ECLI:NL:RBOBR:2016:3287

RECHTBANK OOST-BRABANT Zittingsplaats 's-Hertogenbosch Bestuursrecht zaaknummers: SHE 15/6867 SHE 15/6869 uitspraak van de meervoudige kamer van 23 juni 2016 in de zaak tussen Molenakker CV, te Boekel, (gemachtigde: mr. J. van Groningen), Molenbrand CV, te Boekel, (gemachtigde: mr. J. van Groningen), en gedeputeerde staten van Noord-Brabant, verweerder, (gemachtigden: A.L. van Hoof-van Heertum en R.H.M.G. Hendriks).

Bij besluit van 9 juli 2015 heeft verweerder Molenakker CV (Molenakker) aangeschreven de overtreding, bestaande uit het in afwijking van de op 8 maart 2011 verleende omgevingsvergunning voor de activiteit milieu en het zonder melding daarvan op grond van het Activiteitenbesluit in werking hebben van de inrichting op het perceel Molenakker 5 en Neerbroek 29 te Boekel, binnen drie maanden na het van kracht worden van dit besluit te beëindigen. Indien niet tijdig aan de last wordt voldaan, wordt een dwangsom verbeurd van € 1.000,00 per week, met een maximum van € 6.000,00 (last 1). Verder is Molenakker bij dit besluit aangeschreven de overtreding, bestaande uit het in strijd met het bestemmingsplan aanwezig hebben van een mestverwerkingsinstallatie en twee mestzakken op het perceel Neerbroek 29 te Boekel, binnen zes weken na het van kracht worden van dit besluit te beëindigen en beëindigd te houden. Indien niet tijdig aan de last wordt voldaan, wordt een dwangsom verbeurd van € 15.000,00 per week, met een maximum van € 90.000,00 (last 2). Molenakker heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 1 oktober 2015 heeft de voorzieningenrechter het opleggen van last 2 met terugwerkende kracht geschorst tot en met de dag van verzending van de uitspraak, zijnde 1 oktober 2015. Bij besluit van 17 november 2015 heeft verweerder het door Molenakker tegen het besluit van 9 juli 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Molenakker heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Op 23 oktober 2015, 29 december 2015 en 5 april 2016 heeft verweerder de begunstigingstermijn voor het beëindigen van de overtreding waarop last 1 ziet verlengd, tot laatstelijk 1 juli 2016. Bij besluit van 5 april 2016 heeft verweerder het verzoek van Molenakker tot verlenging van de begunstigingstermijn voor het beëindigen van de overtreding waarop last 2 ziet afgewezen. Het beroep van Molenakker heeft van rechtswege mede betrekking op de besluiten tot verlenging van de begunstigingstermijn en tot weigering van die verlenging. Bij besluit van eveneens 9 juli 2015 heeft verweerder Molenbrand CV (Molenbrand) aangeschreven de overtreding, bestaande uit het in afwijking van de op 4 april 2006 verleende, met een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu gelijkgestelde, vergunning op grond van de Wet milieubeheer en in afwijking van de op 8 februari 2011 verleende, maar nog niet in werking getreden omgevingsvergunning voor de activiteit milieu, alsmede het zonder melding daarvan op grond van het Activiteitenbesluit in werking hebben van de inrichting op het perceel Molenbrand 9 te Boekel, te beëindigen binnen drie maanden na het van kracht worden van dit besluit. Indien niet tijdig aan de last wordt voldaan, wordt een dwangsom verbeurd van € 1.000,00 per week, met een maximum van € 6.000,00. Bij besluit van 20 november 2015 heeft verweerder het door Molenbrand tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Molenbrand heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Op 30 juli 2015, 29 december 2015 en 5 april 2016 heeft verweerder de begunstigingstermijn voor het beëindigen van de overtreding waarop de last ziet verlengd tot laatstelijk 1 november 2016. Het beroep van Molenbrand heeft van rechtswege mede betrekking op de besluiten tot verlenging van de begunstigingstermijn. Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend. De zaken zijn gezamenlijk behandeld ter zitting van 24 mei 2016. Molenakker en Molenbrand zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde en door [persoon 1] , die werden vergezeld door [adviseur] , adviseur van Molenakker en Molenbrand. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, die werden vergezeld door [persoon 2] , vertegenwoordiger van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Boekel (het college).

