ECLI:NL:RBLIM:2024:7860

RECHTBANK LIMBURG Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht Zaaknummer: ROE 23 / 994 Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 november 2024 in de zaak tussen [eiseres] , eiseres, gevestigd in [vestigingsplaats] , (gemachtigde: mr. J.C.M.G. Beusmans), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, verweerder, (gemachtigde: mr. A.J.H.A. Verkooijen). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering om een omgevingsvergunning aan haar te verlenen voor het realiseren van een 24-uurszorgaccommodatie op de locatie [adres 1] in [plaats 1] (hierna: het bouwplan). 1.1. Verweerder heeft met het bestreden besluit van 11 april 2023 de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. 1.2. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.3. De rechtbank heeft het beroep op 3 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [belanghebbende 1] namens eiseres, haar gemachtigde, de gemachtigde van verweerder en [belanghebbende 2] , [belanghebbende 3] en [belanghebbende 4] namens verweerder. Totstandkoming van het bestreden besluit 2. Op 14 mei 2021 heeft eiseres een aanvraag voor de onderhavige omgevingsvergunning ingediend. De aanvraag ziet op het bouwen van een 24-uurszorgaccommodatie met een oppervlakte van circa 1.390 m2 die voor verblijf van 31 personen geschikt is. 3. Het bestreden besluit, waarbij de aangevraagde omgevingsvergunning is geweigerd, is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft de aangevraagde omgevingsvergunning niet verleend, omdat de gemeenteraad op 4 april 2023 heeft geweigerd de voor de inwilliging van de aanvraag vereiste verklaring van geen bedenkingen af te geven. De omgevingsvergunning is geweigerd voor de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’ en ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Bij die weigering is aangegeven dat de aanvraag niet past binnen de uitgangspunten van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Horst aan de Maas’ (hierna: het bestemmingsplan), de Structuurvisie Horst aan de Maas (hierna: de Structuurvisie), het Masterplan Wonen 2021-2025 ‘Goed wonen voor iedereen!’ (hierna: het Masterplan) en de Woonzorgvisie ‘Wonen doe je thuis, leven en zorgen doe je samen’ (hierna: de Woonzorgvisie). Om die reden is er sprake van een ongewenste ontwikkeling. Ook kan niet van het standaardadvies van 50 meter ten aanzien van spuitzones worden afgeweken, waardoor er geen acceptabel woon-en leefklimaat voor de bewoners van de 24-uurs zorgaccommodatie kan worden gegarandeerd. De aanvraag is volgens verweerder dan ook niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 4. Het bestreden besluit is genomen op grond van de Wabo. Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. Omdat de aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit is ingediend vóór 1 januari 2024, volgt uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet dat dit geschil desondanks moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht. Dit betekent dat de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, dus van toepassing blijft op deze zaak.

5. In deze uitspraak beslist de rechtbank op het beroep van eiseres tegen de weigering om aan haar een omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank, naar aanleiding van de beroepsgronden, uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 5.1. De beroepsgronden zien met name op de schending van het vertrouwens-, gelijkheids- en rechtzekerheidsbeginsel. Bij het vertrouwensbeginsel spitst het zich toe op de vraag of verweerder, vanwege gewekt vertrouwen, de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren in verband met het (zwaarder wegende) algemeen belang / de goede ruimtelijke ordening. Is een verklaring van geen bedenkingen nodig? 6. Op de zitting heeft eiseres aangevoerd dat een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad niet nodig is (zie ook onder 9 van de uitspraak). Nog daargelaten dat dit pas op zitting is aangevoerd en dit eerder niet ter discussie heeft gestaan, blijkt uit de door de gemeenteraad vastgestelde ‘Lijst van categorieën van gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen is vereist op grond van de Wabo’ van 20 oktober 2015 dat een verklaring van geen bedenkingen voor dit bouwplan wel is vereist. In die lijst is namelijk het volgende bepaald: “Op grond van artikel 2.27 Wabo jo artikel 6.5 lid 3 Bor te besluiten dat, indien het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, alles als categorie van gevallen is aangewezen met uitzondering van de volgende categorieën: - Ontwikkelingen die niet concreet in een visie zijn afgekaderd (met visie wordt bedoeld: structuurvisies en beleidsnota’s waaronder ook de onder de oude WRO vastgestelde gebieds- en structuurvisies zoals de Structuurvisie Centrum Horst en de Gebiedsvisie LOG Witveldweg); (...)”. De rechtbank is niet gebleken dat het bouwplan in dit verband concreet is afgekaderd. Deze beroepsgrond slaagt niet. Heeft verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld? 7. Eiseres voert aan dat verweerder op 17 september 2018, 16 januari 2019 en 22 februari 2022 als reactie op haar principeverzoeken schriftelijk heeft laten weten onder voorwaarden medewerking aan het bouwplan te willen verlenen. Eiseres mocht erop vertrouwen dat verweerder een positief standpunt bij de vergunningverlening zou innemen. Dat de gemeenteraad niet een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven, kan niet aan eiseres worden tegengeworpen. Verweerder heeft de gemeenteraad geadviseerd om geen verklaring af te geven, terwijl verweerder gedurende vier jaar positieve signalen aan eiseres heeft afgegeven. Volgens eiseres moeten de gerechtvaardigde verwachtingen die bij haar zijn gewekt worden gehonoreerd. In dat verband stelt eiseres dat de Structuurvisie ook gold ten tijde van het eerste positieve principestandpunt en dat de Woonzorgvisie een inspiratiekader is. Ook stelt eiseres dat de spuitzoneproblematiek niet ertoe mag leiden dat haar gerechtvaardigde verwachtingen niet worden gehonoreerd. Eiseres is dan ook van mening dat haar belang zwaarder weegt dan het belang van verweerder. 8. De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel allereerst vereist is dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja, hoe. Als hiervan sprake is, moet de vraag worden beantwoord of die toezeggingen / uitlatingen aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Als beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. 8.1. De rechtbank stelt, mede gelet op het verweerschrift, vast dat tussen partijen niet in geschil is dat verweerder uitlatingen heeft gedaan waaruit eiseres kon en mocht afleiden dat verweerder medewerking aan haar plan zou verlenen. Ook is niet in geschil dat de uitlatingen aan verweerder kunnen worden toegerekend, omdat de uitlatingen door verweerder zelf zijn gedaan. In geschil is of verweerder het bij eiseres gerechtvaardigde vertrouwen moet nakomen door haar de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. 8.2. De rechtbank overweegt dat als sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen dat niet betekent dat die verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd en dat de omgevingsvergunning dus ook moet worden verleend. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang om conform het bestemmingsplan te handelen / om te voorkomen dat handelen in strijd met een goede ruimtelijke ordening wordt toegestaan en de belangen van derden. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gerechtvaardigde verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van die verwachtingen, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. 8.3. Op zitting is de geleden schade als gevolg van het gewekte vertrouwen aan de orde gekomen. Verweerder heeft aangegeven dat dit buiten deze procedure om zal worden beoordeeld. Eiseres heeft dat niet weersproken. De rechtbank gaat daarop dus niet meer in. Is het bouwplan in strijd met het (zwaarder wegende) algemeen belang / de goede ruimtelijke ordening? 9. Op grond van artikel 2.20a van de Wabo moet verweerder een omgevingsvergunning voor een activiteit weigeren als de gemeenteraad weigert een voor die activiteit benodigde verklaring van geen bedenkingen af te geven. Op grond van artikel 6.5, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht kan een verklaring van geen bedenkingen alleen worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening. De rechtmatigheid van het besluit van de gemeenteraad over de verklaring van geen bedenkingen wordt getoetst in het kader van het beroep tegen het besluit van verweerder over de omgevingsvergunning. De gemeenteraad komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om een verklaring van geen bedenkingen te geven, beleidsruimte toe en moet de betrokken belangen afwegen. Dat geldt ook voor verweerder bij het bestreden besluit. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of de besluitvorming in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. 10. Eiseres voert onder andere aan dat onvoldoende is gemotiveerd dat sprake is van een overschot aan bedden voor langdurige zorg. Er is alleen maar verwezen naar een algemene presentatie van het zorgkantoor bestaande uit vier pagina’s waarvan twee niet mogen worden gedeeld en de andere twee pagina’s bevatten geen context. Eiseres heeft in de aanvraag onderbouwd dat de verwachting zeer gerechtvaardigd is dat er van een overcapaciteit aan bedden tot en met tenminste 2040 geen sprake zal zijn. Eiseres voert verder aan dat personeelsgebrek in algemene zin geen planologisch relevante reden is om een aanvraag te weigeren.

14. Uit het voorgaande volgt dat de beroepsgrond van eiseres over de strijd met het gemeentelijk beleid slaagt (zie onder 11.2). De beroepsgrond over de spuitzone slaagt niet (zie onder 12.3 in combinatie met 13.1 en 13.2). De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit enkel door de (terechte) weigeringsgrond over de spuitzone gedragen kan worden. Verweerder heeft het aspect van de spuitzone volgens de rechtbank als een zwaarder wegend belang (aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor de bewoners van de zorgaccommodatie) mogen aanmerken dan vergunningverlening aan eiseres. In dit licht hoefde verweerder, anders dan eiseres stelt, niet het gewekt vertrouwen op vergunningverlening te honoreren. Het beroep is daarom ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand kan blijven. 14.1. Omdat het beroep ongegrond is, krijgt eiseres het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Kloos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 november 2024. rechter De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen. Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 5 november 2024 Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Zie de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:820 en 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:729. ECLI:NL:RVS:2014:4036. ECLI:NL:RVS:2023:269. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:276. Uitspraken van 3 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL6214, van 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2518 en van 7 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2423.

In dat verband voert zij aan dat zij van personeel van buiten de regio of Nederland gebruik kan maken en dat zij, gelet op goed werkgeverschap, personeel zal aantrekken. Over de spuitzoneproblematiek voert eiseres aan dat sprake is van een uitzonderingssituatie waardoor geen rekening hoeft te worden gehouden met de mogelijkheid van het gebruik van gewasmiddelen. In dat verband voert eiseres aan dat in februari 2019 een positief principebesluit is genomen tot realisatie van een paardenhouderij/stoeterij en daarna is er geen teelt meer op de naastgelegen percelen geweest, maar hebben er steeds paarden op de percelen gelopen. De uitzondering is dan ook van toepassing. Ook verwijst eiseres naar een uitspraak van de Afdeling van 12 november 2014. De spuitzoneproblematiek hoeft niet aan de uitbreiding van de zorgboerderij met een 24-uurszorgaccomodatie in de weg te staan. Eiseres verwijst daarnaast naar het ‘Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2023’ en geeft daarbij aan dat door een combinatie van verminderd gebruik en nagenoeg geen emissies de omwonenden van de land- en tuinbouwbedrijven hun woonomgeving als veilig ervaren. Verder verwijst eiseres naar de uitspraak van de Afdeling van 25 januari 2023. Deze uitspraak heeft verweerder ten onrechte niet in de besluitvorming meegenomen. Gemeentelijk beleid 11. De rechtbank stelt vast dat het (zwaarder wegende) belang van verweerder is gelegen in het algemeen belang om te voorkomen dat handelen in strijd met een goede ruimtelijke ordening wordt toegestaan. Bij een goede ruimtelijke ordening heeft verweerder het volgende betrokken. Verweerder heeft aangegeven dat het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan is en dit is door eiseres niet betwist. Ook heeft verweerder aangegeven dat het bouwplan in strijd met de Structuurvisie is. Volgens verweerder geldt voor dit initiatief een ‘nee, tenzij-grondhouding’ en dit betekent dat een initiatief alleen doorgang kan vinden als voldaan wordt aan strikte voorwaarden die het initiatief alsnog acceptabel maken. Volgens verweerder zijn er geen argumenten om een afwijking op grond van een maatschappelijk belang te rechtvaardigen. 11.1. De rechtbank ziet niet waarom de Structuurvisie op zichzelf gezien voldoende grond is om de omgevingsvergunning te weigeren. Daarbij betrekt de rechtbank dat verweerder niet heeft gemotiveerd aan welke strikte voorwaarden moet worden voldaan om medewerking aan het initiatief te verlenen. Ook is van belang dat bij eerdere positieve reacties op de principeverzoeken van eiseres de Structuurvisie geen reden vormde om geen medewerking aan het bouwplan te verlenen. Verder heeft verweerder naar het Masterplan en de Woonzorgvisie verwezen ter onderbouwing van zijn standpunt dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Over het Masterplan overweegt de rechtbank dat daarin niet concreet wordt aangegeven dat (grootschalige) initiatieven, zoals verweerder het bouwplan van eiseres aanmerkt, niet gewenst zijn. In het algemeen wordt onder andere aangegeven dat de ambitie bestaat om woningen geschikt te maken voor de zorgbehoefte maar daaruit leidt de rechtbank niet af dat dit initiatief al om die reden ongewenst is. De rechtbank begrijpt dat die ambitie bestaat, maar niet voor een ieder is het weggelegd om thuis te blijven wonen. Het bouwplan is dan ook gericht op personen die vanwege hun gezondheid niet thuis kunnen blijven wonen en dus meer zorg nodig hebben. Over de Woonzorgvisie overweegt de rechtbank dat daarin staat dat kleinschalige woonvormen binnen de gemeente worden omarmd. Het is de rechtbank onduidelijk wat precies onder kleinschalige woonvormen wordt verstaan, nu een uitleg hiervan ontbreekt. Dat kleinschalige woonvormen worden omarmd, betekent niet dat dit bouwplan niet gewenst zou zijn. Dat blijkt niet uit de Woonzorgvisie. Eiseres heeft op zitting juist aangegeven dat zij bij het opstellen van de Woonzorgvisie betrokken is geweest, wat door verweerder niet is ontkend. Verder heeft verweerder in het kader van de zorgbehoefte het personeelstekort en de behoefte aan de Wet langdurige zorg plekken aangehaald. De rechtbank overweegt daartoe dat verweerder niet met stukken heeft onderbouwd dat sprake is van personeelstekort en dat het bouwplan om die reden niet uitvoerbaar zou zijn. Dat er geen behoefte bestaat aan nog meer Wet langdurige zorg plekken, omdat uit navraag zou blijken dat een overschot aan 19 plekken zou zijn, kan zo zijn, maar als dit bouwplan niet zou worden gerealiseerd, zou er juist een tekort aan 11 plekken zijn. Dit heeft verweerder op zitting niet betwist. 11.2. De rechtbank is van oordeel dat de bovenstaande motivering van verweerder onvoldoende grondslag biedt voor het standpunt dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat daarmee dat een goede ruimtelijke ordening een zwaarwegender belang is dan het nakomen van het gewekte vertrouwen. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Deze beroepsgrond slaagt. Wat dat betekent voor het beroep, geeft de rechtbank aan onder 14. Spuitzone 12. De omgevingsvergunning is behalve op basis van het gemeentelijk beleid ook geweigerd vanwege de aanwezigheid van een spuitzone bij het bouwplan. De rechtbank overweegt over de spuitzoneproblematiek in het kader van een goede ruimtelijke ordening als volgt. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat in het algemeen een afstand van 50 meter tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt, niet onredelijk wordt geacht. Het is toegestaan deze afstand te verkleinen als daaraan een deugdelijke motivering ten grondslag ligt. In eerdere uitspraken heeft de Afdeling overwogen dat een kortere afstand kan worden gemotiveerd aan de hand van een zorgvuldig op de locatie toegesneden onderzoek. 12.1. De rechtbank stelt vast dat het bouwplan op een afstand ligt van 18 meter uit de perceelsgrens met het perceel waarop gewasbeschermingsmiddelen kunnen worden toegepast. Tussen partijen is niet in geschil dat uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat het eerder door eiseres ingediende onderzoek in het kader van de aanvraag onvoldoende is om af te wijken van de afstand van minder dan 50 meter. In geschil is of eiseres voldoende heeft onderbouwd dat er van die afstand toch kan worden afgeweken. 12.2. Naar het oordeel van de rechtbank is in het bestreden besluit terecht geconcludeerd dat dit door eiseres onvoldoende is onderbouwd. Van belang is dat eiseres de afwijking van de richtafstand niet met een onderzoek heeft onderbouwd en dit ook niet heeft betwist. Voorts overweegt de rechtbank dat, ongeacht of momenteel op het naastgelegen perceel agrarische bedrijvigheid plaatsvindt waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt, geldt dat het in ieder geval planologisch mogelijk is dat het huidige gebruik van dit perceel wordt gewijzigd in het telen van gewassen waarbij zulke middelen worden gebruikt. Hierdoor zou daar sprake zijn van een spuitzone. De rechtbank is van oordeel dat een dergelijke verandering van het bestaande gebruik van het perceel niet zodanig onwaarschijnlijk is dat daarmee de afwijking van de richtafstand met een zorgvuldig op de locatie toegesneden onderzoek achterwege gelaten kan worden. De uitspraken van de Afdeling van 25 januari 2023 en 12 november 2014 maken het voorgaande niet anders, omdat die uitspraken zien op andere feitelijke situaties, waarbij wel onderzoek is gedaan, in tegenstelling tot eisers geval. 12.3. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder het algemeen belang in het kader van de spuitzone zwaarder mocht laten wegen dan het belang van eiseres bij honorering van het gewekte vertrouwen. De aanwezigheid van de spuitzone is in strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat daarmee een aanvaardbaar woon- en leefklimaat van de bewoners van de zorgaccommodatie niet is gegarandeerd.