ECLI:NL:RBAMS:2018:5722

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 17/4343 uitspraak van de meervoudige kamer van 7 augustus 2018 in de zaak tussen [eiser] , te Amsterdam, eiser en [eiseres] , te Amsterdam, eiseres (gemachtigde: mr. N.A. Berenschot), hierna samen aangeduid als eisers, en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, rechtsopvolger van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel [locatie 2] , verweerder (gemachtigden: mr. M.C. Duits en mr. B. [naam] ).

Bij besluit van 21 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiser een omgevingsvergunning te verlenen voor het omzetten van short stay-appartementen tot hotel/appartement op de locatie [adres] te Amsterdam. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 19 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Bij beslissing van 29 maart 2018 heeft de rechtbank op grond van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek ter zitting geschorst om nadere informatie van verweerder te krijgen. Verweerder heeft bij brief van 5 april 2018 nadere informatie verstrekt en eisers hebben bij brief van 17 april 2018 gereageerd. Verweerder heeft hierna gereageerd bij brief van 25 mei 2018 en eisers bij brief van 15 juni 2018. De rechtbank heeft hierna, nadat zij hiervoor toestemming heeft gekregen van partijen, het onderzoek bij brief van 26 juni 2018 gesloten.

Wat vooraf ging aan deze procedure 1.1. Eiseres is eigenaar van het pand aan de [adres] te Amsterdam. Op de begane grond bevindt zich een café. Eiser is huurder van de bovenwoning. Op de locatie geldt het bestemmingsplan “ [locatie 1] ” (het bestemmingsplan). Op de grond rust de bestemming ‘Woningen’ met de nadere aanduiding “horeca toegestaan”, waarbij horeca I en horeca II in de eerste bouwlaag zijn toegestaan. Aan eiser is een short stayvergunning verleend op 7 januari 2014 voor de bovenwoning van het pand. 1.2. Op 24 juni 2016 heeft eiser een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het omzetten van het short stay-appartement naar een hotel/appartement. Deze aanvraag ziet alleen op de bovenwoning. Relevante regelgeving 2. De regelgeving met betrekking tot hotels was in de periode waarin deze procedure speelde als volgt. 3.1. Het stadsdeel [locatie 2] van de gemeente Amsterdam heeft in 2012 een horecanota opgesteld, waarin ook beleidsregels zijn opgenomen met betrekking tot hotels. 3.2. In 2013 heeft de gemeenteraad van Amsterdam (de gemeenteraad) de Regionale hotelstrategie 2016-2022 (de hotelstrategie) vastgesteld. 3.3. In 2014 heeft de gemeenteraad de Beleidsnotitie Short Stay 2014 (het short staybeleid) vastgesteld. Hierin is ook een passage opgenomen over het omzetten van short stay-appartementen naar appartementenhotels. 3.4. In 2016 heeft de gemeenteraad de herziening van het Amsterdamse deel van de Regionale hotelstrategie 2016-2022: van hotelbeleid naar overnachtingsbeleid (het overnachtingsbeleid) vastgesteld. Daarin staat onder andere dat voor hotels in de hele stad geldt: “nee, tenzij…”. 3.5. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (het college) heeft het overnachtingsbeleid uitgewerkt in twee uitwerkingsnotities (deel I en deel II). In deel I staat dat het uitgangspunt is dat de gemeente geen medewerking meer verleent aan hotelinitiatieven, tenzij het een initiatief betreft in een op de kaart aangemerkt gebied. In deel II is het ruimtelijk-planologisch toetsingskader uitgewerkt. Standpunten van partijen 4. Verweerder heeft in bezwaar getoetst aan het overnachtingsbeleid, dat op 1 januari 2017 zonder overgangsrecht in werking is getreden. Het overnachtingsbeleid vervangt volgens verweerder de hotelstrategie. Die is daarom niet meer van toepassing. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het pand van eisers ligt in een gebied waarvoor geldt dat er geen medewerking zal worden verleend aan nieuwe hotel/overnachtings-initiatieven. Omdat de locatie niet valt binnen een “nee, tenzij-gebied” kan er niet worden getoetst aan deel II van het overnachtingsbeleid. Verder prevaleert het overnachtingsbeleid volgens verweerder boven de horecanota, omdat het overnachtingsbeleid van latere datum is. Daarnaast is het short staybeleid in feite buiten werking gesteld met de inwerkingtreding van het overnachtingsbeleid. Ten aanzien van de belangenafweging overweegt verweerder dat de karakteristieke functiemenging van dit deel van de stad behouden moet blijven. 5. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit op de hierna te bespreken beroepsgronden.

