ECLI:NL:CBB:2025:305

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/1861 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 mei 2025 op het hoger beroep van: [naam 1] , te [plaats 1] , het diervoederbedrijf (gemachtigde: [naam 2] ) tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 augustus 2022, kenmerk 21/2149, in het geding tussen het diervoederbedrijf en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. M.M.J. Hunting)

Het diervoederbedrijf heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 18 augustus 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:6883, aangevallen uitspraak). De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend. Het diervoederbedrijf heeft nadere stukken ingediend. De zitting was op 19 februari 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen, alsmede van de zijde van het diervoederbedrijf mr. J.A.L. Baak.

1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 Op 21 en 22 april 2020 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) inspecties uitgevoerd. De bevindingen daarvan zijn neergelegd in een naar waarheid opgemaakt rapport van bevindingen van 29 april 2020 (rapport van bevindingen). Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende: “[…] Naar aanleiding van een inspectie bij Aan- en verkoop coöperatie " [naam 3] ", en een vervolginspectie op 21 april 2020 in het kader van handel in toevoegingsmiddelen waarvoor een erkenning verplicht is volgens artikel 10 van de Verordening (EG) 183/2005 bevond ik mij 22 april 2020 omstreeks 09.30 uur te: Locatie: Naam: [naam 4] Adres: [adres] Postcode Plaats: [postcode] [plaats 1] Soort bedrijf: Diervoederbedrijf Bevinding(en): Datum en tijdstip van de bevinding: 21 april 2020 omstreeks 09.30 uur uur, heb ik een vervolginspectie zijnde een internet-inspectie uitgevoerd op de site van [naam 4] (handelsnaam) te [plaats 1] , eigenaar [naam 1] . te [plaats 1] . Op deze site, [naam 5] zag ik dat kopersulfaat, een toevoegingsmiddel voor diervoeder, werd aangeboden voor rundvee in de categorie "Mineralen-Vitaminen […]. Uit de inspectie bij " [naam 3] " kwam na voren dat het volgens het etiket van het betreffende kopersulfaat […], koper(II)sulfaatpentahydraat betrof, een toevoegingsmiddel voor diervoeder toegelaten volgens het European Union Register of Feed Additives onder nummer [nummer 1] met CAS nummer [nummer 2] . Handel in dit toevoegingsmiddel, hiervoor is een erkenning verplicht volgens artikel 10 van de verordening (EG) 183/2005. Tijdens mijn inspectie op 22 april 2020 heb ik de heer [naam 2] gevraagd waar dit koper(II)sulfaatpentahydraat was gekocht, ik hoorde hem zeggen dat dit afkomstig was van: [naam 6] te [plaats 1] . Een factuurbon van deze aankoop heeft hij mij toegestuurd per mail op 29 april 2020. […] Tevens zag ik bij een eerdere inspectie bij Aan-en verkoopcoöperatie " [naam 3] " te [plaats 2] , een diervoederbedrijf volgens verordening (EG) 183/2005, artikel 9 en 10, een kassabon afkomstig van [naam 4] , een dierenspeciaalzaak te [plaats 1] , waarop de aankoop van 1 eenheid kopersulfaat werd genoemd. […] Constatering: Ik zag in het registratiesysteem van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit, daar waar bedrijven met erkenningen en/of registraties volgens artikel 9 en 10 van de verordening (EG) 183/2005 zijn vermeld, dat [naam 4] te [plaats 1] niet stond genoemd als zijnde diervoederbedrijf volgens artikel 9 en/of 10 van de verordening (EG) 183/2005. […] Deze bevindingen worden [naam 1] aangerekend. […]” 1.3 Op basis van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van 28 augustus 2020 (boetebesluit) aan het diervoederbedrijf een boete opgelegd van € 5.000,- vanwege het volgende feit: De exploitant van een diervoederbedrijf heeft er niet voor gezorgd dat de inrichting waarover zij de leiding heeft en waar een toevoegingsmiddel voor een diervoeder voor rundvee ter verkoop werd aangeboden, door de bevoegde autoriteit is erkend. Dit levert een overtreding op van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 13 van de Regeling diervoeders 2012 en artikel 11, aanhef en onder a of b, van de Verordening (EG) nr. 183/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 12 januari 2005 tot vaststelling van voorschriften voor diervoederhygiëne (Verordening 183/2005). 1.4 Met het besluit van 29 maart 2021 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van het diervoederbedrijf tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd. De aangevallen uitspraak 2 De rechtbank heeft het beroep van het diervoederbedrijf ongegrond verklaard en daartoe, voor zover voor het hoger beroep van belang, overwogen: “Heeft verweerder de boete terecht opgelegd? 8. Eiseres voert aan dat verweerder had moeten volstaan met een waarschuwing of in elk geval de boete had moeten matigen. Zij heeft te goeder trouw gehandeld. Ze heeft geleverd aan een gecertificeerd bedrijf en ging ervan uit dat dat bedrijf wist hoe het toevoegingsmiddel moest worden verwerkt. Bovendien heeft eiseres deze overtreding niet eerder begaan. 8.1. Op grond van het Specifiek interventiebeleid Diervoeder wordt voor deze overtreding niet eerst gewaarschuwd maar direct een bestuurlijke boete opgelegd. De wetgever heeft al een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding in het algemeen evenredig moet worden geacht. In de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (hierna: de Regeling handhaving) is overtreding van artikel 13 van de Regeling diervoeders 2012, voor zover dat ziet op artikel 10 van Verordening 183/2005, aangemerkt als categorie 4. Dat betekent dat op grond van artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (hierna: het Besluit handhaving) daarvoor een boete van € 5.000,- wordt opgelegd, zoals in dit geval ook is gebeurd. 8.2. Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd, indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht gesteld dat hiervan in dit geval geen sprake is. Verordening 183/2005 heeft tot doel een hoog beschermingsniveau voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu te garanderen. Zoals volgt uit Verordening 183/2005 en ook ter zitting is besproken, is de erkenning verplicht gesteld vanwege de grote risico’s die het gebruik van toevoegingsmiddelen met zich brengt. Een diervoederbedrijf wordt pas erkend als na een bedrijfsbezoek is vastgesteld dat het aan de voorschriften voldoet met betrekking tot onder andere personeel, kwaliteitsbeheersing, opslag en traceerbaarheid. Eiseres heeft die erkenning niet en dus is niet gecontroleerd of zij aan die voorschriften voldoet. Bovendien gaat Verordening 183/2005 uit van een gesloten systeem waarbinnen alleen geregistreerde en erkende bedrijven handelen in diervoeders en toevoegingsmiddelen. Dit dient ertoe volledige traceerbaarheid te garanderen. Dat is essentieel voor de voederveiligheid (zie overwegingen 7, 17 en 21 van de preambule van Verordening 183/2005). Door het ontbreken van een erkenning valt eiseres buiten dit systeem. Daardoor wordt het snel in de gehele keten kunnen traceren van een toevoegingsmiddel voor diervoeder ernstig bemoeilijkt, zo niet onmogelijk. De overtreding heeft dus wel degelijk een aanmerkelijk risico betekend voor de volksgezondheid, diergezondheid en het milieu. 8.3. Verweerder heeft dus de boete in overeenstemming met het Besluit handhaving en de Regeling handhaving opgelegd.

Standpunt van het diervoederbedrijf 3 Het diervoerderbedrijf blijft van mening dat de minister de boete ten onrechte heeft opgelegd.De rechtbank heeft (in overweging 8) ten onrechte niet – althans niet voldoende – zelf een integrale beoordeling gemaakt omtrent de evenredigheid van de opgelegde boete in relatie tot de overtreding. Door alleen te toetsen of halvering van de boete van toepassing zou kunnen zijn, maar niet ook of sprake zou moeten zijn van een lagere hoogte, heeft de rechtbank het evenredigheidsbeginsel in onvoldoende mate getoetst. Bovendien concludeert de rechtbank zonder enige onderbouwing dat van verminderde verwijtbaarheid geen sprake is. Het diervoederbedrijf verwijst in dit kader naar de wijziging van de rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State naar aanleiding van de Toeslagenaffaire, waarin – kort gezegd – nadrukkelijk opdracht aan de bestuursrechter wordt gegeven om, alhoewel de wetgever een strikte keuze heeft gemaakt met betrekking tot sancties, expliciet te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Het diervoederbedrijf beroept zich ook op artikel 30 van Verordening 183/2005 waarin is voorgeschreven dat de door de Lidstaten op te leggen sancties – onder meer – "evenredig” dienen te zijn. De NVWA is direct – bij de eerste constatering – overgegaan tot het opleggen van een boete zonder dat zij de kans heeft gekregen de beweerdelijke overtreding ongedaan te maken en herhaling te voorkomen. Een last onder dwangsom zou daartoe een meer evenredig middel geweest zijn. Het boetebesluit dient op grond hiervan te worden vernietigd wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. Mocht de last onder dwangsom niet in het palet van sancties van de Wet dieren zijn opgenomen dan is het diervoederbedrijf van mening dat de terzake geldende bepalingen van de Wet dieren (deels) in strijd zijn met artikel 30 van Verordening 183/2005, omdat dan niet wordt voldaan aan het evenredigheidsvereiste. De boete kan om die reden eveneens niet in stand blijven. Standpunt van de minister 4 De minister is van mening dat de rechtbank op goede gronden heeft geoordeeld dat de boete niet gehalveerd, dan wel gematigd, zou moeten worden. Volgens de minister ligt de in deze zaak opgelegde bestuurlijke boete wettelijk vast. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes heeft de wetgever al een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Daarbij is rekening gehouden met de ernst van de overtreding en de effectiviteit van de boete. Het met de van toepassing zijnde regelgeving gediende doel – het waarborgen van een hoog niveau van consumentenbescherming op het vlak van voedsel- en voederveiligheid – staat voorop. Aan het diervoederbedrijf is het overtreden van artikel 10 en artikel 11, onder a of b, van Verordening 183/2005 ten laste gelegd. Het diervoederbedrijf beschikte niet over een erkenning overeenkomstig artikel 10 van Verordening 183/2005 en vanwege de overtreding dient een bestuurlijke boete van de vierde categorie, zijnde een bedrag van € 5.000,- te worden opgelegd. Zoals ook de rechtbank heeft geoordeeld, zijn de minister verder geen bijzondere omstandigheden bekend op basis waarvan het boetebedrag gehalveerd, dan wel gematigd, zou moeten worden en is sprake is van een passende en evenredige boete. De minister meent dat de keuze van de wetgever om overtreding van artikel 10 van Verordening (EG) nr. 183/2005 beboetbaar te achten en daarbij een boetebedrag van € 5.000,- passend te achten, niet in strijd is met artikel 30 van die verordening. De minister merkt op dat het beleid ten aanzien van het opleggen van bestuurlijke boetes is vastgelegd in het ‘Algemeen Interventiebeleid’ en het ‘Specifiek interventiebeleid NVWA diervoeder’ Volgens dit beleid is sprake van een klasse B-overtreding (of: zware overtreding) en legt de minister in dit geval direct een boete op zonder te waarschuwen. De minister is verder ook niet gebleken dat er omstandigheden aan de orde waren die reden zouden geven om gebruik te maken van de afwijkingsbevoegdheid zoals neergelegd in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. De minister is van mening dat terecht en conform zijn beleid een boete van € 5.000,- is opgelegd en geen last onder dwangsom. Wettelijk kader 5 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Oordeel van het College Overtreding 6.1 Het College stelt voorop dat het diervoederbedrijf ter zitting heeft erkend dat sprake is van een overtreding van de onder 1.3 genoemde voorschriften. Gelet hierop neemt het College de overtreding als vaststaand aan en is het College van oordeel dat de rechtbank op goede gronden heeft geoordeeld dat de minister bevoegd was om het diervoederbedrijf wegens de overtreding een boete op te leggen. 6.2 Beoordeeld moet worden of de opgelegde boete onevenredig is. Is (de hoogte van) de opgelegde boete evenredig? 7.1 Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft de wetgever een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding in het algemeen evenredig moet worden geacht. De boete voor een overtreding als hier aan de orde is, is in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (Regeling handhaving) vastgesteld op € 5.000,-. Op grond van deze bepaling heeft de minister de boete voor het diervoederbedrijf op dit bedrag vastgesteld. 