ECLI:NL:RBNHO:2023:7842

RECHTBANK NOORD-HOLLAND Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummer: HAA 22/4366 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juni 2023 in de zaak tussen [eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats] , eisers en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (gemachtigde: T. van den Akker). Inleiding 1.1 In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de geweigerde omgevingsvergunning voor de realisatie van een dakterras en een dakhuisje op het perceel [perceel] (het perceel). 1.2 Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning met het besluit van 12 mei 2021 geweigerd (het primaire besluit). Met het bestreden besluit van 22 juni 2022 op het bezwaar van eisers is verweerder bij de weigering gebleven. 1.3 De rechtbank heeft het beroep op 2 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers en de gemachtigde van verweerder.

2.1 De rechtbank beoordeelt of verweerder de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers. 2.2 Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 2.3 De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

3.1 Eisers zijn eigenaar en bewoners van een bovenhuis aan de [de woning] (de woning). Toen zij in de woning kwamen wonen was op het dak een dakterras aanwezig dat zich uitstrekte tot één meter van de dakrand. In 2017 hadden eisers last van een lekkage met als gevolg dat het dakterras verwijderd moest worden, omdat het dak vernieuwd moest worden. Op 28 januari 2021 hebben eisers bij verweerder een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van een dakterras en een dakhuisje op het perceel. 3.2 Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Museumkwartier Valeriusbuurt 2011’ (het bestemmingsplan). Op het perceel rust de enkelbestemming ‘wonen’. Verweerder heeft de beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunning (stadsdeel Zuid) 2021 toegepast. In het vervolg van deze uitspraak wordt met ‘het Afwijkingenbeleid’, het Afwijkingenbeleid uit 2021 bedoeld, tenzij specifiek wordt vermeld dat het Afwijkingenbeleid uit 2019 wordt bedoeld. Bestreden besluit 4. Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) geweigerd, omdat het bouwplan op twee onderdelen in strijd is met artikel 19.2.2, aanhef en onder a, van de planregels. Hierin is bepaald dat de maximale bouwhoogte 15 meter mag bedragen. Deze maximale bouwhoogte wordt met 0,6 centimeter overschreden door de hoogte van het hekwerk van het dakterras, en met twee meter door de hoogte van het dakhuisje. Verweerder is niet bereid om van het bestemmingsplan af te wijken. Wat betreft het dakterras zelf heeft verweerder overwogen dat hij niet bereid is gebruik te maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid zoals opgenomen in artikel 25, lid a, onder 5, van de planregels, omdat het dakterras niet voldoet aan het Afwijkingenbeleid. Volgens het Afwijkingenbeleid is afwijken van de bouwregels voor dakterrassen uit het bestemmingsplan alleen mogelijk als het dakterras niet groter is dan 30% van het (totaal beschikbare) platte dakoppervlak. Het dakterras zoals eisers dat in het bouwplan hebben opgenomen, is dat wel. Ook is verweerder van mening dat de omstandigheden die eisers hebben aangevoerd geen bijzondere omstandigheden zijn in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb), die maken dat toepassing van het beleid voor eisers onevenredig is ten opzichte van het doel van de beleidsregels.Wat betreft het dakhuisje heeft verweerder verder overwogen dat hij niet bereid is gebruik te maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid zoals opgenomen artikel 25, lid a, onder 7, van de planregels, omdat het dakhuisje niet voldoet aan de beleidsregels uit het Afwijkingenbeleid. Volgens het Afwijkingenbeleid wordt voor het bouwen van een bouwwerk dat toegang biedt tot een dakterras op de hoofdbebouwing geen afwijking (meer) verleend. Is het afwijkingenbeleid van verweerder in strijd met het bestemmingsplan? 5.1 Eisers voeren aan dat het onredelijk en niet correct is dat de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden zoals opgenomen in het bestemmingsplan voor het afwijken van de maximale bouwhoogte, in het Afwijkingenbeleid voor het aanbrengen van een dakterras weer ongedaan gemaakt worden. 