6. Tussen partijen is niet in geschil dat het omzetten van short stay tot een hotel/appartement in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Evenmin is in geschil dat verweerder op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), de bevoegdheid heeft om van het bestemmingsplan af te wijken. In geschil is de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan en de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.

Heeft verweerder het bestreden besluit terecht getoetst aan het nieuwe beleid? 8.1. Eisers voeren aan dat verweerder het bestreden besluit had moeten toetsen aan de regelgeving die gold ten tijde van de aanvraag en niet aan de regelgeving die gold ten tijde van het bestreden besluit. Omdat is gebleken dat voortzetting van short stay op termijn niet meer mogelijk is, heeft eiser contact gehad met de gemeente. Er is een vooroverleg geweest met mevrouw [naam] en hieruit bleek volgens eisers dat de gemeente positief tegenover het hotelinitiatief stond. Eiser heeft daarom de aanvraag ingediend inclusief een uitgebreid bidboek. Uit het primaire besluit blijkt dat verweerder destijds van oordeel was dat de aanvraag moest worden getoetst aan de hotelstrategie. De aanvraag is ter advies voorgelegd aan het regionaal adviesteam hotels (RAT). Volgens eisers heeft het RAT ten onrechte een negatief advies uitgebracht en had het op de weg van het RAT gelegen om nadere informatie op te vragen bij eisers. Indien dat was gebeurd, dan was de aanvraag van aanvullende informatie voorzien en dan was deze volgens eisers alsnog toegewezen. 8.2. De rechtbank overweegt als volgt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) geldt bij een heroverweging als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordoen en dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt ook voor beleidsregels. In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. De rechtbank is van oordeel dat de door eisers genoemde gronden onvoldoende zijn om af te wijken van de hoofdregel. Deze omstandigheden doen zich wel vaker voor in aanvraagprocedures en zijn dan ook niet zó bijzonder dat een uitzondering moet worden gemaakt. 9.1. Daarnaast hebben eisers aangevoerd dat zij zich niet aan de indruk kunnen onttrekken dat verweerder bewust lang heeft gewacht met het nemen van een beslissing op het bezwaar, zodat een voor verweerder gunstiger beleid van toepassing zou zijn. 9.2. De rechtbank overweegt dat artikel 4:17 van de Awb de mogelijkheid biedt om bij het uitblijven van een besluit het bestuursorgaan in gebreke te stellen. Ter zitting is besproken dat eisers dit op verzoek van verweerder niet hebben gedaan. Hoe dan ook is het uiteindelijk eisers’ eigen beslissing geweest om verweerder niet in gebreke te stellen om sneller een beslissing op het bezwaar te krijgen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het feit dat eisers dit niet hebben gedaan, voor hun rekening en risico dient te blijven. De rechtbank ziet ook hierin dus geen aanleiding om te oordelen dat verweerder de aanvraag had moeten toetsen aan het beleid dat gold ten tijde van de aanvraag. Welk beleid was van toepassing ten tijde van het bestreden besluit? 10. Partijen verschillen van mening over welk beleid van toepassing was ten tijde van het bestreden besluit. De rechtbank zal daarom dit beleid hierna afzonderlijk bespreken. Horecanota 11.1. Eisers voeren aan dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd om de horecanota in zijn besluitvorming te betrekken. Eisers verwijzen hierbij naar het advies van de bezwaarschriftencommissie en de uitspraak van de rechtbank Amsterdam in een vergelijkbare zaak van 6 juni 2016. Volgens eisers is de aanvraag juist in overeenstemming met de horecanota. 