ECLI:NL:ORBAACM:2022:34

RAAD VAN BEROEP IN AMBTENARENZAKEN VAN CURAÇAO Uitspraak op het hoger beroep van: [Appellant] wonende te Curaçao, appellant, gemachtigde: mr. H.M.M. Alejandra, advocaat, tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken van Curaçao (Gerecht) van9 april 2020, CUR201601309 (aangevallen uitspraak), en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade, in het geding tussen: appellant, en de Regering van Curaçao, geïntimeerde (hierna: de Regering), gemachtigden: mrs. C.A. Peterson en S.I. da Costa Gomez

De Regering is sinds 10 oktober 2010 de rechtsopvolger van het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curaçao. In deze uitspraak zal voor de duidelijkheid steeds de Regering worden genoemd. Appellant heeft hoger beroep ingesteld. De Regering heeft een contramemorie ingediend. De Raad heeft de zaak behandeld ter zitting van 24 februari 2022. Appellant is verschenen. De Regering zich heeft laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Appellant heeft ter zitting verzocht om schadevergoeding.

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden. 1.1. Bij besluit van 29 januari 2003, door appellant ontvangen op 17 maart 2003, heeft de Regering appellant met ingang van 1 januari 1995 benoemd in de functie van Hoofd Afdeling Preventie bij de dienst Brandweer (Afdelingshoofd), gewaardeerd in salarisschaal 13 (benoemingsbesluit). Met ingang van 1 augustus 2005 is appellant, in verband met het aantal dienstjaren, bevorderd naar schaal 14. 1.2. Appellant heeft bij brief van 14 april 2003 bij de Regering bezwaar gemaakt tegen het benoemingsbesluit met het verzoek zijn salarisschaal aan te passen en vast te stellen op schaal 15. De Regering heeft, voor zover hier van belang, dit bezwaar bij besluit van 18 maart 2009 niet-ontvankelijk (lees: ongegrond) verklaard. 1.3. Appellant heeft op 24 april 2009 tegen het besluit van 18 maart 2009 bezwaar gemaakt bij het Gerecht. Het Gerecht heeft dit bezwaar bij uitspraak van 18 september 2009, nr. GAZ 2009/66, niet-ontvankelijk verklaard op de grond, zakelijk weergegeven, dat het functiewaarderingsbesluit een besluit is van algemene strekking, waartegen geen bezwaar kan worden gemaakt. 1.4. De Raad heeft bij uitspraak van 15 april 2011, ECLI:NL:ORBAACM:2011:1, de uitspraak van het Gerecht van 18 september 2009vernietigd en de zaak teruggewezen naar het Gerecht. De Raad heeft daarbij, samengevat, het volgende overwogen. Het is vaste rechtspraak dat een ambtenaar bezwaar kan maken tegen het inschalingsbesluit, dikwijls opgenomen in het aanstellings- of bevorderingsbesluit. Dat een functiewaarderingsbesluit op een lijn moet worden gesteld met een besluit van algemene strekking wil niet zeggen dat deze niet mede zou mogen worden betrokken bij de beoordeling van de inschalingsbeslissing. Het Gerecht had dienen te beoordelen of de Regering op goede gronden heeft kunnen komen tot vaststelling van het waarderingsresultaat van de functie van appellant, namelijk indeling in schaal 13. 1.5. Bij uitspraak van 8 maart 2013, GAZ 2009/55923, heeft het Gerecht geoordeeld dat aan het besluit van 18 maart 2009 een motiveringsgebrek kleeft waardoor de juistheid van het waarderingsresultaat in het geval van appellant niet is vast te stellen. De Regering had naar het oordeel van het Gerecht de hoogte van de scores, behorend bij vijf functiekenmerken met de nummers 1,2,4, 7 en 9, onvoldoende gemotiveerd. Het Gerecht heeft onder vernietiging van het besluit van 18 maart 2009 de Regering opgedragen om opnieuw op het bezwaar van appellant tegen het benoemingsbesluit te beslissen. 1.6. De Regering heeft ter uitvoering van deze uitspraak bij besluit van 10 augustus 2016 het bezwaar van appellant tegen het benoemingsbesluit onder aanvulling van de motivering ongegrond verklaard. De functie van appellant is ongewijzigd gewaardeerd in salarisschaal 13. 2. Appellant heeft op 2 november 2016 bij het Gerecht bezwaar gemaakt tegen het besluit van 10 augustus 2016. Het Gerecht heeft het bezwaar bij de aangevallen uitspraak gegrond verklaard omdat het Gerecht en niet de Regering bevoegd was op het bezwaar van appellant tegen het benoemingsbesluit te beslissen. Vervolgens heeft het Gerecht zelf het bezwaar van appellant tegen het benoemingsbesluit beoordeeld en ongegrond verklaard. Daarbij heeft het Gerecht overwogen dat appellant er niet in is geslaagd om aan de hand van objectieve maatstaven aannemelijk te maken dat zijn functie ten onrechte in salarisschaal 13 is gewaardeerd. Het Gerecht heeft dan ook geen grond gezien voor het oordeel dat de Regering bij de inschaling van appellant niet van de functiewaardering heeft kunnen uitgaan. 3. Appellant heeft tegen de aangevallen uitspraak hoger beroep ingesteld. In essentie bestrijdt hij het oordeel van het Gerecht dat zijn bezwaar tegen het benoemingsbesluit ongegrond is. Volgens appellant heeft de Regering zijn functie niet juist gewaardeerd en is hij op grond daarvan niet juist ingeschaald. Tevens heeft appellant een verzoek gedaan om schadevergoeding, omdat de Regering pas op 10 augustus 2016, dertien jaar na zijn bezwaarschrift, een beslissing op zijn bezwaar heeft genomen. 4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. Functiewaardering 4.1. Met behulp van het in 1995 ingevoerde functiewaarderingssysteem FUWASYS wordt de inhoud van een overheidsfunctie en de zwaarte daarvan vastgesteld. De resultaten van de functiewaardering worden vervolgens vertaald naar indeling in salarisschalen. De functie van appellant en de hieraan verbonden werkzaamheden zijn beschreven in het document FUWASYS van Deloitte en Touche Nederlandse Antillen en Aruba (Deloitte). De door appellant uitgeoefende functie van Afdelingshoofd bestaat uit werkzaamheden die in de kern beleids- en bedrijfsvoering ondersteunende werkzaamheden betreffen. Deze zien met name op coördinatie van activiteiten en processen. In het rapport “Verantwoording FUWASYS waarderingsresultaat” van 9 oktober 2002 heeft Deloitte geadviseerd de functie van appellant te waarderen in schaal 13. Dit advies ligt aan het benoemingsbesluit ten grondslag. Bij de waardering van de functie van appellant zijn veertien kenmerken aan de functie onderscheiden en elk kenmerk heeft in de naar zwaarte oplopende score van één tot vijf, vier punten gekregen. De functie van appellant is gelet op de somscore van 56 punten met toepassing van de conversietabel FUWASYS ingedeeld in schaal 13. 4.2. Appellant heeft aangevoerd dat FUWASYS geen toereikende grondslag vormt voor zijn benoemingsbesluit met inschaling in schaal 13. De Regering heeft volgens appellant ten aanzien van de in FUWASYS beschreven functie van Hoofd Afdeling Preventie onvoldoende gemotiveerd waarom bij de functiekenmerken 1, 2, 4, 7 en 9 score vier past en niet de door hem voorgestane maximale score van vijf punten. Daarbij past een inschaling in schaal 15. 4.3. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:628) heeft in het algemeen te gelden dat het aan de materiële wetgever is voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en moet de rechter het resultaat daarvan respecteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering indien aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Dat brengt met zich dat de rechter bij de behandeling van een beroep tegen een in concreto genomen besluit, ook gehouden is om – met terughoudendheid – te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindende voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. 4.4. FUWASYS kan op een lijn worden gesteld met een besluit van algemene strekking en als zodanig via exceptieve toetsing worden beoordeeld in het hoger beroep van appellant. De Regering heeft, onder verwijzing naar de bij het Gerecht ingediende contramemorie, de in geschil zijnde scores in FUWASYS nader toegelicht. Het scoretotaal van de functie van appellant komt overeen met in zwaarte met de functie van appellant vergelijkbare functies, zoals de functies van Chef afdeling Beleid, Hoofd Milieudienst, Hoofd afdeling Beleid en Preventie en Hoofd Informatievoorziening en Automatisering. Appellant is één van de drie binnen de brandweer benoemde afdelingshoofden die allen zijn ingedeeld in schaal 13. Appellant bekleedt geen functie op directieniveau en is verantwoording schuldig aan de Commandant, zoals ook is op te maken uit de functiebeschrijving in FUWASYS.

De Raad van Beroep: - bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten; - wijst het verzoek om schadevergoeding af; - veroordeelt de Regering in de proceskosten van appellant tot een bedrag van NAf 700,-. Aldus gegeven door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. J. Sybesma en mr. P. Klik, leden, uitgesproken in het openbaar op 28 april 2022 in tegenwoordigheid van de griffier.

Op grond van FUWASYS is een score van vijf punten voorbehouden aan werkzaamheden verricht op directieniveau, zoals die van Commandant. De Commandant is eindverantwoordelijk voor alle hoofdafdelingen. Hij is ook eindverantwoordelijk voor het aansturen, ontwikkelen en vormgeven van richtinggevende strategieën, of het beïnvloeden daarvan. Het beleidskader voor de functie van appellant is beperkt tot preventie. Op dit onderdeel heeft appellant geen eindverantwoordelijkheid. Appellant kan geen beslissingen nemen zonder de goedkeuring van de Commandant. 4.5. Naar het oordeel van de Raad, in aanmerking genomen de in 4.3 bedoelde terughoudende toetsing, bestaat in het licht van de door de Regering in hoger beroep nader gegeven motivering geen grond voor het oordeel dat de Regering FUWASYS redelijkerwijs niet aan het benoemingsbesluit ten grondslag heeft kunnen leggen. De door appellant overgelegde stukken bieden geen aanknopingspunten om tot een ander oordeel te komen. Het hoger beroep slaagt niet zodat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd. Schadevergoeding 5.1. Appellant heeft de Raad verzocht om de Regering te veroordelen tot vergoeding van de door hem geleden schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Daarbij heeft appellant uitdrukkelijk gedoeld op de periode vanaf 14 april 2003, de datum waarop hij zijn bezwaarschrift bij de Regering heeft ingediend, tot 10 augustus 2016, de datum waarop de Regering na procedures bij het Gerecht en de Raad definitief op het bezwaarschrift heeft beslist. Appellant heeft aangevoerd spanning en frustratie te hebben ondervonden, omdat hij ruim dertien jaar heeft moeten wachten op een definitieve beslissing van de Regering op zijn bezwaar tegen het benoemingsbesluit. 5.2. De Raad heeft zich nog niet eerder uitgesproken over vergoeding van immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. 5.3. Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten, en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Hof) heeft zich in de uitspraak van 18 januari 2017, ECLI:NL:OGHACMB:2017:64, voor het eerst uitgesproken over de gevolgen van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over de toepassing van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in bestuursrechtelijke zaken die vallen onder de rechtsmacht van het Hof. Daarbij heeft het Hof, in aansluiting op internationale en Nederlandse rechtspraak, samengevat het volgende overwogen. De redelijke termijn voor een procedure in zaken waarin sprake is van bezwaar, beroep en hoger beroep is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Is deze termijn van vier jaar wel overschreden, dan dient vervolgens per instantie te worden bezien of sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd. Voor de bezwaarprocedure geldt een behandelingsduur van een half jaar, voor beroep anderhalf jaar en voor hoger beroep twee jaar. Bij wijze van rechterlijk overgangsrecht verbindt het Hof pas gevolgen aan overschrijding van de redelijke termijn in procedures waarin op of na 1 juli 2017 een bezwaarschrift is ingediend. 5.4. De Raad ziet aanleiding om aan te sluiten bij de uitspraak van het Hof, met dien verstande dat voor zowel de fase van bezwaar bij het Gerecht als voor de fase van beroep bij de Raad een behandelingsduur van twee jaar zal worden aangehouden. Hierbij neemt de Raad in aanmerking dat in ambtenarenrechtelijke zaken tegen een beschikking in beginsel slechts bezwaar bij het Gerecht en beroep bij de Raad open staat. 5.5. In het licht van wat hiervoor is overwogen komt de Raad in de zaak van betrokkene tot de volgende beoordeling. Sinds de indiening van het bezwaarschrift bij de Regering op 14 april 2003 tot de datum van het besluit van 10 augustus 2016 zijn dertien jaar en vier maanden verstreken. In deze periode ligt de als redelijk aan te merken behandelingsduur van het bezwaar bij het Gerecht en het beroep bij de Raad (zie 1.3 tot en met 1.5) van in totaal vier jaar besloten, zodat de redelijke termijn als geheel met negen jaar en vier maanden is overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de Regering. 5.6. De Raad zal aan de overschrijding van de redelijke termijn in deze zaak nog geen gevolgen verbinden. De Raad sluit zich hiervoor aan bij de door het Hof bepaalde overgangsrecht en zal pas gevolgen verbinden aan het overschrijden van de redelijke termijn bij op of na 1 juli 2017 ingediende bezwaarschriften. De bestuursorganen die het aangaat en het Gerecht worden vanaf deze datum geacht reeds op de hoogte te zijn met de uitspraak van het Hof en de mogelijk daaruit voortvloeiende gevolgen bij overschrijding van de redelijke termijn. De Raad ziet dan ook geen aanleiding om een nieuwe datum voor uitsluitend toekomstige gevallen te bepalen. 5.7. Uit 5.6 volgt dat het verzoek van appellant om vergoeding van immateriële schade in verband met de overschrijding van de redelijke termijn niet wordt toegewezen. Appellant heeft zijn bezwaarschrift immers al op 14 april 2003 bij de Regering ingediend, dus ruim voor 1 juli 2017. De Raad ziet echter wel aanleiding om de Regering te veroordelen in de kosten van dit geding. Deze kosten worden begroot op een bedrag van NAf 700,- (1 punt voor het beroepschrift) voor verleende rechtsbijstand.