5.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat afwijken van het bestemmingsplan een bevoegdheid is en geen verplichting. Hij verwijst naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 november 2022. Als het bouwplan niet in strijd was geweest met het bestemmingsplan dan had hij het standpunt van eisers kunnen volgen. Dan had hij ‘verplicht’ een vergunning moeten verlenen en was er niet getoetst aan het Afwijkingenbeleid. Bij afwijken van het bestemmingsplan kijkt verweerder naar een goede ruimtelijke ordening, waarbij stedenbouwkundige criteria van belang zijn. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat op grond van de algemene afwijkingsregels zoals neergelegd in artikel 25, vijfde lid en zevende lid, van de bouwregels van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. In artikel 25 van het bestemmingsplan staan echter slechts zeer beperkte stedenbouwkundige voorwaarden. Omdat deze voorwaarden bij het afwijken van het bestemmingsplan van belang zijn, wordt getoetst aan het Afwijkingenbeleid. De beleidsregels konden toegepast worden op deze binnenplanse afwijking. Stedenbouwkundige criteria gaan namelijk verder dan enkel het bepalen van de bouwhoogte. Stedenbouw gaat niet alleen om hoogte, maar bijvoorbeeld ook om uitstraling, ligging, vormgeving en de omgeving. Het kan gezien worden als architectuur van de buitenruimten. 5.3 De rechtbank stelt voorop dat het afwijken van het bestemmingsplan een bevoegdheid is van verweerder, en geen verplichting. Aangezien de afwijkingsregels in het bestemmingsplan zeer beperkt zijn, kan de rechtbank verweerder erin volgen dat hij beleid heeft opgesteld voor het afwijken van de hier relevante planregels. Het bestemmingsplan kent algemene bouwkundige afwijkingsregels die niet specifiek zien op dakterrassen en dakhuisjes, en ook niet op aspecten van ruimtelijke ordening. Om te bepalen wat een goede ruimtelijke ordening is, heeft verweerder beleid opgesteld waarin stedenbouwkundige aspecten zijn uitgewerkt. Het afwijkingenbeleid ziet op andere aspecten van het bestemmingsplan en is niet onredelijk. Deze beroepsgrond slaagt niet. Is de aanvraag ten onrechte niet voorgelegd aan de welstandscommissie? 6.1 Eisers voeren aan dat hun aanvraag aan de welstandscommissie voorgelegd had moeten worden, omdat een advies van deze commissie inzichtelijk kan maken dat het onverkort toepassen van het Afwijkingenbeleid in hun geval zeer onredelijk uitpakt. Door bij voorbaat al te beslissen de aanvraag niet aan de welstandscommissie voor te leggen, handelt verweerder in strijd met artikel 3:4 van de Awb. 6.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de aanvraag niet aan de welstandscommissie heeft voorgelegd, omdat de aanvraag al op andere daaraan voorafgaande punten is geweigerd. 6.3 Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat men aan het voorleggen aan de welstandscommissie pas in een later stadium toekomt, als er geen strijd is met het bestemmingsplan en de afwijkingsmogelijkheden. Deze beroepsgrond slaagt niet. Is het Afwijkingenbeleid ten aanzien van dakterrassen onevenredig? 7.1 Eisers voeren aan dat de voorwaarde uit het Afwijkingenbeleid die bepaalt dat maar 30% van het dakoppervlakte voor een dakterras in aanmerking mag komen disproportioneel is, omdat op geen enkele wijze inzichtelijk is gemaakt dat met een terras dat groter is dan dat de goede ruimtelijke ordening in geding is. Verweerder heeft zijn beleidskeuzes in het Afwijkingenbeleid onvoldoende gemotiveerd waardoor het voor eisers niet is na te gaan of de stellingen waarop verweerder zijn beleid heeft gebaseerd, juist zijn. Aan de voorwaarde dat een dakterras qua oppervlakte niet groter mag zijn dan 30% van de totale dakoppervlakte heeft verweerder de algemene aanduiding ten grondslag gelegd dat het aantal dakterrassen de afgelopen jaren een hoge vlucht heeft genomen. Ook heeft hij opgenomen dat hij het wenselijk vindt dat de daken voor meerdere doeleinden worden gebruikt. Daarbij valt te denken aan het plaatsen van zonnepanelen en het opvangen van water. Eisers merken dit aan als gelegenheidsargumenten. Het zijn betekenisloze en willekeurige argumenten om het beleid te kunnen verantwoorden. De toevlucht van het aantal dakterrassen is bovendien niet met cijfers onderbouwd.