11.2. De rechtbank is van oordeel dat de horecanota ten tijde van het bestreden besluit geen geldend beleid meer was. Verweerder heeft toegelicht dat de stadsdelen per 19 maart 2014 vanwege de inwerkingtreding van de Wet tot Wijziging van de Gemeentewet (Wijzigingswet) zijn opgeheven en zijn vervangen door de bestuurscommissies. Ingevolge artikel 38, eerste lid, van Verordening op de bestuurscommissies 2013 (de Verordening) behouden (onder meer) beleidsregels hun rechtskracht gedurende twee jaren na de datum van inwerkingtreding van de Wijzigingswet. Dit betekent dat de horecanota gold tot 19 maart 2016 en daarna van rechtswege is vervallen. Op de website decentrale.regelgeving.overheid.nl staat dit tevens vermeld onder het kopje “datum uitwerkingtreding”. Dat in het advies van de bezwaarschriftencommissie wordt gesteld dat de aanvraag aan de horecanota getoetst had moeten worden, is dus onjuist. Short staybeleid 12.1. Eisers voeren aan dat verweerder ten onrechte het short staybeleid niet in zijn besluitvorming heeft betrokken. Volgens eisers had verweerder, indien hij het short staybeleid buiten werking had willen stellen, dit moeten opnemen in het overnachtingsbeleid. Verweerder heeft dit nagelaten. 12.2. Het short staybeleid is in 2014 (opnieuw) vastgesteld en op basis van dat beleid zijn vergunningen verleend met een looptijd van tien jaar. Het short staybeleid is niet ingetrokken. De rechtbank is van oordeel dat het short staybeleid door de inwerkingtreding van het overnachtingsbeleid niet is komen te vervallen. In het short staybeleid staat dat het college positief staat tegenover het omzetten van short stay naar appartementenhotels, maar dat het aan de stadsdelen is om te bepalen of, en zo ja, waar, short staypanden kunnen worden omgezet. Uit de bewoordingen van het beleid leidt de rechtbank af dat de stadsdelen op dit punt een bevoegdheid hebben, geen verplichting. Dat betekent dat zij ook beleidsruimte hebben om te bepalen of zij al dan niet van die bevoegdheid gebruik willen maken. Het voorgaande betekent dat het short staybeleid nog wel gold ten tijde van het bestreden besluit, maar dat eisers daar geen harde aanspraken aan konden ontlenen. Hotelstrategie 13. Eisers voeren aan dat er ten onrechte niet is getoetst aan de hotelstrategie. De rechtbank overweegt als volgt. Op 7 juni 2016 heeft het college besloten om de notitie Herziening van het Amsterdamse deel van de regionale hotelstrategie voor te dragen aan de gemeenteraad. De gemeenteraad heeft op 14 juli 2016 ingestemd met deze notitie. Aldus heeft de gemeenteraad het overnachtingsbeleid vastgesteld. Dit besluit is bekendgemaakt in het Gemeenteblad 2016, nr. 117015 van 24 augustus 2016. In het overnachtingsbeleid is geen overgangsrecht opgenomen. Dit betekent dat het Amsterdamse deel van de hotelstrategie niet meer gold ten tijde van het bestreden besluit. Uitwerkingsnotitie deel I en II 14.1. Het overnachtingsbeleid dat op 24 augustus 2016 is gepubliceerd, bevatte slechts hoofdlijnen. In de kern komt het hierop neer: “Voor hotels geldt voor de hele stad: ‘Nee, tenzij’. Medewerking aan nieuwe hotelinitiatieven wordt in Amsterdam in de basis niet gegeven. Alleen als hotelinitiatieven écht iets toevoegen aan de omgeving en de markt wordt een uitzondering gemaakt. (…) Concepten worden getoetst op verbinding met de buurt, kwaliteit, innovatief karakter, duurzaamheid, houdbaarheid, sociaal ondernemerschap en bijdrage aan het vestigingsklimaat voor bedrijven”. Verder staat in het overnachtingsbeleid dat het college in 2016 met een pakket aan maatregelen komt waarmee kwaliteit, concept en programma voor hotelinitiatieven geborgd worden. 14.2. Dit algemene beleid is door het college ingevuld met de twee uitwerkingsnotities. Omdat er op zitting onduidelijkheid bestond over de status van uitwerkingsnotitie deel I, heeft de rechtbank verweerder na afloop van de zitting in de gelegenheid gesteld om aan te geven door wie de uitwerkingsnotitie deel I is vastgesteld, wanneer deze vaststelling is gepubliceerd en wanneer het beleid dat in deze notitie is neergelegd in werking is getreden.

