ECLI:NL:RVS:2026:608

202201577/1/R4. Datum uitspraak: 4 februari 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak, deels tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in het geding tussen: 1. [appellant sub 1], wonend in Emst, gemeente Epe, 2. [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), allen wonend in [woonplaats], 3. [appellant sub 3], wonend in Epe, 4. [appellant sub 4B], wonend in[woonplaats], 5. Vereniging Natuur en Milieu Epe (hierna: de vereniging), gevestigd in Emst, gemeente Epe, 6. [appellant sub 5A] en [appellante sub 5B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 5]), beiden wonend in Emst, gemeente Epe, appellanten, en de raad van de gemeente Epe, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 27 januari 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Epe, Herstelplan 2020" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4B], de vereniging en [appellant sub 5] beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. [appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. [appellant sub 5] heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht. De vereniging heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2025, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. L. Bolier, [appellant sub 2], [appellant sub 3], bijgestaan door mr. W.M. Janse, advocaat te Harderwijk, [appellant sub 5], bijgestaan door mr. R.A. Oosterveer, advocaat te Apeldoorn, en de raad, vertegenwoordigd door ir. H. Posthuma en mr. S. Geene, zijn verschenen. Overwegingen Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is. Het ontwerpplan is op 28 januari 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft. Inleiding 2. Met het voorliggende plan wordt het bestemmingsplan "Buitengebied Epe" uit 2017 (hierna: het moederplan) op enkele onderdelen herzien. Nadat het besluit tot vaststelling van het moederplan bij uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1887, gedeeltelijk is vernietigd heeft de raad met de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Epe, herstelplan 2018" voor zes recreatiewoningen waarvoor sprake is van een Bewoning onder OVergangsrecht-situatie (hierna: een BOV-status) de permanente bewoning van deze recreatiewoningen mogelijk gemaakt. Ook heeft de raad met het herstelplan uit 2018 voor de recreatiewoningen op twee recreatieparken het gebruik als tweede woning mogelijk gemaakt. Uit de toelichting van het voorliggende plan blijkt dat het plan is bedoeld om voor andere recreatiewoningen die ook binnen het plangebied van het moederplan zijn gelegen en gelijkgesteld kunnen worden aan de gevallen die in het herstelplan uit 2018 zijn meegenomen, dezelfde planologische regeling te treffen. Uit hoofdstuk 2 van de plantoelichting volgt dat het plan met het oog op 4 doelen is vastgesteld. Allereerst om permanente bewoning van recreatiewoningen met een BOV-status planologisch mogelijk te maken. Ten tweede om het gebruik van recreatiewoningen op recreatieparken als tweede woning mogelijk te maken. Ten derde is het plan ook bedoeld om een aantal aangen Daarvan is bij het perceel van [appellant sub 2] geen sprake. Het beroep van [appellant sub 2] op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom ook niet. Beroep van [appellant sub 4B] 5. [appellant sub 4B] betoogt dat de raad zijn perceel ten onrechte niet in het plan heeft opgenomen terwijl zijn recreatiewoning al sinds 2004 onafgebroken als tweede woning wordt gebruikt. Hij stelt dat zijn perceel daarom op zijn minst de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie- tweede woning" had moeten krijgen, net zoals voor andere percelen binnen het plangebied is gedaan. [appellant sub 4B] voert verder aan dat de raad ook aanleiding had moeten zien om zijn perceel een woonbestemming te geven dan wel permanente bewoning van zijn recreatiewoning mogelijk te maken. Dit omdat zijn perceel niet is gelegen binnen een recreatiepark en voor andere recreatiewoningen die ook niet binnen een recreatiepark zijn gelegen met het plan wel permanente bewoning daarvan mogelijk is gemaakt. Hij stelt dat de raad door voor zijn perceel geen gelijke planologische regeling te treffen in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel. Hij wijst er tot slot nog op dat als hij zijn recreatiebewoning permanent zou mogen bewonen zijn woning in Apeldoorn beschikbaar komt, wat gelet op de krappe woningmarkt als bijkomend voordeel moet worden gezien, aldus [appellant sub 4B]. 