ECLI:NL:CBB:2017:230

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 16/734 11351 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juni 2017 in de zaak tussen [naam] , te [plaats 1] , appellant (gemachtigde: mr. M.J. Smaling), en de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder (gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik). Bij besluit van 22 januari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder appellant een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtredingen van de Wet dieren. Bij besluit van 1 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 mei 2017. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens verweerder is zijn gemachtigde verschenen, vergezeld door E. Smit. Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit voor zover het betrekking heeft op het bekappen van de hoeven van de paarden van appellant; herroept het primaire besluit in zoverre en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit; heropent het onderzoek ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de schade; bepaalt dat appellant binnen drie weken na de dag van verzending van deze uitspraak een memorie indient waarbij hij de schade nader toelicht en dat verweerder hierop binnen twee weken na toezending van die memorie reageert. Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, in aanwezigheid van mr. A.N. Vroege, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juni 2017. w.g. W.E. Doolaard w.g. A.N. Vroege 1.1 Appellant houdt Friese paarden nabij zijn bedrijf te [plaats 1] . Naar aanleiding van een melding over paardenwelzijn hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op 22 januari 2016 een controle uitgevoerd van deze paarden. De bevindingen hiervan zijn vastgelegd in het rapport met nummer 91317 (het toezichtrapport). Blijkens het toezichtrapport hebben de toezichthouders van de NVWA vastgesteld dat de hoeven van de paarden van appellant waren ingescheurd en afgebrokkeld, en dat één van de paarden daarnaast kale, schilferige plekken op de huid had. Aan de hand hiervan hebben de toezichthouders, na (telefonische) consultatie van een toezichthoudend dierenarts bij de NVWA (Wieten), geconstateerd dat de hoeven van alle dertien paarden onvoldoende onderhouden werden en dat de huidaandoening van het paard met de kale, schilferige plekken onvoldoende behandeld was. 1.2 Diezelfde dag heeft verweerder bij het primaire besluit op basis van het toezichtrapport een last onder bestuursdwang opgelegd. Op grond hiervan diende appellant voor maandag 25 januari 2016 om 16.00 uur de volgende maatregelen te nemen: “1. Consulteer een dierenarts over de huidaandoening (schurft) van uw paard, die apart van de overige paarden staat. Voer het (eventuele) behandelplan, opgesteld door de dierenarts, uit. 2. Zorg dat de hoeven van al uw paarden tijdig en op de juiste wijze worden verzorgd en door een professional worden bekapt.” 1.3 Op 25 januari 2016, 3 februari 2016 en 16 februari 2016 hebben toezichthouders van de NVWA hercontroles uitgevoerd. Hiervan hebben zij een rapport opgesteld met nummer 91175 (het hercontrolerapport), waarin zij de volgende bevindingen hebben vastgelegd. 1.4 Op 25 januari 2016 hebben de toezichthouders aan de hand van een visitebrief vastgesteld dat dierenarts [dierenarts 1] die dag langs is geweest bij de paarden van appellant. [dierenarts 1] heeft een geneesmiddel voorgeschreven voor de behandeling van het paard met de huidaandoening. Ook hebben de toezichthouders vastgesteld dat van twee van de dertien paarden de hoeven waren bekapt. Appellant heeft aan de toezichthouders verklaard dat volgens [dierenarts 1] alleen van die paarden de hoeven bekapt hoefden te worden. Hierop hebben de toezichthouders telefonisch contact opgenomen met Wieten, die vervolgens telefonisch contact heeft opgenomen met [dierenarts 1] . Uit dit contact bleek volgens de toezichthouders dat sprake was van miscommunicatie tussen [dierenarts 1] en appellant. Om dit op te helderen heeft [dierenarts 1] later op de dag appellant gebeld om te vertellen dat de andere paarden alsnog bekapt moesten worden, en dat alle paarden minimaal tweemaal per jaar beoordeeld en zo nodig bekapt moesten worden door een hoefsmid. Naar aanleiding hiervan hebben de toezichthouders met appellant afgesproken dat een nieuwe afspraak zou worden gemaakt om Wieten de paarden zelf te laten bekijken. 