16.1. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de aanvraag op grond van het geldende beleid en de vaste gedragslijn in redelijkheid heeft kunnen afwijzen, omdat het pand van eisers aan de [adres] niet ligt in een “nee-tenzij-gebied”. Dat betekent op grond van uitwerkingsnotitie deel I dat op die plek helemaal geen medewerking werd verleend aan nieuwe hotelinitiatieven. Verweerder is dus terecht niet toegekomen aan een toets aan uitwerkingsnotitie deel II. De rechtbank komt niet toe aan de beroepsgronden met betrekking tot het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel, omdat die samenhangen met het beroep op deel II. 16.2. Eisers voeren aan dat verweerder ten onrechte geen belangenafweging heeft gemaakt. Eisers benadrukken dat hun aanvraag ziet op een klein project (een appartement met ruimte voor maximaal zes personen). Er verandert niets aan de bestaande situatie en er is daarom geen sprake van extra druk op de betreffende locatie. De rechtbank stelt vast dat in de uitwerkingsnotitie deel I het gebied waar de onderhavige locatie toe behoort, is geduid met “geen hotelontwikkeling toegestaan”. Dit was ten tijde van het bestreden besluit de vaste gedragslijn van verweerder. Verweerder heeft in het bestreden besluit conform deze gedragslijn besloten en daarbij overwogen dat de karakteristieke functievermenging in dit deel van de stad behouden moet blijven en dat de steeds dominanter wordende toeristische sector niet de overhand moet krijgen, waardoor de buurt aantrekkelijk blijft om te wonen en te werken. Verweerder heeft hiermee naar het oordeel van de rechtbank de belangen van eisers afgewogen tegen het belang om de vaste gedragslijn te handhaven en daarbij meer gewicht toegekend aan het handhaven van de vaste gedragslijn. Hoewel ook denkbaar is dat verweerder een andere keuze had gemaakt, heeft verweerder in dit geval in redelijkheid tot deze belangenafweging kunnen komen. 16.3. Eisers voeren aan dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd omdat verweerder zonder motivering is afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende is ingegaan op de inhoudelijke punten uit het advies van de bezwaarcommissie en dat hij niet ook afzonderlijk hoefde te motiveren waarom hij het primaire besluit niet heeft herroepen. 16.4. De rechtbank stelt wel vast dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft onderkend dat naast het overnachtingsbeleid ook nog het short staybeleid gold. De rechtbank is echter van oordeel dat ter zitting namens verweerder voldoende is toegelicht dat de beleidskeuze in het short staybeleid om het omzetten van short stay-appartementen naar hotels te stimuleren inmiddels is achterhaald door het overnachtingsbeleid. Er is in die zin dus sprake van een motiveringsgebrek, maar omdat eisers daardoor niet zijn benadeeld (de uitkomst zou immers niet anders zijn), zal de rechtbank dat gebrek passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. 17. De conclusie is dat het beroep ongegrond is. 18. Omdat uit overweging 16.4 blijkt dat wel sprake is van een gebrek in het bestreden besluit, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het griffierecht vergoedt. Daarnaast veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).

De rechtbank: verklaart het beroep ongegrond; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eisers te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.002,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Schaberg, voorzitter, en mr. J.H.M. van de Ven en mr. A.C. Loman , leden, in aanwezigheid van mr. S.E. Berghout, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 augustus 2018. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7700. Deze uitspraak is gepubliceerd op rechtspraak.nl onder: ECLI:NL:RBAMS:2016:3615. Notitie Uitwerking Overnachtingsbeleid 2017 en verder. Deel 1: Uitwerking van de herziening van het Amsterdamse deel van de regionale hotelstrategie 2016-2022: van hotelbeleid naar overnachtingsbeleid. Gemeenteblad nr. 108802, 27 juni 2017.