11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat verweerder de aanvraag om de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van mr. N.L. Pruntel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2023. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 4:84 Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, (…) c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, Artikel 2.10 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12; Artikel 2.12 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: 1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, 2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of 3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat; Bestemmingsplan ‘Museumkwartier Valeriusbuurt’ Artikel 1 Begrippen 1.31 dakopbouw Een bouwwerk, niet zijnde een verblijfsruimte, uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van een dakterras. 19.2 Bouwregels 19.2.1 Algemeen Op en onder de in het eerste lid genoemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat gebouwen slechts zijn toegestaan binnen de op de verbeelding aangegeven bouwvlakken. 19.2.2 Gebouwen Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels: maximum bouwhoogte: zoals op de verbeelding staat aangegeven. maximum goothoogte: zoals op de verbeelding staat aangegeven. maximum bebouwingspercentage binnen het bouwvlak: 100%. in gevallen dat het bouwen van bijbehorende bouwwerken zonder omgevingsvergunning niet is toegestaan omdat sprake is van een aangewezen gemeentelijk monument of rijksmonument, is het op grond van dit bestemmingsplan toegestaan om in het achtererfgebied buiten de op de verbeelding aangegeven bouwvlakken te bouwen: 1. vrijstaande bijgebouwen, met:  een maximum bruto vloeroppervlakte van 9 m² per hoofdgebouw  een maximum bouwhoogte van 3 meter; 2. aan- en uitbouwen, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:  op een afstand van niet meer dan 2,5 meter van het oorspronkelijk hoofdgebouw en  niet hoger dan het hoofdgebouw dan wel 4 meter dan wel 0,3 meter boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw. uitsluitend bestaande kelders en souterrains zijn toegestaan en kelders ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding-kelder'. Artikel 25 Algemene afwijkingsregels a. Indien niet met toepassing van een andere bepaling van deze regels afgeweken kan worden, is het dagelijks bestuur bevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6, lid 1 onder c, van de Wet ruimtelijke ordening een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van de desbetreffende bepalingen van dit bestemmingsplan, ten behoeve van: 5. de in de regels toegestane maximum bouwhoogten met maximaal 1,2 meter; (…) 7. de in de regels toegestane maximum bouwhoogten, anders dan bedoeld onder 4, 5 en 6, met ten hoogste 3 meter worden overschreden ten behoeve van centrale verwarmingsinstallaties, liftschachten, dakopbouwen en trappenhuizen en met ten hoogste 5 meter worden overschreden ten behoeve van schoorstenen, antennes, ventilatie-inrichtingen, antennemasten voor mobiele telefonie, zonnepanelen, zonneboilers en dergelijke en windmolens. (…) Artikel 29 Overgangsrecht 29.1 Overgangsrecht bouwwerken a. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, 1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd; 2.