1.5 Op 3 februari 2016 hebben de toezichthouders, vergezeld door Wieten, opnieuw een bezoek afgelegd bij appellant. Tijdens dit bezoek heeft Wieten vastgesteld dat de hoeven, ook van de paarden die reeds door appellant waren bekapt, onvoldoende waren bekapt. In overleg met appellant werd afgesproken dat een hoefsmid van de Agrarische Bedrijfshulp (AB) zou worden ingeschakeld om op 9 februari 2016 de paarden te bekappen. Eveneens op 3 februari 2016 heeft Wieten telefonisch contact opgenomen met dierenarts [dierenarts 2] , praktijkgenoot van [dierenarts 1] . Tijdens dit gesprek heeft [dierenarts 2] bevestigd dat aan appellant was gecommuniceerd dat de paarden minimaal tweemaal per jaar moeten worden beoordeeld door een professionele hoefsmid en zo nodig moeten worden bekapt. [dierenarts 2] heeft dit ook per e-mail aan Wieten bevestigd. 1.6 Op 5 februari 2016 heeft appellant de hoeven van de paarden door een andere dierenarts, [dierenarts 3] , laten beoordelen. Uit diens verklaring blijkt dat hij bij een paar paarden afgebroken stukken hoef heeft gezien. Dit is volgens hem echter onderdeel van een natuurlijk proces. Na enige tijd zal weer sprake zijn van een normale hoef. Ook heeft [dierenarts 3] verklaard dat het paard met de huidaandoening geen jeuk heeft en dat het onwaarschijnlijk is dat dit schurft of schimmel is omdat de plekken er al erg lang zitten en er bij de weidegenoot geen huidaandoening zichtbaar is. 1.7 In overleg met Wieten is door de toezichthouders besloten om de afspraak voor het bekappen op 9 februari 2016 door te laten gaan omdat [dierenarts 1] , [dierenarts 2] en Wieten zelf, tot een andere beoordeling waren gekomen dan [dierenarts 3] . Door verhindering van de hoefsmid van AB kon die afspraak echter geen doorgang vinden. Hierop heeft appellant zijn eigen hoefsmid ( [hoefsmid] ) ingeschakeld om de paarden te bekappen. Op 9 februari 2016 heeft een van de toezichthouders van de NVWA telefonisch contact opgenomen met [hoefsmid] . Dit gesprek is als volgt weergegeven in het hercontrolerapport: “Ik vroeg of hij vandaag bij [naam] geweest was. Hij bevestigde dit. [hoefsmid] zei dat hij vijf paarden had bekapt en dat de rest van de paarden maandag of dinsdag bekapt zouden worden. Hij zei dat er in het weekend een paard was overleden dus dat het er nu twaalf waren. Ik vroeg of hij vond dat de paarden bekapt moesten worden. Ik hoorde hem zeggen dat hij niet wilde dat ik hem woorden in zijn mond legde. Ik hoorde hem zeggen dat hij zijn vak als hoefsmid niet zou verstaan als hij zou zeggen dat deze paarden niet bekapt hoefden te worden.” 1.8 Op 16 februari 2016 hebben de toezichthouders van de NVWA opnieuw een hercontrole uitgevoerd van de paarden. Bij deze hercontrole hebben de toezichthouders vastgesteld dat alle paarden correct bekapt waren. 1.9 Bij brief van 17 maart 2016 heeft verweerder aan appellant gemeld dat hij aan de last heeft voldaan. 2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Uit het toezichtrapport, de bijbehorende foto’s, het verslag van de dierenarts en navraag bij zowel de controleambtenaren als bij de toezichthoudend dierenarts van de NVWA blijkt volgens verweerder dat er overtredingen van de Wet dieren zijn begaan. In lijn met vaste rechtspraak van het College mag verweerder afgaan op de inhoud van de vermelde waarnemingen en feiten in de diergeneeskundige verklaring en in het toezichtrapport. De verklaring van [dierenarts 3] toont niet aan dat er ten tijde van de controle op 22 januari 2016 geen noodzaak bestond om de paarden te laten bekappen. Volgens navraag bij de controleambtenaren was er ten tijde van de controle op 3 februari 2016 aan een aantal hoeven gevijld waardoor de buitenkant van de hoeven er redelijk uit zag op het moment dat [dierenarts 3] de paarden controleerde op 5 februari 2016. Dit geldt ook voor de door appellant overgelegde verklaring van [dierenarts 2] na zijn bezoek op 8 februari 2016. Wat betreft het paard met de huidaandoening hebben de controleambtenaren op 22 januari 2016 in tegenstelling tot de verklaring van [dierenarts 3] waargenomen dat het paard jeuk had, aangezien het met zijn lichaam aan een paal schuurde. Deze bevindingen, in combinatie met het ondersteunend fotomateriaal, zijn voor verweerder voldoende om te concluderen dat appellant de in het toezichtrapport genoemde overtredingen heeft begaan. 