ECLI:NL:CBB:2025:388

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/845 uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juli 2025 op het hoger beroep van: Vleeswarenfabriek [naam 1] B.V., te [woonplaats] (onderneming) (gemachtigden: mr. C. Ruers en mr. J. Jansen) tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 juni 2021, kenmerk 19/3436, 20/4241 en 20/4660, in het geding tussen de onderneming en de staatssecretaris van volksgezondheid, welzijn en sport (gemachtigden: mr. I. Renkema-Brink, mr. K. Janssens en mr. M. Alipour)

De onderneming heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 29 juni 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:6494) (aangevallen uitspraak). De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. De onderneming heeft nadere stukken ingediend. De zitting was op 23 januari 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de onderneming hebben ook deelgenomen [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Naar aanleiding van het verzoek van het College ter zitting om nadere informatie heeft de onderneming nadere stukken ingediend.

1.1 De onderneming exploiteert een levensmiddelenbedrijf. Zij verwerkt en bewerkt varkensvlees tot vleeswaren en vleesproducten en levert aan restaurants, groothandels, verwerkers en zogenoemde “slicers”. Exportslachterij [naam 5] B.V. (leverancier) heeft de onderneming op 15 november 2018 geïnformeerd dat zij (de leverancier) in de periode van 4 juni 2018 tot en met 24 oktober 2018 varkensvlees heeft afgezet dat is gelinkt aan diverse ziektegevallen, te weten besmetting met Salmonella Goldcoast (salmonella). De leverancier heeft opgemerkt dat het aan de onderneming in die periode geleverde varkensvlees mogelijk besmet is en verzocht om in het kader van het HACCP-plan daar rekening mee te houden met inachtneming van artikel 19 van Verordening 178/2002 (Verordening). De onderneming heeft op 16 november 2018 voor al haar zogenoemde ready-to-eat levensmiddelen een GFL-melding gedaan bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en meegedeeld dat zij het varkensvlees dat afkomstig is van de leverancier heeft bemonsterd en geen salmonella heeft aangetroffen. 1.2 De NVWA heeft de onderneming op 21 november 2018 bericht dat de GFL-melding onvolledig was en verzocht om aanvulling met de afzetgegevens van de levensmiddelen, een risicobeoordeling en de onderbouwing daarvan. Ook heeft de NVWA erop gewezen dat indien de onderneming gehakt vlees, een vleesbereiding of een vleesproduct heeft verhandeld dat bedoeld is om rauw te worden gegeten, met uitzondering van levensmiddelen waarbij het salmonellarisico door het productieproces of de samenstelling van de levensmiddelen is geëlimineerd, procedures moet starten om deze uit de handel te nemen. Verder heeft de NVWA erop gewezen dat de onderneming haar afnemers moet informeren indien sprake is van doorlevering van mogelijk schadelijke levensmiddelen. De NVWA heeft opgemerkt dat de genoemde verplichtingen volgen uit artikel 19, eerste en derde lid, van de Verordening. 1.3 De onderneming heeft op 22 november 2018 een tweede GFL-melding gedaan. Zij heeft daarin uiteengezet dat op grond van haar labresultaten en die van de leverancier geconcludeerd kan worden dat aan wet- en regelgeving wordt voldaan. De onderneming merkt op dat in de bedoelde periode sprake is van slechts drie besmette varkenskarkassen, waarvan niet met zekerheid gezegd kan worden dat zij er één heeft ontvangen. Vanwege een geringe kans en een matig risico (geen doden of ziekenhuisopnames) kan volgens de onderneming geconcludeerd worden dat geen sprake is van een onacceptabel voedselveiligheidsrisico. Het grootste deel van haar productie ziet op bacon die voor de Deense of de Engelse markt bestemd is. Bij deze bacon zal sprake zijn van voldoende verhitting. Daarom zijn deze levensmiddelen volgens de onderneming veilig. Een ander deel van de productie wordt verhandeld naar Europa en Azië. Het gaat hier om vers vlees dat bedoeld is te worden verwerkt, zodat ook ten aanzien daarvan geen sprake is van risicovolle levensmiddelen. Wat betreft de Nederlandse markt beschouwt de onderneming de Hollandse bacon, gerookt spek en de droge worst-producten, die ready-to-eat zijn, als risicoproducten. De onderneming stelt van de levensmiddelen die zij heeft geproduceerd met het varkensvlees dat zij in de genoemde periode van de leverancier heeft afgenomen, alleen de droge worst-producten nog in voorraad te hebben. De afzet daarvan heeft de onderneming geblokkeerd. Verder kondigt de onderneming aan dat ze haar afnemers in Nederland zal informeren over het salmonella-incident en daarbij zal aangeven dat zij de risico’s moeten beoordelen en een GFL-melding moeten doen. 1.4 Naar aanleiding van de tweede GFL-melding, heeft de NVWA de onderneming op 22 november 2018 meegedeeld dat uit de verstrekte gegevens niet blijkt dat alle genoemde levensmiddelen een bewerking hebben ondergaan waarbij salmonella is geëlimineerd. De NVWA heeft opgemerkt dat eliminatie in het productieproces van de onderneming moet plaatsvinden en niet bij de consument en dat de onderneming een risicoanalyse voor de levensmiddelen kan aanleveren waaruit blijkt dat salmonella geëlimineerd is. Indien de onderneming gehakt vlees, een vleesbereiding of een vleesproduct heeft verhandeld dat bedoeld is voor rauwe consumptie waarbij het salmonellarisico niet is geëlimineerd, moet zij deze uit de handel nemen en onverwijld de afnemers zowel in Nederland als in het buitenland informeren. Verder heeft de NVWA erop gewezen dat de onderneming per land de afzetgegevens moet aanleveren en dat de NVWA een RAFF-melding in het buitenland zal doen. De onderneming heeft bevestigd dat de levensmiddelen geen bewerking ondergaan voor levering en toegezegd dat zij de droge worst-producten uit de handel zal nemen. Over de traditionele bacon merkt de onderneming op dat die niet uit de handel hoeft te worden genomen, omdat de afnemer de mogelijkheid heeft om de salmonella middels een processtap te elimineren. Volgens de onderneming hoeft vers vlees evenmin uit de handel te worden genomen, omdat vers vlees bestemd is voor verdere verwerking. De onderneming merkt verder op geen informatie over haar buitenlandse afnemers te verstrekken en richting hen nog geen actie te ondernemen, omdat het overleg tussen de brancheorganisatie en de NVWA nog geen uitsluitsel heeft gegeven over de vraag of de onderneming haar buitenlandse afnemers moet aanschrijven. 1.5 Op 22 november 2018 heeft de onderneming haar Nederlandse afnemers geïnformeerd dat in de levensmiddelen die in de periode 6 juni 2018 - 16 november 2018 zijn geleverd mogelijk met salmonella besmet varkensvlees is verwerkt. In de brief is opgenomen de passage: “Wij willen benadrukken dat met NVWA is afgesproken dat HACCP de basis is voor iedereen in de benadering van dit incident. Hierbij dient iedereen de risico afweging te maken volgens hun procedure”. De onderneming wijst de afnemers erop dat zij op basis van artikel 19, eerste en derde lid, van de Verordening en de HACCP een risico-inventarisatie en analyse dienen te doen en genomen acties dan wel het afzien van acties dienen te melden bij de NVWA. Deze brief heeft de onderneming op verzoek op 23 november 2018 met de NVWA gedeeld. Ook heeft de onderneming op 22 november 2018 per e-mail haar afnemers geïnformeerd dat alle droge worst-producten die door de onderneming vanaf 24 juni 2018 zijn geleverd uit de handel genomen moeten worden en aan de onderneming kunnen worden geretourneerd. Door de branchevereniging (COV) zijn vervolgens in samenspraak met de NVWA informatiebrieven opgesteld voor buitenlandse afnemers. Die zijn op 23 en 26 november 2018 verstuurd. Deze brieven bevatten een op de Nederlandse brieven gelijkende passage over de benadering van het incident. 1.6 Omdat door de afnemers weinig GFL-meldingen werden geplaatst, heeft de NVWA besloten meer actie van de onderneming richting haar afnemers te eisen. Daartoe heeft de NVWA op 6 december 2018 telefonisch en per e-mail de onderneming meegedeeld dat uit de GFL-melding van 22 november 2018 geconcludeerd kan worden dat de volgende levensmiddelen mogelijk risicoproducten zijn: droge worst, gerookt spek NL, gerookt spek rond, gerookte spekblokjes, Hollandse bacon, SMK back bacon sliced, SMK back bacon whole, SMK streaky bacon sliced, SMK streaky bacon whole, UMS back bacon sliced, UMS back bacon whole en UMS streaky bacon sliced. Volgens de NVWA moeten deze levensmiddelen daarom uit de handel worden genomen. De NVWA geeft aan dat als deze levensmiddelen naar mening van de onderneming niet risicovol zijn, zij dit aan de hand van een risicobeoordeling aannemelijk moet maken. Hierbij geeft de NVWA als voorbeeld dat een levensmiddel tijdens het productieproces gedurende ten minste twee minuten moet worden verhit bij een temperatuur van 70˚C. Als deze onderbouwing er niet is of onvoldoende is beschouwt de NVWA de levensmiddelen als risicovol en moet de onderneming de levensmiddelen per direct uit de handel nemen en een GFL-melding hiervan plaatsen op uiterlijk 6 december 2018 om 16.15 uur.

