ECLI:NL:PHR:2000:AA9970

1.1 Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant hebben het bestemmingsplan Meerhoven van de gemeente Eindhoven (hierna: de Gemeente) goedgekeurd, welk plan voorziet in de bouw van 7000 woningen aan de westkant van de Gemeente. 1.2 Binnen het gebied van dit bestemmingsplan had de Staat der Nederlanden (Ministerie van Defensie) gronden in eigendom die waren ingericht ten behoeve van de luchtmacht: het terrein van het Technisch Areaal (wat dat ook moge zijn). 1.3 De Gemeente is met de Staat overeengekomen dat de Staat het terrein van het Technisch Areaal overdraagt aan de Gemeente voor de uitvoering van het bestemmingsplan Meerhoven. Tegenover die overdracht staat onder meer dat de Gemeente de verplichting op zich neemt aan de Staat over te dragen de grond grenzend aan vliegveld Welschap. Hiertoe is voor het terrein dat grenst aan vliegveld Welschap het bestemmingsplan Welschap-D vastgesteld, welk plan eveneens is goedgekeurd door Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant. 1.4 Omdat de tijdige verwerving van de niet bij de gemeente in eigendom zijnde, aan de Staat over te dragen gronden in het gebied van het bestemmingsplan Welschap-D onvoldoende verzekerd was, heeft de Gemeente besloten tot onteigening van onder meer het perceel kadastraal bekend Gemeente Strijp, Sectie [..], nr [..] (gedeeltelijk), kadastraal omschreven als bouwland, weiland, boerderij en schuren, zoals nader aangeduid op de aan de dagvaarding voor de rechtbank gehechte, meebetekende grondtekening, juridisch eigendom van [eiseres], weduwe van [echtgenoot] (hierna: [eiseres]). 1.5 De gedaagde in feitelijke aanleg, thans eiseres tot cassatie ([eiseres]) heeft noch in het kader van de bestemmingsplanprocedure, noch in het kader van de administratieve procedure tot onteigening (tijdig) bedenkingen geuit dan wel bezwaar gemaakt. De Rechtbank 's-Hertogenbosch overweegt daarover: (5.5) "Een bezwaar dat niet tijdig vóór de goedkeuring van het onteigeningsbesluit naar voren is gebracht en dientengevolge door de Gemeente en de Kroon niet kon worden betrokken in de belangenafweging, kan in dit geding niet worden betrokken bij de toetsing van de aan het besluit tot onteigening en de goedkeuring daarvan ten grondslag liggende belangenafweging. De onderhavige, thans voor het eerst aangevoerde bezwaren zouden tot een nieuwe belangenafweging nopen. De rechtbank mist daartoe de bevoegdheid. Dit is slechts anders indien de opgeworpen bezwaren zozeer aan de rechtmatigheid van de onteigening in de weg staan dat een beoordeling van de belangenafweging die aan de (goedkeuring van) het onteigeningsbesluit ten grondslag ligt, niet aan de orde komt." 1.6 [Eiseres]' "overige bezwaren" worden door de Rechtbank verworpen op grond van de overweging dat (5.8) "(...) van deze bezwaren niet kan worden gezegd dat ze behoren tot de categorie bezwaren die zonder enige belangenafweging aan de rechtmatigheid van de onteigening in de weg staan." 1.7 De Rechtbank heeft daarom bij vonnis van 31 december 1999, nr. 99/1718, vervroegd de onteigening uitgesproken van het in § 1.4 bedoelde perceelsgedeelte. Zij heeft voorts drie deskundigen benoemd ter opneming van de ligging en de gesteldheid van het te onteigenen perceelsgedeelte en ter begroting van de schade door de onteigening aan [eiseres] en derde belanghebbenden veroorzaakt of te veroorzaken en iedere verdere beslissing aangehouden. 1.8 [Eiseres] stelt één cassatiemiddel voor, dat acht klachten bevat die vaak samenhangen of overlappen. Zij betoogt: (klacht 1 en 3 in het cassatieberoepschrift:) De onteigening is op een onjuiste wettelijke grondslag gebaseerd (titel IV in plaats van titel IIa). De Rechtbank heeft ofwel ten onrechte nagelaten die grondslag te onderzoeken, ofwel onvoldoende gemotiveerd beslist dat de litigieuze onteigening op titel IV gebaseerd kan worden. De rechtbank heeft, aldus [eiseres]: "(1) Ten onrechte, althans zonder deugdelijke motivering, (...) nagelaten ambtshalve, althans op het verweer van [eiseres] (...) te toetsen en te beslissen op de vraag of de onderhavige onteigening kan worden gegrond op titel IV (realisering bestemmingsplan) Onteigeningswet. Titel IV Onteigeningswet heeft als opschrift "over onteigeningen in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en de volkshuisvesting". Uit - onder meer - dit opschrift volgt, dat een onteigening op basis van een bestemmingsplan ex titel IV Onteigeningswet alleen mogelijk is indien daarmee in het desbetreffende plangebied direct of indirect een volkshuisvestingsbelang is gediend. Voor andere gevallen, zoals infrastructuur (titel IIa), winning oppervlaktedelfstoffen (titel IIc), landinrichting (titel VII) en natuurbescherming (titel VIII) zijn in de Onteigeningswet bijzondere regelingen opgenomen. De structuur en opzet van de Onteigeningswet brengen mee, dat bij onteigening de specifiek daarop toegesneden onteigeningstitel dient te worden gevolgd." (klacht 2:) De Rechtbank heeft een onjuiste maatstaf aangelegd dan wel haar vonnis onvoldoende gemotiveerd voorzover zij heeft aangenomen dat de onteigening het volkshuisvestingsbelang dient nu de verplaatsing van het Technisch Areaal naar het litigieuze perceel het mogelijk maakt om in een ander plangebied (Meerhoven) woningbouw te realiseren. De juiste maatstaf is (het belang van) het werk waarvoor onteigend wordt (de militaire-luchtvaartbestemming); in dat werk dienen het belang en de grondslag van de onteigening te worden gevonden. Het volkshuisvestingsbelang dient in casu niet in de beschouwingen betrokken te worden, want de litigieuze onteigening dient slechts het realiseren van een militair luchtvaartterrein, en niet geoordeeld kan worden dat een militair luchtvaartterrein het volkshuisvestingsbelang dient. (klacht 4:) De Rechtbank heeft ten onrechte althans onvoldoende gemotiveerd geoordeeld dat het bestemmingsplan Welschap D zodanig samenhangt met het bestemmingsplan Meerhoven dat de wijk Meerhoven slechts zou kunnen worden gerealiseerd als het Technisch Areaal zou worden verplaatst naar de litigieuze grond. De Gemeente had immers in het kader van het bestemmingsplan Meerhoven de aan de Staat toebehorende grond kunnen onteigenen. De Staat had ingevolge de Ow slechts aanspraak op schadevergoeding in geld (niet in grondruil). [Eiseres]: "In dit licht is het onbegrijpelijk, althans is het oordeel van de Arrondissementsrechtbank ondeugdelijk gemotiveerd, dat naar het oordeel van de Arrondissementsrechtbank de realisatie van de wijk Meerhoven alleen mogelijk was als het Technisch Areaal zou worden verplaatst." (klacht 5:) De Rechtbank heeft ten onrechte althans onvoldoende gemotiveerd geoordeeld dat de Gemeente en de Staat het door hun overeenkomst niet onmogelijk hebben gemaakt dat de Staat het litigieuze terrein op minnelijke wijze van [eiseres] zou verwerven en heeft dus ten onrechte geoordeeld dat het onteigeningsinstrument hier niet op oneigenlijke wijze, althans niet subsidiair is ingezet. [Eiseres] bestrijdt aldus het oordeel dat de onteigening noodzakelijk was. (klacht 6:) De Rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat op [eiseres]' bezwaren met betrekking tot wijziging van de militaire bestemming van het terrein (gebouwen Technisch Areaal en geleide wapens zijn elders ondergebracht) geen acht geslagen kan worden nu deze ingebracht hadden moeten worden in de aan de onteigening voorafgaande procedure. Weliswaar heeft [eiseres] die bezwaren aldaar inderdaad niet ingebracht, maar andere belanghebbenden hebben dat wel gedaan, en daarop is door de Kroon ook beslist. Het gaat dus niet om nieuwe bezwaren die een nieuwe belangenafweging vergen, zodat - anders dan de Rechtbank oordeelt - een marginale toetsing door de onteigeningsrechter wèl tot de mogelijkheden behoort. (klacht 7:) De Rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat [eiseres]' bezwaar (nl.

