ECLI:NL:OGHACMB:2024:77

CUR2023H00340 Datum uitspraak: 12 juni 2024 gemeenschappelijk hof van jusTitie van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA Uitspraak op het hoger beroep van: La Rivera Development Inc., gevestigd in Tortola, Britse Maagdeneilanden (hierna: La Rivera), appellante, tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao (hierna: het Gerecht) van 1 november 2023 in zaak nr. CUR202203835, in het geding tussen: appellante en de minister van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning (hierna: de minister)

Bij beschikking van 5 juli 2022 (hierna: de bouwvergunning) heeft de minister aan Jewel Investment and Management Group N.V. (hierna: Jewel) vergunning verleend voor de bouw van een appartementencomplex, met vijf wooneenheden, van drie lagen met kap aan de Kaya Godett, kadastraal bekend als Stadsdistrict sectie A, nummers 5948 en 5946 (hierna: het perceel). Bij uitspraak van 1 november 2023, ECLI:NL:OGEAC:2023:273, heeft het Gerecht het door La Rivera tegen de bouwvergunning ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft La Rivera hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Het Hof heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 april 2024. La Rivera werd vertegenwoordigd door mr. E. Duijneveld, rechtsbijstandverlener, en vergezeld door [directeur La Rivera], directeur van La Rivera. De minister werd vertegenwoordigd door mr. E. van den Berg, en vergezeld door [medewerker 1], [medewerker 2] en [medewerker 3], allen werkzaam bij het ministerie van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning. Jewel werd vertegenwoordigd door haar directeur [directeur Jewel].

Inleiding De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt. Het perceel ligt in het stadsdistrict Pietermaai en is plaatselijk bekend onder het adres Pietermaai 30. Jewel heeft het perceel in erfpacht en heeft daarop een appartementencomplex gebouwd. Daarvoor heeft Jewel in 2012 vergunning gekregen, die naar aanleiding van een door La Rivera aangespannen procedure bij het Gerecht weer is ingetrokken. Vervolgens heeft Jewel op 20 mei 2013 een aanvraag voor een gewijzigd bouwplan ingediend en daarvoor heeft zij op 31 mei 2013 vergunning gekregen. Bij uitspraak van 9 oktober 2015, ECLI:NL:OGHACMB:2015:23, heeft het Hof deze vergunning vernietigd. In de tussentijd heeft Jewel haar bouwplan gerealiseerd. Op 21 februari 2018 heeft Jewel aangepaste bouwtekeningen ingediend. Vervolgens heeft de minister de bouwaanvraag van Jewel opnieuw beoordeeld en besloten de bouwvergunning te verlenen. 2.1. La Rivera heeft gronden naast het perceel in eigendom en vreest dat zij als gevolg van het gerealiseerde appartementencomplex vermogensschade zal lijden. Zij ging er namelijk van uit dat het perceel onbebouwd zou blijven. Aangevallen uitspraak 3. Het Gerecht heeft onder meer overwogen dat de bouwvergunning niet in strijd is met artikel 4, vierde lid, onder a, sub 1, van de Landsverordening Eilandelijk Ontwikkelingsplan Curaçao (hierna: het EOP). Daarbij is ten eerste van belang dat uit de uitspraak van het Hof van 9 oktober 2015 niet blijkt dat bebouwing van open ruimtes niet is toegestaan. Ten tweede sluit artikel 4, vierde lid, onder b, van het EOP niet uit dat percelen die onbebouwd waren alsnog bebouwd worden. Een dergelijke uitsluiting zou ook niet passen bij de doelstellingen van het EOP binnen de bestemming "Binnenstad", zoals versterking van de woonfunctie en het voeren van een actief vernieuwingsbeleid. De minister moet bij de beoordeling of bebouwing is toegestaan rekening houden met het te beschermen stadsgezicht. Voor het stadsdistrict is het "Stedenbouwkundig Plan Pietermaai" vastgesteld. Daaruit blijkt dat het perceel als bouwperceel is aangemerkt. Bebouwing daarvan leidt niet tot ernstige verstoring van het