ECLI:NL:GHDHA:2023:1875

GERECHTSHOF DEN HAAG Civiel recht Team Handel Zaaknummer : 200.316.824/01Zaak-/rolnummer rechtbank : C/09/612542/HA ZA 21-494 Arrest van 26 september 2023 in de zaak van de Staat der Nederlanden, zetelend in Den Haag, appellant, advocaat: mr. M.R. Botman in Den Haag, tegen Landbouwstart B.V., gevestigd in Sint Nicolaasga (gemeente De Friese Meren), verweerder, advocaat: mr. P. Stehouwer in Groningen. Het hof zal partijen hierna noemen: de Staat en Landbouwstart. 1De zaak in het kort 1.1 Landbouwstart heeft fosfaatrechten van veehouders gekocht en deze doorverkocht aan andere veehouders. Voordat deze transacties konden worden voltooid bleek echter dat de Staat het aantal fosfaatrechten van de verkopers naar beneden had bijgesteld. Landbouwstart kon de fosfaatrechten die zij had gekocht daardoor niet leveren aan haar kopers. Landbouwstart heeft toen op de markt fosfaatrechten moeten bijkopen omdat zij anders niet aan haar leveringsverplichtingen kon voldoen. Landbouwstart stelt dat zij daarbij schade heeft geleden, omdat de fosfaatrechten die zij moest bijkopen inmiddels duurder waren dan de rechten die zij oorspronkelijk had aangekocht. Later is door uitspraken van de bestuursrechter komen vast te staan dat de Staat de fosfaatrechten van de verkopers niet had mogen verlagen. 1.2 In deze procedure staat centraal of de Staat verplicht is de schade van Landbouwstart te vergoeden. Het hof oordeelt in hoger beroep, net als de rechtbank, dat de Staat inderdaad schadevergoeding aan Landbouwstart moet betalen. De Staat heeft niet alleen jegens de verkopers van de fosfaatrechten maar ook jegens Landbouwstart onrechtmatig gehandeld. Hoe hoog de schadevergoeding is die de Staat aan Landbouwstart moet betalen zal in een aparte procedure, de schadestaatprocedure, worden uitgemaakt.

Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit de volgende stukken: - de appeldagvaarding van 6 september 2022, waarmee de Staat in hoger beroep is gekomen van het vonnis van de rechtbank Den Haag van 15 juni 2022 tussen partijen (ECLI:NL:RBDHA:2022:5649); - de memorie van grieven (met bijlage) van de Staat; - de memorie van antwoord van Landbouwstart.

Het fosfaatrechtenstelsel 3.1 Vanaf 1984 tot 1 april 2015 gold een Europees systeem van (koe)melkquotering. De melkquota waren ingevoerd omdat in de Europese Unie meer melk werd geproduceerd dan geconsumeerd. Het stelsel van melkquota beperkte de melkproductie en daarmee werd tevens (indirect) de mestproductie begrensd. 3.2 In de aanloop naar het afschaffen van de melkquota per 1 april 2015 hebben veel melkveehouders hun melkveestapel uitgebreid. Hierdoor is de Nederlandse melkveestapel fors gegroeid, waardoor in 2015 en 2016 het uit de Europese Nitraatrichtlijn voortkomende fosfaatproductieplafond werd overschreden. 3.3 Bij brief van 2 juli 2015 heeft het kabinet de Tweede Kamer geïnformeerd over de invoering van productiebegrenzende maatregelen voor de melkveehouderij door invoering van fosfaatrechten. 3.4 Per 1 januari 2018 is het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouderij in werking getreden door middel van een wijziging van de Meststoffenwet (Msw). 3.5 In het fosfaatrechtenstelsel krijgen melkveehouders een hoeveelheid fosfaatrechten toegekend. De peildatum voor het vaststellen van de fosfaatrechten was 2 juli 2015, de dag dat het stelsel werd aangekondigd. Ingevolge artikel 23 lid 3 Msw stelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de Minister) het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast, en wel in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat het bedrijf op 2 juli 2015 geregistreerd had staan in het Identificatie en Registratiesysteem bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO). 3.6 De kern van het fosfaatrechtenstelsel wordt gevormd door het verbod voor een veehouder om op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, met melkvee te produceren dan op grond van het op het bedrijf rustende fosfaatrecht is toegelaten. 3.7 Bij de invoering van het fosfaatrechtenstelsel is ervoor gekozen de fosfaatrechten ten behoeve van de bedrijfsontwikkeling van de Nederlandse zuivelsector verhandelbaar te maken. Melkveehouders die hun veestapel beëindigen of van wie de veestapel (tijdelijk) krimpt, kunnen hun overtollige fosfaatrechten aldus vrij verhandelen (zie artikel 25 Msw, waarin is bepaald dat een productierecht, onder welke titel dan ook, kan overgaan naar een ander bedrijf). Melkveehouders die willen uitbreiden of die al meer melkvee houden dan het fosfaatrecht dat op hun bedrijf rust toestaat, kunnen de benodigde fosfaatrechten kopen en op die manier hun fosfaatproductie verantwoorden. Van de koop moet door de kopende melkveehouder en de verkopende melkveehouder een kennisgeving worden gedaan aan de Minister met een daartoe voorgeschreven formulier (‘Overdracht fosfaatrechten’). Het fosfaatrecht kan pas worden gebruikt als de kennisgeving is geregistreerd. RVO voert deze registratie uit. Tegen de afwijzing om fosfaatrechten te registeren kan bezwaar worden gemaakt en kan vervolgens beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. 3.8 Het is aan de sector zelf overgelaten om te bepalen hoe de handel in fosfaatrechten wordt ingericht. Daar zijn geen nadere voorwaarden aan verbonden. Het is dan ook toegestaan dat tussenpersonen betrokken zijn bij de handel in fosfaatrechten. Wel is geprobeerd speculatie met de fosfaatrechten te voorkomen of althans te ontmoedigen, door bij iedere overdracht van fosfaatrechten deze fosfaatrechten af te romen. Daarmee beoogde de wetgever niet alleen de productie van fosfaat te reduceren maar eveneens een barrière op te werpen voor tussenpersonen en handel in fosfaatrechten. Het afromingspercentage was in eerste instantie vastgesteld op 10 procent, maar is in 2019 verhoogd naar 20 procent. 3.9 Op 18 juli 2018 heeft de minister de Beleidsregel “houdende regels over de toepassing van artikel 21b Msw op jongvee voor de vleesveehouderij (beleidsregel fosfaatrechten jongvee)” (hierna: de Beleidsregel) uitgevaardigd. De Beleidsregel strekte ertoe meer duidelijkheid te geven over de toepassing van het begrip “melkvee” in relatie tot jongvee voor de vleesveehouderij bij de uitvoering van het fosfaatrechtstelsel, omdat uit de praktijk was gebleken dat deze definitie op verschillende manieren werd geïnterpreteerd. 3.10 In de Beleidsregel wordt gedefinieerd wat onder melkvee wordt verstaan. Indien een op een bedrijf rustend fosfaatrecht niet overeenkomstig die definitie is vastgesteld, wordt dit fosfaatrecht herzien. In de toelichting op de Beleidsregel staat dat dit kan leiden tot een lager fosfaatrecht en het vervallen van de teveel toegerekende rechten. 3.11 Als gevolg van de Beleidsregel zijn de initiële toekenningsbeschikkingen fosfaatrechten tegen het licht gehouden en dat heeft in en na september 2018 in een groot aantal gevallen geleid tot herziene fosfaatbeschikkingen (met als gevolg minder toegekende fosfaatrechten). Op 16 april 2019 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb) in een aantal zaken over de toepassing van de Beleidsregel geoordeeld dat de interpretatie van het begrip “melkvee” in de Beleidsregel en in de daarop volgende besluitvorming niet overeenkomt met de in de Meststoffenwet vastgelegde definitie. Situatie van Landbouwstart 3.12 Landbouwstart verhandelt fosfaatrechten. Dat doet Landbouwstart (onder meer) door een overeenkomst te sluiten met een melkveehouder die fosfaatrechten wil verkopen. Daarbij garandeert Landbouwstart een bepaalde koopprijs. In ruil daarvoor machtigt de verkoper Landbouwstart om de fosfaatrechten te verkopen aan melkveehouders die extra fosfaatrechten willen aankopen. Landbouwstart verzorgt op basis van de machtiging de administratieve afwikkeling van de transactie door het formulier ‘Overdracht productierechten’ namens de verkoper in te vullen en in te dienen bij RVO. Indien Landbouwstart een hogere prijs weet te bedingen dan de prijs die zij met de verkoper is overeengekomen, komt dat verschil toe aan Landbouwstart. Op het moment dat de fosfaatrechten echter voor een lagere prijs worden verkocht, komt ook dat verschil voor rekening van Landbouwstart. 3.13 Landbouwstart heeft, voor zover in hoger beroep nog van belang, in de loop van 2018 fosfaatrechten aangekocht van vier verschillende veehouders (hierna: de Verkopers). Het ging om fosfaatrechten die in januari 2018 bij beschikking aan de Verkopers waren toegekend. Landbouwstart heeft de aldus gekochte fosfaatrechten vervolgens doorverkocht aan andere veehouders. 3.14 In de periode januari-juli 2018 is bij de RVO melding gemaakt van diverse transacties van de Verkopers (door middel van het formulier ‘Overdracht fosfaatrechten’). De RVO heeft de transacties aangehouden en niet geregistreerd met het oog op wijzigingen rondom het toekennen van fosfaatrechten bij vleesvee. 3.15 Met toepassing van de Beleidsregel heeft de Minister in de periode augustus-oktober 2018 de fosfaatbeschikkingen van de Verkopers herzien en het aantal aan de verkopers toegekende fosfaatrechten naar beneden bijgesteld (hierna: de Herziene fosfaatbeschikkingen). 3.16 Naar aanleiding van de uitspraak van het CBb (zie hiervoor onder 3.11) zijn de aan de verkopers gerichte Herziene fosfaatbeschikkingen herroepen, zodat zij weer konden beschikken over de fosfaatrechten die zij (deels) aan Landbouwstart hadden verkocht. 3.17 Landbouwstart stelt zich op het standpunt dat zij als gevolg van de Herziene fosfaatbeschikkingen schade heeft geleden. Doordat de Verkopers niet meer over de door hen aan Landbouwstart verkochte fosfaatrechten bleken te kunnen beschikken, kon Landbouwstart deze fosfaatrechten niet (namens de verkopers) overdragen aan de kopers die Landbouwstart voor deze fosfaatrechten had gevonden.

5.1 De Staat heeft tegen het rechtbankvonnis vier grieven aangevoerd, waarvan alleen de grieven 1, 2 en 3 zelfstandige betekenis hebben. Met grief 1 betoogt de Staat dat hij niet onrechtmatig heeft gehandeld jegens Landbouwstart. Met grief 2 bestrijdt de Staat dat het beschermingsbereik van art. 23 lid 3 Msw zich uitstrekt tot bescherming van de schade zoals een tussenhandelaar als Landbouwstart deze heeft geleden. In grief 3 betoogt de Staat dat de schade van Landbouwstart in een te ver verwijderd verband staat van de Herziene fosfaatbeschikkingen om als een gevolg van die beschikkingen aan de Staat te kunnen worden toegerekend. 5.2 Het hof zal de grieven 1 en 2 gezamenlijk behandelen. Bij de beoordeling van deze grieven neemt het hof als uitgangspunt is dat de Herziene fosfaatbeschikkingen, waarmee de Minister fosfaatrechten naar beneden heeft herzien op basis van de Beleidsregel, onrechtmatig zijn jegens bedrijven die, zoals de Verkopers, fosfaatrechten hebben verkocht maar deze als gevolg van die herziening niet konden leveren. Het CBb heeft in constante rechtspraak beslist dat het beschermingsbereik van de norm van art. 23 lid 3 Msw ook de overdracht door verhandeling van fosfaatrechten omvat en dat dus ook melkveebedrijven die fosfaatrechten verkopen worden beschermd. Hierover bestaat tussen partijen ook geen geschil. Verder neemt het hof tot uitgangspunt dat Landbouwstart geen belanghebbende was in de zin van de Awb bij de Herziene fosfaatbeschikkingen. 