Dwangsombesluit Standpunten van de onderneming 3 De onderneming stelt dat zij geen redenen had om aan te nemen dat de levensmiddelen die zij verwerkt of gedistribueerd heeft niet aan de voedselveiligheidscriteria voldeden. Volgens de onderneming is niet gebleken dat zij besmet varkensvlees heeft ontvangen. Dat de NVWA op varkenskarkassen van een leverancier salmonella heeft geconstateerd is geen aanleiding om aan te nemen dat de onderneming levensmiddelen in de handel heeft gebracht die niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoen. De onderneming stelt dat zij wel degelijk uitvoerig onderzoek als bedoeld in artikel 14, zesde lid, van de Verordening heeft verricht waaruit is gebleken dat de levensmiddelen veilig zijn. Zo heeft de onderneming 15 monsters genomen van het vlees dat zij in de periode van 4 juni 2018 tot en met 24 oktober 2018 van de leverancier heeft afgezet. Ook heeft zij monsters genomen van het vlees dat zij van andere leveranciers heeft afgezet. Verder heeft de onderneming in de bedoelde periode 119 onderzoeken naar salmonella uitgevoerd op de gezouten, niet-verhitte levensmiddelen. De onderneming stelt dat als er al salmonella in haar levensmiddelen aanwezig is geweest en dit verboden zou zijn, er ten aanzien van de levensmiddelen die voor consumptie door en door verhit moeten worden nog steeds geen redenen waren om die uit de handel te nemen. De onderneming merkt, onder verwijzing naar de Richtsnoeren voor de tenuitvoerlegging van de artikelen 11, 12, 14, 17, 18, 19 en 20 van de Verordening, op dat een levensmiddel veilig is zolang niet met een risicobeoordeling de onveiligheid ervan is gebleken. Volgens de onderneming moet worden getoetst aan artikel 14, derde tot en met het vijfde lid, van de Verordening. Het gaat erom dat het levensmiddel veilig moet zijn wanneer het wordt geconsumeerd onder de omstandigheden waarvoor het is bedoeld en zoals het doorgaans geconsumeerd wordt. Volgens de onderneming zijn de levensmiddelen die voor consumptie door en door verhit moeten worden daarom veilig. Verder stelt de onderneming dat de rechtbank het dwangsombesluit ten onrechte evenredig heeft geacht. Het dwangsombesluit is voor de onderneming vanwege de grote gevolgen ervan, namelijk het uit de handel nemen van een grote hoeveelheid levensmiddelen, onevenredig in de zin van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De staatssecretaris had ook met een minder ingrijpende maatregel kunnen volstaan. De last gaat volgens de onderneming veel verder dan wat noodzakelijk is om een hoog niveau van gezondheidsbescherming te verwezenlijken. Voorts kan volgens de onderneming, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, de omstandigheid dat zij voorafgaand aan de oplegging van de last onder dwangsom niet is gehoord niet worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat zij door het niet-horen wel is benadeeld. Tot slot zijn volgens de onderneming haar rechten van verdediging, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, door de bij het dwangsombesluit gegeven begunstigingstermijn van vier uur wel degelijk geschonden. Standpunten van de staatssecretaris 4 De staatssecretaris onderschrijft de uitspraak en de overwegingen van de rechtbank. Hij merkt op dat de onderneming op grond van artikel 19, eerste lid, van de Verordening de levensmiddelen die mogelijk met salmonella besmet waren uit de handel moest nemen. Hij verwijst in dit verband naar artikel 17, eerste lid, van de Verordening waarin staat dat in ieder stadium van de productie, verwerking en distributie moet worden voldaan aan de levensmiddelenwetgeving. Volgens de staatssecretaris geldt de verplichting tot het uit de handel nemen van levensmiddelen niet voor de levensmiddelen waar de onderneming een nadere behandeling aan had gegeven, omdat er dan geen sprake (meer) was van gevaar. Verder betoogt de staatssecretaris dat het dwangsombesluit evenredig is aan de ernst van de overtreding. Het belang van de volksgezondheid, met name het tegengaan van een verdere uitbraak van salmonella, telt zwaar mee. Daarom weegt het belang van de onderneming om de al gedistribueerde levensmiddelen niet uit de handel te hoeven nemen minder zwaar. De staatssecretaris heeft daarbij meegewogen dat op grond van de Verordening de primaire verantwoordelijkheid voor de voedselveiligheid bij de onderneming ligt als exploitant van een levensmiddelenbedrijf. Zij moet op grond van artikel 17, eerste lid, van de Verordening ervoor zorgen dat de levensmiddelen in alle stadia van productie, verwerking en distributie voldoen aan de levensmiddelenwetgeving. Wanneer wordt vastgesteld dat een levensmiddel niet voldoet aan de levensmiddelenwetgeving moet het risico worden gedragen door de exploitant die gehouden is tot naleving van de levensmiddelenwetgeving. Dat de onderneming de levensmiddelen die zij in de handel heeft gebracht als veilig beschouwt doet daar niet aan af. Verder is volgens de staatsecretaris de onderneming door het niet-horen voorafgaand aan de oplegging van de last onder dwangsom niet benadeeld. De met het dwangsombesluit gegeven begunstigingstermijn van vier uur levert evenmin een schending van de rechten van verdediging van de onderneming op.

5.1.1 In de Verordening zijn algemene beginselen en algemene voorschriften voor de levensmiddelenwetgeving op zowel Europees als nationaal niveau neergelegd. In artikel 1 van de Verordening is, voor zover hier van belang, bepaald dat deze verordening de grondslag verschaft voor een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid en de belangen van de consument met betrekking tot levensmiddelen. Uit artikel 5 van de Verordening blijkt dat de levensmiddelenwetgeving onder meer als algemene doelstelling een hoog niveau van bescherming van het leven en de gezondheid van de mens en de bescherming van de belangen van de consument nastreeft. 5.1.2 Met inachtneming van dit hoge beschermingsniveau voor de volksgezondheid, neemt het College het volgende tot uitgangspunt. Het staat vast dat op varkenskarkassen van de leverancier van de onderneming, afgezet in de periode van 4 juni 2018 tot en met 24 oktober 2018, salmonellabesmetting is geconstateerd. Uit onderzoek is gebleken dat er diverse ziektegevallen zijn geweest, die aan deze salmonellabesmetting te linken zijn. Deze partij vlees, waarvan ook aan de onderneming is geleverd, is daarmee een onveilig levensmiddel als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Verordening. Wanneer een onveilig levensmiddel deel uitmaakt van een partij of zending van dezelfde klasse of omschrijving wordt gelet op artikel 14, zesde lid, van de Verordening aangenomen dat alle levensmiddelen in die partij of zending onveilig zijn. Dit is slechts anders als een uitvoerig onderzoek geen aanwijzingen oplevert dat de rest van de partij of zending onveilig is. 5.1.3 Bij de beoordeling van het door de onderneming verrichte onderzoek, gaat het alleen om het onderzoek dat de onderneming heeft verricht aan het vlees dat afkomstig is van de leverancier in de genoemde periode van 4 juni 2018 tot en met 24 oktober 2018. In deze periode heeft de onderneming 652.720 kilo varkensvlees van de leverancier afgenomen. Het onderzoek van de onderneming bestaande uit 15 monsters van dit vlees, kan naar het oordeel van het College niet worden aangemerkt als uitvoerig in de zin van artikel 14, zesde lid, van de Verordening, al omdat het aantal genomen monsters daarvoor niet volstaat. De onderneming had daarom redenen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Verordening om aan te nemen dat de levensmiddelen die zij verwerkt of gedistribueerd had niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldeden. Ze had, zoals duidelijk in het dwangsombesluit is aangegeven, onmiddellijk de procedures moeten inleiden om de betreffende levensmiddelen uit de handel te nemen en de NVWA daarvan in kennis moeten stellen. De kwalificatie van de levensmiddelen als al dan niet ready-to-eat is in dit verband niet relevant. Gezien het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris op grond van artikel 32 van de Warenwet, in samenhang gelezen met artikel 2, tiende lid, van het Warenwetbesluit, bevoegd was om de onderneming een last onder dwangsom op te leggen. 5.2 Het beroep op het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb) slaagt niet. De NVWA heeft de onderneming meermaals en uitgebreid te kennen gegeven welke maatregelen van haar verwacht werden. De onderneming heeft daar steeds maar beperkt gehoor aan gegeven. Onder die omstandigheden is de oplegging van een last onder dwangsom een geschikt en noodzakelijk middel om de voedselveiligheid te waarborgen. Het dwangsombesluit is ook evenwichtig. De staatssecretaris heeft het belang van het voorkomen van verdere salmonellabesmettingen en daarmee het belang van de volksgezondheid terecht zwaarder laten wegen dan het (financiële) belang van de onderneming. 5.3 Het College volgt de rechtbank in haar oordeel dat aannemelijk is dat de onderneming niet is benadeeld door schending van de hoorplicht. De rechtbank heeft het gebrek terecht met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd. De onderneming heeft haar standpunten namelijk in bezwaar, beroep en inmiddels ook in hoger beroep zowel schriftelijk als mondeling kunnen toelichten en onderbouwen. 5.4 Ook volgt het College de rechtbank in haar oordeel dat de rechten van verdediging van de onderneming door een begunstigingstermijn van vier uur niet zijn geschonden, omdat van de onderneming kan worden verwacht dat zij binnen de begunstigingstermijn voldoet aan de opgelegde last en de rechtmatigheid van de last en de verbeuring van de dwangsommen door de rechter kan laten toetsen. 5.5 Gelet op het voorgaande slaagt het hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank over besluit op bezwaar I niet. Boete Standpunten van de onderneming 6 Volgens de onderneming heeft de rechtbank de boetes ten onrechte in stand gelaten. Van een (opzettelijke) overtreding van artikel 19, eerste, derde en vierde lid, van de Verordening is namelijk geen sprake. De onderneming stelt dat zij wel degelijk onmiddellijk procedures heeft ingeleid om de levensmiddelen uit de handel te nemen en met de NVWA heeft samengewerkt in verband met het nemen van maatregelen om eventuele risico’s verbonden aan de levensmiddelen te vermijden dan wel te beperken. De onderneming heeft in het kader van de discussie of de levensmiddelen wel of niet ready-to-eat zijn, de keuze gemaakt om de geblokkeerde levensmiddelen niet meteen terug te roepen, zodat zij de last aan een rechter kon voorleggen. De onderneming heeft direct nadat haar verzoek om een voorlopige voorziening was afgewezen alle geblokkeerde levensmiddelen alsnog teruggeroepen. Hiermee zijn geen van de betreffende levensmiddelen door het handelen van de onderneming bij de consument terechtgekomen. Zij heeft met haar handelwijze dus geen enkel voedselveiligheidsrisico veroorzaakt. De enige reden waarom de onderneming haar afnemers heeft verzocht om de door de NVWA aangekondigde brief van 10 december 2018 te negeren is om onnodig uit de handel nemen van levensmiddelen te voorkomen en het dwangsombesluit ter beoordeling aan de rechter voor te leggen. Zij had daarbij niet de intentie om haar afnemers te verhinderen om met de NVWA samen te werken. Verder stelt de onderneming dat sprake is van eendaadse samenloop. Daarom kan de staatssecretaris haar voor de overtredingen geen afzonderlijke boetes opleggen. Volgens de onderneming zijn bovendien de aan haar opgelegde boetes van in totaal € 504.038,-, niet evenredig, omdat op geen enkel moment risico’s voor de voedselveiligheid dan wel de volksgezondheid teweeg zijn gebracht. Verder is de boete ook niet evenredig omdat zij met de haar verweten gedragingen geen enkel economisch voordeel heeft behaald. De onderneming voert tot slot aan dat de rechtbank ten onrechte eraan voorbij is gegaan dat de boetes in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur. De aan haar opgelegde boetes zijn aanzienlijk hoger dan de 120 boetes die de staatssecretaris aan andere marktpartijen wegens overtreding van artikel 19 van de Verordening in het kader van het salmonella-incident heeft opgelegd. Standpunten van de staatssecretaris 7 De staatssecretaris onderschrijft de uitspraak en de overwegingen van de rechtbank. Met betrekking tot de evenredigheid van de opgelegde boetes merkt hij op dat, hoewel de onderneming beperkt financiële informatie heeft aangeleverd, de boetes met tweederde zijn gematigd. Volgens de staatssecretaris is er geen aanleiding om het totale boetebedrag op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb verder te matigen. De onderneming heeft namelijk niet aangetoond dat sprake is van andere bijzondere omstandigheden. De staatssecretaris merkt in dit verband op dat het gaat om de overtreding van normen waarbij de waarborging van de voedselveiligheid en de bescherming van de volksgezondheid voorop staan.