stadsgezicht. Het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft het Gerecht verworpen omdat niet relevant is dat de verkoper en de notaris destijds tegen La Rivera hebben gezegd dat het perceel onbebouwd zou blijven. De uitlatingen van een medewerker van de uitvoeringsorganisatie Ruimtelijke Ordening en Planning (hierna: ROP) zijn niet geconcretiseerd. Verder hoefde de minister alleen aan de weigeringsgronden in artikel 22 van de Bouw- en woningverordening (hierna: Bwv) te toetsen. De minister heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de weigeringsgrond bedoeld in artikel 22, aanhef en onder 5, van de Bwv zich niet voordoet. In het advies van ROP is voldoende gemotiveerd dat geen sprake is van hinder. De beroepsgrond over de gebruikte dakbedekking heeft het Gerecht wegens de goede procesorde buiten beschouwing gelaten omdat deze beroepsgrond pas op de zitting is geconcretiseerd. Hoger beroep 4. La Rivera betoogt dat de bouwvergunning in strijd is met de bestemmingsvoorschriften bij het EOP. Uit artikel 4, vierde lid, onder a, sub 1, volgt dat nieuwe bebouwing alleen kan op bebouwingsvlakken en niet in open ruimtes. Het perceel is een open ruimte en die moet op grond van het EOP gehandhaafd blijven. Het Hof heeft dat ook bevestigd in de uitspraak van 9 oktober 2015. Dat open ruimtes gehandhaafd moeten blijven, past ook in de doelstellingen van het EOP omdat dat tot stand is gekomen ter verdere bescherming van de binnenstad als UNESCO Werelderfgoed. Het vergunde appartementencomplex ontsiert het beschermde stadsgezicht alleen maar. Verder is de bouwvergunning ook in strijd met artikel 4, vierde lid, onder a, sub 6. De bebouwing moet op grond daarvan voorzien zijn van een kap en dat is niet het geval. Toetsingskader 4.1. Het perceel is in het EOP bestemd als "Binnenstad". Deze bestemming strekt blijkens artikel 4, eerste lid, van het EOP tot behoud, herstel en verdere ontwikkeling van de Binnenstad van Willemstad. Op grond van artikel 4, tweede lid, onder c, mag bebouwing het aanzicht van de Binnenstad niet verstoren. Ter bescherming van het aanzicht van de Binnenstad kunnen indien bouwvergunning wordt aangevraagd onder meer eisen worden gesteld ten aanzien van zes aspecten: 1. perceelsindeling, 2. bouwhoogte, 3. gevelbreedte, 4. gevelindeling en horizontale en verticale gevelgeleding, 5. gebruik van bouwmaterialen en 6. dakvorm en aard van de dakbedekking. Bij het stellen van deze eisen geldt onder meer als uitgangspunt dat bebouwing moet passen in de in het vierde lid opgenomen 'beschrijving van het te beschermen stadsgezicht'. Daarvan afwijken is mogelijk indien dit geen of geen onevenredige verstoring van het stadsgezicht tot gevolg heeft in verhouding met het met dit afwijken te dienen belang. In artikel 4, vierde lid, van het EOP is een 'beschrijving van het te beschermen stadsgezicht' opgenomen. Onder a is bepaald dat bebouwing in geval van behoud en herstel van bestaande bebouwing of bij vervangende nieuwbouw moet passen in de daar opgenomen beschrijving over de zes hiervoor genoemde aspecten. Onder b is bepaald dat nieuwe bebouwing op plaatsen waar geen bebouwing stond, ook moet voldoen aan het bepaalde onder a en voor zover dit onvoldoende duidelijkheid geeft, in maat, schaal en materiaalgebruik zoveel mogelijk moet aansluiten op de bebouwing in de naaste omgeving. 