ECLI:NL:RBOVE:2025:2254

RECHTBANK OVERIJSSEL Zittingsplaats Zwolle Bestuursrecht zaaknummers: ZWO 24/2893 en ZWO 24/2928 uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen [eisers 1] , uit [woonplaats 1] , eisers 1, en [eisers 2] , uit [woonplaats 2] , eisers 2 (eisers 1 en eisers 2 worden samen eisers genoemd), en de burgemeester van Deventer (de burgemeester) (gemachtigden: mr. A.M.M. Hutten-Bekemeijer en ing. M.G.M. Wolbrink-Meijerink). Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde belanghebbende] B.V. (h.o.d.n. McDonald’s Deventer Centrum), uit Deventer (vergunninghouder) (gemachtigde: mr. A.P. IJkelenstam). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over de exploitatievergunning die de burgemeester aan vergunninghouder heeft verleend voor het exploiteren van een McDonald’s aan de [adres 1] en het aangrenzende pand aan de [adres 2] . Eisers 1 wonen in de [adres 3] . Eisers 2 zijn samen eigenaar van het pand aan de [adres 4] . Eisers zijn het niet eens met de verleende exploitatievergunning. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de burgemeester de exploitatievergunning mocht verlenen. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit in stand kan blijven. De burgemeester heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de van toepassing zijnde criteria uit de Algemene plaatselijke verordening Deventer (hierna: de APV) geen reden vormen om te weigeren de aangevraagde exploitatievergunning aan vergunninghouder te verlenen. Verder is niet gebleken dat de exploitatievergunning onzorgvuldig is opgesteld of onduidelijk is. Wel bevat het aan eisers 2 gerichte besluit op bezwaar een gebrek in de motivering. Dat gebrek kan echter worden gepasseerd.

2. De burgemeester heeft met het besluit van 28 november 2023 aan vergunninghouder een exploitatievergunning verleend voor het exploiteren van een McDonald’s in het pand aan de [adres 1] / [adres 2] . 2.1. Met de bestreden besluiten van 10 mei 2024 op de bezwaren van eisers is de burgemeester bij dat besluit gebleven, met aanvulling van de motivering daarvan en met aanpassing van één van de aan de exploitatievergunning verbonden voorschriften. 2.2. Eisers hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. De burgemeester heeft met twee verweerschriften op de beroepen gereageerd. 2.3. De rechtbank heeft de beroepen, samen met de beroepen met de zaaknummers ZWO 24/2380 en ZWO 24/2381, op 28 februari 2025 op zitting behandeld. Hierbij waren eisers 1 aanwezig. Namens eisers 2 was [eiser] bij de zitting aanwezig. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en [naam 1] . Voor vergunninghouder was [naam 2] bij de zitting aanwezig, bijgestaan door de gemachtigde van vergunninghouder.

Waar gaat deze zaak over? 3.1. Op 28 juni 2023 heeft vergunninghouder bij de burgemeester een exploitatie-vergunning aangevraagd voor het exploiteren van een McDonald’s in het pand aan de [adres 1] en het daaraan grenzende pand aan de [adres 2] (hierna: ‘de locatie’ of ‘het pand’). In deze aanvraag is onder meer aangegeven dat [naam 2] algemeen directeur van vergunninghouder is, dat er twee leidinggevenden in dienst zullen treden en dat het restaurant elke dag geopend zal zijn van 10:00 uur tot 22:00 uur. 3.2. Op basis van deze aanvraag heeft de burgemeester de gevraagde vergunning aan vergunninghouder verleend. Aan de exploitatievergunning zijn meerdere voorschriften verbonden. 3.3. Aan de bestreden besluiten liggen het advies van de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Deventer (hierna: de commissie) van 6 mei 2024 en de in bezwaar opgestelde verweerschriften van 21 februari 2024 ten grondslag. Onder verwijzing naar deze documenten heeft de burgemeester zich in de bestreden besluiten onder meer op het standpunt gesteld dat de aanvraag van vergunninghouder moet worden getoetst aan de criteria uit artikel 2:28, tweede en derde lid, van de APV, maar dat bij de toetsing aan het openbare-orde-begrip en het woon- en leefklimaat, aanvullend en voor zover van toepassing, ook de (algemene) weigeringsgronden uit artikel 1:8 van de APV kunnen worden betrokken. In zoverre houdt het bestreden besluit, ten opzichte van het besluit van 28 november 2023, een aanvulling van het toetsingskader in, omdat in laatstgenoemd besluit staat dat de aanvraag was getoetst aan (alleen) artikel 2:28 van de APV (afgezien van artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob)). Verder heeft de burgemeester in de bestreden besluiten voorschrift 7 uit de exploitatievergunning aangepast. Dat voorschrift heeft betrekking op de openingstijden van de McDonald’s. 3.4. Eisers hebben tegen verschillende aspecten van de bestreden besluiten beroepsgronden aangevoerd. De rechtbank beoordeelt hierna eerst de beroepsgronden van eisers 1 en daarna de beroepsgronden van eisers 2.

Kunnen eisers 1 verwijzen naar de gronden van bezwaar? 4. Eisers 1 verwijzen ten eerste naar de gronden van bezwaar. De burgemeester heeft echter in het aan hen gerichte bestreden besluit gemotiveerd waarom die gronden niet slagen. Het is aan eisers 1 om redenen aan te dragen waarom de beoordeling van die bezwaargronden door de burgemeester onjuist is. De enkele verwijzing naar de bezwaargronden is daarvoor onvoldoende. De rechtbank beoordeelt die gronden daarom niet en laat die verder buiten beschouwing. Is sprake van een onrechtmatige omgevingsvergunning? 5. Bij besluit van 20 juli 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Deventer (het college) aan McDonald’s Nederland B.V. (McDonald’s) een omgevings-vergunning verleend voor het realiseren van een McDonald’s in het pand. Dit betreft een omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het geldende bestemmingsplan. Volgens eisers 1 is deze omgevingsvergunning op onjuiste gronden afgegeven, omdat in die procedure de beoordeling van de geuremissies van de McDonald’s door het college niet juist of onvolledig is geweest. Eisers 1 zijn van mening dat, omdat de omgevingsvergunning onterecht is afgegeven, de exploitatievergunning ook niet in stand kan blijven. Verder is van belang dat eisers beroep hebben ingesteld tegen voornoemde omgevingsvergunning. Het gaat om de eerder genoemde procedures met zaaknummers ZWO 24/2380 en ZWO 24/2381. 5.1. De rechtbank overweegt dat op de dag dat zij deze uitspraak doet, zij ook uitspraak doet op de beroepen van eisers tegen de omgevingsvergunning. Uit de einduitspraak op het beroep van eisers 1 volgt dat hun beroep ongegrond is en ook dat de beroepsgrond over de geuremissies niet slaagt. In het beroep van eisers 2 doet de rechtbank weliswaar een tussenuitspraak, maar toen de burgemeester de bestreden besluiten over de exploitatievergunning nam, was die omgevingsvergunning geldend en moest de burgemeester bij het nemen van de bestreden besluiten van die vergunning uit gaan. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. Verslechtert het woon- en leefklimaat of de openbare orde door het fietsparkeren? 6. Volgens eisers 1 houdt vergunninghouder zich niet aan de voorschriften uit de exploitatievergunning die gaan over het stallen van fietsen, fatbikes en scooters. In die voorschriften staat dat vergunninghouder fietscoaches inzet om ervoor te zorgen dat er geen fietsen, fatbikes en scooters voor de zaak staan, maar dat die op de daarvoor bestemde plekken worden gezet. Dat gebeurt volgens eisers 1 echter niet. Zij hebben nog nooit een fietscoach gezien en er staan regelmatig fietsen voor het pand. Ter onderbouwing hiervan hebben zij foto’s overgelegd. 6.1. Voor zover eisers 1 hiermee betogen dat de exploitatievergunning had moeten worden geweigerd, omdat moet worden aangenomen dat door het stallen van fietsen, fatbikes en scooters het woon- en leefklimaat in de omgeving van de McDonald’s dan wel de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed, slaagt dat niet. De burgemeester heeft op dit punt meerdere voorschriften in de exploitatievergunning opgenomen. Uit die voorschriften blijkt onder meer dat vergunninghouder fietscoaches moet inzetten om gasten te wijzen op de in de omgeving aanwezige fietsenstallingen en dat ook het eigen personeel die stallingen moet gebruiken voor het stallen van de fietsen. Als eisers 1 vinden dat deze voorschriften niet goed of onvoldoende worden nageleefd door vergunninghouder, kunnen zij de burgemeester vragen om daartegen op te treden. In wat zij in beroep op dit punt aanvoeren, ziet de rechtbank echter geen reden om te oordelen dat de bestreden besluiten wegens strijd met het bepaalde in artikel 2:28, derde lid, van de APV niet in stand kunnen blijven. Verslechtert het woon- en leefklimaat of de openbare orde door de bezorgdiensten? 7. Eisers 1 voeren aan dat vergunninghouder zich niet houdt aan de voorschriften die zijn opgesteld voor de bezorgdiensten van de McDonald’s. Volgens die voorschriften mogen de bezorgdiensten uitsluitend per fiets worden uitgevoerd en moeten de fietsen worden gestald op de daarvoor bestemde fietsparkeerplaatsen. Eisers 1 is gebleken dat de bezorgfietsen/e-bikes echter regelmatig voor het pand worden gestald, zonder dat vergunninghouder of de burgemeester daar iets aan doet. Ook op dit punt hebben eisers 1 verwezen naar de door hen overgelegde foto’s. 7.1. Ook voor deze beroepsgrond geldt dat dit meer een handhavingskwestie is. In de voorschriften bij de exploitatievergunning staat inderdaad dat bezorgdiensten uitsluitend gebruik maken van fietsen en dat de medewerkers van de bezorgdiensten de fietsen op de daarvoor bestemde plekken in de Keizerstraat moeten parkeren. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank voldoende gewaarborgd dat het woon- en leefklimaat of de openbare orde rond het pand door de bezorgdiensten niet op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Eisers 1 hebben in ieder geval niet aannemelijk gemaakt dat hun woon- of leefklimaat of de openbare orde onaanvaardbaar wordt aangetast door de bezorgdiensten of het stallen van de (bezorg)fietsen en/of e-bikes. Deze beroepsgrond leidt daarom niet tot het oordeel dat de bestreden exploitatievergunning niet in stand kan blijven. Verslechtert de woon- en leefomgeving door toegenomen (fiets)verkeer, geur en fijnstof? 8. Eisers 1 voeren aan dat de voordeur van hun woning direct aan de straat grenst. De McDonald’s zorgt voor een duidelijke toename van snelle fietsers en fietsbezorgdiensten, die het in en uit huis gaan gevaarlijk maken. Volgens eisers 1 verslechtert dit hun woon- en leefomgeving. Zij ervaren een duidelijke achteruitgang van hun woon- en leefgenot door de significante toename van (fiets)verkeer, geur en fijnstof. 8.1. De rechtbank overweegt dat, zoals ook blijkt uit de toelichting op artikel 2:28, derde lid, van de APV, de exploitatievergunning primair een overlastvergunning is. De rechtbank vat deze beroepsgrond van eisers 1 dan ook zo op, dat zij betogen dat de komst van de McDonald’s tot zoveel overlast leidt, dat het woon- en leefklimaat in de omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Eisers 1 hebben echter niet aannemelijk gemaakt dat dit daadwerkelijk het geval is. Zij hebben niet inzichtelijk gemaakt in hoeverre de komst van de McDonald’s leidt tot een wijziging van de verkeerssituatie voor hun woning, laat staan dat zij inzichtelijk hebben gemaakt dat die daardoor op onaanvaardbare wijze verslechtert. Dat de McDonald’s zorgt voor een zodanige toename van geur en fijnstof dat het woon- en leefklimaat in de omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed, hebben eisers 1 ook niet onderbouwd en aannemelijk gemaakt. Reeds om deze reden slaagt deze beroepsgrond niet. Is de exploitant van slecht levensgedrag? 9. Eisers 1 voeren aan dat de exploitant (bedoeld wordt [naam 2] ) zich bij een andere onderneming in Apeldoorn tijdens de coronacrisis niet aan de regels heeft gehouden en ook nu houdt hij zich volgens eisers 1 niet aan de voorschriften uit de exploitatievergunning. Daarom had die vergunning volgens eisers 1 moeten worden geweigerd. 9.1. Zoals ter zitting ook is besproken, doelen eisers 1 met deze beroepsgrond op het bepaalde in artikel 2:28b, aanhef en onder d, van de APV. Daarin staat, kort gezegd, dat voor het verkrijgen van een exploitatievergunning iemand niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn. Dit vereiste strekt ertoe het belang van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf te waarborgen.

10. Wat eisers 1 in beroep aanvoeren leidt de rechtbank niet tot het oordeel dat het aan hen gerichte bestreden besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank zal het beroep van eisers 1 ongegrond verklaren.

Maakt de gebruikte Engelse taal de exploitatievergunning onrechtmatig? 11. In de exploitatievergunning staat dat de ‘Ground floor’ een oppervlakte heeft van 155 m² en dat de ‘First floor’ een oppervlakte heeft van 140 m². Eisers 2 zijn van mening dat de burgemeester deze Engelse termen niet uit de aanvraag van vergunninghouder had mogen overnemen in de vergunning en dat hij zich van de Nederlandse taal had moeten bedienen. Nu is voor eisers 2 namelijk niet zonder meer duidelijk wat met deze begrippen wordt bedoeld. 11.1. Deze beroepsgrond slaagt niet. Mede gelet op wat de burgemeester daarover in het bestreden besluit heeft verklaard, heeft het deel van de begane grond dat voor het publiek toegankelijk is een oppervlakte van 155 m² en het deel van de eerste verdieping dat voor het publiek toegankelijk is een oppervlakte van 140 m². Dat de burgemeester de begane grond en de eerste verdieping in de exploitatievergunning met Engelse termen heeft aangeduid, acht de rechtbank niet onrechtmatig. Voor zover eisers 2 betogen dat de vergunning daardoor onvoldoende duidelijk is, volgt de rechtbank dat niet. Is de locatie voldoende duidelijk? 12. Eisers 2 voeren aan dat het adres [adres 2] niet voorkomt in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen en daarom geen officieel adres is. Het gebruik van een niet-officieel adres is volgens eisers 2 onzorgvuldig en het is onduidelijk voor welke locatie nu precies een exploitatievergunning is verleend. Daarbij is volgens eisers 2 ook van belang dat de voor het publiek toegankelijke ruimten zich allemaal in het pand aan de [adres 1] bevinden. De ruimten in het naastgelegen pand aan de [adres 2] zijn niet voor het publiek toegankelijk. 12.1. Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit de exploitatievergunning en de daarbij behorende stukken (waaronder de plattegrondtekeningen) blijkt dat die vergunning betrekking heeft op het pand aan de [adres 1] en het aangrenzende pand aan de [adres 2] . Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende duidelijk waarvoor de exploitatievergunning is verleend. Dat de vergunningverlening op dit punt onzorgvuldig of anderszins onrechtmatig is, is de rechtbank niet gebleken. Is de vergunde ruimte/oppervlakte te beperkt? 13. Eisers 2 voeren aan dat de burgemeester zichzelf in het bestreden besluit tegenspreekt door enerzijds te stellen dat de exploitatievergunningplicht alleen geldt voor de publieke ruimten waar eten en drinken wordt genuttigd en anderzijds te stellen dat de exploitatievergunning ook geldt voor het naastgelegen pand aan de [adres 2] , terwijl daar alleen niet-publiekstoegankelijke ruimten aanwezig zijn. Verder stellen zij dat de exploitatievergunning niet in stand kan blijven, omdat nu uitsluitend vergunning is verleend voor de publiekstoegankelijke delen en niet voor de gehele inrichting. 13.1. De rechtbank stelt vast dat in de exploitatievergunning staat dat die vergunning wordt verleend voor het exploiteren van de openbare inrichting op het adres [adres 1] / [adres 2] . Hieruit blijkt dat de exploitatievergunning betrekking heeft op het gehele pand. Ter zitting heeft de burgemeester ook bevestigd dat voor het gehele pand vergunning is verleend. Eisers 2 voeren echter terecht aan dat de burgemeester zich in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat de vergunningplicht alleen geldt voor de voor het publiek toegankelijke ruimten waar eten en drinken wordt genuttigd. Dat blijkt uit zowel de reactie van de burgemeester van 21 februari 2024 op het bezwaar van eisers 2 als het advies van de commissie van 6 mei 2024. In zoverre is de motivering van het bestreden besluit onjuist. De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, nu uit de exploitatievergunning zelf kan worden opgemaakt dat die is verleend voor het gehele pand en de burgemeester ter zitting heeft bevestigd dat dat het geval is. Het is aannemelijk dat eisers 2 door de toepassing van artikel 6:22 van de Awb niet worden benadeeld. Dat in de exploitatievergunning alleen de oppervlaktes van de voor het publiek toegankelijke ruimtes staan, maakt dit niet anders. Dat acht de rechtbank niet onrechtmatig. Maakt het onvolledige juridische kader de exploitatievergunning onrechtmatig? 14. Eisers 2 zijn van mening dat in het (aan hun gerichte) bestreden besluit niet alle relevante artikelen uit de APV staan, omdat zowel in dat besluit als in de reactie op hun bezwaar van de burgemeester van 21 februari 2024 artikel 2:28b van de APV niet is genoemd. Dat artikel mag volgens eisers 2 niet onvermeld blijven. 14.1. Deze beroepsgrond slaagt niet. In het advies van de commissie van 6 mei 2024 wordt artikel 2:28b van de APV namelijk wel genoemd. Verder blijkt uit dat advies ook dat de aanvraag om een exploitatievergunning in ieder geval expliciet is getoetst aan artikel 2:28b, aanhef en onder d, van de APV. Het advies van de commissie is ook onderdeel van de bestreden besluiten, dus in zoverre wordt dat artikel daarin wel genoemd. Verder ziet de rechtbank in de omstandigheid dat in het aan eisers 2 gerichte bestreden besluit artikel 2:28b van de APV niet concreet is genoemd, geen reden om te oordelen dat dat besluit niet in stand kan blijven. Moet worden getoetst aan de volksgezondheid? 15. Eisers 2 stellen dat de weigeringsgronden uit artikel 1:8 van de APV in dit geval ook van toepassing zijn, zodat ook moet worden getoetst aan de volksgezondheid. Dat blijkt volgens hen uit de omstandigheid dat in artikel 2:28, derde lid, van de APV, ten opzichte van de standaardformulering in de model-APV van de VNG, bewust het woord ‘slechts’ is weggelaten. Bij de vergunningverlening heeft de burgemeester ten onrechte niet het effect van afval (met name voedselresten) op het aantrekken van ongedierte, zoals de bruine rat, en het risico daarvan voor de verspreiding van infectieziektes afgewogen. Het aantrekken van ongedierte bij fastfoodrestaurants is namelijk een zeer groot probleem. Verder zijn eisers 2 van mening dat de effecten van het door McDonald’s geserveerde voedsel op de volksgezondheid ten onrechte ook niet zijn afgewogen. 15.1. De rechtbank overweegt dat in de toelichting op artikel 2:28, derde lid, van de APV expliciet staat dat de volksgezondheid niet aan de orde is als weigeringsgrond voor een exploitatievergunning. In zoverre kan deze beroepsgrond dan ook niet slagen. Voor zover eisers 2 met deze beroepsgrond betogen dat het woon- en leefklimaat in de omgeving van de McDonald’s dan wel de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed, doordat in de exploitatievergunning onvoldoende voorschriften zijn opgenomen voor het tegengaan van (overlast als gevolg van) afval, volgt de rechtbank dat niet. De exploitatievergunning bevat hierover meerdere en verstrekkende voorschriften. Daarin is onder meer opgenomen dat vergunninghouder twee keer per dag in een concreet benoemd gebied zwerfafval moet opruimen, moet monitoren of er in de buurt zwerfafval ontstaat en een 06-nummer beschikbaar moet stellen waarop meldingen over zwerfafval kunnen worden doorgegeven, waarna vergunninghouder dat afval moet opruimen. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat hiermee voldoende is geborgd dat ontoelaatbare overlast als gevolg van afval wordt tegengegaan. Verder is de rechtbank het met de burgemeester en vergunninghouder eens dat de inhoud van de menukaart geen grond biedt om een exploitatievergunning te weigeren wegens aantasting van het woon- en leefklimaat of strijd met de openbare orde.