8.1 Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de onderneming de artikelen 19, eerste, derde en vierde lid, van de Verordening heeft overtreden. Vast staat dat de onderneming op 15 november 2018 ermee bekend was dat zij varkensvlees had afgenomen van een leverancier dat onderdeel was van een partij waarin salmonellabesmetting was geconstateerd. Uit de brieven en de e-mails van de onderneming en de NVWA blijkt dat de onderneming niet voortvarend en volledig is geweest bij het treffen van de door de NVWA opgedragen maatregelen. Hoewel uit de reactie van de NVWA op de tweede GFL-melding van de onderneming bleek dat zij de rauwe levensmiddelen moest terugroepen, heeft de onderneming alleen de droge worst-producten teruggeroepen, terwijl zij bij de tweede GFL-melding op 22 november 2018 zelf heeft gemeld dat ook de Hollandse bacon en gerookt spek als risicoproducten zijn te beschouwen (zie onder 1.3). Toen de NVWA besloot tot aanscherping van de maatregelen en de onderneming opdroeg alle levensmiddelen die geen hittebehandeling hadden ondergaan terug te roepen, heeft de onderneming daar (te laat en) wederom maar beperkt gevolg aan gegeven. Omdat de onderneming haar verplichting tot het terugroepen van de levensmiddelen onvoldoende was nagekomen heeft de NVWA zelf de afnemers van de onderneming via een brief aangeschreven en hen onder meer erop gewezen dat de levensmiddelen moeten worden teruggeroepen. Uit het voorgaande volgt dat de onderneming artikel 19, eerste lid, van de Verordening heeft overtreden. Ook blijkt uit de brieven en de e-mails van de onderneming en de NVWA dat de onderneming herhaaldelijk niet voortvarend en volledig was in de informatieverstrekking aan de NVWA in het kader van de GFL-meldingen. Daarnaast heeft de onderneming de last niet tijdig en onvolledig opgevolgd. Door deze opstelling heeft de onderneming de samenwerking met de NVWA bemoeilijkt. Dat levert een overtreding van artikel 19, vierde lid, van de Verordening op. Met de e-mail aan haar afnemers waarbij hen werd verzocht de aangekondigde brief van de NVWA te negeren heeft de onderneming tenslotte artikel 19, derde lid, van de Verordening overtreden. 8.2 De rechtbank heeft ook terecht geoordeeld dat de onderneming artikel 19, derde lid, van de Verordening opzettelijk heeft overtreden. De onderneming heeft door haar afnemers te verzoeken om de door de NVWA aangekondigde brief te negeren hen welbewust ontmoedigd om met de NVWA samen te werken. De drijfveer van die handelwijze, noch de vorm ervan (een blokkade voor een deel van de levensmiddelen in plaats van het terugroepen ervan), doen aan de opzettelijkheid van de overtreding af. Op grond van artikel 2, eerste en tweede lid, van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten kan de staatssecretaris voor een overtreding opgenomen in kolom III van de bijlage die opzettelijk is gepleegd een omzetgerelateerde boete van 1% opleggen. Gelet op kolom III bij feitcode C-20.33 in de bijlage is overtreding van artikel 19 van de Verordening beboetbaar met een omzetgerelateerde bestuurlijke boete. Voor de onderneming komt dit neer op een boete van € 504.038,- voor alleen al de overtreding van het derde lid. 8.3 De gehele gang van zaken in overweging genomen, acht het College het echter aannemelijk dat het handelen van de onderneming, en met name de overtreding van het derde lid van de Verordening, is ingegeven doordat de NVWA in aanloop naar en in het dwangsombesluit is uitgegaan van het belang van het onderscheid tussen levensmiddelen die ready-to-eat zijn en levensmiddelen die dat niet zijn. De aanpak in verband met mogelijke salmonellabesmetting moest zich volgens de NVWA richten op de levensmiddelen die ready-to-eat zijn, waarbij de NVWA onder die ready-to-eat levensmiddelen iets anders verstond dan de onderneming. De nadruk die de NVWA heeft gelegd op de noodzaak van verhitting van de levensmiddelen door de onderneming, lag in het verlengde van dat onderscheid. Pas in het besluit op bezwaar I heeft de staatssecretaris helderheid gegeven. Nadat in die beslissing wordt verduidelijkt dat sprake is van een onveilig levensmiddel in de zin van artikel 14, zesde lid, van de Verordening, wordt overwogen: “Hetgeen u heeft aangevoerd over het karakter van de producten (ready to eat) is niet doorslaggevend. In zoverre is de opmerking in het primaire besluit over het karakter van de spek en baconproducten niet van doorslaggevend belang”. Het College ziet in deze omstandigheden aanleiding om, naast de door de staatssecretaris vanwege financiële omstandigheden van de onderneming toegepaste matiging, de boete verder te matigen op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Het College acht gezien de vorengenoemde omstandigheden de helft van het boetebedrag, te weten € 252.019,- passend en geboden. 8.4 De rechtbank heeft zijn oordeel over de rechtmatigheid van de boete toegespitst op de opzettelijke overtreding van het derde lid van artikel 19 van de Verordening, omdat met de beboeting daarvan de maximale financiële draagkracht van de onderneming is bereikt. Omdat de staatssecretaris zich niet in hoger beroep heeft gericht tegen deze benadering van de rechtbank, is er geen aanleiding om aan de overtreding van de leden een en vier van artikel 19 van de Verordening gevolg te verbinden. Daarom kan ook een oordeel over de mate van verwijtbaarheid van deze overtredingen achterwege blijven. Hetzelfde geldt voor het door de onderneming gestelde omtrent eendaadse samenloop. 8.5 Het College gaat voorbij aan de stelling dat een omzetgerelateerde boete in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en het verbod op willekeur, omdat niet is gebleken dat de situatie in de door de onderneming genoemde gevallen gelijk is aan haar eigen situatie. 8.6 Gelet op het voorgaande slaagt het hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank over besluit op bezwaar II voor zover het de hoogte van de boete betreft. Uitstel van betaling Standpunten van partijen 9 De onderneming betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het door de staatssecretaris niet verlenen van uitstel van betaling van de boete totdat alle rechtsmiddelen zijn uitgeput, in strijd is met de onschuldpresumptie. 10 De staatssecretaris onderschrijft de uitspraak en de overwegingen van de rechtbank.

11 Het College stelt vast dat de onderneming niet heeft onderbouwd waarom de overweging van de rechtbank op dit punt onjuist is. Het College volgt de rechtbank in haar oordeel dat de staatssecretaris de door de onderneming verzochte uitstel van betaling heeft mogen afwijzen en dat van strijd met onschuldpresumptie geen sprake is. 12 Gelet op het voorgaande slaagt het hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank over besluit op bezwaar III niet. Ambtshalve beoordeling van de overschrijding van de redelijke termijn 13.1 Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, is overschreden. 13.2 In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hogerberoepsfase twee jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 16 augustus 2019, de datum waarop de staatssecretaris aan de onderneming heeft meegedeeld voornemens te zijn bestuurlijke boetes op te leggen. Ten tijde van deze uitspraak is deze termijn met een jaar en ruim elf maanden overschreden. Het College ziet vanwege de door de onderneming ingediende verzoeken om de zittingsdatum te verzetten aanleiding om een jaar overschrijding voor rekening van de onderneming te laten komen. Daarom komt de onderneming slechts in aanmerking voor compensatie voor de resterende duur van de overschrijding, te weten ruim elf maanden. 13.3 Zoals het College in zijn uitspraak van 30 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:316) heeft overwogen, ligt in geval van overschrijding van meer dan zes maanden, maar niet meer dan twaalf maanden, een vermindering van het boetebedrag met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede. Het College zal het boetebedrag daarom met € 2.500,- verminderen en vaststellen op € 249.519,-.

14.1 Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Hij zal het beroep tegen besluit op bezwaar II gegrond verklaren, dit besluit voor zover het de boetehoogte betreft vernietigen, het boetebesluit in zoverre herroepen en de boete vaststellen op € 249.519,-. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen. 14.2 Het College zal de staatssecretaris veroordelen in de door de onderneming met betrekking tot het boetebesluit in bezwaar, beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 4.922,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, met een waarde per punt van € 647,- en een wegingsfactor 1, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting in beroep, 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting in hoger beroep, met een wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 907,-). De onderneming heeft geen beroep gedaan op de overschrijding van de redelijke termijn. Van gemaakte proceskosten die hiermee zijn gemoeid is dus geen sprake. 14.3 Het College zal de staatssecretaris opdragen het griffierecht in beroep van € 354,- en het griffierecht in hoger beroep van € 541,- aan de onderneming te vergoeden.

Het College: - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft; - verklaart het door de onderneming bij de rechtbank ingestelde beroep tegen besluit op bezwaar II gegrond; - vernietigt het besluit op bezwaar II voor zover het de hoogte van de boete betreft, herroept in zoverre het boetebesluit en stelt de boete vast op € 249.519,-; - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; - veroordeelt de minister in de proceskosten van de onderneming tot een bedrag van € 4.922,-; - draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 354,- en het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 541,- aan de onderneming te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. C.T. Aalbers en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. H. Caglayankaya, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juli 2025. w.g. M. van Duuren w.g. H. Caglayankaya Hazard Analysis and Critical Control Points. Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden. General Food Law. Rapid Alert System for Food and Feed.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/845 uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juli 2025 op het hoger beroep van: Vleeswarenfabriek [naam 1] B.V., te [woonplaats] (onderneming) (gemachtigden: mr. C. Ruers en mr. J. Jansen) tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 juni 2021, kenmerk 19/3436, 20/4241 en 20/4660, in het geding tussen de onderneming en de staatssecretaris van volksgezondheid, welzijn en sport (gemachtigden: mr. I. Renkema-Brink, mr. K. Janssens en mr. M. Alipour)

De onderneming heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 29 juni 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:6494) (aangevallen uitspraak). De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. De onderneming heeft nadere stukken ingediend. De zitting was op 23 januari 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de onderneming hebben ook deelgenomen [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Naar aanleiding van het verzoek van het College ter zitting om nadere informatie heeft de onderneming nadere stukken ingediend.