3.1 Ten aanzien van maatregel 1 van de last voert appellant aan dat de controle-ambtenaren niet hebben kunnen waarnemen dat het paard aan een paal schuurde, omdat de betreffende paal voor het schrikdraad stond en het paard daarachter liep. Het paard met de huidaandoening is daarnaast zo’n 24-25 jaar oud en vertoont de kale plekken al jarenlang. Het paard is hier ook eerder voor behandeld, maar de plekken zijn niet verdwenen. Van een besmettelijke huidaandoening is volgens appellant geen sprake, nu een weidegenoot deze aandoening niet heeft. Appellant betoogt dat dit paard gewoon op deze manier van een oude dag geniet. Ter ondersteuning hiervan verwijst appellant naar de verklaring van [dierenarts 3] . Verweerder heeft nagelaten deze omstandigheden bij zijn toetsing te betrekken en heeft zich ten onrechte gebaseerd op een momentopname waarvan de feitelijke juistheid door appellant wordt betwist. 3.2 Volgens verweerder hebben de toezichthouders wel degelijk waargenomen dat het paard zich aan een paal schuurde. Daarnaast wijst verweerder erop dat dierenarts [dierenarts 1] een middel heeft voorgeschreven voor de behandeling van het paard. 3.3 Het College stelt bij zijn beoordeling voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een controlerapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het ligt dan op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn. Volgens vaste jurisprudentie van het College, waaronder de uitspraak van 14 augustus 2015, ECLI:NL:CBB:2015:300, geldt voorts dat een verklaring van een toezichthoudend dierenarts in beginsel zwaar weegt en dat hetgeen in die verklaring duidelijk gemotiveerd is vastgelegd voor juist mag worden gehouden. 3.4 De toezichthouders van de NVWA hebben in het toezichtrapport aangegeven dat zij bij de controle op 22 januari 2016 hebben waargenomen dat het betreffende paard meerdere kale, schilferige plekken op het hoofd, de borst en het lichaam had, en dat het met zijn lichaam aan een paal schuurde. Uit de veterinaire verklaring van toezichthoudend dierenarts Wieten blijkt dat zij aan de hand van een foto heeft voorgesteld dat appellant een dierenarts moest raadplegen ten aanzien van dit paard, omdat de kale plek haar aan een schimmelinfectie deed denken. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen in het toezichtrapport en de verklaring van de toezichthoudend dierenarts. Toezichthouder Smit heeft ter zitting bevestigd, dat het dier ten tijde van de controle zichtbaar last had van ernstige jeuk. Wat betreft de verklaring van [dierenarts 3] wijst het College erop dat het betreffende onderdeel van de last er primair toe strekte appellant een dierenarts te laten consulteren om te bepalen of een behandeling voor de huidaandoening aangewezen was. Uit de verklaring van [dierenarts 3] blijkt dat hij eerst na onderzoek van het paard tot het oordeel heeft kunnen komen dat een nadere behandeling niet aangewezen was. In die zin raakt de verklaring van [dierenarts 3] niet aan de grondslag van de opgelegde last. Verweerder wijst er daarnaast terecht op dat de eerste dierenarts die door appellant werd aangezocht ( [dierenarts 1] ) het paard niet alleen heeft onderzocht, maar ook medicatie heeft voorgeschreven en dus aanleiding zag voor behandeling. De eerste beroepsgrond slaagt niet. 4.1 Ten aanzien van maatregel 2 van de last betoogt appellant dat er geen noodzaak was om tot het bekappen van de paarden over te gaan. Dat de door appellant ingeschakelde dierenartsen eerst na het vijlen van de hoeven van de paarden een inspectie uitvoerden, zoals verweerder stelt, is niet juist. Uit de verklaring van appellant blijkt dat hij dierenartsen [dierenarts 1] en [dierenarts 2] reeds voor 25 januari 2016 een inspectie heeft laten verrichten en dat volgens hun bevindingen het welzijn van de paarden op dat moment niet in het geding was. Niettemin werd van hun zijde – vanwege druk van de NVWA – geadviseerd om de hoeven van de paarden zekerheidshalve te vijlen. Nadat dierenarts Wieten van de NVWA twee weken na het vijlen van de hoeven een inspectie verrichtte en voet bij stuk hield, heeft appellant een derde dierenarts ( [dierenarts 3] ) benaderd. Uit diens verklaring blijkt dat er geen noodzaak was om tot het bekappen van de paarden over te gaan, omdat sprake is van vrijelijk in het weiland lopende paarden. De hoeven van deze paarden brokkelen vanzelf beetje bij beetje af en houden zich op deze manier als het ware zelf in stand. Dit heeft verweerder onvoldoende onderkend, aldus appellant. Ook de verklaring van hoefsmid [hoefsmid] ondersteunt de visie van [dierenarts 3] . 4.2 Verweerder wijst erop dat de verklaringen van dierenartsen [dierenarts 2] en [dierenarts 3] , en van hoefsmid [hoefsmid] , van 5 en 8 februari 2016 zijn. Dit maakt dat deze verklaringen de bevindingen uit het toezichtrapport van 22 januari 2016 en de dierenartsverklaring van 3 februari 2016 niet kunnen weerleggen. Volgens verweerder is bijvoorbeeld onduidelijk wat appellant in de tussentijd zelf aan kapwerkzaamheden heeft verricht. Verder heeft [hoefsmid] op 9 februari 2016 tegen de toezichthouder gezegd dat hij zijn vak als hoefsmid niet zou verstaan als hij zou zeggen dat deze paarden niet bekapt hoefden te worden. Wat betreft de behandeling van de hoeven van de paarden in het algemeen meent verweerder dat het alleen af laten brokkelen van de hoeven niet als goede zorg kan worden aangemerkt. 4.3 Het College overweegt als volgt. Blijkens het toezichtrapport en de bijbehorende foto’s stonden de paarden van appellant ten tijde van de controle op 22 januari 2016 verdeeld over twee weides. Het paard met de huidaandoening stond in één weiland en de overige twaalf paarden stonden in een ander weiland. 4.4 Uit het toezichtrapport, de bijbehorende foto’s en de verklaring van toezichthoudend dierenarts Wieten blijkt dat het paard met de huidaandoening te lange, afgebrokkelde en gespleten hoeven had, hetgeen wijst op een gebrek aan de benodigde hoefverzorging. In de diergeneeskundige verklaring is duidelijk uiteengezet op welke wijze de gezondheid van een paard wordt benadeeld door een onvoldoende hoefverzorging en waarom het tijdig controleren en bekappen van de hoeven noodzakelijk is in het kader van de normale verzorging. Het standpunt van verweerder wordt voorts ondersteund door de visitebrief van [dierenarts 1] , nu daaruit blijkt dat het betreffende paard ook in haar optiek moest worden bekapt. Verweerder heeft daarom naar het oordeel van het College terecht geoordeeld dat appellant ten aanzien van dit paard in strijd heeft gehandeld met de artikelen 2.1, zesde lid, en 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. Dat betekent dat verweerder op grond van artikel 8.5 van de Wet dieren bevoegd was over te gaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang. 4.5 Wat betreft de overige twaalf paarden overweegt het College het volgende. Uit het toezichtrapport en de bijbehorende foto’s komt naar voren dat verscheidene paarden uit de kudde van appellant eveneens lange, afgebrokkelde en gespleten hoeven hadden. Hoewel dit een aanwijzing vormt dat er binnen de kudde sprake was van onvoldoende hoefverzorging, rechtvaardigt dat gegeven alleen naar het oordeel van het College niet de conclusie dat de hoeven van alle paarden onvoldoende werden verzorgd en moesten worden bekapt. Uit het toezichtrapport kan niet worden afgeleid dat de toezichthouders van de NVWA alle paarden hebben onderzocht. Blijkens het toezichtrapport en de bijbehorende foto’s hebben de toezichthouders hun bevindingen met betrekking tot de toestand van de hoeven van de paarden in de kudde gebaseerd op waarnemingen die zij van buiten de weide ten aanzien van enkele paarden in de kudde hebben gedaan. In het rapport is niet aangegeven, bijvoorbeeld aan de hand van I&R-nummers of uiterlijke kenmerken, welke paarden door hen zijn onderzocht. Ook aan de hand van de dierenartsverklaring van Wieten kan niet worden vastgesteld dat de hoefverzorging van alle paarden onvoldoende was, nu die verklaring voor wat betreft de controle op 22 januari 2016 louter is gebaseerd op foto’s van enkele niet nader geïdentificeerde paarden die in de betreffende weide werden gehouden. 