5.3 De Hoge Raad heeft ten aanzien van een vernietigd besluit overwogen dat denkbaar is dat de belangen van bepaalde derden (niet-belanghebbenden bij het besluit in de zin van de Abw), kenbaar voor het bestuursorgaan, in zodanige mate betrokken zijn bij dat besluit, dat het bestuursorgaan ook jegens deze derden – afhankelijk van de omstandigheden van het geval – in strijd kan handelen met de in het maatschappelijk verkeer betamende zorgvuldigheid. 5.4 De Hoge Raad heeft voorts met betrekking tot art. 6:163 BW overwogen: “Bij de beantwoording van de vraag of is voldaan aan het in art. 6:163 BW neergelegde vereiste dat de geschonden norm strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden, komt het aan op het doel en de strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt.” 5.5 In het licht van deze uitspraken heeft de rechtbank terecht beslist dat de Herziene fosfaatbeschikkingen onrechtmatig zijn jegens Landbouwstart en dat art. 23 Msw Landbouwstart ook beschermt tegen de schade die zij als gevolg van deze onrechtmatige daad stelt te hebben geleden. De wetgever heeft de door de (gewijzigde) Meststoffenwet gecreëerde fosfaatrechten bewust overdraagbaar gemaakt, zodat daardoor handel kon ontstaan in fosfaatrechten die meteen een financiële waarde zouden vertegenwoordigen. Daarbij heeft de wetgever onder ogen gezien dat bij die handel in fosfaatrechten tussenpersonen zouden kunnen optreden en de wetgever heeft dat optreden niet onmogelijk willen maken. De enige beperking die de wetgever aan de verhandelbaarheid heeft gesteld is de afroming (aanvankelijk van 10% en vervolgens van 20%) van overgedragen rechten. De Staat had er dus rekening mee kunnen en moeten houden dat de Herziene fosfaatbeschikkingen niet alleen de belangen van de fosfaatrechten verkopende veehouders zouden treffen, maar ook die van de eventuele bij die verkopen betrokken tussenpersonen. Niet noodzakelijk is dat de Staat ook moest weten dat specifiek Landbouwstart als tussenpersoon bij de transacties van de Verkopers zou optreden. Daarbij neemt het hof in aanmerking dat Landbouwstart (onvoldoende gemotiveerd) weersproken heeft gesteld dat ongeveer 95% van de handel in fosfaatrechten via tussenhandelaren plaatsvindt. De Staat is er ook mee bekend dat er tussenpersonen actief zijn op de markt van fosfaatrechten. Het hof voegt daaraan toe dat ook moeilijk voorstelbaar is hoe een enigszins efficiënte markt in fosfaatrechten zou kunnen functioneren indien daarbij geen tussenhandelaren zijn betrokken die, anders dan individuele melkveehouders, in staat zijn vraag en aanbod uit verschillende delen van Nederland bij elkaar brengen. 5.6 Dit zou anders kunnen zijn indien een handelaar niet meer als tussenpersoon in eigenlijke zin optreedt, maar voor eigen rekening posities in fosfaatrechten inneemt met als doel deze op enig moment in de toekomst te verkopen wanneer de prijs van fosfaatrechten aanzienlijk is gestegen. Uit de wetsgeschiedenis kan immers worden afgeleid dat de wetgever een dergelijke vorm van speculatie onwenselijk achtte. Landbouwstart handelt in zoverre anders dan een tussenpersoon die bijvoorbeeld op basis van provisie handelt, dat zij haar verkopers een vooraf afgesproken prijs garandeert en dat de opbrengsten van de verkopen die zij realiseert geheel voor haar rekening en risico zijn. Hoewel Landbouwstart aldus het economisch belang bij de fosfaatrechten volledig van de Verkopers heeft overgenomen, wijkt de werkwijze van Landbouwstart in de praktijk, in ieder geval waar het de transacties met de Verkopers betreft, niet wezenlijk af van die van een tussenpersoon. De rechtbank heeft immers, in hoger beroep onbestreden, vastgesteld dat Landbouwstart vraag