1.1 De onderneming exploiteert een levensmiddelenbedrijf. Zij verwerkt en bewerkt varkensvlees tot vleeswaren en vleesproducten en levert aan restaurants, groothandels, verwerkers en zogenoemde “slicers”. Exportslachterij [naam 5] B.V. (leverancier) heeft de onderneming op 15 november 2018 geïnformeerd dat zij (de leverancier) in de periode van 4 juni 2018 tot en met 24 oktober 2018 varkensvlees heeft afgezet dat is gelinkt aan diverse ziektegevallen, te weten besmetting met Salmonella Goldcoast (salmonella). De leverancier heeft opgemerkt dat het aan de onderneming in die periode geleverde varkensvlees mogelijk besmet is en verzocht om in het kader van het HACCP-plan daar rekening mee te houden met inachtneming van artikel 19 van Verordening 178/2002 (Verordening). De onderneming heeft op 16 november 2018 voor al haar zogenoemde ready-to-eat levensmiddelen een GFL-melding gedaan bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en meegedeeld dat zij het varkensvlees dat afkomstig is van de leverancier heeft bemonsterd en geen salmonella heeft aangetroffen. 1.2 De NVWA heeft de onderneming op 21 november 2018 bericht dat de GFL-melding onvolledig was en verzocht om aanvulling met de afzetgegevens van de levensmiddelen, een risicobeoordeling en de onderbouwing daarvan. Ook heeft de NVWA erop gewezen dat indien de onderneming gehakt vlees, een vleesbereiding of een vleesproduct heeft verhandeld dat bedoeld is om rauw te worden gegeten, met uitzondering van levensmiddelen waarbij het salmonellarisico door het productieproces of de samenstelling van de levensmiddelen is geëlimineerd, procedures moet starten om deze uit de handel te nemen. Verder heeft de NVWA erop gewezen dat de onderneming haar afnemers moet informeren indien sprake is van doorlevering van mogelijk schadelijke levensmiddelen. De NVWA heeft opgemerkt dat de genoemde verplichtingen volgen uit artikel 19, eerste en derde lid, van de Verordening. 1.3 De onderneming heeft op 22 november 2018 een tweede GFL-melding gedaan. Zij heeft daarin uiteengezet dat op grond van haar labresultaten en die van de leverancier geconcludeerd kan worden dat aan wet- en regelgeving wordt voldaan. De onderneming merkt op dat in de bedoelde periode sprake is van slechts drie besmette varkenskarkassen, waarvan niet met zekerheid gezegd kan worden dat zij er één heeft ontvangen. Vanwege een geringe kans en een matig risico (geen doden of ziekenhuisopnames) kan volgens de onderneming geconcludeerd worden dat geen sprake is van een onacceptabel voedselveiligheidsrisico. Het grootste deel van haar productie ziet op bacon die voor de Deense of de Engelse markt bestemd is. Bij deze bacon zal sprake zijn van voldoende verhitting. Daarom zijn deze levensmiddelen volgens de onderneming veilig. Een ander deel van de productie wordt verhandeld naar Europa en Azië. Het gaat hier om vers vlees dat bedoeld is te worden verwerkt, zodat ook ten aanzien daarvan geen sprake is van risicovolle levensmiddelen. Wat betreft de Nederlandse markt beschouwt de onderneming de Hollandse bacon, gerookt spek en de droge worst-producten, die ready-to-eat zijn, als risicoproducten. De onderneming stelt van de levensmiddelen die zij heeft geproduceerd met het varkensvlees dat zij in de genoemde periode van de leverancier heeft afgenomen, alleen de droge worst-producten nog in voorraad te hebben. De afzet daarvan heeft de onderneming geblokkeerd. Verder kondigt de onderneming aan dat ze haar afnemers in Nederland zal informeren over het salmonella-incident en daarbij zal aangeven dat zij de risico’s moeten beoordelen en een GFL-melding moeten doen. 1.4 Naar aanleiding van de tweede GFL-melding, heeft de NVWA de onderneming op 22 november 2018 meegedeeld dat uit de verstrekte gegevens niet blijkt dat alle genoemde levensmiddelen een bewerking hebben ondergaan waarbij salmonella is geëlimineerd. De NVWA heeft opgemerkt dat eliminatie in het productieproces van de onderneming moet plaatsvinden en niet bij de consument en dat de onderneming een risicoanalyse voor de levensmiddelen kan aanleveren waaruit blijkt dat salmonella geëlimineerd is. Indien de onderneming gehakt vlees, een vleesbereiding of een vleesproduct heeft verhandeld dat bedoeld is voor rauwe consumptie waarbij het salmonellarisico niet is geëlimineerd, moet zij deze uit de handel nemen en onverwijld de afnemers zowel in Nederland als in het buitenland informeren. Verder heeft de NVWA erop gewezen dat de onderneming per land de afzetgegevens moet aanleveren en dat de NVWA een RAFF-melding in het buitenland zal doen. De onderneming heeft bevestigd dat de levensmiddelen geen bewerking ondergaan voor levering en toegezegd dat zij de droge worst-producten uit de handel zal nemen. Over de traditionele bacon merkt de onderneming op dat die niet uit de handel hoeft te worden genomen, omdat de afnemer de mogelijkheid heeft om de salmonella middels een processtap te elimineren. Volgens de onderneming hoeft vers vlees evenmin uit de handel te worden genomen, omdat vers vlees bestemd is voor verdere verwerking. De onderneming merkt verder op geen informatie over haar buitenlandse afnemers te verstrekken en richting hen nog geen actie te ondernemen, omdat het overleg tussen de brancheorganisatie en de NVWA nog geen uitsluitsel heeft gegeven over de vraag of de onderneming haar buitenlandse afnemers moet aanschrijven. 1.5 Op 22 november 2018 heeft de onderneming haar Nederlandse afnemers geïnformeerd dat in de levensmiddelen die in de periode 6 juni 2018 - 16 november 2018 zijn geleverd mogelijk met salmonella besmet varkensvlees is verwerkt. In de brief is opgenomen de passage: “Wij willen benadrukken dat met NVWA is afgesproken dat HACCP de basis is voor iedereen in de benadering van dit incident. Hierbij dient iedereen de risico afweging te maken volgens hun procedure”. De onderneming wijst de afnemers erop dat zij op basis van artikel 19, eerste en derde lid, van de Verordening en de HACCP een risico-inventarisatie en analyse dienen te doen en genomen acties dan wel het afzien van acties dienen te melden bij de NVWA. Deze brief heeft de onderneming op verzoek op 23 november 2018 met de NVWA gedeeld. Ook heeft de onderneming op 22 november 2018 per e-mail haar afnemers geïnformeerd dat alle droge worst-producten die door de onderneming vanaf 24 juni 2018 zijn geleverd uit de handel genomen moeten worden en aan de onderneming kunnen worden geretourneerd. Door de branchevereniging (COV) zijn vervolgens in samenspraak met de NVWA informatiebrieven opgesteld voor buitenlandse afnemers. Die zijn op 23 en 26 november 2018 verstuurd. Deze brieven bevatten een op de Nederlandse brieven gelijkende passage over de benadering van het incident. 1.6 Omdat door de afnemers weinig GFL-meldingen werden geplaatst, heeft de NVWA besloten meer actie van de onderneming richting haar afnemers te eisen. Daartoe heeft de NVWA op 6 december 2018 telefonisch en per e-mail de onderneming meegedeeld dat uit de GFL-melding van 22 november 2018 geconcludeerd kan worden dat de volgende levensmiddelen mogelijk risicoproducten zijn: droge worst, gerookt spek NL, gerookt spek rond, gerookte spekblokjes, Hollandse bacon, SMK back bacon sliced, SMK back bacon whole, SMK streaky bacon sliced, SMK streaky bacon whole, UMS back bacon sliced, UMS back bacon whole en UMS streaky bacon sliced. Volgens de NVWA moeten deze levensmiddelen daarom uit de handel worden genomen. De NVWA geeft aan dat als deze levensmiddelen naar mening van de onderneming niet risicovol zijn, zij dit aan de hand van een risicobeoordeling aannemelijk moet maken. Hierbij geeft de NVWA als voorbeeld dat een levensmiddel tijdens het productieproces gedurende ten minste twee minuten moet worden verhit bij een temperatuur van 70˚C. Als deze onderbouwing er niet is of onvoldoende is beschouwt de NVWA de levensmiddelen als risicovol en moet de onderneming de levensmiddelen per direct uit de handel nemen en een GFL-melding hiervan plaatsen op uiterlijk 6 december 2018 om 16.15 uur.

Dwangsombesluit Standpunten van de onderneming 3 De onderneming stelt dat zij geen redenen had om aan te nemen dat de levensmiddelen die zij verwerkt of gedistribueerd heeft niet aan de voedselveiligheidscriteria voldeden. Volgens de onderneming is niet gebleken dat zij besmet varkensvlees heeft ontvangen. Dat de NVWA op varkenskarkassen van een leverancier salmonella heeft geconstateerd is geen aanleiding om aan te nemen dat de onderneming levensmiddelen in de handel heeft gebracht die niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoen. De onderneming stelt dat zij wel degelijk uitvoerig onderzoek als bedoeld in artikel 14, zesde lid, van de Verordening heeft verricht waaruit is gebleken dat de levensmiddelen veilig zijn. Zo heeft de onderneming 15 monsters genomen van het vlees dat zij in de periode van 4 juni 2018 tot en met 24 oktober 2018 van de leverancier heeft afgezet. Ook heeft zij monsters genomen van het vlees dat zij van andere leveranciers heeft afgezet. Verder heeft de onderneming in de bedoelde periode 119 onderzoeken naar salmonella uitgevoerd op de gezouten, niet-verhitte levensmiddelen. De onderneming stelt dat als er al salmonella in haar levensmiddelen aanwezig is geweest en dit verboden zou zijn, er ten aanzien van de levensmiddelen die voor consumptie door en door verhit moeten worden nog steeds geen redenen waren om die uit de handel te nemen. De onderneming merkt, onder verwijzing naar de Richtsnoeren voor de tenuitvoerlegging van de artikelen 11, 12, 14, 17, 18, 19 en 20 van de Verordening, op dat een levensmiddel veilig is zolang niet met een risicobeoordeling de onveiligheid ervan is gebleken. Volgens de onderneming moet worden getoetst aan artikel 14, derde tot en met het vijfde lid, van de Verordening. Het gaat erom dat het levensmiddel veilig moet zijn wanneer het wordt geconsumeerd onder de omstandigheden waarvoor het is bedoeld en zoals het doorgaans geconsumeerd wordt. Volgens de onderneming zijn de levensmiddelen die voor consumptie door en door verhit moeten worden daarom veilig. Verder stelt de onderneming dat de rechtbank het dwangsombesluit ten onrechte evenredig heeft geacht. Het dwangsombesluit is voor de onderneming vanwege de grote gevolgen ervan, namelijk het uit de handel nemen van een grote hoeveelheid levensmiddelen, onevenredig in de zin van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De staatssecretaris had ook met een minder ingrijpende maatregel kunnen volstaan. De last gaat volgens de onderneming veel verder dan wat noodzakelijk is om een hoog niveau van gezondheidsbescherming te verwezenlijken. Voorts kan volgens de onderneming, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, de omstandigheid dat zij voorafgaand aan de oplegging van de last onder dwangsom niet is gehoord niet worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat zij door het niet-horen wel is benadeeld. Tot slot zijn volgens de onderneming haar rechten van verdediging, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, door de bij het dwangsombesluit gegeven begunstigingstermijn van vier uur wel degelijk geschonden. Standpunten van de staatssecretaris 4 De staatssecretaris onderschrijft de uitspraak en de overwegingen van de rechtbank. Hij merkt op dat de onderneming op grond van artikel 19, eerste lid, van de Verordening de levensmiddelen die mogelijk met salmonella besmet waren uit de handel moest nemen. Hij verwijst in dit verband naar artikel 17, eerste lid, van de Verordening waarin staat dat in ieder stadium van de productie, verwerking en distributie moet worden voldaan aan de levensmiddelenwetgeving. Volgens de staatssecretaris geldt de verplichting tot het uit de handel nemen van levensmiddelen niet voor de levensmiddelen waar de onderneming een nadere behandeling aan had gegeven, omdat er dan geen sprake (meer) was van gevaar. Verder betoogt de staatssecretaris dat het dwangsombesluit evenredig is aan de ernst van de overtreding. Het belang van de volksgezondheid, met name het tegengaan van een verdere uitbraak van salmonella, telt zwaar mee. Daarom weegt het belang van de onderneming om de al gedistribueerde levensmiddelen niet uit de handel te hoeven nemen minder zwaar. De staatssecretaris heeft daarbij meegewogen dat op grond van de Verordening de primaire verantwoordelijkheid voor de voedselveiligheid bij de onderneming ligt als exploitant van een levensmiddelenbedrijf. Zij moet op grond van artikel 17, eerste lid, van de Verordening ervoor zorgen dat de levensmiddelen in alle stadia van productie, verwerking en distributie voldoen aan de levensmiddelenwetgeving. Wanneer wordt vastgesteld dat een levensmiddel niet voldoet aan de levensmiddelenwetgeving moet het risico worden gedragen door de exploitant die gehouden is tot naleving van de levensmiddelenwetgeving. Dat de onderneming de levensmiddelen die zij in de handel heeft gebracht als veilig beschouwt doet daar niet aan af. Verder is volgens de staatsecretaris de onderneming door het niet-horen voorafgaand aan de oplegging van de last onder dwangsom niet benadeeld. De met het dwangsombesluit gegeven begunstigingstermijn van vier uur levert evenmin een schending van de rechten van verdediging van de onderneming op.

5.1.1 In de Verordening zijn algemene beginselen en algemene voorschriften voor de levensmiddelenwetgeving op zowel Europees als nationaal niveau neergelegd. In artikel 1 van de Verordening is, voor zover hier van belang, bepaald dat deze verordening de grondslag verschaft voor een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid en de belangen van de consument met betrekking tot levensmiddelen. Uit artikel 5 van de Verordening blijkt dat de levensmiddelenwetgeving onder meer als algemene doelstelling een hoog niveau van bescherming van het leven en de gezondheid van de mens en de bescherming van de belangen van de consument nastreeft. 5.1.2 Met inachtneming van dit hoge beschermingsniveau voor de volksgezondheid, neemt het College het volgende tot uitgangspunt. Het staat vast dat op varkenskarkassen van de leverancier van de onderneming, afgezet in de periode van 4 juni 2018 tot en met 24 oktober 2018, salmonellabesmetting is geconstateerd. Uit onderzoek is gebleken dat er diverse ziektegevallen zijn geweest, die aan deze salmonellabesmetting te linken zijn. Deze partij vlees, waarvan ook aan de onderneming is geleverd, is daarmee een onveilig levensmiddel als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Verordening. Wanneer een onveilig levensmiddel deel uitmaakt van een partij of zending van dezelfde klasse of omschrijving wordt gelet op artikel 14, zesde lid, van de Verordening aangenomen dat alle levensmiddelen in die partij of zending onveilig zijn. Dit is slechts anders als een uitvoerig onderzoek geen aanwijzingen oplevert dat de rest van de partij of zending onveilig is. 5.1.3 Bij de beoordeling van het door de onderneming verrichte onderzoek, gaat het alleen om het onderzoek dat de onderneming heeft verricht aan het vlees dat afkomstig is van de leverancier in de genoemde periode van 4 juni 2018 tot en met 24 oktober 2018. In deze periode heeft de onderneming 652.720 kilo varkensvlees van de leverancier afgenomen. Het onderzoek van de onderneming bestaande uit 15 monsters van dit vlees, kan naar het oordeel van het College niet worden aangemerkt als uitvoerig in de zin van artikel 14, zesde lid, van de Verordening, al omdat het aantal genomen monsters daarvoor niet volstaat. De onderneming had daarom redenen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Verordening om aan te nemen dat de levensmiddelen die zij verwerkt of gedistribueerd had niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldeden. Ze had, zoals duidelijk in het dwangsombesluit is aangegeven, onmiddellijk de procedures moeten inleiden om de betreffende levensmiddelen uit de handel te nemen en de NVWA daarvan in kennis moeten stellen. De kwalificatie van de levensmiddelen als al dan niet ready-to-eat is in dit verband niet relevant. Gezien het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris op grond van artikel 32 van de Warenwet, in samenhang gelezen met artikel 2, tiende lid, van het Warenwetbesluit, bevoegd was om de onderneming een last onder dwangsom op te leggen. 5.2 Het beroep op het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb) slaagt niet. De NVWA heeft de onderneming meermaals en uitgebreid te kennen gegeven welke maatregelen van haar verwacht werden. De onderneming heeft daar steeds maar beperkt gehoor aan gegeven. Onder die omstandigheden is de oplegging van een last onder dwangsom een geschikt en noodzakelijk middel om de voedselveiligheid te waarborgen. Het dwangsombesluit is ook evenwichtig. De staatssecretaris heeft het belang van het voorkomen van verdere salmonellabesmettingen en daarmee het belang van de volksgezondheid terecht zwaarder laten wegen dan het (financiële) belang van de onderneming. 5.3 Het College volgt de rechtbank in haar oordeel dat aannemelijk is dat de onderneming niet is benadeeld door schending van de hoorplicht. De rechtbank heeft het gebrek terecht met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd. De onderneming heeft haar standpunten namelijk in bezwaar, beroep en inmiddels ook in hoger beroep zowel schriftelijk als mondeling kunnen toelichten en onderbouwen. 5.4 Ook volgt het College de rechtbank in haar oordeel dat de rechten van verdediging van de onderneming door een begunstigingstermijn van vier uur niet zijn geschonden, omdat van de onderneming kan worden verwacht dat zij binnen de begunstigingstermijn voldoet aan de opgelegde last en de rechtmatigheid van de last en de verbeuring van de dwangsommen door de rechter kan laten toetsen. 5.5 Gelet op het voorgaande slaagt het hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank over besluit op bezwaar I niet. Boete Standpunten van de onderneming 6 Volgens de onderneming heeft de rechtbank de boetes ten onrechte in stand gelaten. Van een (opzettelijke) overtreding van artikel 19, eerste, derde en vierde lid, van de Verordening is namelijk geen sprake. De onderneming stelt dat zij wel degelijk onmiddellijk procedures heeft ingeleid om de levensmiddelen uit de handel te nemen en met de NVWA heeft samengewerkt in verband met het nemen van maatregelen om eventuele risico’s verbonden aan de levensmiddelen te vermijden dan wel te beperken. De onderneming heeft in het kader van de discussie of de levensmiddelen wel of niet ready-to-eat zijn, de keuze gemaakt om de geblokkeerde levensmiddelen niet meteen terug te roepen, zodat zij de last aan een rechter kon voorleggen. De onderneming heeft direct nadat haar verzoek om een voorlopige voorziening was afgewezen alle geblokkeerde levensmiddelen alsnog teruggeroepen. Hiermee zijn geen van de betreffende levensmiddelen door het handelen van de onderneming bij de consument terechtgekomen. Zij heeft met haar handelwijze dus geen enkel voedselveiligheidsrisico veroorzaakt. De enige reden waarom de onderneming haar afnemers heeft verzocht om de door de NVWA aangekondigde brief van 10 december 2018 te negeren is om onnodig uit de handel nemen van levensmiddelen te voorkomen en het dwangsombesluit ter beoordeling aan de rechter voor te leggen. Zij had daarbij niet de intentie om haar afnemers te verhinderen om met de NVWA samen te werken. Verder stelt de onderneming dat sprake is van eendaadse samenloop. Daarom kan de staatssecretaris haar voor de overtredingen geen afzonderlijke boetes opleggen. Volgens de onderneming zijn bovendien de aan haar opgelegde boetes van in totaal € 504.038,-, niet evenredig, omdat op geen enkel moment risico’s voor de voedselveiligheid dan wel de volksgezondheid teweeg zijn gebracht. Verder is de boete ook niet evenredig omdat zij met de haar verweten gedragingen geen enkel economisch voordeel heeft behaald. De onderneming voert tot slot aan dat de rechtbank ten onrechte eraan voorbij is gegaan dat de boetes in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur. De aan haar opgelegde boetes zijn aanzienlijk hoger dan de 120 boetes die de staatssecretaris aan andere marktpartijen wegens overtreding van artikel 19 van de Verordening in het kader van het salmonella-incident heeft opgelegd. Standpunten van de staatssecretaris 7 De staatssecretaris onderschrijft de uitspraak en de overwegingen van de rechtbank. Met betrekking tot de evenredigheid van de opgelegde boetes merkt hij op dat, hoewel de onderneming beperkt financiële informatie heeft aangeleverd, de boetes met tweederde zijn gematigd. Volgens de staatssecretaris is er geen aanleiding om het totale boetebedrag op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb verder te matigen. De onderneming heeft namelijk niet aangetoond dat sprake is van andere bijzondere omstandigheden. De staatssecretaris merkt in dit verband op dat het gaat om de overtreding van normen waarbij de waarborging van de voedselveiligheid en de bescherming van de volksgezondheid voorop staan.