7.2 Het College ziet evenals de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de in artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving bedoelde risico’s of gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu in dit geval gering zijn of ontbreken. De Verordening 183/2005 heeft als doel een hoog beschermingsniveau voor gezondheid van mensen en dieren en het milieu te bereiken. Door het ontbreken van de voorgeschreven erkenning wordt het snel in de gehele keten kunnen traceren van een toevoegingsmiddel voor diervoeder, hetgeen essentieel is voor de voederveiligheid, ernstig bemoeilijkt, zo niet onmogelijk. De overtreding heeft dus wel degelijk een aanmerkelijk risico betekend voor de volksgezondheid, diergezondheid en het milieu. Voor een halvering van de boete of een andere matiging ziet het College dan ook geen aanleiding. Het diervoederbedrijf heeft ook in hoger beroep geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de boete had moeten worden gematigd. Evenals de rechtbank acht het College de opgelegde boete niet onevenredig. Gelet op de aard en ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, is het College met de rechtbank van oordeel dat de door de minister opgelegde boete van € 5.000,- passend en geboden is. 7.3 Gelet op het eerder genoemde interventiebeleid van de minister is het College met de rechtbank van oordeel dat de minister terecht een boete heeft opgelegd zonder eerst te waarschuwen. In dit interventiebeleid is er namelijk bewust voor gekozen om een geval als het onderhavige onder te brengen in overtredingsklasse B met als interventie een bestuurlijke boete. Ambtshalve beoordeling overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM 8.1 Het diervoerbedrijf heeft niet verzocht om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

9 Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Daarom zal het College het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 4.500,-. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen. Proceskosten 10 Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.

Het College: vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft; verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft; herroept het boetebesluit in zoverre en stelt de boete vast op € 4.500,-; - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit; - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; - draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 360,- aan het diervoederbedrijf te vergoeden; - bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan het diervoederbedrijf terugbetaalt. Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. F.J.J. van West de Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2025. w.g. T. Pavićević w.g. F.J.J. van West de Veer Bijlage Verordening (EG) nr. 183/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 12 januari 2005 tot vaststelling van voorschriften voor diervoederhygiëne (Verordening 183/2005). “Artikel 11 Vereisten “Exploitanten van diervoederbedrijven mogen hun activiteiten niet uitoefenen zonder: a) registratie overeenkomstig artikel 9, of b) erkenning indien dat overeenkomstig artikel 10 vereist is.” “Artikel 30 Sancties De lidstaten stellen de regels vast voor de sancties die van toepassing zijn op overtredingen van deze verordening en nemen alle nodige maatregelen om te bereiken dat zij worden toegepast. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. De lidstaten stellen de Commissie uiterlijk op 8 februari 2007 van deze bepalingen in kennis en delen haar onverwijld alle latere wijzigingen van die bepalingen mee.” Wet dieren luidt - voor zover hier van belang – als volgt: “Artikel 6.2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen en EU-besluiten 1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is. […]” “Artikel 8.7 Bevoegdheid Onze minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.” “Artikel 8.8 Hoogte bestuurlijke boete 1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd. […]” Regeling diervoeders 2012 luidt – voor zover hier van belang – als volgt: “Artikel 13 Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn de artikelen 4,5, eerste, tweede, derde, vijfde en zesde lid, 6, eerste en derde lid, 7, eerste lid, 9 eerste en tweede lid, 10,11, 23, eerste lid, en 24 van de verordening (EG) nr. 183/2005” Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren luidt - voor zover hier van belang - als volgt: “Artikel 2.2 Boetecategorieën 1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld: a. categorie 1: € 500; b. categorie 2: € 1500; c. categorie 3: € 2500; d. categorie 4: € 5000; e. categorie 5: € 10.000 of, indien dat meer is, 10% van de jaaromzet. (…)” “Artikel 2.3 Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu: a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd; b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.” Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren luidt als volgt: “Artikel 1.2 Indeling categorieën bestuurlijke boete De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.” Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren “Regeling diervoeders 2012 Categorie Artikel 13, voor zover dat artikel betrekking heeft op de Artikelen 6, eerste en derde lid, 7, eerste lid, 10 en 23, eerste lid, van verordening (EG) nr. 183/2005 4”