4.4 In zijn conclusie voor de zaak HR NJ 1988, 927, schreef de A-G Moltmaker over de toetsing van de onteigeningstitel het volgende: "(4.3) Naast de criteria, die zich in het bijzonder richten op de vraag of er wel sprake is van uitvoering (in engere zin) van een plan (is er een goedgekeurd plan, c.q. een voldoende concreet uitwerkingsplan, zijn er voldoende financiële middelen voor de uitvoering enz.), zijn er criteria waaruit een belangenafweging blijkt (publiek belang, noodzaak - bijv. zijn er alternatieven, kan de eigenaar zelf de bestemming realiseren - urgentie). Zie daarover uitvoerig o.m. Onteig. en Eigendomsbep., Bijz. Deel 1A (J.W. van Zundert), art. 77, aant. 3 en 7 en J.W. Schenk en J.E.F.M. den Drijver-van Rijckevorsel, Onteigening, tweede druk (1986), p. 20 e.v. met als voorbeelden KB 6 nov. 1980 nr. 25, BR 1981, p. 124 en KB 14 sept. 1984 nr. 30, BR 1985, p. 779. De eerstbedoelde criteria (uitvoering in engere zin) zijn m.i. vatbaar voor volledige en inhoudelijke toetsing. De laatstbedoelde criteria (belangenafweging) betreffen in veel sterkere mate het overheidsbeleid. Daar speelt naar het mij voorkomt in het bijzonder de kwestie van de aard van de toetsing: volledig of marginaal. Daarbij doet het m.i. niet ter zake of c.q. in hoeverre deze toetsing is op te vatten als een toetsing aan de wettelijke vereisten of als een toetsing aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 4.4. Voorzover bij de totstandkoming van de onteigeningstitel elementen van overheidsbeleid een rol spelen kan deze titel naar mijn mening door de onteigeningsrechter slechts marginaal worden getoetst: kon de overheid bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid tot dit besluit komen. Vgl. HR 24 jan. 1986, NJ 1986, 746, m.nt. PAS en (betreffende de onverbindendheid van lagere wetgeving) HR 16 mei 1986, NJ 1987, 251, m.nt. MS (Landbouwvliegersarrest), waarover o.m. O. de Savornin Lohman, Regelmaat 1988, p. 2 e.v. Voor zover uit het Aral-arrest (HR 6 febr. 1987, RvdW 1987, 49 NJ 1988, 926) zou mogen worden afgeleid dat Uw Raad daar een volledige toetsing op het oog heeft, geldt die beslissing i.c. in zoverre niet, dat het daar een door de burgerlijke rechter te beoordelen geschil betrof, dat reeds eerder door de Kroon (als administratieve rechter) was beslist. Dat de burgerlijke rechter dit geschil dan opnieuw ten volle zelfstandig moet beoordelen ligt voor de hand. Bij de beoordeling door de onteigeningsrechter van een administratieve beleidsbeslissing van de Kroon is dat niet het geval. De rechter zou dan plaatsnemen op de stoel van de administratie. Zie ook de punten 3.3 en 3.4 van de conclusie van wnd. A-G Bloembergen voor het Aral-arrest. (...) 4.6. Zie over het begrip marginale toetsing in situaties als deze N. Verheij, NJB 1987, p. 1309 e.v. Op p. 1313 r.k. merkt hij op: "Bepalen wat het algemeen belang vergt is echter juist bij uitstek het maken van een politieke afweging, die is voorbehouden aan het politiek verantwoordelijke bestuursorgaan, dat met de behartiging van het betreffende deelaspect van het algemeen belang is belast. ... Of dat algemeen belang in een concreet geval nu inderdaad gediend is, mag slechts het bestuur beoordelen, zij het dat de rechter mag nagaan of het bestuur in redelijkheid kon menen dat dat belang gediend was." " 4.5 Het bezwaar van een potentiële onteigende dat hij zelf in staat is om de bestemming van het te onteigenen perceel te realiseren, speelt geen rol bij de rechterlijke beoordeling van de noodzaak tot onteigening als dat bezwaar niet tijdig - vóór de goedkeuring van het onteigeningsbesluit - naar voren is gebracht en dientengevolge door de gemeente en door de Kroon niet kon worden betrokken in de belangenafweging. U overwoog dat een bezwaar "dat in de procedure voorafgaande aan het onteigeningsgeding niet door de toenmalige eigenaar naar voren is gebracht, in dit geding niet kan worden betrokken bij de toetsing van de aan het besluit tot onteigening en de goedkeuring daarvan ten grondslag liggende belangenafweging. Van het onderhavige bezwaar kan niet worden gezegd dat het (...) behoort tot een categorie van bezwaren die zonder enige belangenafweging aan de rechtmatigheid van de onteigening in de weg staan."(17) Overigens is ook het voor het eerst naar voren brengen van zelfrealisatiebezwaren bij de Kroon al te laat. Dit volgt uit art. 84, lid 3 Ow.(18) 4.6 Zeer recent gaf u in het arrest Strijpse Kampen(19) een overzicht van de taak van de onteigeningsrechter: "4.2.1. Indien in een onteigeningsgeding het verweer wordt gevoerd dat de noodzaak tot onteigening ontbreekt op grond van de stelling dat de betrokken partij, al dan niet samen met anderen, bereid en in staat is de beoogde bestemming zelf te realiseren, heeft de rechter slechts de vraag te beantwoorden of de onteigenende partij bij het nemen van het onteigeningsbesluit - dan wel de Kroon bij de goedkeuring daarvan - in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat die bereidheid of mogelijkheid niet bestaat, en dient de rechter bij de beantwoording van die vraag alleen acht te slaan op feiten die in de procedure voorafgaande aan het onteigeningsgeding tijdig naar voren zijn gebracht. 4.2.2. De wetgever heeft in de Onteigeningswet aan de burgerlijke rechter die zich over de vordering tot onteigening moet uitspreken, immers een nauwkeurig afgebakende taak opgedragen. Tot die taak behoort niet de beoordeling van de vraag naar het algemene nut van het voorgenomen werk en de omvang daarvan, naar de plaats waar het werk tot uitvoering moet komen, naar de voor de uitvoering van dat werk benodigde grond met nauwkeurige aanwijzing van de desbetreffende terreinen en - behoudens hetgeen hierna in 4.2.3 daaromtrent zal worden overwogen - naar de noodzaak om tot onteigening over te gaan, noch de afweging van de bij dit een en ander betrokken belangen, met name het algemene belang tegenover het door de onteigening te treffen individuele belang van de bij die terreinen belanghebbenden; de beoordeling van die vragen is overgelaten aan het bestuur. Met dit wettelijke stelsel is een zelfstandige beoordeling van voormelde vragen door de onteigeningsrechter naar het tijdstip van zijn uitspraak in strijd. Weliswaar brengt het bepaalde in artikel 6 EVRM mee dat, voorzover door dit stelsel wordt tekortgedaan aan de in dat verdragsartikel bedoelde waarborgen, de Onteigeningswet buiten toepassing moet blijven, doch artikel 6 dwingt niet tot een verdergaande inbreuk op evenbedoeld wettelijk stelsel dan dat de rechter de rechtmatigheid van (het besluit tot goedkeuring van) het onteigeningsbesluit dient te toetsen en wel naar de situatie ten tijde van het (goedkeurings)besluit, zulks op grondslag van de tegen de onteigening gerichte bezwaren welke reeds in de aan het onteigeningsgeding voorafgaande procedure bij het bestuur naar voren zijn gebracht. Voormelde verdragsbepaling dwingt de onteigeningsrechter dan ook niet tot een beoordeling van nieuwe bezwaren tegen de onteigening dan wel tot een beoordeling van nieuwe feiten, welke worden aangevoerd ter ondersteuning van reeds door het bestuur verworpen bezwaren, een en ander naar het tijdstip van zijn uitspraak. 4.2.3. Voor een zelfstandige beoordeling door de onteigeningsrechter van de noodzaak tot onteigening naar het tijdstip van zijn uitspraak is wèl plaats indien hetgeen de gedaagde aanvoert met betrekking tot de noodzaak van onteigening, zo dat juist wordt bevonden, meebrengt dat de onteigening in het licht van na (de goedkeuring van) het onteigeningsbesluit gewijzigde of aan het licht gekomen omstandigheden aan de zijde van de onteigenende partij in strijd is met het recht omdat de onteigening niet (meer) geschiedt ten behoeve van het doel waarvoor volgens het onteigeningsbesluit onteigend wordt (vgl. HR 10-8-1994, nr.