8.1 Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de onderneming de artikelen 19, eerste, derde en vierde lid, van de Verordening heeft overtreden. Vast staat dat de onderneming op 15 november 2018 ermee bekend was dat zij varkensvlees had afgenomen van een leverancier dat onderdeel was van een partij waarin salmonellabesmetting was geconstateerd. Uit de brieven en de e-mails van de onderneming en de NVWA blijkt dat de onderneming niet voortvarend en volledig is geweest bij het treffen van de door de NVWA opgedragen maatregelen. Hoewel uit de reactie van de NVWA op de tweede GFL-melding van de onderneming bleek dat zij de rauwe levensmiddelen moest terugroepen, heeft de onderneming alleen de droge worst-producten teruggeroepen, terwijl zij bij de tweede GFL-melding op 22 november 2018 zelf heeft gemeld dat ook de Hollandse bacon en gerookt spek als risicoproducten zijn te beschouwen (zie onder 1.3). Toen de NVWA besloot tot aanscherping van de maatregelen en de onderneming opdroeg alle levensmiddelen die geen hittebehandeling hadden ondergaan terug te roepen, heeft de onderneming daar (te laat en) wederom maar beperkt gevolg aan gegeven. Omdat de onderneming haar verplichting tot het terugroepen van de levensmiddelen onvoldoende was nagekomen heeft de NVWA zelf de afnemers van de onderneming via een brief aangeschreven en hen onder meer erop gewezen dat de levensmiddelen moeten worden teruggeroepen. Uit het voorgaande volgt dat de onderneming artikel 19, eerste lid, van de Verordening heeft overtreden. Ook blijkt uit de brieven en de e-mails van de onderneming en de NVWA dat de onderneming herhaaldelijk niet voortvarend en volledig was in de informatieverstrekking aan de NVWA in het kader van de GFL-meldingen. Daarnaast heeft de onderneming de last niet tijdig en onvolledig opgevolgd. Door deze opstelling heeft de onderneming de samenwerking met de NVWA bemoeilijkt. Dat levert een overtreding van artikel 19, vierde lid, van de Verordening op. Met de e-mail aan haar afnemers waarbij hen werd verzocht de aangekondigde brief van de NVWA te negeren heeft de onderneming tenslotte artikel 19, derde lid, van de Verordening overtreden. 8.2 De rechtbank heeft ook terecht geoordeeld dat de onderneming artikel 19, derde lid, van de Verordening opzettelijk heeft overtreden. De onderneming heeft door haar afnemers te verzoeken om de door de NVWA aangekondigde brief te negeren hen welbewust ontmoedigd om met de NVWA samen te werken. De drijfveer van die handelwijze, noch de vorm ervan (een blokkade voor een deel van de levensmiddelen in plaats van het terugroepen ervan), doen aan de opzettelijkheid van de overtreding af. Op grond van artikel 2, eerste en tweede lid, van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten kan de staatssecretaris voor een overtreding opgenomen in kolom III van de bijlage die opzettelijk is gepleegd een omzetgerelateerde boete van 1% opleggen. Gelet op kolom III bij feitcode C-20.33 in de bijlage is overtreding van artikel 19 van de Verordening beboetbaar met een omzetgerelateerde bestuurlijke boete. Voor de onderneming komt dit neer op een boete van € 504.038,- voor alleen al de overtreding van het derde lid. 8.3 De gehele gang van zaken in overweging genomen, acht het College het echter aannemelijk dat het handelen van de onderneming, en met name de overtreding van het derde lid van de Verordening, is ingegeven doordat de NVWA in aanloop naar en in het dwangsombesluit is uitgegaan van het belang van het onderscheid tussen levensmiddelen die ready-to-eat zijn en levensmiddelen die dat niet zijn. De aanpak in verband met mogelijke salmonellabesmetting moest zich volgens de NVWA richten op de levensmiddelen die ready-to-eat zijn, waarbij de NVWA onder die ready-to-eat levensmiddelen iets anders verstond dan de onderneming. De nadruk die de NVWA heeft gelegd op de noodzaak van verhitting van de levensmiddelen door de onderneming, lag in het verlengde van dat onderscheid. Pas in het besluit op bezwaar I heeft de staatssecretaris helderheid gegeven. Nadat in die beslissing wordt verduidelijkt dat sprake is van een onveilig levensmiddel in de zin van artikel 14, zesde lid, van de Verordening, wordt overwogen: “Hetgeen u heeft aangevoerd over het karakter van de producten (ready to eat) is niet doorslaggevend. In zoverre is de opmerking in het primaire besluit over het karakter van de spek en baconproducten niet van doorslaggevend belang”. Het College ziet in deze omstandigheden aanleiding om, naast de door de staatssecretaris vanwege financiële omstandigheden van de onderneming toegepaste matiging, de boete verder te matigen op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Het College acht gezien de vorengenoemde omstandigheden de helft van het boetebedrag, te weten € 252.019,- passend en geboden. 8.4 De rechtbank heeft zijn oordeel over de rechtmatigheid van de boete toegespitst op de opzettelijke overtreding van het derde lid van artikel 19 van de Verordening, omdat met de beboeting daarvan de maximale financiële draagkracht van de onderneming is bereikt. Omdat de staatssecretaris zich niet in hoger beroep heeft gericht tegen deze benadering van de rechtbank, is er geen aanleiding om aan de overtreding van de leden een en vier van artikel 19 van de Verordening gevolg te verbinden. Daarom kan ook een oordeel over de mate van verwijtbaarheid van deze overtredingen achterwege blijven. Hetzelfde geldt voor het door de onderneming gestelde omtrent eendaadse samenloop. 8.5 Het College gaat voorbij aan de stelling dat een omzetgerelateerde boete in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en het verbod op willekeur, omdat niet is gebleken dat de situatie in de door de onderneming genoemde gevallen gelijk is aan haar eigen situatie. 8.6 Gelet op het voorgaande slaagt het hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank over besluit op bezwaar II voor zover het de hoogte van de boete betreft. Uitstel van betaling Standpunten van partijen 9 De onderneming betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het door de staatssecretaris niet verlenen van uitstel van betaling van de boete totdat alle rechtsmiddelen zijn uitgeput, in strijd is met de onschuldpresumptie. 10 De staatssecretaris onderschrijft de uitspraak en de overwegingen van de rechtbank.

11 Het College stelt vast dat de onderneming niet heeft onderbouwd waarom de overweging van de rechtbank op dit punt onjuist is. Het College volgt de rechtbank in haar oordeel dat de staatssecretaris de door de onderneming verzochte uitstel van betaling heeft mogen afwijzen en dat van strijd met onschuldpresumptie geen sprake is. 12 Gelet op het voorgaande slaagt het hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank over besluit op bezwaar III niet. Ambtshalve beoordeling van de overschrijding van de redelijke termijn 13.1 Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, is overschreden. 13.2 In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hogerberoepsfase twee jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 16 augustus 2019, de datum waarop de staatssecretaris aan de onderneming heeft meegedeeld voornemens te zijn bestuurlijke boetes op te leggen. Ten tijde van deze uitspraak is deze termijn met een jaar en ruim elf maanden overschreden. Het College ziet vanwege de door de onderneming ingediende verzoeken om de zittingsdatum te verzetten aanleiding om een jaar overschrijding voor rekening van de onderneming te laten komen. Daarom komt de onderneming slechts in aanmerking voor compensatie voor de resterende duur van de overschrijding, te weten ruim elf maanden. 13.3 Zoals het College in zijn uitspraak van 30 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:316) heeft overwogen, ligt in geval van overschrijding van meer dan zes maanden, maar niet meer dan twaalf maanden, een vermindering van het boetebedrag met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede. Het College zal het boetebedrag daarom met € 2.500,- verminderen en vaststellen op € 249.519,-.

14.1 Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Hij zal het beroep tegen besluit op bezwaar II gegrond verklaren, dit besluit voor zover het de boetehoogte betreft vernietigen, het boetebesluit in zoverre herroepen en de boete vaststellen op € 249.519,-. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen. 14.2 Het College zal de staatssecretaris veroordelen in de door de onderneming met betrekking tot het boetebesluit in bezwaar, beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 4.922,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, met een waarde per punt van € 647,- en een wegingsfactor 1, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting in beroep, 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting in hoger beroep, met een wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 907,-). De onderneming heeft geen beroep gedaan op de overschrijding van de redelijke termijn. Van gemaakte proceskosten die hiermee zijn gemoeid is dus geen sprake. 14.3 Het College zal de staatssecretaris opdragen het griffierecht in beroep van € 354,- en het griffierecht in hoger beroep van € 541,- aan de onderneming te vergoeden.

Het College: - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft; - verklaart het door de onderneming bij de rechtbank ingestelde beroep tegen besluit op bezwaar II gegrond; - vernietigt het besluit op bezwaar II voor zover het de hoogte van de boete betreft, herroept in zoverre het boetebesluit en stelt de boete vast op € 249.519,-; - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; - veroordeelt de minister in de proceskosten van de onderneming tot een bedrag van € 4.922,-; - draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 354,- en het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 541,- aan de onderneming te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. C.T. Aalbers en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. H. Caglayankaya, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juli 2025. w.g. M. van Duuren w.g. H. Caglayankaya Hazard Analysis and Critical Control Points. Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden. General Food Law. Rapid Alert System for Food and Feed.