4.2. Het Hof begrijpt het hiervoor weergegeven toetsingskader aldus dat bebouwing het aanzicht van de Binnenstad niet mag verstoren. Indien een bouwvergunning wordt aangevraagd kunnen ter bescherming van het aanzicht van de Binnenstad ten aanzien van onder meer zes aspecten eisen worden gesteld. Het uitgangspunt daarbij is dat de bebouwing binnen de beschrijving van het te beschermen stadsgezicht, zoals beschreven in het vierde lid, moet passen. De elementen van de beschrijving in het vierde lid gelden bij behoud en herstel van bestaande bebouwing of vervangende nieuwbouw (vierde lid, onder a), maar ook voor nieuwe bebouwing op plaatsen waar nog geen bebouwing stond (vierde lid, onder b). Op grond van artikel 4, tweede lid onder c, is afwijking van de beschrijving mogelijk indien dit geen of geen onevenredige verstoring van het stadsgezicht tot gevolg heeft in verhouding met het met dit afwijken te dienen belang. Voldoet de bouwvergunning aan de beschrijving van het te beschermen stadsgezicht? 4.3. Partijen verschillen van mening over de vraag of de bouwvergunning voldoet aan de uitgangspunten onder 1 (perceelsindeling) en onder 6 (dakvorm en aard van de dakbedekking) van de beschrijving van het te beschermen stadsgezicht als bedoeld in artikel 4, vierde lid, van het EOP, en zo nee, of in dit geval van die uitgangspunten mag worden afgeweken. Het Hof overweegt daarover het volgende. 4.4. Het uitgangspunt onder 1 (perceelsindeling) luidt voor zover hier van belang: "Het bestaande of historische patroon van straten, open ruimtes en bebouwingsvlakken dient gehandhaafd te blijven." In de uitspraak van het Hof van 9 oktober 2015 is overwogen dat voor de beoordeling of sprake is van een open ruimte in de zin van het EOP moet worden onderzocht of die ruimte bebouwd was ten tijde van de peildatum, zijnde de terinzagelegging van het ontwerp-EOP. Vervolgens is in die uitspraak vastgesteld dat het perceel ten tijde van de peildatum onbebouwd was en dat dus sprake is van een open ruimte in de zin van artikel 4, vierde lid, onder a, sub 1, van het EOP. Volgens de minister is met het uitgangspunt onder 1 (perceelsindeling) bedoeld dat een patroon van straten, open ruimtes en bebouwingsvlakken behouden moet blijven, en niet de straat, open ruimte of een bebouwingsvlak zelf. Een patroon bepaalt namelijk het stadsgezicht en dat is hetgeen dat beschermd moet worden.

7. De conclusie is dat het hoger beroep ongegrond is. De uitspraak van het Gerecht moet worden bevestigd voor zover deze in hoger beroep is aangevallen. 8. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier. w.g. Bel voorzitter w.g. Van der Heide griffier Uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2024. BIJLAGE Landsverordening Eilandelijk Ontwikkelingsplan Curaçao (EOP) […] Artikel 4. Binnenstad Doeleindenomschrijving: 1. a. De gronden welke op de bestemmingskaart no.1 als zodanig zijn aangegeven, zijn bestemd voor behoud, herstel en verdere ontwikkeling van de Binnenstad van Willemstad omdat: […] Beschrijving in hoofdlijnen van de wijze waarop de doeleinden worden nagestreefd: 2. […] c. Bebouwing mag het aanzicht van de Binnenstad niet verstoren. Indien bouwvergunning wordt aangevraagd, kunnen ter bescherming van het aanzicht van de Binnenstad ondermeer eisen worden gesteld ten aanzien van: 1. de perceelsindeling; 2. de bouwhoogte; 3. de gevelbreedte; 4. de gevelindeling en de horizontale en vertikale gevelgeleding; 5. het gebruik van bouwmaterialen; 6. de dakvorm alsmede de aard van de dakbedekking. Bij het stellen van deze eisen geldt ondermeer als uitgangspunt, dat bebouwing moet passen in de in lid 4 van dit artikel opgenomen 'beschrijving van het te beschermen stadsgezicht'. Afwijken van deze beschrijving is mogelijk, indien dit geen of geen onevenredige verstoring van het stadsgezicht tot gevolg heeft in verhouding met het met dit afwijken te dienen belang. […] Beschrijving van het te beschermen stadsgezicht 4. a. De bebouwing moet in geval van behoud en herstel van de bestaande bebouwing en/of bij vervangende nieuwbouw passen in de volgende beschrijving: 1. perceelsindeling: Het bestaande of historische patroon van straten, open ruimtes en bebouwings-vlakken dient gehandhaafd te blijven. Tevens dienen het bestaande bebouwingspatroon van vrijstaande en/of aanéén-gebouwde panden, de richting van de voorgevels ten opzichte van de weg en de bestaande voor- en zijgevelrooilijnen gehandhaafd te blijven. 