14.3. De rechtbank komt op basis van de door verweerder overgelegde stukken tot de volgende beoordeling. Nadat het overnachtingsbeleid op 24 augustus 2016 was bekendgemaakt, zijn de uitgangspunten van het nieuwe overnachtingsbeleid uitgewerkt door de afdeling RVE Economie in de uitwerkingsnotitie deel I. Op de collegevergadering van 13 december 2016 heeft het college ingestemd met deze uitwerkingsnotitie en met inwerkingtreding op 1 januari 2017. Het is de rechtbank niet gebleken dat deze uitwerkingsnotitie in die periode is gepubliceerd. De afdeling RVE Economie heeft vervolgens de uitwerkingsnotitie deel II geschreven. Deze uitwerkingsnotitie is op 28 maart 2017 vastgesteld door het college. De gemeenteraad heeft vervolgens kennisgenomen van de beide uitwerkingsnotities. Die kennisname is op 27 juni 2017 gepubliceerd. 14.4. Eisers hebben aangevoerd dat uit de voordracht voor de collegevergadering van 13 december 2016 niet volgt dat het college heeft ingestemd met de uitwerkingsnotitie deel I. Dit betoog slaagt niet. Op pagina 10 staat dat het college, na opsomming van alle betreffende stukken, conform heeft besloten. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat het college heeft ingestemd met de uitwerkingsnotitie deel I. 14.5. Eisers voeren aan dat het college niet bevoegd was om het overnachtingsbeleid vast te stellen. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het besluit van 14 juli 2016 dat het overnachtingsbeleid is vastgesteld door de gemeenteraad en niet door het college. In het besluit van 14 juli 2016 heeft de gemeenteraad aan het college opgedragen om in 2016 met een pakket van maatregelen te komen waarmee kwaliteit, concept en programma van hotelinitiatieven geborgd worden. Het college heeft het beleid vervolgens uitgewerkt in de uitwerkingsnotitie deel I. 14.6. Eisers voeren aan dat uit de door verweerder overgelegde stukken niet blijkt wanneer het overnachtingsbeleid is gepubliceerd. Volgens eisers is het daarom niet in werking getreden. Zoals hiervoor is overwogen is het overnachtingsbeleid op 24 augustus 2016 gepubliceerd in het Gemeenteblad. Conform de hoofdregel heeft het overnachtingsbeleid onmiddellijk werking na publicatie. De uitwerking van het overnachtingsbeleid is naar het oordeel van de rechtbank opgenomen in de uitwerkingsnotitie deel I. Omdat deze notitie pas op 27 juni 2017 was gepubliceerd, was het tot die tijd reeds om die reden niet aan te merken als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Uit het collegebesluit van 13 december 2016 blijkt echter dat het college de uitwerkingsnotitie deel I per 1 januari 2017 in werking wilde laten treden. De rechtbank vindt dan ook dat de uitwerkingsnotitie deel I vanaf 1 januari 2017 kan worden aangemerkt als een vaste gedragslijn. 14.7. Eisers voeren aan dat uit de onderbouwing van het besluit van 13 december 2016 op pagina 4 volgt dat deel I van de uitwerkingsnotitie geen zelfstandige betekenis heeft en in samenhang met deel II moet worden gelezen. De rechtbank kan eisers hierin niet volgen. In deel I staat dat het uitgangspunt is dat de gemeente vanaf 2017 geen medewerking meer verleent aan hotelinitiatieven die niet meer passen in een ter plaatse geldend bestemmingsplan, tenzij het een initiatief betreft in een op de kaart aangemerkt gebied waar een uitzondering op het “nee-beleid” mogelijk blijft. Daaruit leidt de rechtbank af dat alleen wanneer een hotel in een “nee, tenzij-gebied” ligt, zoals aangegeven op de gebiedskaart, aan deel II wordt getoetst. Wanneer een hotel niet in zo’n gebied ligt, stopt de toetsing. 14.8. Verder benadrukken eisers dat uit de onderbouwing van het collegebesluit van 13 december 2016 volgt dat bij het raadsbesluit van 14 juli 2016 geen overgangsrecht is vastgesteld en dat initiatieven die eind 2016 zijn ingediend nog onder het oude beleid vallen. De rechtbank is van oordeel dat deze onderbouwing van het collegebesluit niet juist kan zijn. De rechtbank stelt immers vast dat in het raadsbesluit van 14 juli 2016 geen uitzondering is opgenomen op de hoofdregel dat het raadsbesluit onmiddellijke werking heeft. 14.9. Eisers hebben tot slot gewezen op het overgangsrecht bij deel II. De rechtbank komt niet toe aan de bespreking van deze beroepsgrond omdat deel II niet op de aanvraag van toepassing is. De rechtbank zal dat hierna onder de inhoudelijke beoordeling toelichten. 15. De conclusie is dat ten tijde van de beslissing op bezwaar de horecanota en de hotelstrategie niet meer golden. Verweerder moest toetsen aan het short staybeleid en het overnachtingsbeleid, inclusief de vaste gedragslijn die is neergelegd in de uitwerkingsnotitie deel I.