Als dat niet gebeurt, zo meldt de NVWA, kan een last onder dwangsom worden opgelegd om naleving van de verplichtingen af te dwingen. De onderneming heeft hierop de NVWA dezelfde dag bericht dat haar niet duidelijk is wat van haar wordt verwacht. De onderneming merkt op dat zij de droge worst-producten uit de handel heeft genomen. De bacon- en spekproducten hoeven volgens de onderneming niet uit de handel te worden genomen, omdat die door de afnemers nog verhit kunnen worden voordat ze verder worden verhandeld. Alleen de levensmiddelen die de afnemers niet willen of kunnen verhitten ontvangt ze terug. Daarnaast wijst de onderneming erop dat ze haar afnemers onder andere heeft bericht dat ze op grond van artikel 19 van de Verordening een risico-inventarisatie en analyse moeten maken. 1.7 Met het besluit van 7 december 2018 (dwangsombesluit) heeft de NVWA de onderneming een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat de onderneming binnen vier uur (voor 14.30 uur) het door haar in de handel gebrachte varkensvlees en de daarmee bereide levensmiddelen, waarvan zij weet of redenen heeft om aan te nemen dat deze levensmiddelen verontreinigd zijn met salmonella, uit de handel neemt. Daarbij is vermeld dat het in ieder geval gaat om de volgende levensmiddelen die niet aantoonbaar een afdoende hittebehandeling hebben gehad om salmonella te elimineren: gerookt spek NL, gerookt spek rond, gerookte spekblokjes, Hollandse bacon, SMK back bacon sliced, SMK back bacon whole, SMK streaky bacon sliced, SMK streaky bacon whole, UMS back bacon sliced, UMS back bacon whole en UMS streaky bacon sliced. De NVWA merkt op dat de genoemde (rauwe) levensmiddelen aangemerkt kunnen worden als ready-to-eat en dat bij dergelijke levensmiddelen er niet vanuit kan worden gegaan dat de consumenten de levensmiddelen een afdoende hittebehandeling geven. Daarom worden die levensmiddelen aangemerkt als mogelijk schadelijk voor de menselijke gezondheid. De onderneming heeft dezelfde dag om 14.01 uur een nieuwe GFL-melding gedaan, waarbij ze de afzetgegevens van de verhandelde levensmiddelen heeft ingediend. Over de in het dwangsombesluit genoemde levensmiddelen heeft de onderneming opgemerkt dat een aantal ervan niet op de Nederlandse markt wordt afgezet en dat een aantal levensmiddelen niet ready-to-eat is. Verder heeft de onderneming aangekondigd dat ze in afwachting van de uitkomst van de bezwaarprocedure haar afnemers zal meedelen dat zij de levering van die levensmiddelen voorlopig moeten blokkeren. Bij e-mail van 7 december 2018 om 15.01 uur aan haar afnemers heeft de onderneming vijf levensmiddelen teruggeroepen en ten aanzien van vijf andere levensmiddelen verzocht om de levering te blokkeren. De onderneming heeft dezelfde dag een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij de rechtbank. 1.8 Met een brief van 10 december 2018, heeft de NVWA, na de onderneming op de hoogte gesteld te hebben, de afnemers van de onderneming geïnformeerd dat de onderneming haar verplichting om mogelijk schadelijke levensmiddelen terug te roepen onvoldoende is nagekomen. De afnemers moeten daarom zelf de door de onderneming aan hen geleverde levensmiddelen direct terugroepen bij hun afnemers. Indien de afnemers eindgebruikers zijn moeten zij een publiekswaarschuwing geven. De NVWA heeft aangegeven dat het hierbij gaat om alle vormen van gerookt spek, bacon, rauwe ham en overige rauwe, gerookte, gezouten levensmiddelen. De NVWA heeft erop gewezen dat ze de genoemde maatregelen niet hoeven te treffen wanneer binnen hun bedrijf een aantoonbare afdoende hittebehandeling is uitgevoerd die salmonella elimineert. 1.9 Vervolgens is de NVWA door een afnemer van de onderneming benaderd met de mededeling dat hij op 10 december 2018 een e-mail heeft ontvangen van de onderneming met de volgende tekst: “Wij verschillen van mening met het NVWA ten aanzien van wat “ready to eat” producten zijn. Op dit moment loopt er een juridisch geschil met de NVWA. Hier is nog geen uitspraak over. U krijgt binnenkort een brief van het NVWA. Wij verzoeken u deze te negeren en onze mail van vrijdag 7 december +/- 14:57 te volgen. Voor een aantal producten de recall uit te voeren en een aantal producten te blokkeren.” 1.10 De rechtbank heeft het verzoek om een voorlopige voorziening met betrekking tot het dwangsombesluit op 17 december 2018 afgewezen, omdat geen sprake is van spoedeisend belang. Op de onderneming rust namelijk geen verplichting meer om de levensmiddelen uit de handel te nemen nu de onderneming de maximale dwangsom heeft verbeurd en de NVWA de afnemers op 10 december 2018 zelf heeft aangeschreven. 1.11 Met het besluit van 29 mei 2019 (besluit op bezwaar I) heeft de staatssecretaris het bezwaar van de onderneming tegen het dwangsombesluit ongegrond verklaard. 1.12 Met het besluit van 17 januari 2020 (boetebesluit) heeft de staatssecretaris de onderneming drie boetes opgelegd van in totaal € 504.038,- vanwege overtreding van artikel 2, tiende lid, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen (Warenwetbesluit) in samenhang met artikel 19, eerste, derde en vierde lid, van de Verordening. 1.13 Met het besluit van 2 juli 2020 (besluit op bezwaar II) heeft de staatssecretaris het bezwaar van de onderneming tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. 1.14 Met het besluit van 18 maart 2020 heeft de staatssecretaris de onderneming uitstel van betaling verleend tot op het bezwaar tegen het boetebesluit is beslist. 1.15 Met het besluit van 22 juli 2020 (besluit op bezwaar III) heeft de staatssecretaris het bezwaar van de onderneming tegen het besluit van 18 maart 2020 ongegrond verklaard. 1.16 De onderneming heeft tegen de drie besluiten op bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank. Aangevallen uitspraak 2.1 De rechtbank heeft de beroepen van de onderneming ongegrond verklaard. Voor het wettelijk kader wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen. In de hieronder opgenomen samenvatting wordt verwezen naar de nummers bij de overwegingen in die uitspraak. 2.2 De rechtbank heeft geoordeeld dat, omdat de onderneming ermee bekend was dat door een van haar leveranciers in de periode van 4 juni 2018 tot en met 24 oktober 2018 vlees was afgezet van varkens dat te linken is aan diverse ziektegevallen met salmonella, de onderneming redenen had om aan te nemen dat de levensmiddelen die zij verwerkt of gedistribueerd heeft niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldeden. Wanneer een onveilig levensmiddel deel uitmaakt van een partij of zending van dezelfde klasse of omschrijving wordt op grond van artikel 14, zesde lid, van de Verordening aangenomen dat alle levensmiddelen in die partij of zending onveilig zijn, tenzij een uitvoerig onderzoek geen aanwijzingen oplevert dat de rest van de partij of zending onveilig is. Naar het oordeel van de rechtbank is de analyse van 15 monsters van het varkensvlees dat afkomstig is van de leverancier geen uitvoerig onderzoek in de zin van artikel 14, zesde lid, van de Verordening. Dit gezien de bij de leverancier geconstateerde salmonellabesmetting en het aantal kilo’s vlees, namelijk 653.000 kilo dat de onderneming in de genoemde periode van de leverancier heeft afgenomen. Nu de onderneming redenen had om aan te nemen dat de door haar verwerkte en gedistribueerde levensmiddelen mogelijk besmet waren met salmonella had zij de levensmiddelen overeenkomstig artikel 19, eerste lid, van de Verordening uit de handel moeten nemen. Het betoog van de onderneming dat het uit de handel nemen van levensmiddelen niet nodig was omdat de afnemers de levensmiddelen zelf konden verhitten slaagt niet.

Als dat niet gebeurt, zo meldt de NVWA, kan een last onder dwangsom worden opgelegd om naleving van de verplichtingen af te dwingen. De onderneming heeft hierop de NVWA dezelfde dag bericht dat haar niet duidelijk is wat van haar wordt verwacht. De onderneming merkt op dat zij de droge worst-producten uit de handel heeft genomen. De bacon- en spekproducten hoeven volgens de onderneming niet uit de handel te worden genomen, omdat die door de afnemers nog verhit kunnen worden voordat ze verder worden verhandeld. Alleen de levensmiddelen die de afnemers niet willen of kunnen verhitten ontvangt ze terug. Daarnaast wijst de onderneming erop dat ze haar afnemers onder andere heeft bericht dat ze op grond van artikel 19 van de Verordening een risico-inventarisatie en analyse moeten maken. 1.7 Met het besluit van 7 december 2018 (dwangsombesluit) heeft de NVWA de onderneming een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat de onderneming binnen vier uur (voor 14.30 uur) het door haar in de handel gebrachte varkensvlees en de daarmee bereide levensmiddelen, waarvan zij weet of redenen heeft om aan te nemen dat deze levensmiddelen verontreinigd zijn met salmonella, uit de handel neemt. Daarbij is vermeld dat het in ieder geval gaat om de volgende levensmiddelen die niet aantoonbaar een afdoende hittebehandeling hebben gehad om salmonella te elimineren: gerookt spek NL, gerookt spek rond, gerookte spekblokjes, Hollandse bacon, SMK back bacon sliced, SMK back bacon whole, SMK streaky bacon sliced, SMK streaky bacon whole, UMS back bacon sliced, UMS back bacon whole en UMS streaky bacon sliced. De NVWA merkt op dat de genoemde (rauwe) levensmiddelen aangemerkt kunnen worden als ready-to-eat en dat bij dergelijke levensmiddelen er niet vanuit kan worden gegaan dat de consumenten de levensmiddelen een afdoende hittebehandeling geven. Daarom worden die levensmiddelen aangemerkt als mogelijk schadelijk voor de menselijke gezondheid. De onderneming heeft dezelfde dag om 14.01 uur een nieuwe GFL-melding gedaan, waarbij ze de afzetgegevens van de verhandelde levensmiddelen heeft ingediend. Over de in het dwangsombesluit genoemde levensmiddelen heeft de onderneming opgemerkt dat een aantal ervan niet op de Nederlandse markt wordt afgezet en dat een aantal levensmiddelen niet ready-to-eat is. Verder heeft de onderneming aangekondigd dat ze in afwachting van de uitkomst van de bezwaarprocedure haar afnemers zal meedelen dat zij de levering van die levensmiddelen voorlopig moeten blokkeren. Bij e-mail van 7 december 2018 om 15.01 uur aan haar afnemers heeft de onderneming vijf levensmiddelen teruggeroepen en ten aanzien van vijf andere levensmiddelen verzocht om de levering te blokkeren. De onderneming heeft dezelfde dag een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij de rechtbank. 1.8 Met een brief van 10 december 2018, heeft de NVWA, na de onderneming op de hoogte gesteld te hebben, de afnemers van de onderneming geïnformeerd dat de onderneming haar verplichting om mogelijk schadelijke levensmiddelen terug te roepen onvoldoende is nagekomen. De afnemers moeten daarom zelf de door de onderneming aan hen geleverde levensmiddelen direct terugroepen bij hun afnemers. Indien de afnemers eindgebruikers zijn moeten zij een publiekswaarschuwing geven. De NVWA heeft aangegeven dat het hierbij gaat om alle vormen van gerookt spek, bacon, rauwe ham en overige rauwe, gerookte, gezouten levensmiddelen. De NVWA heeft erop gewezen dat ze de genoemde maatregelen niet hoeven te treffen wanneer binnen hun bedrijf een aantoonbare afdoende hittebehandeling is uitgevoerd die salmonella elimineert. 1.9 Vervolgens is de NVWA door een afnemer van de onderneming benaderd met de mededeling dat hij op 10 december 2018 een e-mail heeft ontvangen van de onderneming met de volgende tekst: “Wij verschillen van mening met het NVWA ten aanzien van wat “ready to eat” producten zijn. Op dit moment loopt er een juridisch geschil met de NVWA. Hier is nog geen uitspraak over. U krijgt binnenkort een brief van het NVWA. Wij verzoeken u deze te negeren en onze mail van vrijdag 7 december +/- 14:57 te volgen. Voor een aantal producten de recall uit te voeren en een aantal producten te blokkeren.” 1.10 De rechtbank heeft het verzoek om een voorlopige voorziening met betrekking tot het dwangsombesluit op 17 december 2018 afgewezen, omdat geen sprake is van spoedeisend belang. Op de onderneming rust namelijk geen verplichting meer om de levensmiddelen uit de handel te nemen nu de onderneming de maximale dwangsom heeft verbeurd en de NVWA de afnemers op 10 december 2018 zelf heeft aangeschreven. 1.11 Met het besluit van 29 mei 2019 (besluit op bezwaar I) heeft de staatssecretaris het bezwaar van de onderneming tegen het dwangsombesluit ongegrond verklaard. 1.12 Met het besluit van 17 januari 2020 (boetebesluit) heeft de staatssecretaris de onderneming drie boetes opgelegd van in totaal € 504.038,- vanwege overtreding van artikel 2, tiende lid, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen (Warenwetbesluit) in samenhang met artikel 19, eerste, derde en vierde lid, van de Verordening. 1.13 Met het besluit van 2 juli 2020 (besluit op bezwaar II) heeft de staatssecretaris het bezwaar van de onderneming tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. 1.14 Met het besluit van 18 maart 2020 heeft de staatssecretaris de onderneming uitstel van betaling verleend tot op het bezwaar tegen het boetebesluit is beslist. 1.15 Met het besluit van 22 juli 2020 (besluit op bezwaar III) heeft de staatssecretaris het bezwaar van de onderneming tegen het besluit van 18 maart 2020 ongegrond verklaard. 1.16 De onderneming heeft tegen de drie besluiten op bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank. Aangevallen uitspraak 2.1 De rechtbank heeft de beroepen van de onderneming ongegrond verklaard. Voor het wettelijk kader wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen. In de hieronder opgenomen samenvatting wordt verwezen naar de nummers bij de overwegingen in die uitspraak. 2.2 De rechtbank heeft geoordeeld dat, omdat de onderneming ermee bekend was dat door een van haar leveranciers in de periode van 4 juni 2018 tot en met 24 oktober 2018 vlees was afgezet van varkens dat te linken is aan diverse ziektegevallen met salmonella, de onderneming redenen had om aan te nemen dat de levensmiddelen die zij verwerkt of gedistribueerd heeft niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldeden. Wanneer een onveilig levensmiddel deel uitmaakt van een partij of zending van dezelfde klasse of omschrijving wordt op grond van artikel 14, zesde lid, van de Verordening aangenomen dat alle levensmiddelen in die partij of zending onveilig zijn, tenzij een uitvoerig onderzoek geen aanwijzingen oplevert dat de rest van de partij of zending onveilig is. Naar het oordeel van de rechtbank is de analyse van 15 monsters van het varkensvlees dat afkomstig is van de leverancier geen uitvoerig onderzoek in de zin van artikel 14, zesde lid, van de Verordening. Dit gezien de bij de leverancier geconstateerde salmonellabesmetting en het aantal kilo’s vlees, namelijk 653.000 kilo dat de onderneming in de genoemde periode van de leverancier heeft afgenomen. Nu de onderneming redenen had om aan te nemen dat de door haar verwerkte en gedistribueerde levensmiddelen mogelijk besmet waren met salmonella had zij de levensmiddelen overeenkomstig artikel 19, eerste lid, van de Verordening uit de handel moeten nemen. Het betoog van de onderneming dat het uit de handel nemen van levensmiddelen niet nodig was omdat de afnemers de levensmiddelen zelf konden verhitten slaagt niet.