en aanbod vanuit het hele land bij elkaar heeft gebracht, dat zij de fosfaatrechten waar het in deze zaak om gaat veelal binnen enkele dagen heeft doorverkocht en wel in een periode (de eerste maanden van 2018) dat het prijsniveau van fosfaatrechten relatief laag was en dat van forse winsten geen sprake is geweest (rov. 4.16-4.18). Uit het in rov. 4.16 door de rechtbank gegeven overzicht blijkt dat Landbouwstart in feite een relatief bescheiden rendement op de desbetreffende transacties heeft behaald. Dat er één transactie plaatsvond waarbij het verschil tussen aan- en verkoopprijs aanmerkelijk hoger was (€ 65 per kg) vormt, mede gelet op het relatief geringe aantal fosfaatrechten (30 kg) onvoldoende aanleiding om tot een andere conclusie te komen. 5.7 Daar komt nog het volgende bij. Indien de Verkopers de fosfaatrechten niet via Landbouwstart maar zelf rechtstreeks aan een ander melkveebedrijf zouden hebben verkocht, zouden de Verkopers schade hebben geleden en zou de Staat daarvoor jegens de Verkopers aansprakelijk zijn. Dat de Herziene fosfaatbeschikkingen onrechtmatig waren jegens de Verkopers is immers niet in geschil. De Staat had er dus in ieder geval rekening mee moeten houden dat, indien de Herziene fosfaatbeschikkingen zouden worden vernietigd, daaruit schade zou kunnen ontstaan doordat verkopers niet langer aan hun verplichtingen zouden kunnen voldoen. Dat zou mogelijk anders zijn indien aannemelijk zou zijn dat de ingetreden schade door het optreden van Landbouwstart als tussenpersoon wezenlijk omvangrijker is uitgevallen dan indien de Verkopers rechtstreeks zouden hebben verkocht, bijvoorbeeld indien door het optreden van Landbouwstart het langer had geduurd om de transactie af te ronden en de kans daardoor zou zijn toegenomen dat prijsfluctuaties tot schade zouden leiden. Dat heeft de Staat echter niet – voldoende onderbouwd – aannemelijk gemaakt. Uit hetgeen hiervoor is overwogen blijkt ook dat Landbouwstart de gekochte fosfaatrechten binnen betrekkelijk korte tijd (enkele dagen) weer heeft doorverkocht. Aanvaarding van het standpunt van de Staat zou bovendien tot het ongerijmde resultaat leiden, dat de Staat, als gevolg van het optreden van Landbouwstart, geen schade hoeft te vergoeden terwijl hij dat wel zou hebben moeten doen indien de Verkopers hun fosfaatrechten rechtstreeks aan een ander melkveebedrijf hadden verkocht.

Het hof: - bekrachtigt het vonnis van de rechtbank Den Haag van 15 juni 2022; - veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in hoger beroep, tot heden aan de zijde van Landbouwstart begroot op € 783,-- voor griffierecht en € 1.183,-- voor salaris van de advocaat; - verklaart dit arrest voor wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad. Dit arrest is gewezen door mrs. S.A. Boele, M.A.F. Tan-de Sonnaville en J.J. van der Helm, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 26 september 2023, in aanwezigheid van de griffier. CBb 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:139 t/m 141. CBb 29 juni 2021, ECLI:NL:CBB:2021:684 rov. 6.4.6; CBb 13 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:729 rov. 4.7.6; CBb 3 mei 2022, ECLI:NL:CBB:2022:212 rov. 5.6.2. Pv eerste aanleg pag. 4 nr. 18. HR 8 juli 2016, ECLI:NL:HR:2016:1454; NJ 2016, 326. HR 7 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO6012; HR 20 september 2019, ECLI:NL:HR:2019:1409; NJ 2020, 233. Kamerstukken II, 2014/2015, 33 979, nr. 98 p. 7; Kamerstukken II 2015/2016, 34 532, nr. 3 p. 21; Kamerstukken II 2015/2016, 34 532, nr. 7 p. 88. Kamerstukken II 2016/2017, 34 532, nr. 27 p. 11. Pv eerste aanleg pag. 2 onder 3. Pv eerste aanleg pag. 4 nr. 19. Aldus ten aanzien van een ontbindingsclausule ook CBb 29 juni 2021, ECLI:NL:CBB:2021:684 rov.6.7.