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Molenakker exploiteert op de percelen Molenakker 5 en Neerbroek 29 te Boekel een varkenshouderij met een mestverwerkingsinstallatie. In de voor de inrichting verleende milieuvergunning van 8 maart 2011 zijn de beide bedrijfsonderdelen aangemerkt als één inrichting. In het geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2005" (het bestemmingsplan) zijn de tot deze percelen behorende gronden bestemd tot "Agrarisch Gebied" en "Agrarisch bouwblok", met de aanduiding "iv" (intensieve veehouderij). Naar aanleiding van klachten over vogel- en geuroverlast is onder meer op 20 augustus 2014 een controle uitgevoerd. Dit heeft geleid tot de twee in het procesverloop genoemde lasten die verweerder bij besluit van 9 juli 2015 aan Molenakker heeft opgelegd. Molenbrand exploiteert op het perceel Molenbrand 9 te Boekel een varkenshouderij, waarvoor op 4 april 2006 een milieuvergunning is verleend. Op 8 februari 2011 is een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend, die nog niet in werking is getreden, omdat niet voor alle vergunde activiteiten een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is verleend. Er zijn diverse controles uitgevoerd, die uiteindelijk hebben geleid tot de in het procesverloop genoemde last die verweerder bij besluit van 9 juli 2015 aan Molenbrand heeft opgelegd. 2. Molenakker en Molenbrand hebben, voor zover het gaat om de afwijkingen van de voor hun milieuactiviteiten verleende vergunningen en het voor die afwijkingen ontbreken van een melding op grond van het Activiteitenbesluit, niet betwist dat de door verweerder geconstateerde overtredingen zijn begaan. Deze overtredingen staan ook vast. Verweerder was bevoegd om met bestuursrechtelijke middelen tegen die overtredingen op te treden. 3.1 Met betrekking tot de aanwezigheid van een mestverwerkingsinstallatie en twee mestzakken op het perceel Neerbroek 29 te Boekel heeft Molenakker primair aangevoerd dat, met de verlening van de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu van 8 maart 2011, impliciet vergunning is verleend voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan, zodat van strijdigheid met het bestemmingsplan geen sprake is. Molenakker leidt dit af uit de overweging in deze vergunning dat alle aangevraagde gebouwen zijn gesitueerd binnen het bouwblok dat is aangemerkt voor intensieve veehouderij. Volgens Molenakker wordt hierdoor voldaan aan artikel 8.10 van de Wet milieubeheer. De mestverwerking is dan ook niet in strijd met het bestemmingsplan. Verweerder was hierom niet bevoegd om met betrekking tot dit bedrijfsonderdeel een last onder dwangsom op te leggen. Subsidiair heeft Molenakker aangevoerd dat het college, door in de milieuvergunning te overwegen dat van strijdigheid met het bestemmingsplan geen sprake is, tegenover Molenakker het vertrouwen heeft gewekt dat de mestverwerking op het perceel Neerbroek 29 in overeenstemming is met de aan de desbetreffende gronden gegeven bestemming en dat verweerder hieraan is gebonden. 3.2 Volgens verweerder wordt in de milieuvergunning van 8 maart 2011 weliswaar gesteld dat de gebouwen binnen het bouwblok staan, waardoor voldaan wordt aan artikel 8.10 van de Wet milieubeheer, maar dat betekent volgens verweerder slechts dat de gebouwen niet in strijd met het bestemmingsplan zijn opgericht. Het betekent niet ook dat het gebruik van de gebouwen niet in strijd met het bestemmingsplan is. Molenakker is er verder door de gemeente Boekel reeds op 2 mei 2013 schriftelijk op gewezen dat de mestverwerking op het perceel Neerbroek 29 te Boekel in strijd is met het bestemmingsplan dat mestverwerking niet als hoofdfunctie, maar slechts als ondergeschikte functie van het agrarisch bedrijf toestaat. Omdat zich op Neerbroek 29 geen agrarisch bedrijf bevindt, is op dat perceel geen mestverwerking toegestaan. Dat Neerbroek 29 te Boekel en Molenakker 5 te Boekel samen milieutechnisch gezien één inrichting vormen doet daaraan niet af. Verder wordt aan de milieuvergunning niet voldaan, omdat in strijd daarmee ook mest van het bedrijf aan Molenbrand 9 te Boekel wordt verwerkt. 3.3 Op grond van artikel 8.1 van de planregels van het bestemmingsplan zijn de als "Agrarisch Gebied" aangewezen gronden bestemd voor onder meer agrarisch grondgebruik en agrarische bedrijfsuitoefening met bijbehorende voorzieningen. Op grond van artikel 9.1 van de planregels zijn de als "Agrarisch bouwblok" aangewezen gronden, met de aanduiding "iv", bestemd voor onder meer grondgebonden agrarische bedrijfsdoeleinden en voor intensieve veehouderijen, waarbij geldt dat per agrarisch bouwblok maximaal één agrarisch bedrijf is toegestaan. Op grond van artikel 9.3.1 van de planregels is het verboden binnen de bestemming "Agrarisch bouwblok" opgenomen gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de gronden gegeven bestemming. Volgens artikel 9.3.3 van de planregels wordt onder strijdig gebruik in ieder geval niet verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor bewerking en/of verwerking van door het agrarisch bedrijf zelf voortgebrachte agrarische producten in maximaal 15% van de aanwezige bedrijfsgebouwen en tot maximaal 200 m², mits het gaat om een ondergeschikte functie ten opzichte van de agrarische functie. 3.4 Omdat verweerder heeft geconstateerd dat op het perceel Neerbroek 29 niet alleen mest wordt verwerkt van de dieren op het perceel Molenakker 5, maar ook van de dieren op het perceel Molenbrand 9, is er geen sprake van bewerking of verwerking van door het bedrijf zelf voortgebrachte agrarische producten. De rechtbank betrekt hierbij dat de bedrijven van Molenbrand en Molenakker elk behoren tot een afzonderlijke vennootschap, zodat zij ten opzichte van elkaar als een ander bedrijf moeten worden beschouwd. Omdat reeds hierom sprake is van strijdigheid met het bestemmingsplan, kan in het midden blijven of de activiteiten van Molenakker op de percelen Molenakker 5 en Neerbroek 29 als behorende tot één agrarisch bedrijf moeten worden aangemerkt. Hetzelfde geldt daarom voor het subsidiaire beroep op het vertrouwensbeginsel, dat evenals de primaire stelling van Molenakker is gebaseerd op de aanname dat de werkzaamheden op deze percelen behoren tot één bedrijf. Verweerder was, gelet hierop, ook bevoegd om handhavend op te treden met betrekking tot het in strijd met het bestemmingsplan in werking hebben van een mestverwerkingsinstallatie op het perceel Neerbroek 29 te Boekel. Dit betoog van Molenakker faalt. 4.1 Molenakker (met betrekking tot last 1) en Molenbrand hebben beide aangevoerd dat, gelet op de verlenging van de begunstigingstermijn voor het beëindigen van de overtredingen, vast staat dat de aanvankelijk gegeven begunstigingstermijn te kort was. 4.2 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de begunstigingstermijnen toereikend waren om de geconstateerde overtredingen te beëindigen door de wijzigingen ten opzichte van de verleende omgevingsvergunningen ongedaan te maken. De omstandigheid dat verweerder de begunstigingstermijnen enkele malen heeft verlengd om legalisering van de bestaande situaties mogelijk te maken, maakt niet dat de begunstigingstermijn te kort was. In het besluit betreffende Molenakker heeft verweerder nog overwogen dat de afwijkingen niets van doen hebben met de uitbreidingsplannen van Molenakker. 4.3 De rechtbank volgt verweerder in diens opvatting. De begunstigingstermijn strekt ertoe om de overtreder de gelegenheid te geven om de overtreding(en) ongedaan te maken. De enkele omstandigheid dat die termijn op een later tijdstip, op grond van andere overwegingen dan dat het redelijk is om de overtreder nog een langere termijn te gunnen, wordt verlengd, maakt niet dat die termijn aanvankelijk te kort was.