Aangezien de onderneming niet is overgegaan tot het uit de handel nemen van alle door haar verwerkte levensmiddelen was de staatssecretaris bevoegd om de onderneming een last onder dwangsom op te leggen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de staatssecretaris in strijd met artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de onderneming, voorafgaand aan het dwangsombesluit, niet heeft gehoord. Aangezien de onderneming haar standpunten in bezwaar en beroep zowel schriftelijk als mondeling heeft kunnen toelichten is aannemelijk dat zij hierdoor niet is benadeeld. De rechtbank heeft het gebrek daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd. De rechtbank heeft geoordeeld dat de rechten van verdediging van de onderneming door de met het dwangsombesluit gestelde begunstigingstermijn van vier uur niet zijn geschonden, omdat van de onderneming kan worden verwacht dat zij binnen de begunstigingstermijn voldoet aan de opgelegde last en de rechtmatigheid van de last en de verbeuring van de dwangsommen door de rechter kan laten toetsen. Bovendien heeft de onderneming niet onderbouwd in hoeverre zij zich niet volledig heeft kunnen verweren tegen de last onder dwangsom (overwegingen 4.1-4.5, 5.2 en 5.3). 2.3 Over het boetebesluit heeft de rechtbank het volgende geoordeeld. De onderneming heeft ten onrechte nagelaten om op adequate wijze maatregelen te treffen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Verordening door het niet terugroepen van alle door haar verwerkte levensmiddelen. Doordat de onderneming haar afnemers heeft gevraagd om de brief van de NVWA van 10 december 2018 te negeren heeft zij haar afnemers voorts ontmoedigd om met de NVWA samen te werken om een risico in verband met een levensmiddel te beperken of weg te nemen. Nu de onderneming daarnaast onvolledige GFL-meldingen heeft gedaan en niet aan de aan haar opgelegde last heeft voldaan, is de onderneming tekortgeschoten in de samenwerking met de NVWA bij het nemen van maatregelen om risico’s, verbonden aan levensmiddelen die zij levert of heeft geleverd, te vermijden of te beperken. Met deze gedragingen heeft de onderneming artikel 19, eerste, derde en vierde lid, van de Verordening overtreden, waarvoor de staatssecretaris boetes kan opleggen. Doordat de onderneming haar afnemers heeft verzocht de brief van de NVWA te negeren heeft zij moedwillig en welbewust een actie van de NVWA geobstrueerd, terwijl deze actie tot doel had een gezondheidsrisico in verband met de door de onderneming verhandelde levensmiddelen weg te nemen. Hiermee heeft de onderneming de overtreding van in ieder geval artikel 19, derde lid, van de Verordening opzettelijk begaan. De staatssecretaris kan voor deze overtreding alleen al een omzetgerelateerde boete van € 504.038,- opleggen. Daarom kan de vraag of de onderneming de overige overtredingen opzettelijk heeft begaan in het midden blijven. Het betoog van de onderneming dat de boete onevenredig hoog is, slaagt niet. De rechtbank overweegt in dit verband dat de staatssecretaris de boete vanwege de financiële situatie van de onderneming met tweederde heeft gematigd. Volgens de rechtbank is de boete passend en geboden omdat sprake is van overtreding van normen waarbij de bescherming van de voedselveiligheid en de volksgezondheid voorop staat. Hierbij is in acht genomen dat de maatregelen en sancties op grond van artikel 17, tweede lid, van de Verordening doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend moeten zijn. Dat de onderneming redenen meende te hebben om aan te nemen dat zij geen onveilige levensmiddelen in de handel heeft gebracht, leidt niet tot een ander oordeel. Hoewel de onderneming meerdere keren door de NVWA erop is gewezen dat ze maatregelen moest nemen heeft zij dat nagelaten en de NVWA daarbij verhinderd maatregelen te treffen. Ook het beroep van de onderneming op het verbod van willekeur slaagt niet. De ter vergelijking door de onderneming aangehaalde zaken verschillen namelijk omdat daar geen sprake is van opzet of grove schuld, terwijl dat in deze zaak wel aan de orde is. (overwegingen 7, 8 en 12). 2.4 De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris het door de onderneming verzochte uitstel van betaling totdat de rechtsmiddelen tegen het boetebesluit zijn uitgeput heeft mogen afwijzen en dat van strijd met onschuldpresumptie geen sprake is (overweging 14).

Aangezien de onderneming niet is overgegaan tot het uit de handel nemen van alle door haar verwerkte levensmiddelen was de staatssecretaris bevoegd om de onderneming een last onder dwangsom op te leggen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de staatssecretaris in strijd met artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de onderneming, voorafgaand aan het dwangsombesluit, niet heeft gehoord. Aangezien de onderneming haar standpunten in bezwaar en beroep zowel schriftelijk als mondeling heeft kunnen toelichten is aannemelijk dat zij hierdoor niet is benadeeld. De rechtbank heeft het gebrek daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd. De rechtbank heeft geoordeeld dat de rechten van verdediging van de onderneming door de met het dwangsombesluit gestelde begunstigingstermijn van vier uur niet zijn geschonden, omdat van de onderneming kan worden verwacht dat zij binnen de begunstigingstermijn voldoet aan de opgelegde last en de rechtmatigheid van de last en de verbeuring van de dwangsommen door de rechter kan laten toetsen. Bovendien heeft de onderneming niet onderbouwd in hoeverre zij zich niet volledig heeft kunnen verweren tegen de last onder dwangsom (overwegingen 4.1-4.5, 5.2 en 5.3). 2.3 Over het boetebesluit heeft de rechtbank het volgende geoordeeld. De onderneming heeft ten onrechte nagelaten om op adequate wijze maatregelen te treffen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Verordening door het niet terugroepen van alle door haar verwerkte levensmiddelen. Doordat de onderneming haar afnemers heeft gevraagd om de brief van de NVWA van 10 december 2018 te negeren heeft zij haar afnemers voorts ontmoedigd om met de NVWA samen te werken om een risico in verband met een levensmiddel te beperken of weg te nemen. Nu de onderneming daarnaast onvolledige GFL-meldingen heeft gedaan en niet aan de aan haar opgelegde last heeft voldaan, is de onderneming tekortgeschoten in de samenwerking met de NVWA bij het nemen van maatregelen om risico’s, verbonden aan levensmiddelen die zij levert of heeft geleverd, te vermijden of te beperken. Met deze gedragingen heeft de onderneming artikel 19, eerste, derde en vierde lid, van de Verordening overtreden, waarvoor de staatssecretaris boetes kan opleggen. Doordat de onderneming haar afnemers heeft verzocht de brief van de NVWA te negeren heeft zij moedwillig en welbewust een actie van de NVWA geobstrueerd, terwijl deze actie tot doel had een gezondheidsrisico in verband met de door de onderneming verhandelde levensmiddelen weg te nemen. Hiermee heeft de onderneming de overtreding van in ieder geval artikel 19, derde lid, van de Verordening opzettelijk begaan. De staatssecretaris kan voor deze overtreding alleen al een omzetgerelateerde boete van € 504.038,- opleggen. Daarom kan de vraag of de onderneming de overige overtredingen opzettelijk heeft begaan in het midden blijven. Het betoog van de onderneming dat de boete onevenredig hoog is, slaagt niet. De rechtbank overweegt in dit verband dat de staatssecretaris de boete vanwege de financiële situatie van de onderneming met tweederde heeft gematigd. Volgens de rechtbank is de boete passend en geboden omdat sprake is van overtreding van normen waarbij de bescherming van de voedselveiligheid en de volksgezondheid voorop staat. Hierbij is in acht genomen dat de maatregelen en sancties op grond van artikel 17, tweede lid, van de Verordening doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend moeten zijn. Dat de onderneming redenen meende te hebben om aan te nemen dat zij geen onveilige levensmiddelen in de handel heeft gebracht, leidt niet tot een ander oordeel. Hoewel de onderneming meerdere keren door de NVWA erop is gewezen dat ze maatregelen moest nemen heeft zij dat nagelaten en de NVWA daarbij verhinderd maatregelen te treffen. Ook het beroep van de onderneming op het verbod van willekeur slaagt niet. De ter vergelijking door de onderneming aangehaalde zaken verschillen namelijk omdat daar geen sprake is van opzet of grove schuld, terwijl dat in deze zaak wel aan de orde is. (overwegingen 7, 8 en 12). 2.4 De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris het door de onderneming verzochte uitstel van betaling totdat de rechtsmiddelen tegen het boetebesluit zijn uitgeput heeft mogen afwijzen en dat van strijd met onschuldpresumptie geen sprake is (overweging 14).