Beleidsregel investeren met publieke middelen in private activiteiten

In deze beleidsregel wordt verstaan onder:
a. Bekostigde onderwijsinstelling: een instelling als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs of een instelling voor hoger onderwijs als bedoeld in artikel 1.8 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.1De zogenoemde werkplaatsfunctie van academische ziekenhuizen wordt beschouwd als onderdeel van de universiteit waaraan dat academische ziekenhuis is verbonden.
b. Bekostigde wettelijke taak: de taak waarvoor de onderwijsinstelling op grond van de onderwijswetgeving wordt bekostigd.2Zie bijvoorbeeld Hoofdstuk I, Titel 3, van de Wet educatie en beroepsonderwijs, artikel 1.9, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Overigens kunnen ook niet bij of krachtens de wet voorgeschreven activiteiten of voorzieningen die de toegankelijkheid en de kwaliteit van het bekostigde onderwijs bevorderen, tot de bekostigde wettelijke taak worden gerekend. Dan moeten die activiteiten of voorzieningen wel zijn gericht op de studenten die aan het bekostigd onderwijs deelnemen. En die studenten moeten vrijwillig, kosteloos of tegen een geringe niet-kostendekkende vergoeding, van die activiteiten of voorzieningen gebruik kunnen maken. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om honours-programma’s, studium generale, of een bibliotheekvoorziening.
c. Bevoegd gezag: het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 1.1.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs dan wel het instellingsbestuur, bedoeld in artikel 1.1, onder j, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.
d. Integrale kostprijs: de integrale kostprijs als bedoeld in artikel 25i, eerste lid, van de Mededingingswet. Bij de vaststelling van de integrale kostprijs gaat het om álle kosten die samenhangen met de private activiteit. Dat zijn in ieder geval, maar niet uitsluitend:3Verwezen wordt naar het Besluit markt en overheid dat meer inzicht geeft in de wijze waarop integrale kosten in rekening moeten worden gebracht. Hoewel de instellingen voor het beroepsonderwijs en voor het hoger onderwijs zijn uitgezonderd van het toepassingsbereik van de Wet markt en overheid en het Besluit markt en overheid, wordt in deze beleidsregel voor wat betreft de uitleg van het begrip integrale kosten wel aansluiting gezocht bij deze wetgeving. • ontwikkelkosten van de private activiteit, zoals de ontwikkelkosten van een niet-bekostigde opleiding, of van daarvan afgeleide varianten, al dan niet in modules;
• personeelskosten;
• kosten van dienstverlening door derden;
• huisvestingskosten;
• afschrijvings- en onderhoudskosten;
• kostprijsverhogende belastingen, zoals btw en loonbelasting;
• vermogenskosten vreemd vermogen, indien ten behoeve van de activiteit investeringen zijn gefinancierd met vreemd vermogen;
• indirecte kosten;
• een risico-opslag (wordt bij onderdeel i nader gedefinieerd).
• ontwikkelkosten van de private activiteit, zoals de ontwikkelkosten van een niet-bekostigde opleiding, of van daarvan afgeleide varianten, al dan niet in modules;
• personeelskosten;
• kosten van dienstverlening door derden;
• huisvestingskosten;
• afschrijvings- en onderhoudskosten;
• kostprijsverhogende belastingen, zoals btw en loonbelasting;
• vermogenskosten vreemd vermogen, indien ten behoeve van de activiteit investeringen zijn gefinancierd met vreemd vermogen;
• indirecte kosten;
• een risico-opslag (wordt bij onderdeel i nader gedefinieerd).
e. Investeren van publieke middelen in private activiteiten: het gebruiken van publieke middelen of mede met publieke middelen gefinancierde voorzieningen voor private activiteiten.
f. Onderwijswetgeving: de onderwijswetten genoemd in artikel 1, onder d, van de Wet op het onderwijstoezicht, alsmede de Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek.
g. Private activiteiten: alle activiteiten die mede onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag van een bekostigde onderwijsinstelling worden uitgevoerd, voor zover deze activiteiten op meer zijn gericht dan alleen de uitvoering van de bekostigde wettelijke taak. Niet-bekostigd onderwijs verzorgd door een bekostigde onderwijsinstelling is een private activiteit, met uitzondering van het onderwijs waarvoor op grond van artikel 7.46 van de WHW het instellingscollegegeld wordt berekend en het overdragen van kennis ten behoeve van de maatschappij. Ook wanneer een deelnemer aan bekostigd onderwijs daarnaast (extra) niet-bekostigd onderwijs afneemt, bijvoorbeeld op verzoek van een werkgever, is er voor wat betreft dat extra niet-bekostigde onderwijs sprake van een private activiteit. Het ontwikkelen van activiteiten en voorzieningen ten behoeve van beroepspraktijkvorming (BPV), moet worden aangemerkt als private activiteiten, wanneer uit die activiteiten ook economische voordelen voor derden kunnen voortvloeien. Voorbeelden hiervan zijn de reparatiewerkplaats, de kapsalon en de horecavoorziening waar ook anderen dan de docent of student binnen het kader van de bekostigde opleiding gebruik van kunnen maken. Private activiteiten hoeven niet altijd direct op het onderwijs betrekking te hebben. Ook onderzoeken in opdracht of op verzoek van derden kunnen worden aangemerkt als private activiteiten. Andere voorbeelden van private activiteiten (zonder volledig te willen zijn): • voorzieningen voor medewerkers en onderwijsdeelnemers, zoals huisvesting / logies; reisbureau; boekwinkel; horeca/catering; kopieer/printvoorziening. Daarbij kan het ook gaan om het ter beschikking stellen van ruimte voor een onderneming van een derde die de betreffende voorziening tegen een vergoeding mag exploiteren;
• dienstverlening aan derden door de bekostigde instelling, zoals detachering, verhuur, laboratoriumdiensten, financiële diensten, ICT-diensten, reisbureau, HRM-diensten;
• arbeidsbemiddeling, ondersteuning van startups (o.a. middels zogenoemde incubators4Onder incubators wordt hier verstaan, organisaties die een (incubatie-) proces realiseren om de versnelde groei van hoogwaardige starters naar succesvolle ondernemingen mogelijk te maken door een geïntegreerd pakket diensten aan te bieden zoals werkruimte, services, cultuur, coaching, netwerk, (toegang tot) kapitaal, et cetera.), kennis-exploitatie, valorisatie, niet als onderdeel van de bekostigde wettelijke taken,5Voor zover universiteiten en hogescholen zich richten op het overdragen van kennis ten behoeve van de maatschappij, is er sprake van het uitvoeren van een bekostigde wettelijke taak (artikel 1.3, eerste en derde lid, van de WHW). maar in het verlengde daarvan, bij voorbeeld voor oud-studenten die hun bekostigde opleiding al hebben afgerond en/of oud-medewerkers, en waarbij veelal de betreffende oud-student of oud-medewerker dan wel een andere specifieke derde een economisch voordeel verkrijgt.
• voorzieningen voor medewerkers en onderwijsdeelnemers, zoals huisvesting / logies; reisbureau; boekwinkel; horeca/catering; kopieer/printvoorziening. Daarbij kan het ook gaan om het ter beschikking stellen van ruimte voor een onderneming van een derde die de betreffende voorziening tegen een vergoeding mag exploiteren;
• dienstverlening aan derden door de bekostigde instelling, zoals detachering, verhuur, laboratoriumdiensten, financiële diensten, ICT-diensten, reisbureau, HRM-diensten;
• arbeidsbemiddeling, ondersteuning van startups (o.a. middels zogenoemde incubators4Onder incubators wordt hier verstaan, organisaties die een (incubatie-) proces realiseren om de versnelde groei van hoogwaardige starters naar succesvolle ondernemingen mogelijk te maken door een geïntegreerd pakket diensten aan te bieden zoals werkruimte, services, cultuur, coaching, netwerk, (toegang tot) kapitaal, et cetera.), kennis-exploitatie, valorisatie, niet als onderdeel van de bekostigde wettelijke taken,5Voor zover universiteiten en hogescholen zich richten op het overdragen van kennis ten behoeve van de maatschappij, is er sprake van het uitvoeren van een bekostigde wettelijke taak (artikel 1.3, eerste en derde lid, van de WHW). maar in het verlengde daarvan, bij voorbeeld voor oud-studenten die hun bekostigde opleiding al hebben afgerond en/of oud-medewerkers, en waarbij veelal de betreffende oud-student of oud-medewerker dan wel een andere specifieke derde een economisch voordeel verkrijgt.
h. Publieke middelen: de middelen verkregen ten laste van de rijksbegroting (zoals de rijksbijdrage of lumpsum) of anderszins uit hoofde van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen verkregen middelen (zoals het lesgeld of het collegegeld), en de opbrengsten daarvan (zoals rente over op spaarrekeningen aangehouden publieke middelen), waarover een instelling de beschikking heeft gekregen om de bekostigde wettelijke taak te verrichten.6Deze definitie komt overeen met de definitie van publieke middelen in artikel 1 van de Regeling beleggen, lenen en derivaten OCW 2016 en de Richtlijnen voor de jaarverslaggeving (RJ 940).
i. Risico-opslag Bij de berekening van de integrale kostprijs wordt een vergoeding voor het gebruik van het publieke eigen vermogen in rekening gebracht. Deze vergoeding is een compensatie voor de ongelijkheid die er is tussen bekostigde onderwijsinstellingen en private ondernemingen. Private ondernemingen die op een markt opereren lopen allerlei soorten risico’s en ze kunnen eventueel failliet gaan. Wanneer zij voor het doen van investeringen afhankelijk zijn van een lening, zullen kapitaalverschaffers daarom een bepaald rendement eisen op hun belegging (de lening die zij verstrekken). Het opnemen van een risico-opslag in de kostprijs heeft tot doel het creëren van zo gelijk mogelijke concurrentieverhoudingen tussen bekostigde onderwijsinstellingen als aanbieder van private diensten aan derden en andere, niet-bekostigde onderwijsinstellingen die gelijksoortige diensten aanbiedt.7Kamerstukken II, 2007-2008, 31 354, nr. 3, p. 38 en 39. De hoogte van de risico-opslag is gelijk aan het rendement dat kapitaalverschaffers zouden eisen op een lening aan een private onderneming van dezelfde omvang.

1. Deze beleidsregel heeft betrekking op de voorwaarden waaronder bekostigde HO- en MBO-instellingen met publieke middelen mogen investeren in private activiteiten.
2. Deze beleidsregel en de voorwaarden zijn niet van toepassing op de activiteiten genoemd in de Regeling beleggen, belenen en derivaten 2016, vanwege de voorschriften die in die regeling al worden gesteld.
3. Deze beleidsregel en de voorwaarden zijn niet van toepassing op de besteding van subsidies, zoals bedoeld in artikel 4:21 van de Algemene wet bestuursrecht. Subsidies worden ook aangemerkt als publieke middelen, maar zij hebben een eigen wettelijk kader en een verantwoordingssystematiek die los staat van de wettelijke bekostigingsvoorschriften. Deze beleidsregel is daarom niet van toepassing op de besteding van subsidies door bekostigde HO- en MBO-instellingen.

1. De private activiteit is in lijn met de bekostigde wettelijke taak van de instelling.
De instelling kan dit desgevraagd aantonen op basis van bijvoorbeeld een projectplan waaruit blijkt dat de private activiteit op enigerlei wijze aansluit op of in verband staat met het onderwijs of het onderzoek waarvoor het bevoegd gezag bekostiging ontvangt.
2. De private activiteit waarin met publieke middelen wordt geïnvesteerd, levert aantoonbare meerwaarde op voor de bekostigde wettelijke taak.
Hiervan is bijvoorbeeld sprake wanneer een private activiteit waarin met publieke middelen is geïnvesteerd, tot gevolg heeft dat een onderwijsinstelling zijn relatie met werkgevers in de regio kan versterken, waardoor er meer stageplaatsen en/of leerwerkplaatsen beschikbaar komen. Een intensievere samenwerking met werkgevers in de regio kan ook leiden tot meer en beter inzicht in de behoeften van werkgevers zodat het onderwijs daarop kan worden aangepast. Contractonderwijs, in welke vorm dan ook, kan leiden tot een grotere deskundigheid van docenten, en wanneer die deskundigheid ook voor de bekostigde wettelijke taak kan worden benut, is er sprake van meerwaarde. Het is aan het bevoegd gezag dat met publieke middelen wil investeren in private activiteiten de gevraagde meerwaarde voor de bekostigde wettelijke taak te onderbouwen. Wanneer de investering louter is gericht op financieel gewin is er geen sprake van meerwaarde voor de bekostigde wettelijke taak.
3. Structurele overcapaciteit voor de bekostigde wettelijke taak die (mede) met publiek geld is gefinancierd moet worden afgestoten als dat mogelijk is. Dus overcapaciteit voor de bekostigde wettelijke taak die wordt ingezet voor private activiteiten is tijdelijk van aard.
Er moet sprake zijn van een capaciteit voor de bekostigde wettelijke taak (personeel en materieel) die is afgestemd op die bekostigde wettelijke taak. Restcapaciteit voortkomend uit de wettelijke taak kan worden ingezet voor private activiteiten als ten minste de integrale kostprijs in rekening wordt gebracht bij de afnemer. De restcapaciteit moet wel van tijdelijke aard zijn. Wanneer dat niet het geval is, dan moet deze – uiteraard voor zover mogelijk – worden afgestoten. 8Hierbij wordt opgemerkt dat het afstoten van restcapaciteit die mede met publieke middelen is gefinancierd, niet mag leiden tot overtreding van de staatssteunregels.
4. De investering is proportioneel.
De investering staat – ook in de tijd – in een redelijke verhouding tot de verwachte meerwaarde voor de bekostigde wettelijke taak.
5. De investering mag niet leiden tot oneerlijke concurrentie.
Het is niet toegestaan dat met het investeren van publieke middelen in private activiteiten, de mededinging wordt verstoord. Om deze reden geldt in elk geval als voorwaarde dat de bekostigde onderwijsinstelling de afnemer van de private activiteit die mede door een investering met publieke middelen tot stand is gekomen, ten minste de integrale kostprijs in rekening brengt.
Sommige kosten hangen volledig samen met de activiteit en dienen geheel te worden meegenomen. Kostenposten die voor een deel samenhangen met de activiteit worden naar rato doorberekend. De berekeningswijze dient volgens bedrijfseconomische principes te worden opgesteld. Die berekening dient onderbouwd en gemotiveerd zijn.
De integrale kostprijs wordt zowel vooraf (ex ante) als achteraf (ex post) berekend. De instelling berekent de zogenoemde voorcalculatorische kostprijs, gebaseerd op een realistische raming van de kosten en rekening houdend met prognoses inzake relevante ontwikkelingen betreffende de private activiteit en de effecten daarvan op de integrale kosten.
Het doel van nacalculatie is het beoordelen of de voorcalculatie juist is geweest. Als uit nacalculatie blijkt dat de voorcalculatie niet juist en/of niet volledig is geweest, geeft dat aanleiding de kostprijs aan te passen. Daarmee zijn niet alleen de efficiency en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering gediend (een gezonde bedrijfsvoering), maar het voorkomt ook dat de mededinging blijvend wordt verstoord.
6. Een positief resultaat uit private activiteiten waarin met publieke middelen is geïnvesteerd, wordt aan het publieke eigen vermogen toegevoegd.
Wanneer er sprake is van een private activiteit waarin geheel of gedeeltelijk met publieke middelen is gefinancierd, dan wordt een positief resultaat aan het publieke vermogen toegevoegd. Andersom geldt dat wanneer met een private activiteit waarin met publieke middelen is geïnvesteerd, een negatief financieel resultaat wordt behaald, dat negatieve resultaat ten laste mag worden gebracht van het publieke deel van het eigen vermogen. Daarbij geldt onverminderd het uitgangspunt dat private activiteiten niet ten koste mogen gaan van de bekostigde wettelijke taak en dat bij een negatief resultaat de gehele private activiteit opnieuw tegen het licht van de in deze beleidsregel genoemde voorwaarden moet worden gehouden. Tot slot is het niet toegestaan om publieke middelen aan te wenden om risico’s af te dekken, die voortkomen uit private activiteiten die geheel met private middelen zijn gefinancierd.
7. Over de investeringen met publieke middelen in private activiteiten wordt volledig en transparant verantwoording afgelegd in het bestuursverslag.9Artikel 4, vijfde lid, van de Regeling jaarverslaggeving onderwijs.
Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor een rechtmatige en doelmatige besteding van de publieke middelen en heeft een verantwoordingsplicht. Omdat de financiële risico’s van investeringen in private activiteiten groter zijn dan de risico’s bij besteding van publieke middelen ten behoeve van de bekostigde wettelijke taak, is extra zorgvuldigheid geboden. Risico’s die met private middelen zijn aangegaan, mogen immers geen negatieve invloed hebben op de bekostigde wettelijke taak. Van de instelling mag daarom worden verwacht dat zij volledig verantwoording aflegt en het intern toezicht zo organiseert dat zowel het college van bestuur als de raad van toezicht een duidelijke rol heeft bij het aangaan en het toezicht houden op private activiteiten. Het bevoegd gezag kan ervoor kiezen om die private activiteiten in een aparte rechtspersoon onder te brengen, maar is daar niet toe verplicht, zolang de financiële verantwoording maar volledig en transparant is. De inspectie kan eventueel onderzoeken of de instelling bij haar private activiteiten passende (risico-) beheersmaatregelen heeft getroffen en die ook adequaat toepast. 10Kamerstukken II, 2015-2016, 28 753, nr. 37.
De verantwoordingsplicht houdt in dat het bevoegd gezag in het bestuursverslag een overzicht geeft van de soort private activiteiten waarin met publieke middelen is geïnvesteerd.
In het overzicht van de private activiteiten waarin met publieke middelen is geïnvesteerd, wordt per soort activiteit ten minste vermeld:
− de omvang van de baten;
− de omvang van de geïnvesteerde publieke middelen en de mutatie daarvan in het verslagjaar;
− een beschrijving van het (risico-)beleid en beheer;
− een beschrijving van de juridische en organisatorische inbedding van de soort private activiteit, inclusief een beschrijving van de verantwoordelijkheidstoebedeling;
− een beschrijving van de meerwaarde van de soort private activiteit voor de bekostigde wettelijke taak.
Het bevoegd gezag dient daarnaast op verzoek van de minister, dan wel op verzoek van de Inspectie van het Onderwijs, inzage te geven in álle specifieke private activiteiten, met name voor wat betreft de interne kostentoerekeningen (voor- en nacalculatie van de integrale kostprijs, inclusief een berekening van de risico-opslag op de geïnvesteerde publieke middelen). Dit onderdeel van de verantwoording hoeft niet te worden gepubliceerd in het bestuursverslag. In de nacalculatie wordt het resultaat op de private activiteit (zoals dat vervolgens wordt opgenomen in de jaarrekening) inzichtelijk gemaakt met een onderbouwing van de baten en (toegerekende) lasten. 11Dit wordt binnen de jaarverslaggeving matching van baten en lasten genoemd, naar periode en activiteit.

1. Thema 2 (investeren van publieke middelen in private activiteiten) van de Notities Helderheid in de bekostiging van het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie en Helderheid in de bekostiging van het hoger onderwijs (2004) wordt ingetrokken.
2. De Handreiking voor de inrichting van onderwijskundige publiek-private arrangementen (2011) wordt ingetrokken.

Deze beleidsregel treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst, met dien verstande dat artikel 3, zevende lidvan toepassing is met ingang van 1 januari 2022 over het verslagjaar 2021.

Deze beleidsregel wordt aangehaald als: Beleidsregel investeren met publieke middelen in private activiteiten.