2. bouwhoogte: De bestaande bouwhoogten, evenals de bestaande bouwhoogteverschillen met aangrenzende bouwwerken, moeten bij benadering worden gehandhaafd. 3. gevelbreedte: De bestaande gevelbreedte moet bij benadering gehandhaafd blijven. 4. gevelindeling, horizontale en verticale gevelgeleding: Voor gevels die zichtbaar zijn vanaf een openbare ruimte gelden de volgende uitgangspunten: * In principe dienen staande ramen te worden toegepast en deze dienen op regelmatige wijze over het gevelvlak te zijn verdeeld. * De bestaande horizontale en verticale gevelgeledingen dienen te worden gehandhaafd; * Bij nieuwbouw dienen gevels die breder zijn dan 15 meter een duidelijke verticale geleding te krijgen, door een regelmatige situering van ramen en gevelvlakken in de gevel; * Bij nieuwbouw dienen gebouwen met meerdere verdiepingen een duidelijke horizontale geleding te krijgen door een regelmatige situering van ramen en gevelvlakken in de gevel. 5. gebruik van bouwmaterialen: Bebouwing dient overwegend van steen te zijn en gestuct. Bebouwing van overwegend hout blijft toegestaan, indien ter plaatse reeds overwegend houten bebouwing aanwezig is. Bouwwerken moeten geverfd worden. Zowel houten als stenen gevels moeten worden geverfd. 6. dakvorm en aard van de dakbedekking: De bestaande dakvormen dienen in principe te worden gehandhaafd. Bebouwing dient voorzien te zijn van een kap. De dakschilden dienen te worden afgedekt met pannen, geschilderde dakplaten of hoogwaardige materialen. b. Nieuwe bebouwing op plaatsen, waar geen bebouwing stond, moet eveneens voldoen aan het bepaalde in lid 4a en, voorzover dit onvoldoende duidelijkheid geeft, in maat, schaal en materiaalgebruik zoveel mogelijk aansluiten op de bebouwing in de naaste omgeving. […] Bouw- en woningverordening 1935 […] Artikel 22 Een beslissing tot het verlenen van voorwaardelijke bouwvergunning of tot gehele of gedeeltelijke weigering is steeds met redenen omkleed en kan slechts gegrond zijn op een of meer der volgende omstandigheden: […] 5. dat het bouwwerk of gedeelte van het bouwwerk wegens de ligging of wegens de bouwwijze de omgeving ontsieren zal of hinderlijk dan wel brandgevaarlijk voor de omgeving zal zijn. […] 8. dat het bouwplan in strijd is met de bestemmingsvoorschriften van een ontwikkelingsplan, dan wel de voorschriften behorende bij een goedgekeurd verkavelingsplan waarin de bij de aanvraag betrokken grond is begrepen. […]

Met open ruimtes wordt dan ook bedoeld een open ruimte die als zodanig een onderdeel vormt van een patroon, bijvoorbeeld een plein, park of watervlakte. Een onbebouwde kavel is daarmee niet gelijk te stellen. Anders dan het Hof eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 9 oktober 2015 moet deze invulling van het uitgangspunt onder 1 (perceelsindeling) en specifiek het begrip open ruimte worden gevolgd. Dat zou in dit geval betekenen dat het perceel geen onderdeel uitmaakt van een patroon van open ruimtes, en zelf ook geen open ruimte is. De minister heeft immers met historische kaarten aangetoond dat het perceel deel uitmaakt van een historisch patroon van straten en lintbebouwing langs de openbare weg. De op het perceel aanwezige bebouwing is als gevolg van een orkaan in 1877 verloren gegaan. Het opnieuw bebouwen van het perceel is in zoverre niet in strijd met het uitgangspunt onder 1. Maar ook als er met La Rivera van wordt uitgegaan dat het perceel een open ruimte is die op grond van het uitgangspunt onder 1 gehandhaafd moet blijven, leidt dat niet tot de conclusie dat de minister het verzoek van Jewel om een bouwvergunning had moeten weigeren. Daartoe is met name van belang dat uit artikel 4, vierde lid, van het EOP niet volgt dat alleen bebouwingsvlakken