5.1. De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Gelet op wat [appellant sub 4B] aanvoert is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing een goede ruimtelijke ordening dient. De raad heeft toegelicht dat het plan is vastgesteld met het oog op de vier doelen die zijn genoemd in hoofdstuk 2.1 van de plantoelichting en dat alleen percelen uit het moederplan in het plan zijn opgenomen, als deze vallen binnen deze vier doelen. De raad stelt dat gelet op deze doelen geen aanleiding bestaat om het perceel van [appellant sub 4B] in het plan mee te nemen. De Afdeling volgt dit standpunt van de raad. De recreatiewoning op het perceel van [appellant sub 4B] heeft geen BOV-status. Verder stelt de Afdeling vast dat het gebruik van de recreatiewoning als tweede woning op grond van artikel 18.4, onder b, van de planregels van het moederplan uit 2017 al is toegestaan, omdat het gebruik van een recreatiewoning als tweede woning volgens deze planregel niet wordt aangemerkt als strijdig gebruik. Aangezien die planregels van het moederplan nog steeds gelden, hoeft het gebruik als tweede woning in dit plan niet opnieuw te worden geregeld. In zoverre mist het betoog van [appellant sub 4B] feitelijke grondslag. Gelet op het vorenstaande bestaat dan ook geen reden voor het oordeel dat de raad door het perceel niet op te nemen in het plan heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Wat betreft de door [appellant sub 4B] gewenste woonbestemming voor zijn perceel ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor de conclusie dat de raad er niet voor heeft kunnen kiezen om zijn perceel niet in het plan mee te nemen. Gelet op de vier doelen waarvoor het plan is vastgesteld is het plan niet bedoeld om daarmee ook de herbestemming van recreatieve percelen naar een woonbestemming mogelijk te maken. Er is geen sprake van een omissie op dit punt en [appellant sub 4B] heeft ook geen redenen aangevoerd op basis waarvan moet worden geconcludeerd dat de raad desondanks aanleiding had moeten zien om een herbestemming van het perceel in het plan mee te nemen. Dat het toekennen van een woonbestemming als bijkomend voordeel heeft dat zijn woning in Apeldoorn beschikbaar komt, heeft de raad daarvoor onvoldoende kunnen achten. Het betoog slaagt niet. Beroep van [appellant sub 5] 6. Op de zitting heeft [appellant sub 5] zijn beroepsgrond dat het bouwvlak voor zijn perceel op de verb Het plan en daarmee het plangebied is door de raad vastgesteld met het oog op de vier doelen die in hoofdstuk 2.1 van de plantoelichting zijn genoemd. Met het plan is gelet op deze doelen niet beoogd om het gehele plangebied van het moederplan te herzien. De Afdeling stelt vast dat de in het ontwerpplan opgenomen regels over spuitzones alleen golden voor gronden met de bestemming "Agrarisch". Het plan heeft echter geen betrekking op gronden met deze bestemming. In zoverre zou het opnemen van planregels over spuitzones in het plan dan ook geen betekenis hebben. De vereniging heeft niet inzichtelijk gemaakt dat tussen de gronden in het plangebied en de rest van de gronden in het plangebied van het moederplan - waarvoor onder andere agrarische bestemmingen gelden - een zodanige samenhang bestaat dat de raad om die reden ook de gronden met een agrarische bestemming in het plangebied van dit plan had moeten opnemen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen reden voor het oordeel dat de raad de begrenzing van het plan niet zo heeft kunnen stellen. Doordat het plangrensbezwaar van de vereniging niet slaagt komt de Afdeling aan een bespreking van wat de vereniging in beroep verder heeft aangevoerd niet meer toe. Beroep van [appellant sub 1] Woonbestemming 9. [appellant sub 1] betoogt dat zijn perceel aan de Woesterbergweg 11 ten onrechte geen woonbestemming heeft gekregen. Hij stelt dat er geen ruimtelijke redenen zijn om de recreatieve bestemming van het perceel niet te wijzigen in een woonbestemming. Hij voert daartoe aan dat de opnieuw als recreatiewoning bestemde woning op het perceel al sinds 1981 als normale woning in gebruik is en dat de woning in 1999 ook als normale woning is vergund. [appellant sub 1] stelt dat het perceel al lange tijd niet recreatief gebruikt wordt en dat ook niet te verwachten is dat dit gebruik zal worden hervat. 