Ik geef u in overweging het beroep in cassatie te verwerpen. De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden (a-g) 1 Raadsbijlage nr. 132, blz. 6, bijlage bij schriftelijke toelichting voor de Hoge Raad namens [eiseres]. 2 Koninklijk Besluit van 14 januari 1999, no. 99.000093, gepubliceerd in Staatscourant 27, dinsdag 9 februari 1999. 3 Raadsbijlage nr. 132, blz. 9. 4 KB no. 99.000093. 5 Raadsbijlage nr. 132, blz. 14. 6 Raadsbijlage nr. 132, blz. 18. 7 No. 99.000093, gepubliceerd in Staatscourant 27, dinsdag 9 februari 1999. 8 KB 14 februari 1999 no. 99.000093. 9 Praktijkboek Onroerend Goed, V Onteigening, wet voorkeursrecht gemeenten, J.E.F.M. den Drijver-van Rijckevorsel, VA aant. 3. Zie ook de MvT, nr. 3 bij de Wet van 27 oktober 1972, Stb. 578 (wijziging van de onteigeningsprocedure) blz. 9 rk. 10 A.M. Donner, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, 13e druk 1995, blz. 321. 11 Zie Praktijkboek Onroerend Goed, V Onteigening, wet voorkeursrecht gemeenten, J.E.F.M. den Drijver-van Rijckevorsel, VB aant. 11. 12 J.W. van Zundert in: Onteigening, eigendomsbeperking en kostenverhaal, bijzonder deel I: onteigening en de procedure, A administratieve procedure, art. 1 aant. 1. 13 Zoals geciteerd door A-G Ilsink in zijn conclusie bij HR 27 oktober 1999, NJ 1999, 819. 14 Zie o.a. J.E.A.M. den Drijver-van Rijckevorsel in: Praktijkboek onroerend goed, VB nr. 10a. Zie ook de opmerkingen van Staatssecretaris Brokx bij de mondelinge behandeling van wetsvoorstel nr. 18 784, 11 september 1986, TK 94-5930 mk. 15 Europees Hof voor de Rechten van de Mens 23 oktober 1985, NJ 1986, 102 m.nt. EAA, NJO 1988/11 m.nt. EAA. 16 HR 25 mei 1988 nrs. 1088, 1089, 1086, en HR 29 juni 1988, nr. 1091, alle na conclusie A-G Moltmaker, NJ 1988, 927, 928, 930, m.nt. MS onder NJ 1988, 928 en noot EAA onder NJ 1988, 930 en NJ 1989, 52 m.nt. MS; NJO 1988/7, 8, 10 en 1989/1. Zie ook P.C.E. van Wijmen in Bouwrecht 1988 blz. 775 in een noot onder de vier arresten. 17 HR 7 november 1990 na conclusie A-G Moltmaker, NJ 1991, 65. 18 Zie HR 30 september 1999 na conclusie A-G Ilsink, NJ 1999, 412 m.nt. PCEvW onder NJ 1999, 411. 19 HR 9 februari 2000 (Strijpse Kampen) na conclusie A-G Ilsink, NJ 2000, 418 m.nt. PCEvW. 20 RvdW 2000/47. 21 HR 2 april 1997 (Semler/Gemeente Assen) na conclusie A-G Loeb, NJ 1997, 730 m.nt. PCEvW. 22 HR 25 mei 1988 na conclusie A-G Moltmaker, NJ 1988, 927 m.nt. MS, BR 1988, blz. 761 m.nt. PCEvW op blz. 775. 23 Wet van 4 juli 1996, Stb. 389, TK 1995-1996, 24 235, nr. 5, blz. 17/18. 24 HR 10 augustus 1994 na conclusie A-G Moltmaker, NJ 1996, 35 m.nt. MB. 25 Raadsbijlage nr. 132 blz. 14. 26 Zie ook pleitnota voor de Rechtbank blz. 12 pt. 30. 27 Schriftelijke toelichting Van der Ven ter zitting Hoge Raad d.d. 12 april 2000, blz. 15. 28 RvdW 2000/47.

dat de Gemeente en de Kroon ten onrechte het belang van de realisatie van bestemmingsplan Meerhoven - zwaar - hebben doen meewegen bij de belangenafweging in het kader van de beoordeling van bestemmingsplan Welschap D en daarmee een onjuiste maatstaf hebben aangelegd) niet een bezwaar is dat ook los van de belangenafweging tot zodanige onrechtmatigheid leidt dat het bij de onteigeningsrechter aan de orde komt, óók als dat bezwaar niet (door de onteigende zelf) reeds in de voorafgaande procedure aan de orde is gesteld. (klacht 8:) De Rechtbank heeft ten onrechte in enkelvoudige kamer beslist, nu "het op de wet gegronde" Reglement I Besluit van 14 september 1838 voor onteigeningszaken naar de meervoudige kamer verwijst. Ook de goede procesorde, alsmede art. 6 EVRM, brengen volgens [eiseres] mee, "dat in onteigeningszaken, waarbij slechts één feitelijke instantie is en verweren ten aanzien van de rechtmatigheid van de onteigening worden gevoerd, door de meervoudige kamer dienen te worden behandeld en beslist." 1.9 In haar schriftelijke toelichting voor de Hoge Raad spreekt de Gemeente tegen dat [eiseres] heeft gesteld dat onteigend diende te worden op grond van titel IIa Ow in plaats van titel IV Ow. Overigens is volgens de Gemeente titel IV Ow van bredere toepassing dan enkel ten behoeve van de volkshuisvesting. Voorts stelt de Gemeente dat [eiseres] door geen bezwaar te maken tegen het onteigeningsbesluit, de Gemeenteraad en de Kroon de mogelijkheid heeft ontnomen om [eiseres]' belangen af te wegen tegen die van de Gemeente en van Defensie. Ten slotte dienen burgerlijke zaken volgens de Gemeente in eerste aanleg ingevolge art. 49, lid 2, Wet RO te worden behandeld en beslist door een enkelvoudige kamer, behoudens eventuele in de Onteigeningswet genoemde uitzonderingen en behoudens verwijzing naar een meervoudige kamer, waarvan in casu geen sprake is. 1.10 Er bestaat een zeker verband met de momenteel bij u onder nr. 1295 aanhangige zaak [..] c.s./Eindhoven, die eveneens een onteigening in het kader van bestemmingsplan Welschap D betreft, doch waarin slechts twee klachten ontwikkeld worden (min of meer dezelfde klachten als hierboven onder 2 en 5 weergegeven) en waarin voorts - anders dan in casu - wel reeds bezwaren in de administratieve fase zijn ingebracht. 2 De administratieve fase 2.1 In de Raadsbijlage bij het Voorstel tot het onteigenen van percelen grond voor de uitvoering van het bestemmingsplan Welschap D wordt opgemerkt dat [eiseres] haar bezwaren tegen het onteigeningsplan heeft ingediend bij brief van 5 juni 1998, ontvangen op 9 juni 1998, en dat dat te laat is (de termijn voor het indienen van bezwaren tegen het plan eindigde op 15 mei 1998), zodat de Raad van de gemeente Eindhoven het voorstel van burgemeester en wethouders heeft overgenomen en [eiseres]' bezwaren niet-ontvankelijk zijn verklaard. In de genoemde Raadsbijlage wordt opgemerkt: "Ondanks het feit dat de zienswijze te laat is ingediend willen wij, gelet op het karakter van een onteigening welke pas ingezet mag worden nadat vaststaat dat verwerving langs minnelijke weg niet mogelijk is, toch ingaan op deze zienswijze." 2.2 Door belanghebbenden die wel op tijd hun bezwaren hebben ingebracht is onder meer aangevoerd dat de gebouwen die op hun grond gerealiseerd zouden worden (die van het "Technisch Areaal") al elders zijn gerealiseerd, zodat het bestemmingsplan niet meer klopt en de noodzaak voor onteigening ontbreekt.(1) Hiertegen heeft de Gemeente aangevoerd dat het bestemmingsplan meer omvat dat enkel het neerzetten van gebouwen. Het te verplaatsen "Technisch Areaal" omvat gebouwen maar ook grond. Ook bij de Kroon kwam dit bezwaar aan de orde. Zij overwoog:(2) "Voor zover de reclamanten stellen dat de gebouwen, die naar de mening van de reclamanten gepland waren op onder meer hun grond, reeds elders zijn gerealiseerd, overwegen Wij dat uit het ter zake ingestelde onderzoek, alsmede uit de overgelegde stukken is gebleken dat het verlies van de Staat aan zowel grond als gebouwen van het Technisch Areaal-complex - ten behoeve van de VINEX-locatie Meerhoven - gecompenseerd dient te worden." 2.3 Bezwaren tegen de in het bestemmingsplan aan een terrein gegeven bestemming kunnen volgens de gemeente niet in de onteigeningsprocedure naar voren worden gebracht. Deze bezwaren horen thuis in de procedure over de totstandkoming van een bestemmingsplan, zoals is voorgeschreven door de Wet op de Ruimtelijke Ordening.(3) Ook de Kroon geeft aan dat bedenkingen van planologische aard buiten de onteigeningsprocedure moeten blijven.(4) 2.4 De genoemde Raadsbijlage vermeldt dat de verplaatsing van het Technisch Areaal naar het gebied van het bestemmingsplan Welschap D een ruimtelijk publiek belang van de Gemeente dient.(5) Dat belang vloeit voort uit het vastgestelde bestemmingsplan Welschap D en de VINEX-taakstelling voor de gemeente Eindhoven. 2.5 Over de klacht van [eiseres] dat de Gemeente onvoldoende heeft geprobeerd haar perceel op minnelijke wijze te verkrijgen merken burgemeester en wethouders in de Raadsbijlage op dat "vanwege het grote verschil tussen de gevraagde schadeloosstelling en het gedane aanbod, verwerving, mede gelet op de reeds gevoerde onderhandelingen, langs minnelijke weg niet mogelijk zou zijn. Naar onze mening is er wel degelijk sprake van een redelijk overleg en komt naar onze mening genoegzaam naar voren dat er dezerzijds meerdere pogingen tot verwerving van het perceel zijn ondernomen."(6) 2.6 Bij Koninklijk Besluit van 14 januari 1999 is het besluit tot onteigening ter uitvoering van het bestemmingsplan Welschap D (gedeeltelijk) goedgekeurd.(7) De Kroon overweegt over de verplichting te proberen de percelen langs minnelijke weg te verkrijgen het volgende: "Aan deze eis is naar Ons oordeel genoegzaam voldaan, indien voor de eerste tervisielegging van het onteigeningsplan met de onderhandelingen over de minnelijke verwerving een aanvang is gemaakt en ten tijde van het nemen van het raadsbesluit tot onteigening voldoende aannemelijk is dat die onderhandelingen vooralsnog niet tot het gewenste resultaat zullen leiden. (...) Aangezien de onteigeningswet belanghebbenden een volledige schadeloosstelling waarborgt, kunnen bedenkingen van financiële aard de goedkeuring van een raadsbesluit tot onteigening niet in de weg staan. De vaststelling van de hoogte van de schadeloosstelling geschiedt in het kader van de gerechtelijke procedure. 2.7 Twee andere belanghebbenden, [betrokkene A] en [betrokkene B], hebben aangevoerd dat de onteigening niet in het publieke belang is en dat er geen sprake is van urgentie, met name niet omdat de gebouwen van het Technisch Areaal reeds elders (dan in Welschap D) neergezet worden. De Kroon(8) overweegt hierop: "Zonder deze grondtransacties [tot verplaatsing van het Technisch Areaal, PJW] zal de VINEX-locatie Meerhoven niet (verder) ontwikkeld kunnen worden. De keuze van de lokatie waarnaar het Technisch Areaal zal worden verplaatst is overigens een planologisch aspect. Uit het ter zake ingestelde onderzoek is naar voren gekomen dat op de vliegbasis Eindhoven de luchttransportfunctie van de Koninklijke Luchtmacht zal worden geconcentreerd. Het inmiddels op de vliegbasis gevestigde luchttransportsquadron, dat onder meer een humanitaire hulpverleningstaak heeft, dient zo spoedig mogelijk operationeel te kunnen zijn. Gelet op het vorenstaande is het naar Ons oordeel duidelijk dat de defensieve bestemming een algemeen belang is. (...) Met de uitvoering van het onderhavige bestemmingsplan wordt dan ook een publieke taak van de gemeente Eindhoven uitgeoefend." 3 De onteigeningstitel 3.1 De titel tot onteigening is het onteigeningsbesluit van de Gemeenteraad, voorzover goedgekeurd door de Kroon, dat de te onteigenen percelen aanwijst.

1172, NJ 1996, 35) of omdat tengevolge van gewijzigde inzichten met betrekking tot de uitvoering van een bestemmingsplan of enig ander aan de onteigeningswet (onteigening; red.(20)) ten grondslag liggend besluit of plan niet (meer) kan worden gezegd dat de onteigening geschiedt ter uitvoering van dat plan (vgl. HR 25-5-1988, nr. 1088, NJ 1988, 927)." 4.7 De onteigeningsrechter toetst volledig of de onteigening in overeenstemming is met het bestemmingsplan waarvoor wordt onteigend, óók als de daarop betrekking hebbende bezwaren van de belanghebbende niet eerder naar voren zijn gebracht. U overwoog:(21) "3.6. Het door de rechtbank niet naar de inhoud onderzochte betoog van Semler houdt onmiskenbaar in dat het (besluit tot goedkeuring van het) onteigeningsbesluit in strijd is met de wet, omdat de voorgenomen onteigening niet geschiedt ten behoeve van de uitvoering van het gewijzigde bestemmingsplan, dat immers niet voorziet in de bouw van bergingen ten behoeve van appartementen. Voor de beantwoording van de vraag of het onteigeningsbesluit aldus in strijd is met de wet, is toetsing van de aan dat besluit ten grondslag liggende belangenafweging niet aan de orde, zodat er geen reden bestaat in het algemeen te verlangen dat de voor beantwoording van die vraag aangedragen argumenten reeds tijdig in de procedure voorafgaand aan het onteigeningsgeding naar voren zijn gebracht. De onteigeningsrechter dient, indien een verweer van de hierbedoelde strekking wordt gevoerd, daaromtrent een gemotiveerde beslissing te geven, ongeacht of de in het kader van dat verweer aangevoerde argumenten ook reeds tijdig in de aan het onteigeningsgeding voorafgaande procedure naar voren zijn gebracht." 4.8 De A-G Loeb concludeerde: "dat een ingevolge de regeling van art. 84, lid 3, Ow. niet door de Kroon beoordeeld bezwaar tegen het oordeel van de raad over de noodzaak tot onteigening (...), alsook een voor het eerst in het onteigeningsgeding naar voren gebracht bezwaar (...) alleen dan door de onteigeningsrechter kan worden beoordeeld, wanneer het de afweging van belangen, die aan (de goedkeuring van) het onteigeningsbesluit ten grondslag ligt, niet aan de orde stelt. Een andere opvatting zou ertoe leiden dat de onteigeningsrechter zich over de belangenafweging zou hebben uit te spreken naar aanleiding van feiten en omstandigheden, die de raad en/of de Kroon niet bekend waren en niet bekend hoefden te zijn, toen zij tot hun onderscheiden belangenafwegingen kwamen en dat zou de onteigeningsrechter op de stoel van het bestuur zetten." 4.9 PCEvW annoteerde: "(...) de gewone rechter (moet) het KB desgevorderd (...) toetsen, maar zulks "slechts" op zijn rechtmatigheidsaspecten. Anders komt dit te liggen indien zich in de periode tussen het KB en het gebruik door de gemeente van de onteigeningstitel die dit KB immers behelst, veranderingen voordoen in het onderliggend bestemmingsplanregiem, dat dus waarop die titel juist is gebaseerd en ter fine van de verwezenlijking van welk bestemmingsplan onteigend wordt. De onteigening moet noodzakelijk zijn en is dat niet indien er "tijdens de rit", sedert het KB een discrepantie is ingetreden in die zin dat aan het plan is gesleuteld of dat er anderszins onteigend wordt voor iets anders dan het KB "toestaat". Hoe gering de bedoelde discrepantie kan zijn om tot een negatief toetsingsresultaat te kunnen leiden, wijst het (...) arrest Gemeente Hardinxveld-Giessendam/Van de Bree(22) wel uit. (...) Tenslotte nog een opmerking van meer systematische aard; de "grondregel" luidt dus als volgt: alleen toetsing van bezwaren die in de administratieve procedure al aan de orde waren, behalve als ze van een ander type zijn en niet passen binnen het kader van een belangenafweging. Zulk een stelsel is eigenlijk het normale in het bestuurs- en het ruimtelijk ordeningsrecht. Men stappe in op het station van vertrek, zo niet dan mist men de trein definitief: er vertrekt geen volgende en men kan ook niet op een latere halte instijgen. Men vindt dit principe voor het algemene bestuursrecht terug in art. 6:11 Awb en voor het ruimtelijk ordeningsrecht in art. 27, eerste lid WRO voor de gewone bestemmingsplanprocedure." 5 De verplichte poging tot minnelijke verwerving 5.1 Artikel 17 Ow bepaalt dat de onteigenende partij het te verwerven object bij minnelijke overeenkomst tracht te verkrijgen. In de MvT bij de Ow (in 1851) werd opgemerkt dat het belang van de onteigenende partij en dat van het publiek meebrengt dat wanneer er niet spoedig een schikking tot stand komt, de onteigenende partij tot onteigening zal besluiten, zij het dat "de onderhandelingen toch (...) gedurende den loop daarvan (kunnen) blijven voortgaan". 5.2 In de Nota naar aanleiding van het Verslag bij de wijziging van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)(23) merkte de Minister over onderhandelen tijdens een onteigeningsprocedure op: "Vestiging van het gemeentelijk voorkeursrecht moet (...) beschouwd worden als onderdeel van het geheel aan gemeentelijk grondbeleidsinstrumentarium dat ten dienste staat aan de tijdige realisering van bestemmingen. Indien de realisering van de bestemming urgent wordt geacht zal de gemeente - nadat er een voorkeursrecht is gevestigd - ten eerste via minnelijke aankoop de gewenste percelen in bezit proberen te krijgen. Lukt dat niet dan kan worden overwogen een onteigeningsprocedure te starten. Deze procedure neemt - mede vanwege het ingrijpende karakter - in de praktijk nogal wat tijd in beslag. Gedurende deze periode worden de onderhandelingen tussen de gemeente en de grondeigenaar meestal onverminderd voortgezet en komt het - nog voordat van daadwerkelijke onteigening sprake is - vaak tot een vergelijk, maar dat is niet altijd het geval." 5.3 In de zaak Koopmans/Leeuwarden(24) wilde de gemeente de voor de bouw van een verpleeghuis te onteigenen percelen niet zelf in gebruik nemen, maar na verwerving onmiddellijk verkopen aan het MCL (Medisch Centrum Leeuwarden). Ruim voor het uitbrengen van de onteigeningsdagvaardingen hadden de eigenaren (Koopmans c.s.) reeds aan het MCL meegedeeld bereid te zijn tot rechtstreekse verkoop, maar het MCL weigerde stelselmatig om te onderhandelen. U overwoog: "3.5. Uitgangspunt (...) moet zijn dat overeenkomstig de strekking van de Onteigeningswet slechts dan onteigening kan plaatsvinden wanneer de noodzaak daartoe bestaat. Voor zover een oordeel daaromtrent toetsing vereist van de aan (de goedkeuring van) het onteigeningsbesluit ten grondslag liggende belangenafweging kan in een onteigeningsgeding in het algemeen slechts acht worden geslagen op bezwaren die door de gedaagde of een tussenkomende partij in de procedure voorafgaand aan het onteigeningsgeding tijdig naar voren zijn gebracht. Op voormelde noodzaak betrekking hebbende bezwaren daarentegen, die zozeer aan de rechtmatigheid van de onteigening in de weg staan dat belangenafweging als hiervoor bedoeld niet aan de orde komt, kunnen ook indien zij niet in de aan het onteigeningsgeding voorafgaande procedure naar voren zijn gebracht aan de onteigeningsrechter worden voorgelegd. 3.6. De weigerachtigheid van het MCL vormt een zodanig bezwaar indien (...) die weigerachtigheid haar grond vindt in een door het MCL met de Gemeente reeds voor het Koninklijk Besluit van 8 december 1992 gemaakte afspraak dat het MCL met betrekking tot de verwerving van de grond niet rechtstreeks met Koopmans c.s. in contact zou (mogen) treden. 3.7. Immers, door een afspraak als de door Koopmans c.s. gestelde kon de aan de grond van Koopmans c.s. bij het onderhavige bestemmingsplan gegeven bestemming niet door het MCL worden verwezenlijkt dan nadat de Gemeente die grond van Koopmans c.s. had verworven. Hieruit volgt dat de Gemeente door die afspraak met het MCL te maken zich zelf in de positie heeft gebracht die grond - zo nodig - te moeten onteigenen. 3.8.

De administratieve fase van de onteigeningsprocedure, omvattende het raadsbesluit en de keuring door de Kroon, dient met name tot vaststelling van de noodzaak en de urgentie van verwerving door onteigening van bepaalde zaken of rechten in het algemeen belang en ten behoeve van het voorgenomen werk, dus om vast te stellen of de onteigening gerechtvaardigd is.(9) 3.2 Bij het totstandkomen van de Onteigeningswet, anderhalve eeuw geleden, lag de nadruk op de bescherming van de eigendom. De nadruk is sindsdien verschoven naar het waarborgen van een juiste schadevergoeding.(10) De administratieve fase van de onteigening is meer een waarborg van een behoorlijke procedure dan een eigendomswaarborg geworden. De administratieve fase kan dan ook soms worden geïntegreerd in de bestemmingsplanprocedure, welke laatste procedure weinig garanties biedt vanuit de optiek van de waarborging van eigendom (zie art. 85 Ow jo. art. 13, lid 1 Wet op de Ruimtelijke Ordening). 3.3 Onteigening op basis van Titel IV Ow (onteigeningen in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en van de volkshuisvesting) is uitgegroeid van onteigeningsbasis voor met name (volks)huisvesting tot een veel algemener onteigeningsbasis, waarin de ruimtelijke ontwikkeling voorop staat.(11) 3.4 Van Zundert(12) schrijft over de verschillende onteigeningsbases (titels) in de Onteigeningswet: "Van een duidelijke samenhang tussen de verschillende bijzondere titels enerzijds en de oorspronkelijke en 'algemene' titels I en II anderzijds is geen sprake. De verscheidenheid in bevoegdheids- en procedurevoorschriften in de verschillende bijzondere titels is een gevolg van het feit dat deze titels in feite gesepareerde onderdelen van desbetreffende bijzondere wetten zijn, die omwille van de 'eenheid' in het onteigeningsrecht telkenmale in de Onteigeningswet zijn opgenomen." 3.5 Sinds 1 januari 1998 (derde tranche Awb) luidt art. 79 Ow. als volgt: "De onteigening ten name van de gemeente heeft plaats uit kracht van een besluit van de gemeenteraad. Dit besluit behoeft Onze goedkeuring. Alvorens te beslissen omtrent goedkeuring horen wij de Raad van State. De goedkeuring kan worden onthouden indien de ingebrachte bedenkingen daartoe aanleiding geven, wegens het niet of onvoldoende gediend zijn van het volkshuisvestingsbelang, het ruimtelijke ontwikkelingsbelang of het publiek belang, of het onvoldoende aanwezig zijn van de noodzaak of de urgentie." 3.6 De keuringscriteria waren voorheen opgenomen in de door het Ministerie van VROM in 1989 uitgegeven brochure "Onteigeningswet; een handreiking voor de praktijk". Over "publiek belang" vermeldt de brochure:(13) "Bij de beoordeling van een onteigeningsplan door de Kroon wordt ook onderzocht of het publiek belang van die gemeente bij de onteigening betrokken is. Onteigening is geen middel om uitsluitend particuliere belangen te behartigen. Het komt natuurlijk voor dat individuele burgers van een onteigening bijzonder voordeel hebben. Maar met de onteigening zullen altijd ook bepaalde belangen van de gemeenschap gediend moeten zijn. Het publiek belang moet steeds aantoonbaar zijn. De gemeenschap moet gebaat zijn bij de voorzieningen waarvoor de onteigening plaatsvindt." 3.7 De Kroon onderzoekt dus of het onteigeningsbesluit voldoet aan de volgende eisen:(14) 1. Is de onteigening in het belang van de doelstellingen van de onteigeningswet (i.c. het ruimtelijk ontwikkelingsbelang en/of het volkshuisvestingsbelang)? 2. Dient de onteigening het publieke belang? 3. Is zij noodzakelijk? 4. Is zij urgent? 3.8 De litigieuze onteigening vloeit voort uit de uitvoering van een bestemmingsplan. De Kroon toetst niet alleen of het bestemmingsplan een publiek belang dient, maar ook of de door de gemeente voorgestane uitvoering van een bestemmingsplan een publiek belang dient; zie bijvoorbeeld KB 1 oktober 1993, Stcrt. 207, Bouwrecht 1994 blz. 335, m.nt. Revermann. De gemeente had met een bouwconsortium een leveringsovereenkomst gesloten. Daarin had de gemeente zich verplicht alle in een specifiek bestemmingsplan voor een bedrijvenpark bestemde gronden te leveren aan dit consortium. Een belanghebbende voerde aan dat hij de bestemming zelf kon realiseren zodat er geen noodzaak tot onteigening bestond. De Kroon achtte aannemelijk dat de onteigening diende ter nakoming van een door de gemeente aangegane privaatrechtelijke verplichting. Met de door de gemeente voorgestane wijze van uitvoering van het bestemmingsplan was niet een zodanig publiek belang van de gemeente betrokken, dat het privébelang van degene die bezwaar had tegen de onteigening, daarvoor zou moeten wijken. Revermann annoteert: "Enerzijds dient de vorm van uitvoering te strekken in het belang van de volkshuisvesting en/of de ruimtelijke ontwikkeling. Anderzijds wordt bezien of de gemeente in redelijkheid tot die vorm van uitvoering heeft kunnen komen. Ingeval de grondeigenaar zelf een uitvoeringsvorm voor ogen heeft wordt voorts nog in ogenschouw genomen de vraag of bij de door de gemeente voorgestane uitvoeringsvorm een zodanig publiek belang is betrokken dat het persoonlijk belang van de grondeigenaar hiervoor moet wijken." 4 De rechterlijke toetsing 4.1 In de zaak Benthem(15) is door het Europese Hof voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden geoordeeld dat het Nederlandse Kroonberoep niet kan gelden als een eerlijke berechting door een onafhankelijke en onpartijdige rechter in de zin van art. 6 EVRM. Na het Benthem-arrest heeft u in een reeks arresten geoordeeld dat in de gerechtelijke onteigeningsprocedure de goedkeuringsbesluiten van de Kroon volledig op hun rechtmatigheid kunnen worden getoetst.(16) U overwoog (HR NJ 1988, 928): "3.2. Ingevolge art. 6 lid 1 EVRM heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten - die bij onteigening in het geding zijn - recht op behandeling van zijn zaak door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie, bij de wet ingesteld. Als zodanig kan noch een in art. 63 in verbinding met art. 10 lid 2 Ow bedoelde commissie, waarbij belanghebbenden hun bezwaren tegen de voorgenomen onteigening en het plan kunnen kenbaar maken en die ingevolge art. 13 Ow daaromtrent haar mening geeft, noch de Kroon, die ingevolge art. 72a van deze wet het besluit tot onteigening neemt, worden aangemerkt, zoals in een vergelijkbaar geval reeds is beslist bij beslissing van het EHRM van 23 okt. 1985, gepubl. in NJ 1986, 102. 3.3. Nu voorts de Afd. rechtspraak RvS - als administratieve rechter tegen wiens uitspraak geen voorziening open staat - te dezen heeft beslist dat beroep op haar niet is opengesteld, en enige andere administratieve rechter hiervoor niet is aangewezen, dient de tot het uitspreken van de onteigening geroepen rechter op grond van art. 6 van genoemd Verdrag in verband met art. 94 Gr.w, ook buiten de hem bij de Onteigeningswet opgedragen taak, de bezwaren tegen het KB te onderzoeken. 3.4. (...) Verwijzing moet volgen opdat de bezwaren van Van der Sloot tegen de voorgenomen onteigening alsnog kunnen worden onderzocht, waarbij de toetsing, voor zover het betreft de afweging van de bij het besluit betrokken belangen, zich dient te beperken tot de vraag of de Kroon bij die afweging in redelijkheid heeft kunnen komen tot het oordeel dat het in de dagvaarding bedoelde gedeelte van het daar beschreven perceel in het publiek belang en ten name van de gemeente Boxtel voor de aanleg van de Zuidelijke Hoofdweg (eerste fase), met bijkomende werken, in die Gemeente, te algemenen nutte dient te worden onteigend." 4.2 MS annoteerde in NJ 1988, 928: "4. Nu de HR overheidsbesluiten op dezelfde wijze als de administratieve rechter toetst aan de beginselen van behoorlijk bestuur, zal het onteigeningsbesluit naar de in het bestuursrecht gebruikelijke maatstaven beoordeeld moeten worden.