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, voorzitter, en mr. B.A.J. Zijlstra en mr. J.H.G. van den Broek, leden, in aanwezigheid van R.G. van der Korput, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 juni 2016 griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Molenakker en Molenbrand hebben geen redenen aangevoerd, verband houdende met de onmogelijkheid om de overtredingen te beëindigen, op grond waarvan de rechtbank tot de conclusie zou moeten komen dat de begunstigingstermijn te kort was. Evenals de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 1 oktober 2015 in de zaak van Molenakker, is de rechtbank van oordeel dat de geboden begunstigingstermijn ook in die zin toereikend was, dat een ontvankelijke aanvraag kon worden ingediend om de overtredingen te legaliseren. Dit betoog van Molenakker en Molenbrand faalt. 5.1 Molenakker heeft verder aangevoerd dat verweerder ten onrechte de mogelijkheden van legalisering niet heeft onderzocht. Volgens Molenakker kan de omstandigheid dat het college weigert mee te werken aan een (binnenplanse) wijziging van het bestemmingsplan, door vormverandering van het bouwblok en een koppeling van de bouwblokken op Neerbroek 29 en Molenakker 5, in dit verband niet van doorslaggevende betekenis zijn. Dit college heeft destijds het vertrouwen gewekt dat het bestemmingsplan niet aan de mestverwerkingsinstallatie in de weg staat, op basis waarvan Molenakker een grote investering heeft gedaan en haar bedrijfsvoering hierop heeft afgestemd, door binnen haar onderneming vrijkomende mest zelf te verwerken. Het college kan niet zomaar terugkomen op het standpunt dat het bestemmingsplan niet aan de mestverwerkingsinstallatie in de weg staat. Verweerder had om die reden van handhaving moeten afzien. 5.2 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het college niet mee wil werken aan een binnenplanse wijziging van het bestemmingsplan ten behoeve van de mestverwerking op Neerbroek 29 te Boekel als hoofdactiviteit. Als om een herziening van het bestemmingsplan zou worden gevraagd, zou de gemeenteraad van Boekel het bevoegd gezag zijn. Bij indiening van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het handelen in strijd met de regels voor ruimtelijke ordening, zou verweerder bevoegd gezag zijn en zou hij een verklaring van geen bedenkingen bij de gemeenteraad van Boekel moeten aanvragen. Ten tijde van het opstellen van het verweerschrift was er nog geen uitzicht op legalisering. Wel hebben er besprekingen tussen Molenakker, de gemeente en de provincie plaatsgevonden, waarin een aantal oplossingen is besproken. Alles wordt in het werk gesteld om tot een gezamenlijke oplossing te komen. Op 8 oktober 2015 heeft Molenakker een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van een luchtwasser bij de bestaande mestverwerkingsinstallatie en het opheffen van de strijdigheid met de regels van het bestemmingsplan voor een periode van tien jaar. Op 3 december 2015 heeft verweerder aanvullende gegevens ontvangen. Voor het nemen van een besluit op deze aanvraag is een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad van Boekel nodig. Die verklaring laat op zich wachten in verband met het voortgaande overleg. 5.3 Zoals de rechtbank in rechtsoverweging 3.4 heeft overwogen, kan in het midden blijven of het college het vertrouwen heeft gewekt dat de mestverwerking op het perceel Neerbroek 29 in overeenstemming is met het bestemmingsplan, omdat ook mest van een ander bedrijf wordt verwerkt. Om dezelfde reden kan ook de weigering van het college om planologische medewerking te verlenen aan de mestverwerking op dit perceel niet worden gezien als terugkomen op een eerder ingenomen standpunt. De rechtbank vermag daarom niet in te zien waarom verweerder had moeten afzien van handhavend optreden. Verweerder heeft in het bestreden besluit