4.6 Gelet op het voorgaande kan op basis van het toezichtrapport en de dierenartsverklaring niet worden vastgesteld of ten tijde van het opleggen van de last ten aanzien van alle paarden in de kudde sprake was van een gebrekkige hoefverzorging. Nu het gaat om een kudde met een vrij beperkte omvang had van verweerder mogen worden gevergd dat hij, alvorens een last op te leggen die ertoe strekt de gehele kudde te laten bekappen, de hoeven van alle paarden zou controleren. Ook uit het hercontrolerapport en de verklaring van Wieten ten aanzien van de (her)controle op 3 februari 2016 kan, nog daargelaten dat die stukken dateren van na de oplegging van de last, niet worden afgeleid welke paarden in de kudde te lange en brokkelige hoeven hadden en of dat voor alle paarden in zodanige mate gold, dat direct ingrijpen geboden was. Derhalve kan niet worden vastgesteld dat appellant ten aanzien van de paarden in de kudde in strijd heeft gehandeld met de artikelen 2.1, zesde lid, en 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. Een door verweerder op te leggen maatregel kon onder die omstandigheden ten hoogste inhouden dat de dieren onderzocht en, voor zover nodig, bekapt moesten worden. 4.7 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet voldoet aan de vereisten van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De tweede beroepsgrond slaagt. 5.1 Het beroep is gegrond voor zover het betrekking heeft op de tweede maatregel die bij de last onder bestuursdwang is opgelegd. Het College vernietigt het bestreden besluit in zoverre. 5.2 Zoals blijkt uit hetgeen onder 4.5 is overwogen, was verweerder ten aanzien van één paard wel bevoegd om een last onder bestuursdwang op te leggen. Het College stelt vast dat op dat punt aan de last is voldaan, aangezien appellant naar aanleiding van de last de hoeven van alle paarden heeft laten bekappen. Gelet hierop ziet het College geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien door op dit punt een nieuw besluit te nemen of gebruik te maken van de in artikel 8:51a van de Awb neergelegde bevoegdheid tot toepassing van de bestuurlijke lus. Het College volstaat met het herroepen van het primaire besluit voor zover het betrekking heeft op het bekappen van de hoeven van alle paarden. 6.1 Appellant verzoekt om vergoeding van de door hem geleden schade. Ter ondersteuning van dit schadevergoedingsverzoek heeft appellant nota’s overgelegd van dierenarts [dierenarts 3] (€ 139,15, inclusief BTW), hoefsmid [hoefsmid] (€ 420,06, inclusief BTW) en van Dierenartsenpraktijk [plaats 2] (€ 881,73, inclusief BTW). De nota van dierenarts [dierenarts 3] heeft betrekking op de door hem uitgevoerde contra-expertise. De nota van hoefsmid [hoefsmid] is in rekening gebracht voor het bekappen van de paarden. De nota van Dierenartsenpraktijk [plaats 2] , ten slotte, ziet op het sederen van de paarden teneinde hen te kunnen bekappen. 6.2 Ingevolge artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit. 6.3 Gelet op hetgeen onder 5.2 is overwogen, heeft verweerder bij het primaire besluit ten onrechte een last onder bestuursdwang opgelegd ten aanzien van twaalf van de dertien paarden waarop de last betrekking had. In zoverre is sprake van een onrechtmatig besluit. In ieder geval voor zover het betreft de kosten gemoeid met het sederen en het bekappen van de paarden, acht het College daarbij aannemelijk dat er een rechtstreeks verband is tussen het onrechtmatige besluit en de door appellant aangevoerde kosten. Nu echter sprake is van een deels rechtmatig besluit, kan het College de omvang van de door appellant geleden schade thans niet vaststellen. Ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de schade zal het College daarom het onderzoek in deze zaak heropenen. Indien partijen geen overeenstemming bereiken over de vergoeding van de schade dient appellant uiterlijk drie weken na de dag van verzending van deze uitspraak een memorie in te dienen waarbij hij de door hem geleden schade nader toelicht. Vervolgens zal verweerder hierop binnen twee weken na toezending van die memorie dienen te reageren. Daarna zal het College het verdere verloop bepalen.