In een dergelijk geval komt aan de onteigenende partij niet een beroep op de noodzaak tot onteigening toe omdat niet kan worden aanvaard dat naar de bedoeling van de wetgever het middel van onteigening ook met het oog op die situatie is gegeven. 3.9. Door voorbij te gaan aan de door Koopmans c.s. gestelde afspraak tussen de Gemeente en het MCL heeft de Rechtbank ervan blijk gegeven niet te hebben onderkend dat Koopmans c.s. hiermee een bezwaar tegen de rechtmatigheid van de onteigening van hun grond aan de orde hebben gesteld van dien aard dat het ook nog in het onteigeningsgeding naar voren kan worden gebracht. Het middel is gegrond. Het vonnis kan niet in stand blijven. Verwijzing moet volgen." 6 De klachten Klachten 1 en 3: verkeerde grondslag (volkshuisvestingsbelang) 6.1 Volgens [eiseres] had de onteigening gebaseerd moeten worden op art. 72a Ow. Deze bepaling betreft de onteigening voor de aanleg en verbetering van (onder meer) terreinen en werken voor de luchtvaart. Voorts had niet de Gemeente maar de Staat als onteigenaar moeten optreden. 6.2 In hetgeen [eiseres] aanvoert in punt 20 van haar conclusie van antwoord lees ik niet dat zij bedoelt te stellen dat de Staat had moeten onteigenen in plaats van de Gemeente. In punt 40 van haar pleitnota voor de Rechtbank valt die stelling mogelijk wel te lezen: "Het zou immers op [de weg van Defensie, PJW] hebben gelegen om op grond van titel IIA van de Onteigeningswet danwel op grond van de Luchtvaartwet tot onderhandeling met gedaagde danwel uiteindelijk tot onteigening van het betreffende perceel over te gaan." 6.3 In het goedkeurings-KB overweegt de Kroon: "dat de gemeente Eindhoven in overleg met de gemeente Veldhoven en het Ministerie van Defensie met het vaststellen van het onderhavige bestemmingsplan heeft gekozen voor - in het publieke belang - grondtransacties. (...) Zonder deze grondtransacties zal de VINEX-locatie Meerhoven niet (verder) ontwikkeld kunnen worden. De keuze van de lokatie waarnaar het Technisch Areaal zal worden verplaatst is overigens een planologisch aspect. (...) Het inmiddels op de vliegbasis [Eindhoven, PJW] gevestigde luchttransportsquadron, dat onder meer een humanitaire hulpverleningstaak heeft, dient zo spoedig mogelijk operationeel te kunnen zijn. Gelet op het vorenstaande is het naar Ons oordeel duidelijk dat de defensieve bestemming een algemeen belang is. (...) De verwerving van de (...) in het onteigeningsplan begrepen gronden moet in het belang van een goede ruimtelijke ontwikkeling van de gemeente Eindhoven worden geacht (...)." Hieruit blijkt dat volgens de Kroon de onteigening in het belang is van de doelstellingen van titel IV Ow, de titel waarop de onderhavige onteigening is gebaseerd, alsmede dat de onteigening in het algemeen belang geschiedt. 6.4 De rechtbank overweegt dat (5.6) "Vaststaat dat het bestemmingsplan waarvoor onteigening plaatsvindt, Welschap-D, samenhangt met het door de gemeente Eindhoven vastgestelde bestemmingsplan Meerhoven, dat is vastgesteld teneinde de wijk Meerhoven te kunnen realiseren, en wel in die zin dat dat laatste alleen mogelijk was als het Technisch Areaal zou worden verplaatst en dat (mede) in verband daarmee het bestemmingsplan Welschap-D is vastgesteld. Aldus valt niet in te zien dat met de onteigening geen publiek belang wordt gediend. Dat het aldus gaat om vervangende grond, ter compensatie van het verlies aan grond voor de Staat ten behoeve van het plan Meerhoven, gelijk gedaagde meermalen benadrukt, doet aan het voorgaande niet af." 6.5 Laten wij [eiseres] volgen in de veronderstelling dat de Gemeente Defensie had moeten onteigenen en dat Defensie (de Staat) vervolgens [eiseres] had moeten onteigenen omdat alsdan een zuiverder belangenafweging (tussen die van Defensie en die van [eiseres]) op het juiste niveau (het nationale) zou hebben plaatsgevonden. In de eerste plaats zou dat omslachtiger, trager en duurder zijn geweest. In de tweede plaats zou ook bij die veronderstelling aangenomen moeten worden dat [eiseres] geen bedenkingen zou hebben geuit (zoals zij in werkelijkheid immers ook niet gedaan heeft), zodat de volgens haar zuiverder belangenafweging ook dan niet zou hebben kunnen plaatsvinden, op welk niveau dan ook. In de derde plaats: zelfs als zij wel bedenkingen zou hebben geuit (zoals andere belanghebbenden in casu in werkelijkheid hebben gedaan, doch tevergeefs), is hoogst onaannemelijk dat de Staat tot een voor [eiseres] gunstiger afweging zou zijn gekomen dan de Gemeente. In dit scenario is de Staat immers door de Gemeente wegonteigend uit Meerhoven en zit hij (de Staat) dus ernstig verlegen om een ander terrein, waarbij, gezien het beoogde gebruik, een terrein grenzend aan vliegveld Welschap voor hem hoogst begerenswaardig zou zijn. Desgewenst kan men het convenant zien als een soort vertegenwoordiging van de Staat door de Gemeente: een keten van twee causaal verbonden onteigeningen door twee overheden is kortgesloten tot één onteigening door één overheid door middel van het convenant, dat minnelijke onteigening van de ene overheid door de andere inhoudt mits die andere overheid zonodig de onteigening op zich neemt die de eerste overheid anders zelf zou hebben moeten uitvoeren. Ik kan mij voorstellen dat [eiseres] dat voelt als samenspanning van twee belanghebbende overheden jegens haar waarbij de verschillende overheidsbelangen door elkaar gegooid worden, maar het heeft ook geen zin om recht te doen alsof het verband tussen Meerhoven en Welschap D niet zou bestaan. Het zou overigens hoe dan ook, ook als [eiseres] wèl bedenkingen had ingediend (quod non), om een bestuurlijke belangenafweging gegaan zijn, waarin de onteigeningsrechter zich toch niet anders dan marginaal begeeft. In de vierde plaats valt niet in te zien dat een titel IIa onteigening voor [eiseres] meer waarborgen zou hebben meegebracht dan een titel IV onteigening. Het verschil tussen een titel IIa-onteigening en een titel IV-onteigening is dat bij de eerste vorm het bestemmingsplan geen primaire rol speelt. Er vindt in dat geval slechts een planologische toetsing plaats. De bescherming voor de onteigende is dus bij een titel IIa-onteigening eerder slechter dan beter dan bij een titel IV-onteigening. 6.6 Maar de belangrijkste reden om de klachten 1 en 3 ongegrond te achten zijn dat titel IV Ow niet een verkeerde grondslag voor de litigieuze onteigening is. Niet valt in te zien waarom een op titel IV gegronde onteigening niet slechts de ruimtelijke ontwikkeling zou mogen dienen (maar steeds mede de volkshuisvesting zou moeten dienen). Er ligt een geldig bestemmingsplan en om de aangegeven bestemming (militair luchtvaartterrein) te kunnen realiseren worden de gronden verworven. Dat valt mogelijk ook onder titel IIa, maar in elk geval ook onder titel IV (ruimtelijke ontwikkeling). Uit niets blijkt dat titel IIa door de wetgever als een exclusieve specialis ten opzichte van titel IV bedoeld is. U zie het citaat van Van Zundert in 3.4 hierboven. De litigieuze onteigening dient voorts onmiskenbaar, zij het indirect, mede de volkshuisvesting. De omstandigheid dat het bestemmingsplan Welschap D pas tot stand kwam nadat het convenant tussen Staat en Gemeente was gesloten en was opgesteld om te kunnen voldoen aan de in het convenant opgenomen verplichtingen, staat aan de rechtmatigheid van het bestemmingsplan niet in de weg. [Eiseres] heeft weliswaar gelijk dat het niet absoluut onmogelijk was geweest om de gewenste volkshuisvesting te realiseren zonder het convenant tussen Gemeente en Staat, maar dat neemt niet weg dat die overeenkomst en (dus) ook het daaruit voortvloeiende bestemmingsplan Welschap D minstens mede de volkshuisvesting diende, en het leidt evenmin tot de conclusie dat de onteigening niet nodig zou zijn of niet in het publieke belang zou zijn. De omstandigheid dat een andere, bij een totale bestuurlijke afweging bezwaarlijker weg bestond, verplichtte de overheid (gemeente en Staat) niet die bezwaarlijker weg te volgen.