mogen worden bebouwd en een open ruimte dus niet. Dat volgt, zoals het Gerecht heeft overwogen, ook niet uit de uitspraak van het Hof van 9 oktober 2015. Onder b is immers bepaald dat de uitgangspunten ook gelden voor nieuwe bebouwing op plaatsen waar nog geen bebouwing stond. Daar komt nog bij dat er gemotiveerd mag worden afgeweken van de uitgangspunten. Naar het oordeel van het Hof is deze motivering afdoende gegeven met de toelichting van de minister dat het vanuit oogpunt van het te beschermen stadsgezicht wenselijk is om het perceel opnieuw te bebouwen omdat daarmee het historisch en bestaande patroon van lintbebouwing in stand wordt gehouden en het te beschermen stadsgezicht met het opnieuw bebouwen van leegstaande kavels juist wordt versterkt. Daarbij neemt het Hof in aanmerking dat deze toelichting van de minister aansluit bij het "Stedenbouwkundig Plan Pietermaai" waarin randvoorwaarden voor gewenste ontwikkelingen in Pietermaai zijn vastgelegd. Uit onder meer paragraaf 4.2 en 4.3 volgt dat 'open gaten' met nieuwe bebouwing moeten worden opgevuld waarbij artikel 4 van het EOP als toetsingskader wordt gehanteerd. Verder ziet het Hof geen aanleiding voor het oordeel dat het bouwplan in strijd is met het uitgangspunt onder 6 (dakvorm en aard van de dakbedekking). La Rivera heeft deze beroepsgrond ook in hoger beroep niet geconcretiseerd. Voor zover La Rivera betoogt dat een plat dak niet strookt met het uitgangspunt onder 6, kan het Hof La Rivera hierin niet volgen omdat blijkens de bouwvergunning een gebouw met kap is vergund. Of het bouwplan wel of niet overeenkomstig de bouwvergunning is uitgevoerd, staat in deze procedure niet ter beoordeling. 4.5. Gelet hierop geeft het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de bouwvergunning is verleend in strijd met artikel 4, tweede lid, onder c, in samenhang gelezen met het vierde lid, van het EOP. Het betoog slaagt niet. Is er sprake van hinder? 5. La Rivera voert aan dat de minister te beperkt heeft getoetst of er sprake is van hinder. Feitelijk ondervindt La Rivera al hinder van het appartementencomplex door verlies van licht en wind en omdat de wooneenheden aan toeristen worden verhuurd. 5.1. Het Hof volgt La Rivera niet in dit betoog. Het Gerecht heeft met juistheid overwogen dat het aspect hinder in het advies van ROP is beoordeeld aan de hand van de afstand van de bebouwing ten opzichte van het aangrenzende perceel en het voorgenomen gebruik. Het Hof is van oordeel dat de minister zich op basis van dat advies van ROP redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat de weigeringsgrond in artikel 22, vijfde lid, van de Bwv zich niet voordoet. In hoger beroep heeft La Rivera niet geconcretiseerd waarom deze weigeringsgrond zich toch voordoet. Het betoog slaagt niet. Staat het vertrouwensbeginsel in de weg aan vergunningverlening? 6. Over de uitlatingen die de verkopende partij en de notaris over het destijds braakliggende perceel jegens La Rivera hebben gedaan, overweegt het Hof dat deze uitlatingen er niet toe kunnen leiden dat de minister geen bouwvergunning mag verlenen voor de ontwikkeling van het perceel. De verkopende partij en de notaris gaan immers niet over vergunningverlening. Verder is het Hof met het Gerecht van oordeel dat La Rivera niet aannemelijk heeft gemaakt dat een persoon die wel betrokken zou zijn bij de vergunningverlening, namelijk een ambtenaar van ROP, toezeggingen of andere uitlatingen heeft gedaan of gedragingen heeft verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het perceel onbebouwd zou blijven. Het betoog slaagt niet. Het verzoek van La Rivera om de verkopende partij, notaris en de desbetreffende ambtenaar van ROP als getuigen op te roepen, wijst het Hof af omdat het horen van die getuigen redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak.