ECLI:NL:RBGEL:2022:544

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: 21/5856 uitspraak van de voorzieningenrechter van op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen [verzoeker] , te [woonplaats], verzoeker, en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (gemachtigden: mr. P.J. Kooiman en mr. H.J. Kram). Als derde-partij neemt aan het geding deel: [derde-partij], te [woonplaats] ([derde-partij]). Inleiding 1. Deze uitspraak gaat over een toegewezen verzoek om toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). [derde-partij] heeft op van 22 maart 2021, op grond van de Wob, om informatie verzocht over dierenaantallen in de provincie Gelderland in 2020 en 2021. Verzoeker heeft een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend tegen het bestreden besluit van 12 november 2021 waarmee de minister besloten heeft om aan het verzoek van [derde-partij] tegemoet te komen en de informatie waar om is verzocht openbaar te maken. In afwachting van mogelijk bezwaar/verzoek om voorlopige voorziening tegen openbaarmaking heeft de minister bepaald dat de feitelijke openbaarmaking van documenten niet eerder plaats vindt dan twee weken na 12 november 2021 (de uitgestelde openbaarmaking). Verzoeker heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. De minister heeft op het verzoek gereageerd. 1.1. De minister heeft op 27 december 2021 aan de rechtbank meegedeeld, dat de feitelijke openbaarmaking van de informatie zal worden opgeschort totdat het verzoek door de voorzieningenrechter is behandeld. 1.2. De minister heeft het document waarvan openbaarmaking wordt gevraagd toegezonden met de mededeling dat uitsluitend de voorzieningenrechter kennis mag nemen van deze stukken, en verzoeker dus niet. De rechtbank heeft bepaald dat die beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Vervolgens hebben verzoeker en [derde-partij] toestemming verleend aan de voorzieningenrechter om deze stukken die zijn niet kennen te gebruiken bij de beoordeling van het verzoek. 1.3. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 26 januari 2022, via beeldverbinding, op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen [verzoeker] en [verzoeker] als vertegenwoordigers van verzoeker, de gemachtigden van de minister en namens [derde-partij] en [derde-partij].

2. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat de feitelijke openbaarmaking kan plaatsvinden. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 2.1. De van toepassing zijnde bepalingen worden vermeld in de bijlage bij deze uitspraak. 2.2. Op de zitting heeft [derde-partij] nog gevraagd om ook de dieraantallen over 2021 mee te nemen in de beoordeling. Het bestreden besluit ziet alleen op 2019 en 2020. Het had op de weg van [derde-partij] gelegen om daartegen bezwaar te maken, wanneer zij het daarmee niet eens was. [derde-partij] heeft dat niet gedaan. Het jaar 2021 valt daarmee buiten de omvang van dit geschil. Had de minister alle veehouders individueel op de hoogte moeten stellen van het besluit? 3. Verzoeker betoogt samengevat dat de minister in strijd met de wet verzuimd heeft om alle veehouders individueel op de hoogte te stellen van het besluit. Het gaat verzoeker niet alleen over het niet delen van de traditionele persoonlijke gegevens, maar ook over de persoonsgegevens conform artikel 4 van de EU-AVG zoals ‘alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon, als identificeerbaar wordt beschouwd een natuurlijke persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificator zoals een naam, een identificatienummer, locatiegegevens, een online identificator of van een of meer elementen die kenmerkend zijn voor de fysieke, fysiologische, genetische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit van die natuurlijke persoon’. 3.1. De voorzieningenrechter stelt vast dat de minister door middel van een kennisgeving in de Staatscourant op 7 juni 2021 mededeling heeft gedaan over het Wob-verzoek van [derde-partij] en zijn voornemen om de gevraagde gegevens openbaar te maken. Daarbij is de gelegenheid geboden om een zienswijze tegen dit voornemen in te dienen. Daarvan heeft, onder meer, verzoeker gebruik gemaakt. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van de minister meegedeeld dat het bestreden besluit verstuurd is aan [derde-partij] en aan iedereen die een zienswijze tegen de voorgenomen openbaarmaking heeft ingediend. Wel sluit de vertegenwoordiger van de minister niet uit dat het besluit niet aan verzoeker is verstuurd. Verzoeker heeft op de zitting verklaard dat hij via haar leden op de hoogte is gesteld van dit besluit. De voorzieningenrechter is voorlopig van oordeel dat de minister middels de kennisgeving in de Staatscourant en het versturen van het besluit naar iedereen die een zienswijze heeft ingediend, op afdoende wijze heeft gecommuniceerd over het Wob-verzoek van [derde-partij] en zijn besluit tot feitelijke openbaarmaking van de gevraagde gegevens. Heeft de minister de gevraagde gegevens terecht als milieugegevens of emissiegegevens aangemerkt? 