teneinde ook aan deze partijen een voldoende afschrikwekkende boete op te kunnen leggen. Het tweede lid van dit artikel bevat een regeling voor het berekenen van het maximumbedrag van de boete voor een onderneming die deel uitmaakt van een groep (TK, 2017-2018, 34 910, nr. 3, blz. 70-71). Dat deze regeling in de wet moet worden vastgelegd volgt uit artikel 5:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin is neergelegd dat de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd door de wet wordt bepaald. Een dergelijk vereiste geldt niet voor de bepaling van de draagkracht van de overtreder. 5.5. Aangezien DNB het basisbedrag van € 500.000,- bij het primaire besluit met 90% heeft gematigd op grond van de omvang van [Eiseres 1] en nadien in verband met de inwerkingtreding van het Boetetoemetingsbeleid bij het wijzigingsbesluit op deze grond nog verder heeft gematigd, kan [Eiseres 1] c.s. niet worden gevolgd in haar standpunt dat DNB het beginsel van objectieve draagkracht heeft miskend. Haar stelling dat, indien de draagkrachttabel uit het boetetoemetingsbeleid van de Autoriteit Financiële Markten (AFM) op [Eiseres 1] zou worden toegepast, de boete zou moeten worden vastgesteld op € 25.000,-, voor zover al juist, leidt niet tot een ander oordeel. DNB is niet gebonden aan beleid van de AFM. Dat DNB en de AFM allebei toezicht houden op de naleving van het financieel toezichtrecht, samen handhavingsbeleid hebben opgesteld en gepubliceerd en ook in de handhavingspraktijk regelmatig nauw samenwerken, maakt dit niet anders. Overigens houdt alleen DNB toezicht op de naleving van de Wtt 2018. 5.6. Tot slot bestaat, anders dan [Eiseres 1] c.s. ter zitting heeft aangevoerd, geen grond voor het oordeel dat DNB zich in het wijzigingsbesluit van 30 december 2020 ten onrechte heeft gebaseerd op de omzetcijfers van [Eiseres 1] over 2018. Hoewel volgens het Boetetoemetingsbeleid de algemene regel geldt dat bij het bepalen van de omvang van de overtreder wordt uitgegaan van de financiële cijfers in het boekjaar voorgaande aan het jaar waarin de bestuurlijke boete wordt opgelegd, heeft DNB bij het bepalen van de omvang van [Eiseres 1] in het wijzigingsbesluit mogen uitgaan van de omzetcijfers over 2018. De jaarrekening van [Eiseres 1] over 2019, waaruit lagere omzetcijfers blijken, dateert van 17 januari 2021 en heeft [Eiseres 1] c.s.