6.7 [Eiseres] vindt het opvallend dat in de administratieve procedure, in het onteigeningsbesluit van de Gemeenteraad en in het goedkeurings-KB nergens wordt gesproken over de belangen van Defensie. In de eerste plaats wordt in het KB wèl aan het defensiebelang gerefereerd (zie het citaat in 6.3). In de tweede plaats blijkt uit de stukken genoegzaam dat het verplaatsten van het Technisch Areaal naar het gebied ten noorden van het vliegveld Eindhoven volgens de Gemeente in het algemeen belang is,(25) waaruit volgt dat de Gemeente het Defensiebelang als een algemeen belang bestempelt. De Kroon doet dat met zoveel woorden. Ik zie niet in waarom de onteigeningsrechter daarover anders zou moeten denken. Klacht 2: verkeerde maatstaf 6.8 De Rechtbank had volgens [eiseres] als maatstaf moeten aanleggen de vraag of de realisering van een militair luchtvaartterrein het volkshuisvestingsbelang dient(26). Deze stelling vindt geen steun in het recht. Voldoende is dat (de onteigening ter uitvoering van) het bestemmingsplan Welschap D de ruimtelijke ontwikkeling dient. En dat doet het, althans er is voor de onteigeningsrechter geen reden om te twijfelen aan hetgeen in de Raadsbijlage, nr. 132 blz. 9 staat: "Naar onze mening dient het belang van een goede ruimtelijke ontwikkeling van de gemeente Eindhoven en de aan de gemeente opgedragen taakstelling op basis van het VINEX-uitvoeringsconvenant van 6 oktober 1995, de verplaatsing van het Technisch Areaal een zodanig publiek belang, dat een onteigening wat dit aspect betreft gerechtvaardigd is." Zie ook Raadsbijlage blz. 14: "de verplaatsing van het Technisch Areaal naar het gebied van het bestemmingsplan Welschap D (dient) een ruimtelijk belang van de gemeente." 6.9 Zelfs als wij zouden uitgaan van de juistheid van [eiseres]' stelling onder 2, leidt dat voor haar tot niets, want het is duidelijk dat de (onteigening ten behoeve van de) verplaatsing van het militaire luchtvaartterrein van Meerhoven naar Welschap D (in elk geval indirect) de volkshuisvesting dient. Ik zie niet in waarom het bestuur in dit overvolle land zou moeten doen alsof er geen nauw verband bestaat tussen de bestemmingen van Meerhoven en Welschap D. Integendeel. Indien men het belang van de ruimtelijke ontwikkeling voorop stelt, moet er juist zoveel mogelijk ruimte in samenhang worden bezien. Klacht 4: grondruil niet dwingend (geen noodzaak) 6.10 Het oordeel van de Rechtbank dat de verplaatsing van het Technisch Areaal noodzakelijk was teneinde de wijk Meerhoven te kunnen realiseren is volgens [eiseres] onbegrijpelijk, omdat de Gemeente Defensie had kunnen onteigenen en het (kort gezegd) niet de zorg van de Gemeente was waar Defensie dan wèl haar technische areaal zou moeten plaatsen. Onteigening ten behoeve van grondvervanging is volgens [eiseres] niet in het "publiek belang". 6.11 De Kroon heeft geoordeeld zoals in 6.3. aangehaald, de rechtbank zoals in 6.4. aangehaald. Het kan [eiseres] toegegeven worden dat de verplaatsing van het technish areaal inderdaad geen absolute voorwaarde is voor de realisering van Meerhoven. Het technisch areaal had immers ook afgeschaft kunnen worden. Maar daar gaat het niet om. De onteigeningsrechter dient ervan uit te gaan dat het technisch areaal niet opgeheven kon worden, nu uit niets blijkt dat dit bestuurlijke uitgangspunt in redelijkheid niet vol te houden valt. Dat betekent dat het areaal verplaatst moet worden als Meerhoven op de oude plek wordt neergezet. Daarmee is de verplaatsing "noodzakelijk", in de zin van "gegeven". Het oordeel van de Rechtbank is, aldus gelezen, niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd. Gegeven de omstandigheid dat het technisch areaal niet overbodig is (dat er een nationaal algemeen belang mee gemoeid is dat het - ergens - blijft bestaan), is ook het min of meer impliciete oordeel dat bestemmingsplan Welschap D een voldoende eigen publiek belang heeft, niet onbegrijpelijk. Klacht 5: veronmogelijking minnelijke verwerving (geen noodzaak) 6.12 De Gemeente zou het onmogelijk gemaakt hebben dat [eiseres] en Defensie rechtsreeks met elkaar onderhandelden. Met deze klacht doelt [eiseres] kennelijk op uw arrest in de zaak Koopmans c.s./Leeuwarden (zie 5.3. hierboven). De betwiste passage in het vonnis van de Rechtbank luidt: (5.7) "De enkele omstandigheid dat de gemeente zich met het sluiten van de bedoelde overeenkomsten heeft verplicht tot levering van de onderhavige gronden aan de Staat, brengt als zodanig niet met zich dat de gemeente het onmogelijk heeft gemaakt dat de Staat als uiteindelijk beoogde eigenaar van de gronden deze op minnelijke wijze van gedaagde zou verwerven. Gedaagde heeft ten pleidooie naar voren gebracht dat zij niet lang voor het uitbrengen van de dagvaarding Defensie heeft benaderd; zij heeft evenwel niet gesteld dat Defensie niet met haar heeft willen onderhandelen over de verwerving van de gronden vanwege met de gemeente gemaakte afspraken. Uit de door gedaagde overgelegde brief van 7 oktober 1999 (...) blijkt dat de Staat er geen behoefte aan had om tijdens de lopende onteigeningsprocedure - de dagvaarding in dezen is uitgebracht op 7 september 1999 - nog buiten de gemeente om aan onderhandeling over de verwerving van de gronden te beginnen." 6.13 Mij bekruipt bij lezing van de stukken het gevoel dat [eiseres] niet te spreken was over het aanbod van de gemeente, in de minnelijke fase traag is geweest omdat zij tijdsverloop in haar voordeel achtte, pas op een tweede paard (Defensie) is gaan wedden toen het al erg laat was (kort voor de dagvaarding), en het tweede paard geen dringende behoefte voelde te elfder ure alsnog te gaan onderhandelen. Anders dan in de zaak Koopmans/Leeuwarden staat geenszins vast - het is niet eens gesteld - dat het convenant Defensie verbood rechtstreeks met [eiseres] te onderhandelen. Anders dan de belanghebbenden in de zaak Koopmans/Leeuwarden, heeft [eiseres] pas te elfder ure enig minnelijk initiatief ontwikkeld. De situatie was deze, zo ontstaat bij mij althans het beeld, dat Defensie haar onderhandelingspositie tegenover de gemeente heeft gebruikt om niet alleen een gunstig gelegen (zij het veel kleiner) gedeeltelijk vervangend terrein te verwerven, maar ook om achterover te kunnen leunen bij alle procedurele rompslomp: de gemeente mocht het van Defensie opknappen. Ook daarin verschilt onze casus van die van Koopmans/Leeuwarden: Defensie had in casu inderdaad, zoals [eiseres] stelt, ook zelf kunnen onteigenen, anders dan de derde ten behoeve van wiens werk onteigend werd in de zaak Koopmans (het medisch centrum Leeuwarden). Defensie had echter kennelijk geen behoefte aan het daaraan verbonden gedoe, of het was bestuurlijk gewoon efficiënter om alles in één (gemeentelijke) hand te laten. Het was in elk geval overzichtelijker en sneller. Ik zie daar niets onrechtmatigs in. De noodzaak voor de onteigening wordt er niet anders van. Dat [eiseres] om haar moverende redenen - die ik niet doorgrond - liever door Defensie (de Staat) dan door de gemeente onteigend wordt (zie de klachten 1 en 3), neemt de noodzaak niet weg. Klacht 6: discrepantie tussen plan en uitvoering (geen noodzaak) 6.14 Volgens [eiseres] dient de Rechtbank acht te slaan op de door haar aangevoerde bezwaren die niet door haar, maar wel door andere onteigenden in de administratieve fase van de onteigening zijn aangevoerd. Deze bezwaren betreffen met name een verschil tussen het bestemmingsplan en de uiteindelijke uitvoering daarvan. De indeling van het bestemmingsplan zou niet zijn gevolgd. [Eiseres] erkent op zichzelf ("deze vaststelling is op zichzelf juist")(27) dat zij noch in de bestemmingsplanprocedure - blijkbaar de bestemmingsplanprocedure Welschap-D - noch in de onteigeningsprocedure tijdig zienswijzen, bedenkingen of bezwaren heeft ingediend.