4. Verzoeker doet een beroep op een aantal wettelijke bepalingen die volgens hem in de weg staan aan openbaarmaking. Hij van mening dat de volgende gegevens verwijderd dienen te worden uit de openbaar te maken informatie: het volledig woon- en bedrijfsadres inclusief postcode, straat en huisnummer, het UBN, het RVO-relatienummer, het KvK-nummer, de X Y-coördinaten, alle verbeeldingen waaruit een woning gelokaliseerd kan worden en alle informatie waaruit het beroep kan worden afgeleid. De postcode mag uit maximaal drie cijfers bestaan. Door het verstrekken van alle informatie die [derde-partij] opgevraagd heeft, wordt de privacy van de Gelderse veehouders geschonden. Te meer nu bedrijfsgegevens vaak gelijk zijn aan persoonsgegevens. Uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat als na afdoende anonimiseren van de gegevens slechts een formulier met standaardgegevens resteert, van verstrekking daarvan kan worden afgezien. De gegevens zijn vertrouwelijk verstrekt aan de overheid. Gegevens die de overheid vraagt en die verplicht geleverd moeten worden, zouden niet via een Wob-verzoek aan derden mogen worden gegeven zonder dat daarvoor een wettelijke grondslag voor is. De minister heeft ten onrechte geen rekening gehouden met de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2021. Die uitspraak geeft de minister ruimte om minder details prijs te geven van de persoonsgegevens. In dit Wob-verzoek zijn ook gegevens van de PAS-melders (Programma Aanpak Stikstof) opgenomen. Verstrekken van de gevraagde gegevens zal tot onevenredige benadeling van ongeveer 12.000 veehouders leiden. Veel milieu-informatie over dierenaantallen inclusief de locatie (gemeente) is al te vinden op de site van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). 4.1. De minister baseert het besluit, samengevat, op het volgende. De door [derde-partij] partij gevraagde informatie is door veehouders verstrekt aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en vastgelegd in een databestand van RVO. De gevraagde informatie is uit dit databestand gehaald en weergegeven in een overzicht van alle geregistreerde runderen, varkens en pluimvee op stalniveau (UBN: Uniek Bedrijfsnummer). Dit overzicht bevat bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Het betreft diertelgegevens die zijn vastgelegd in de database van RVO. Het gaat bij de openbaar te maken gegevens om milieugegevens, meer in het bijzonder om emissiegegevens. Een aantal uitzonderingsgronden voor het openbaar maken is niet van toepassing op emissiegegevens. Uit vaste rechtspraak volgt dat diertelgegevens en adresgegevens aangemerkt moeten worden als emissiegegevens en daarom openbaar gemaakt kunnen worden. De adresgegevens van de belanghebbenden betreft bedrijfsmatige informatie. Deze gegevens verwijzen naar het bedrijf en kunnen daarom openbaar gemaakt worden. 4.2. De voorzieningenrechter stelt vast dat het document met de door de minister openbaar te maken gegevens de volgende informatie bevat: Bedrijfsregistratienummers (BRS), Unieke Bedrijfsnummers (UBN), huisvesting (type vee), Regeling ammoniak veehouderij-code (Rav-code), jaartal, dierenaantallen en adresgegevens (straatnaam, huisnummer, postcode en plaatsnaam). Het document bevat dus geen KvK-nummers, X Y-coördinaten en verbeeldingen waaruit een woning gelokaliseerd kan worden. 4.3. De Wob heeft als uitgangspunt dat de gegevens waarom in Wob-verzoek om is verzocht, in principe openbaar gemaakt moeten worden. Daarop bestaan uitzonderingen. Die uitzonderingen zijn opgenomen in artikel 10, eerste en tweede lid, van de Wob. Een aantal daarvan is echter niet van toepassing, wanneer het gaat om milieugegevens en milieugegevens die betrekking hebben op emissies in het milieu (emissiegegevens). Dit is de wettelijke grondslag voor verstrekking. 4.4. Daarom moet eerst worden beoordeeld of de gevraagde gegevens zijn aan te merken als milieugegevens of emissiegegevens. De Afdeling heeft in drietal recente uitspraken duidelijkheid gegeven over welke gegevens als emissiegegevens zijn aan te merken. 4.4.1. In haar uitspraak van 13 maart 2019 heeft de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 16 augustus 2017, geoordeeld dat de aantallen gehouden dieren, de gegevens over huisvestingsplaatsen/hokken en de gegevens over ammoniakemissie en zuurdepositie moeten worden aangemerkt als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. Deze informatie is milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer en valt onder de uitleg van emissie-informatie in de uitspraak van 16 augustus 2017.