Hierbij stellen eisers ook dat bedacht moet worden dat tegen de beleidsregels voor de burger geen rechtsmiddelen openstaan, waardoor een goede motivering extra van belang is. 7.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat het Afwijkingenbeleid ten aanzien van dakterrassen niet onevenredig is. Bij het maken van het Afwijkingenbeleid is een belangenafweging gemaakt waarbij het belang van het realiseren van plannen zoals dat van eisers is afgewogen tegen het belang van een goede ruimtelijke ordening. Het algemene belang van het niet meer wenselijk zijn van grote dakterrassen is zwaarder bevonden. Het is voor eisers bovendien nog steeds mogelijk om, binnen de mogelijkheden van het bestemmingsplan en het Afwijkingenbeleid, een dakterras te realiseren. Verweerder verwijst hierbij naar de recente uitspraak over evenredigheid van de Afdeling. Daarin is overwogen dat de evenredigheid van besluiten getoetst dient te worden aan de hand van de volgende drie voorwaarden: 1. Of het besluit geschikt is om het doel te bereiken, 2. Of het een noodzakelijke maatregel is, of dat met een minder vergaande maatregel kon worden volstaan, 3. Of de maatregel in het concrete geval evenwichtig is. Het doel van het Afwijkingenbeleid 2019 is dat het moet zorgen voor eenheid in de besluitvorming en het verwerken van gewijzigde belangen, zoals bescherming tegen bouwwoede door omwonenden, de duurzaamheidsopgave en de stedenbouwkundige wensen. Het Afwijkingenbeleid is een geschikt middel om deze doelen te bereiken. Er kon niet worden volstaan met minder strenge regels om de doelen te behalen en tot slot zijn de regels in dit concrete geval evenwichtig. Het wordt eisers met het Afwijkingenbeleid niet onmogelijk gemaakt een buitenruimte te creëren. Eisers kunnen op basis van het Afwijkingenbeleid alleen een minder grote buitenruimte creëren dan zij wensen. Eisers zijn erop gewezen dat zij wel een kleiner dakterras kunnen realiseren, maar zij hebben aangegeven alleen een dakterras te willen zoals dat is opgenomen in hun bouwplan. 7.3 De rechtbank stelt voorop dat de door verweerder aangehaalde evenredigheidsjurisprudentie, blijkens rechtsoverweging 7.11 van die uitspraak, niet alleen geldt voor het toetsen van besluiten, maar ook voor het toetsen van beleid aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 Awb.Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de gedachten achter het nieuwe beleid inzichtelijk en ook voldoende toegelicht. De argumenten dat het aantal dakterrassen niet te groot moet worden en dat zij kleiner moeten worden waardoor een belangrijke bijdrage kan worden geleverd aan verduurzaming, acht de rechtbank niet willekeurig of betekenisloos. Het beperken van de maximaal toegestane grootte van dakterrassen is naar het oordeel van de rechtbank een geschikte beleidsregel om, in dit geval, het belang van de duurzaamheidsopgave te dienen. Dat verweerder geen cijfers heeft opgenomen over het aantal dakterrassen maakt niet dat het beleid onvoldoende gemotiveerd en willekeurig is. Het argument dat tegen beleidsregels geen rechtsmiddelen openstaan maakt dit niet anders, via het leerstuk van de exceptieve toetsing kan de bestuursrechter een beleidsregel in concrete gevallen immers buiten toepassing verklaren indien deze evident strijdig zijn met hogere regelgeving. Die situatie doet zich hier niet voor. Deze beroepsgrond slaagt niet. Is het Afwijkingenbeleid ten aanzien van dakhuisjes onevenredig? 