ECLI:NL:CBB:2025:600

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 24/704 uitspraak van de meervoudige kamer van 11 november 2025 op het hoger beroep van: [naam], te [woonplaats] (ondernemer) (gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten) tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 4 juli 2024, met zaaknummer 23/1342, in het geding tussen de ondernemer en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)

De ondernemer heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 4 juli 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:3080, aangevallen uitspraak). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. De zitting was op 11 september 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.

1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 De ondernemer houdt en fokt vleesvarkens. Medewerkers van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) hebben de mestadministratie van de ondernemer gecontroleerd op de naleving van de meststoffenregelgeving in het jaar 2018. Uit deze controle is gebleken dat de ondernemer de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. 1.3 Met het besluit van 10 maart 2021 (boetebesluit) heeft de minister de overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen vastgesteld op 2.812 kilogram (kg), die van de stikstofgebruiksnorm op 2.353 kg en die van de fosfaatgebruiksnorm op 518 kg. De minister is bij de berekening van de eindvoorraad meststoffen in het voordeel van de ondernemer uitgegaan van een zogenoemde ‘bezinklaag’. Dit op basis van de aanname dat een deel van de zich in de geproduceerde mest bevindende stikstof en fosfaat is terechtgekomen in de onderste laag van de mestkelders van het bedrijf van de ondernemer. Hoewel in het rapport ‘Bezinklagen en bemonstering van varkensmest’ van de Wageningen University & Research (Praktijkrapport Varkens 21) wordt uitgegaan van een jaarlijkse aangroei van 1,38 centimeter (cm) is de minister zekerheidshalve uitgegaan van een aangroei van de bezinklaag met 2 cm. Daarnaast heeft de minister de in het Praktijkrapport Varkens 21 opgenomen mineralengehalten van de aangegroeide laag voor de zekerheid verdubbeld. Vanwege de overschrijding van de gebruiksnormen heeft de minister een gematigde boete opgelegd van € 29.230,-. De minister heeft de boete in verband met de overschrijding van de beslistermijn met 5% gematigd. 1.4 Met het besluit van 17 april 2023 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar tegen het boetebesluit gedeeltelijk gegrond verklaard, het boetebesluit herroepen en de gematigde boete vastgesteld op € 24.583,15. De minister heeft de berekening met betrekking tot de aangegroeide bezinklaag in stand gelaten. De overschrijding van de gebruiksnormen is als volgt bijgesteld: de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 2.404 kg, de stikstofgebruiksnorm met 2.026 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 356 kg. Aangevallen uitspraak 2.1 De rechtbank heeft het beroep van de ondernemer gegrond verklaard omdat de minister met betrekking tot de afgevoerde mest ten onrechte is uitgegaan van vervangende waarden in plaats van de analyseresultaten ervan. De rechtbank heeft vervolgens vastgesteld dat een door de minister gemaakte herberekening, met inachtneming van de matiging die de minister toepast, resulteert in een boete van € 20.302,45. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd voor wat betreft de hoogte van de boete, en de boete vastgesteld op € 17.802,45. De rechtbank heeft hierbij een matiging toegepast van € 2.500,- wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 2.2 De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, overwogen dat de minister al ten gunste van de ondernemer uitgaat van een hogere jaarlijkse aangroei van de bezinklaag en een hoger mineralengehalte daarin dan volgt uit het Praktijkrapport Varkens 21. De rechtbank volgt de minister daarom in zijn standpunt dat gezien de al gehanteerde ruime marges hij niet ook nog van een ander soortelijk gewicht hoeft uit te gaan. Het gaat immers om een berekening die een benadering van de werkelijkheid is en geen exacte weergave. Hierbij komt dat de ondernemer niet aannemelijk heeft gemaakt dat de berekening wat betreft het toegepaste soortelijk gewicht aanwijsbaar onjuist is. De enkele stelling van de ondernemer dat algemeen bekend is dat de bezinklaag een hoger soortelijk gewicht zal hebben dan dat van water is onvoldoende. De ondernemer had objectieve en verifieerbare bewijsstukken moeten overleggen waaruit blijkt dat de bezinklaag in de opslagen van zijn bedrijf in 2018 inderdaad een hoger soortelijk gewicht kende. Dat heeft hij niet gedaan.

3 In hoger beroep is de vraag aan de orde of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat geen reden bestaat om af te wijken van de door de minister berekende aangroei van de bezinklaag in 2018. Standpunt van de ondernemer 4 De ondernemer voert aan dat de minister bij het omrekenen van de aangroei van de bezinklaag van volume (kubieke meter, m3) naar hoeveelheid (kilogram, kg) ten onrechte een volumegewicht toekent van 1 ton per m3. Hiermee past de minister een soortelijk gewicht toe dat gelijk is aan dat van water. Volgens de ondernemer is het echter algemeen bekend dat de bezinklaag, bestaande uit een zand-/as-achtige niet-verpompbare laag onderin de mestopslag, een hoger soortelijk gewicht heeft dan dat van water. Uit de door de ondernemer gemaakte vergelijking met soortgelijk materiaal, bijvoorbeeld vochtig zand, is een volumegewicht van 1,6-1,8 ton per m3 naar voren gekomen. Gezien de eigenschappen van de bezinklaag lijkt het volgens de ondernemer logisch om te veronderstellen dat een bezinklaag ook een dergelijk volumegewicht zal hebben. De ondernemer merkt in dit verband op dat hij het volumegewicht van 1 liter bezinklaag steekproefsgewijs heeft bepaald. Het volumegewicht varieerde tussen 1,402 en 2,032 met een gemiddelde van 1,617 en een standaarddeviatie van 0,21. Hoewel deze resultaten zijn verkregen via een verkennende niet-wetenschappelijke methode laten de bepaalde volumegewichten volgens de ondernemer zien dat de door hem voorgestane wijze van berekenen overtuigend is. Verder merkt de ondernemer op dat in het Praktijkrapport Varkens 21 wordt verondersteld dat 50% van de toename van het volume in de bezinklaag een volumegewicht heeft van 1,0 ton per m3 (bovenste laag) en de overige 50% een volumegewicht van 1,6 ton per m3 (onderste laag). Dit betekent dat een bezinklaag een gemiddeld soortelijk gewicht heeft van 1,3 ton per m3. Verder gaat volgens de ondernemer het argument van de minister niet op dat, omdat hij bij de berekening van de omvang van de bezinklaag uitgaat van een jaarlijkse aangroei van 2 cm en rekent met dubbele mineralengehalten, hij dermate ruim corrigeert, dat er geen ruimte zou zijn voor toepassing van een ander soortelijk gewicht. De gehanteerde dubbele mineralengehalten betreffen een zekerheidsmarge uitgedrukt in kilogram per ton en kunnen dus geen betrekking hebben op de toepassing van het soortelijk gewicht van de aangegroeide bezinklaag.

5 Het College is het met de rechtbank eens dat kan worden uitgegaan van de door de minister berekende aangroei van de bezinklaag in 2018. De minister heeft bij de berekening van de aangroei van de bezinklaag conform het Boetebeleid Meststoffenwet RVO een ruime marge toegepast door uit te gaan van een aangroei van 2 cm en daarbij de mineralengehalten daarin te verdubbelen. Het College volgt het standpunt van de minister dat aan de door de ondernemer gemaakte alternatieve berekeningen geen waarde kan worden toegekend. De ondernemer heeft niet met objectief verifieerbare stukken onderbouwd dat de aangroei van de bezinklaag, die naar het oordeel van het College de bovenste laag daarvan betreft, in de opslagen van het bedrijf van de ondernemer in 2018 inderdaad een hoger soortelijk gewicht had. Het College is daarom van oordeel dat niet van een ander soortelijk gewicht hoeft te worden uitgegaan bij de berekening van de aangegroeide bezinklaag. 6.1 Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden. 6.2 In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hogerberoepsfase twee jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 3 november 2020, de datum waarop de minister aan de ondernemer heeft meegedeeld voornemens te zijn een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van de meststoffenregelgeving. Ten tijde van deze uitspraak is deze termijn met één jaar en negen dagen overschreden. 6.3 Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd met 5% wegens het verstrijken van meer dan 13 weken tussen de datum van het voornemen tot het opleggen van de boete en de oplegging van de boete aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes maanden tot en met twaalf maanden zou plaats zijn voor matiging van de boete met 5% tot een maximum van € 2.500,- en voor de resterende overschrijding geldt dat het College naar bevind van zaken handelt (vergelijk de uitspraak van het College van 24 december 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:929, onder 5.5)). Gelet op het gegeven dat de rechtbank de boete met € 2.500,- heeft gematigd tot € 17.802,45 is er geen aanleiding voor een aanvullende matiging door het College.

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. C.T. Aalbers en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. H. Caglayankaya, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 november 2025. w.g. T. Pavićević w.g. H. Caglayankaya