6. Gelet op wat onder 3, 4 en 5 is overwogen heeft het bezwaar geen redelijke kans van slagen. De van toepassing zijnde bepalingen in de Wob geven de minister geen ruimte om af te zien van openbaarmaking. Daarom wijst de voorzieningenrechter het verzoek af en treft hij geen voorlopige voorziening. Dat betekent dat de minister kan overgaan tot openbaarmaking.

De voorzieningenrechter wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af. Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. H. Peters, griffier.

De griffier en de voorzieningenrechter zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen. griffier voorzieningenrechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open. BIJLAGE Wet openbaarheid van bestuur Artikel 1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat; b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan; c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid; d. niet-ambtelijke adviescommissie: een van overheidswege ingestelde instantie, met als taak het adviseren van een of meer bestuursorganen en waarvan geen ambtenaren lid zijn, die het bestuursorgaan waaronder zij ressorteren adviseren over de onderwerpen die aan de instantie zijn voorgelegd. Ambtenaren, die secretaris of adviserend lid zijn van een adviesinstantie, worden voor de toepassing van deze bepaling niet als leden daarvan beschouwd; e. ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie: een instantie, met als taak het adviseren van één of meer bestuursorganen, die geheel of gedeeltelijk is samengesteld uit ambtenaren, tot wier functie behoort het adviseren van het bestuursorgaan waaronder zij ressorteren over de onderwerpen die aan de instantie zijn voorgelegd; f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten; g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. Artikel 3 1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. 2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen. 3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen. 4. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam. 5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11. Artikel 6 1. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek om informatie zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen. 2. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de verzoeker. 3. Onverminderd artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop het bestuursorgaan de verzoeker meedeelt dat toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht, tot de dag waarop door de belanghebbende of belanghebbenden een zienswijze naar voren is gebracht of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. 4. Indien de opschorting, bedoeld in het derde lid, eindigt, doet het bestuursorgaan daarvan zo spoedig mogelijk mededeling aan de verzoeker, onder vermelding van de termijn binnen welke de beschikking alsnog moet worden gegeven. 5. Indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken, wordt de informatie verstrekt tegelijk met de bekendmaking van het besluit, tenzij naar verwachting een belanghebbende bezwaar daar tegen heeft, in welk geval de informatie niet eerder wordt verstrekt dan twee weken nadat de beslissing is bekendgemaakt. 6. Voor zover het verzoek betrekking heeft op het verstrekken van milieu-informatie: a. bedraagt de uiterste beslistermijn in afwijking van het eerste lid twee weken indien het bestuursorgaan voornemens is de milieu-informatie te verstrekken terwijl naar verwachting een belanghebbende daar bezwaar tegen heeft; b. kan de beslissing slechts worden verdaagd op grond van het tweede lid, indien de omvang of de gecompliceerdheid van de milieu-informatie een verlenging rechtvaardigt; c. zijn het derde en vierde lid niet van toepassing. Artikel 10 1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen; b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden; c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld; d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt. 2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties; b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen; c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten; d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie; g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. 3. Het tweede lid, aanhef en onder e, is niet van toepassing voorzover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking. 4. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang. 5. Het tweede lid, aanhef en onder b, is van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie voor zover deze handelingen betreft met een vertrouwelijk karakter. 6. Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie. 7. Het verstrekken van milieu-informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voorzover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft; b. de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. 8. Voorzover het vierde lid, eerste volzin, niet van toepassing is, wordt bij het toepassen van het eerste, tweede en zevende lid op milieu-informatie in aanmerking genomen of deze informatie betrekking heeft op emissies in het milieu. Wet milieubeheer Artikel 19.1a 1. In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder milieu-informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over: a.