met juistheid opgemerkt dat, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verweerder verwijst naar de uitspraak van 10 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2699), het enkele feit dat een bestuursorgaan niet bereid is om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. In dit geval is weliswaar inmiddels, op 8 oktober 2015, een omgevingsvergunning bij verweerder aangevraagd. Verweerder is echter voor de verlening van die vergunning afhankelijk van de verlening van een verklaring van geen bedenkingen door de gemeenteraad van Boekel. Omdat bovendien een herziening van het bestemmingsplan niet is aangevraagd en het college niet bereid is om medewerking te verlenen aan de mestverwerking op het perceel Neerbroek 29 door een binnenplanse wijziging, is er geen sprake van concreet zicht op legalisering, zodat er om die reden geen aanleiding bestond om van handhaving af te zien. Dit betoog van Molenakker faalt. 6.1 Volgens Molenakker zijn de nadelige gevolgen van het moeten beëindigen van de mestverwerking onevenredig in verhouding tot de met die handhaving te dienen doelen. Molenakker heeft, op basis van de milieuvergunning van 8 maart 2011, een substantieel bedrag geïnvesteerd en er wordt geen geurhinder ondervonden. Bovendien past de inpandige mestverwerking binnen de bestemming intensieve veehouderij, waarmee de aanwezigheid van mest immers onlosmakelijk is verbonden. 6.2 Verweerder weerspreekt dat er geen sprake is van geurhinder. Het aantal klachten dat in de jaren 2014 en 2015 is gemeld, respectievelijk 19 en 22, wijst op het bestaan van hinder. Dit, in combinatie met de omstandigheid dat met de verlening van de milieuvergunning van 8 maart 2011 geen planologische medewerking is verleend voor een solitaire mestverwerking en de omstandigheid dat er nog steeds geen concreet zicht is op legalisering van de mestverwerking op het perceel Neerbroek 29, maakt volgens verweerder dat de gevolgen van zijn handhavend optreden niet zodanig onevenredig zijn in relatie tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhavend optreden had moeten worden afgezien. 6.3 Een bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, zal, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan hiervan afzien, bijvoorbeeld als het opleggen van een last in een concrete situatie dusdanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van het opleggen van die last behoort te worden afgezien. De rechtbank ziet in wat Molenakker heeft aangevoerd geen aanleiding te concluderen dat de gevolgen van handhaving onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Verweerder behoefde hierin dan ook geen aanleiding te zien om van handhavend optreden af te zien. Dit betoog van Molenakker faalt. 7.1 Molenakker heeft vervolgens aangevoerd dat verweerder een legaliseringsonderzoek wenste en geen aanvraag om een omgevingsvergunning. Aan het legaliseringsonderzoek heeft eiseres voldaan, hetgeen handhavend optreden niet heeft kunnen voorkomen. Aan het in bezwaar aangevoerde argument dat eiseres niet op de hoogte was van de eis dat een aanvraag moest worden ingediend, is verweerder in het bestreden besluit volledig voorbijgegaan, zodat daaraan een motiveringsgebrek kleeft. 7.2 Verweerder heeft, in reactie hierop, in zijn verweerschrift gesteld dat bij de zienswijze een legaliseringsonderzoek is overgelegd. Omdat het slechts een uiteenzetting betrof van de planologische mogelijkheden en door de gemeente Boekel geen intentie tot medewerking was uitgesproken, kon dit onderzoek geen basis bieden voor de verlening van een vergunning voor legalisering van de mestverwerking. Daarom is niet gewezen op de mogelijkheid om een aanvraag in te dienen. Aan de handhaving is niet het ontbreken van een ontvankelijke aanvraag ten grondslag gelegd, maar het strijdige gebruik. Verweerder is zijns inziens steeds transparant geweest.