8.1 Eisers voeren aan dat er op nagenoeg elk dakterras in de omgeving een dakhuisje staat. Regel 4 uit onderdeel 1 van het Afwijkingenbeleid, waarin is opgenomen dat voor het bouwen en gebruiken van een bouwwerk dat toegang biedt tot een dakterras op de hoofdbebouwing (dakopbouw) en die in strijd is met het bestemmingsplan, geen afwijking meer wordt verleend, is voor hen daarom onevenredig nadelig. Verweerder heeft in het Afwijkingenbeleid als motivering voor deze regel genoemd dat deze ‘telefooncellen’ in toenemende mate als opslagplaats worden gebruikt en dat dit verder heeft bijgedragen aan de verrommeling van het daklandschap. Eisers vinden dat er juist verrommeling ontstaat door aan hen geen omgevingsvergunning voor het dakhuisje te verlenen, aangezien de omgeving er vol mee staat. Zij onderbouwen dit met een foto. 8.2 Verweerder verwijst ook met betrekking tot deze beroepsgrond naar de recente evenredigheidsjurisprudentie, met dezelfde toelichting zoals beschreven onder 7.2. 8.3 Naar het oordeel van de rechtbank is het Afwijkingenbeleid ook ten aanzien van de dakhuisjes niet onevenredig. Het voldoet aan de criteria zoals verwoord in de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling. Het doel van de regel is het tegengaan van verrommeling en tevens het creëren van meer ruimte voor andere doelen, zoals het leveren van een bijdrage aan verduurzaming. Naar het oordeel van de rechtbank is het standpunt dat het niet langer toestaan van dakhuisjes hieraan bijdraagt niet onredelijk. Het standpunt van verweerder dat een minder vergaand middel om dit doel te bereiken niet mogelijk is, acht de rechtbank evenmin onredelijk. De regel is ook evenwichtig, omdat het nog steeds mogelijk is om een alternatieve toegang naar het dak te realiseren. Deze beroepsgrond slaagt niet. Heeft verweerder ten onrechte geen toepassing gegeven aan artikel 4:84 van de Awb? 9.1 Eisers voeren aan dat het feit dat zij hun voormalige dakterras inclusief het dakhuisje hebben moeten verwijderen door de lekkage en door de financiën pas later zijn toegekomen aan de aanleg van een nieuw dakterras, bijzondere omstandigheden vormen op grond waarvan verweerder van het Afwijkingenbeleid had moeten afwijken. Daarover heeft verweerder in het bestreden besluit niets gezegd, waardoor dit besluit onvoldoende is gemotiveerd.Tevens voeren eisers als bijzondere omstandigheid aan dat zij in hun straat worden ingesloten door panden met daken waarop grote dakterrassen inclusief dakhuisjes zijn aangebracht. Verweerder heeft daar in het bestreden besluit over gezegd dat dit wellicht een bijzondere omstandigheid zou kunnen vormen als zij de enigen waren in een rij met panden met allemaal grote dakterrassen, maar dat is niet het geval. Daarbij doelt verweerder op de panden met huisnummers [#] en [#] , die ook geen groot dakterras hebben. Eisers voeren aan dat zich aan de overzijde van de straat echter ook een heel front aan grote dakterrassen bevindt. 9.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat de argumenten die eisers aanvoeren geen bijzondere omstandigheden vormen die maken dat verweerder in dit geval van het Afwijkingenbeleid zou moeten afwijken. Verweerder noemt ook nog dat het op grond van het overgangsrecht (artikel 29.1) uit het bestemmingsplan, niet mogelijk is het oude dakterras opnieuw te realiseren. 9.3 Alhoewel de rechtbank begrip heeft voor het standpunt van eisers, gelet op de omstandigheid dat in hun directe omgeving meerdere dakterrassen met dakhuisjes zijn, is de rechtbank van oordeel dat het verweerder vrijstaat om nieuw beleid vast te stellen als er sprake is van veranderde omstandigheden of nieuwe inzichten. Dat eisers worden ingesloten door huizen met dakterrassen, vormt dan ook geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder van zijn beleid had moeten afwijken. Het feit dat de lekkage in 2017 was, terwijl eisers in 2021 over de financiële middelen beschikten om een nieuw dakterras aan te leggen, is niet een omstandigheid die voor rekening van verweerder komt. Deze situatie vormt daarom ook geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder van zijn beleid had moeten afwijken.