18. Wat eisers 2 in beroep aanvoeren leidt de rechtbank niet tot het oordeel dat het aan hen gerichte bestreden besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank zal het beroep van eisers 2 ongegrond verklaren. Wel ziet de rechtbank in de toepassing van artikel 6:22 van de Awb aanleiding om aan eisers 2 een vergoeding voor hun proceskosten toe te kennen. De hoogte daarvan wordt hierna vastgesteld.

19. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen en dat de bestreden besluiten in stand blijven. 19.1. Eisers 1 krijgen het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten. 19.2. Eisers 2 krijgen het griffierecht wel terug en ook een vergoeding van hun proceskosten. De burgemeester moet die kosten betalen. Gebleken is dat de proceskosten van eisers 2 uitsluitend bestaan uit de reiskosten van [eiser] voor het bijwonen van de zitting op 28 februari 2025. De vergoeding hiervoor stelt de rechtbank vast op het door eisers 2 gevraagde bedrag van € 50,10.

De rechtbank: verklaart de beroepen ongegrond; veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eisers 2 tot een bedrag van € 50,10; gelast de burgemeester het griffierecht van € 187,- aan eisers 2 te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Lok, rechter, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. Uitgesproken in het openbaar op griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1493, rechtsoverweging 3.2 Op grond van artikel 2:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) Artikel 1:8, eerste lid, onder c, van de APV