Ook heeft de Afdeling in deze uitspraak geoordeeld dat de locatiegegevens als milieu-informatie kunnen worden aangemerkt, omdat die gegevens vallen onder de definitie van milieu-informatie in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer. 4.4.2. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 27 januari 2021, ter verduidelijking van zijn uitspraak van 13 maart 2019, geoordeeld dat de locatiegegevens ook moeten worden aangemerkt als emissiegegevens. 4.4.3. In het vervolg op haar uitspraak van 27 januari 2021 heeft de Afdeling in de uitspraak van 19 januari 2022 geoordeeld dat de bedrijfsadresgegevens van de PAS-meldingen als locatiegegevens moeten worden beschouwd. Daarom moeten deze bedrijfsadresgegevens ook als emissiegegevens worden aangemerkt. 4.4.4. Onder toepassing van deze uitspraken zijn alle gegevens waarom is verzocht aan te merken als emissiegegevens. 4.5. Omdat het Wob-verzoek gaat om emissiegegevens is een aantal uitzonderingsgronden voor openbaarmaking niet van toepassing is. Daarbij gaat het om de volgende uitzonderingsgronden: bedrijfs- en fabricagegegevens, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld; persoonsgegevens als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt; de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. Het beroep van verzoeker op de uitzonderingsgronden slaagt daarom niet. Had de minister ruimte om openbaarmaking van de gevraagde gegevens toch te weigeren? 5. Verzoeker vindt dat de overheid een maatschappelijk en voedsel belang heeft om de veehouders te beschermen tegen onevenredige benadeling en onredelijke grote werkdruk door massale activistische acties. Openbaarmaking van de gegevens brengt met zich dat deze aan eenieder die daarom verzoekt moet worden verstrekt, ook aan activisten en dierenrechtenextremisten. De voorzieningenrechter ziet in deze stelling een beroep op de bepaling dat het verstrekken van milieu-informatie achterwege blijft voorzover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. 5.1. De minister betoogt dat gezien het belang van het openbaar maken van emissiegegevens, om een succesvol beroep te kunnen doen op de uitzonderingsgrond van het voorkomen van sabotage, volgens de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021, sprake moet zijn van concrete aanknopingspunten voor daadwerkelijke schade, die ontstaat door openbaarmaking van de emissiegegevens. Er is niet gebleken dat sprake is van een concrete dreiging waarbij de beveiliging van de betreffende bedrijven in het geding is of een aanwijzing van mogelijke sabotage zou zijn. Dat betekent dat in dit geval het belang van openbaarheid van overheidsinformatie moet prevaleren en de informatie openbaar gemaakt moet worden. 5.2. Dit betoog van de minister slaagt. In haar eerder aangehaalde uitspraak van 27 januari 2021 heeft de Afdeling overwogen dat: “Dit alles betekent dat de minister bij het inroepen van de in artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob neergelegde uitzonderingsgrond aannemelijk moet maken dat openbaarmaking van de desbetreffende milieu-informatie daadwerkelijk schade zou toebrengen aan het met geheimhouding gediende belang, te weten de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. Daarvoor moeten ook concrete aanknopingspunten bestaan. Met andere woorden: voor een beroep op de uitzonderingsgrond in dit soort zaken, waarin het gaat om openbaarmaking van milieu-informatie over emissies, ligt de bewijsrechtelijke en motiveringsdrempel hoger dan in andere zaken.”. 5.2.1. De minister ziet geen grond voor toepassing van die bepaling. Verzoekster heeft niet aannemelijk gemaakt dat openbaarmaking van de gegevens schade zal toebrengen aan het met geheimhouding daarvan gediende belang, te weten de beveiliging van de betreffende bedrijven en het voorkomen van sabotage. Daarvoor zijn geen op dit moment geen concrete aanknopingspunten. 5.3. De minister heeft daarom geen ruimte om de openbaarmaking te weigeren.