De bezwaren op dit punt van andere belanghebbenden zijn door de Kroon afgewezen. 6.15 In uw arrest HR 9 februari 2000 (Strijpse Kampen) na conclusie A-G Ilsink, NJ 2000, 418 (zie 4.6) overwoog u: "(...) artikel 6 (EVRM; PJW) dwingt niet tot een verdergaande inbreuk op evenbedoeld wettelijk stelsel (dat van de Onteigeningswet; PJW) dan dat de rechter de rechtmatigheid van (het besluit tot goedkeuring van) het onteigeningsbesluit dient te toetsen en wel naar de situatie ten tijde van het (goedkeurings)besluit, zulks op grondslag van de tegen de onteigening gerichte bezwaren welke reeds in de aan het onteigeningsgeding voorafgaande procedure bij het bestuur naar voren zijn gebracht." Deze overweging sluit niet uit dat de onteigeningsrechter ook acht slaat op bezwaren die de belanghebbende zelf weliswaar niet heeft aangevoerd, maar die in de administratieve fase wel (door anderen) zijn ingebracht. Het gaat dan immers niet om nieuwe bezwaren waarmee de Kroon geen rekening kon of hoefde houden. Evenmin gaat het om nieuwe feiten ter ondersteuning van reeds aangevoerde bezwaren. Noch de feiten, noch de bezwaren zijn nieuw. In zoverre hoeft de onteigeningsrechter zich dus niet van een beoordeling te onthouden. Het bestuur heeft de feiten en bezwaren immers beoordeeld. De rechter kan het resultaat van die beoordeling op rechtmatigheid toetsen zonder zelf bestuurder te worden. In zoverre acht ik deze klacht gegrond. Ik meen dat dit ook volgt uit uw arrest Koopmans/Leeuwarden (zie 5.3. hierboven): "3.5. Uitgangspunt (...) moet zijn dat overeenkomstig de strekking van de Onteigeningswet slechts dan onteigening kan plaatsvinden wanneer de noodzaak daartoe bestaat. Voor zover een oordeel daaromtrent toetsing vereist van de aan (de goedkeuring van) het onteigeningsbesluit ten grondslag liggende belangenafweging kan in een onteigeningsgeding in het algemeen slechts acht worden geslagen op bezwaren die door de gedaagde of een tussenkomende partij in de procedure voorafgaand aan het onteigeningsgeding tijdig naar voren zijn gebracht. (...)." (curs. PJW) 6.16 Dat leidt echter niet tot cassatie. Weliswaar kan de rechter alsdan ook ten aanzien van [eiseres] de bestuurlijke besluitvorming toetsen aan de vraag of de gemeente en de Kroon in redelijkheid tot hun besluiten konden komen, maar die toets, die u mijns inziens zonder verwijzing zelf kunt uitvoeren, leidt niet tot het door [eiseres] gewenste resultaat. De omstandigheid dat niet het gehele militaire gebeuren van het oude technische areaal is verplaatst naar het nieuwe (veel kleinere) terrein, met name het gebouwengedeelte niet, maakt het resultaat van de belangenafweging van de gemeente en van de Kroon niet onrechtmatig. Weliswaar is kennelijk de functionele nadruk verschoven van geleide wapens naar luchttransport, maar er is geen sprake van een onteigening louter met het oog op compensatie in natura voor defensie (hetgeen mij inderdaad in strijd zou lijken met het willekeurverbod). Nu het vervangende terrein kleiner is dan het ontruimde, ligt een zekere herschikking van militaire activiteiten in de rede. 6.17 De onteigeningsrechter heeft volgens hetzelfde arrest Strijpse Kampen bij de beoordeling van de noodzaak tot onteigening nog wel de volgende taak: "4.2.3. Voor een zelfstandige beoordeling door de onteigeningsrechter van de noodzaak tot onteigening naar het tijdstip van zijn uitspraak is wèl plaats indien hetgeen de gedaagde aanvoert (...), zo dat juist wordt bevonden, meebrengt dat de onteigening in het licht van na (de goedkeuring van) het onteigeningsbesluit gewijzigde of aan het licht gekomen omstandigheden aan de zijde van de onteigenende partij in strijd is met het recht omdat de onteigening niet (meer) geschiedt ten behoeve van het doel waarvoor volgens het onteigeningsbesluit onteigend wordt (...) of omdat tengevolge van gewijzigde inzichten met betrekking tot de uitvoering van een bestemmingsplan of enig ander aan de (...) (onteigening; red.(28)) ten grondslag liggend besluit of plan niet (meer) kan worden gezegd dat de onteigening geschiedt ter uitvoering van dat plan (...)." In casu is geen sprake van omstandigheden aan de zijde van de onteigenende partij die aan het licht komen na (de goedkeuring van) het onteigeningsbesluit. Integendeel: de door [eiseres] opgeworpen bezwaren zijn door anderen tijdig ingebracht en door de Kroon beoordeeld. Evenmin kan gezegd worden dat de onteigening een ander doel dient dan, of geen uitvoering meer is van, het bestemmingsplan Welschap D (militair luchtvaartterrein). In casu wordt niet voor iets anders onteigend dan het KB toestaat (militair luchtvaartterrein), al is de functionele nadruk kennelijk verschoven van geleide wapens naar luchttransport. Klacht 7: nogmaals verkeerde maatstaf 6.18 Klacht 7 is in wezen een herhaling van klacht 2, maar op ander niveau: thans heeft niet de rechtbank, maar het bestuur (de gemeente en de Kroon) een onjuiste maatstaf aangelegd door de volkshuisvesting in een ander plangebied (Meerhoven) mede in de beschouwingen te betrekken bij de beoordeling van de gerechtvaardigdheid van de litigieuze onteigening ter zake van het plangebied Welschap D. De door Defensie in het gebied Welschap D uit te oefenen taken moeten de onteigening op zichzelf kunnen rechtvaardigen, aldus [eiseres]. Dit bezwaar (onjuiste maatstaf bij de bestuurlijke afweging) staat volgens [eiseres] zelfstandig aan de rechtmatigheid van de onteigening in de weg zonder dat de rechter bij dat oordeel in enige belangenafweging hoeft te treden. 6.19 Ik meen dat deze klacht het lot van de klacht 2 deelt. De aangelegde maatstaf is niet onjuist. U zie 6.7. hierboven. Klacht 8: onvoldoende rechtsbescherming 6.20 Volgens [eiseres] had haar zaak door een meervoudige kamer van de Rechtbank behandeld moeten worden. Dit zou volgen uit art. 49, lid 2 Wet op de Rechterlijke Organisatie (Wet RO) jo. "het op de wet gegronde" Reglement I Besluit van 14 september 1838 dat voor onteigeningszaken naar de meervoudige kamer verwijst. 6.21 Ingevolge art. 49, lid 2 Wet RO worden burgerlijke zaken in eerste aanleg behandeld en beslist door een enkelvoudige kamer, behoudens in de wet genoemde uitzonderingen. Art. 2 Ow verklaart de bepalingen van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv.) van toepassing op het geding tot onteigening "voor zooveel daarvan bij deze wet niet is afgeweken". Art. 288a RV bepaalt dat "alle zaken die bij de rechtbank aanhangig worden gemaakt, worden ingeschreven ter rolle van een enkelvoudige kamer en door deze, dan wel, na verwijzing, door een andere enkelvoudige kamer behandeld". Het tweede lid van dit artikel geeft de bevoegdheid de zaak te verwijzen naar een meervoudige kamer "indien de zaak naar het oordeel van de enkelvoudige kamer ongeschikt is voor behandeling en beslissing door één rechter". Berechting door één rechter is dus regel. 6.22 De eisen die art. 6 EVRM stelt aan een behoorlijke procedure brengen mijns inziens niet mee dat de daar bedoelde onafhankelijke rechter niet in enkelvoudige samenstelling zou mogen oordelen over kwesties betreffende burgerlijke rechten en verplichtingen, al is het wellicht minder wenselijk dat zaken van (voor de belanghebbende) groot belang die in slechts één feitelijke instantie worden afgedaan, door een unus iudex worden beoordeeld. De vraag of art. 14, lid 5, IVBPR een beoordeling van onteigeningen in twee feitelijke instanties vergt, is in dit geding niet opgeworpen, maar door u in strafzaken (HR 2 november 1999 na conclusie A-G Machielse, NJ 2000/174 m.nt. JdH) en belastingzaken (HR 14 juni 2000, nr 33.557, V-N 2000, blz. 2584) in het midden gelaten nu deze bepaling volgens u rechtstreekse werking ontbeert. 6.23 Het door [eiseres] aangehaalde art. 36, lid 2 Reglement I verwijst voor de behandeling van onteigeningszaken naar het reglement van orde van de behandelende Rechtbank. Niet is gesteld dat het reglement van orde van de Rechtbank te 's-Hertogenbosch de behandeling door een meervoudige Kamer voorschrijft.