9.1. De Afdeling vat het betoog aldus op dat volgens [appellant sub 1] sprake is van een legale, vergunde woning en dat de raad om die reden aanleiding had moeten zien om aan zijn perceel een woonbestemming toe te kennen. De Afdeling stelt vast dat blijkens het besluit van het college van 25 november 1999 een vergunning voor de bouw van een woning en een bijgebouw op het perceel is verleend. Daarbij betrekt de Afdeling dat in de verleende vergunning consequent wordt gesproken over het bouwen van een ‘woning’ en is vermeld dat de woning het hoofdverblijf is. Niet in geschil is dat de aanwezige woning is gebouwd in overeenstemming met deze vergunning uit 1999 en dus op het perceel een normale woning en geen recreatiewoning is gerealiseerd. De Afdeling maakt hieronder bij de bespreking van het betoog van [appellant sub 1] een onderscheid tussen de woning zelf en het toegestane gebruik ervan. 9.2. De woning is na verlening van deze vergunning in voorgaande bestemmingsplannen nooit positief bestemd ondanks het feit dat in de vergunning is vermeld dat het voornemen was om in het bestemmingsplan "Schaveren" - dat dateert uit 2002 - aan het perceel de bestemming "Woondoeleinden" of "Bos, woningen toegestaan" toe te kennen. Doordat het perceel van [appellant sub 1] in het plan de bestemming "Recreatie - Recreatiewoning" heeft gekregen, heeft de raad ook met dit plan de vergunde woning niet als zodanig bestemd en dus opnieuw onder het bouwovergangsrecht gebracht. In geval van bestaande legale bebouwing kan dat alleen onder bijzondere omstandigheden aanvaardbaar zijn. De raad moet dan aannemelijk maken dat de bebouwing op termijn zal worden verwijderd. Anders moet de raad het bestaande legale bouwwerk planologisch inpassen. De raad heeft in het geheel niet gemotiveerd dat de bestaande woning op termijn zal verdwijnen. Dat de raad het vanuit ruimtelijk oogpunt nodig acht dat de bestaande, vergunde afmetingen van de woning als maximum blijven gelden en een recreatieve bestemming beperktere bouwmogelijkheden biedt is hiervoor onvoldoende. De raad had ook met een aanduiding binnen de bestemming "Wonen" a Ook de vergunde afmetingen van dit bijgebouw zijn ten onrechte niet als zodanig bestemd. Het betoog slaagt. Beroep van [appellant sub 3] 11. [appellant sub 3] betoogt dat de eerder uitgevoerde woningsplitsing van de voormalige boerderij op de percelen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Epe ten onrechte niet is meegenomen in het plan. [appellant sub 3] voert aan dat voor de woningsplitsing al in 2003 een vergunning is verleend. Verder wijst hij erop dat de percelen kadastraal zijn gescheiden en de woningen afzonderlijke huisnummers hebben en voor de woningen ook afzonderlijk onroerendezaakbelasting wordt betaald. Hij stelt dat de raad in het plan op zijn minst had moeten voorzien in een aanduiding waaruit volgt dat de voormalige boerderij door twee huishoudens mag worden bewoond. Door dit niet te doen is de feitelijke, legale bestaande situatie nu in strijd met het bestemmingsplan, aldus [appellant sub 3]. 11.1. In het STAB-deskundigenbericht staat dat de voormalige boerderij op de [locatie 1] en [locatie 2] bestaat uit twee delen die beide geheel zelfstandig te gebruiken zijn als woning. Overigens is tussen partijen ook niet in geschil dat deze gebouwdelen, die ieder een eigen huisnummer hebben, al lange tijd feitelijk als twee zelfstandige woningen worden gebruikt. In het plan heeft het perceel aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Epe de bestemming "Wonen". Op grond van artikel 26.1, aanhef en onder, van het moederplan geldt voor gronden met deze bestemming dat per bestemmingsvlak ten hoogste 1 woning is toegestaan, tenzij anders is aangegeven ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal woningen". Het perceel heeft deze aanduiding niet. Gelet op de planregels is ter plaatse dan ook maximaal 1 woning toegestaan. Op grond van artikel 1.97 van de planregels van het moederplan is een woning een gebouwd of een gedeelte van een gebouw dat krachtens aard en indeling geschikt en bestemd is voor de huisvesting van een huishouden. Op grond van de planregels is bewoning van de voormalige boerderij, voor zover deze als één woning moet worden aangemerkt, door twee huishoudens in zoverre dan ook niet toegestaan. 11.2. Ter zitting heeft de raad kenbaar gemaakt dat het geen ruimtelijke bezwaren heeft tegen de huisvesting van twee huishoudens in de voormalige boerderij. De raad heeft zich in verweer op het standpunt gesteld dat het vanwege de vergunning uit 2003 echter niet nodig is om de huisvesting van twee huishoudens ook planologisch mogelijk te maken, omdat met deze vergunning impliciet vrijstelling is verleend van het destijds geldende plan om de huisvesting van twee huishoudens in de voormalige boerderij toe te staan. De Afdeling volgt de raad niet in dit standpunt. De Afdeling stelt vast dat de in 2003 verleende bouwvergunning ziet op de feitelijke wijziging van de indeling van de voormalige boerderij. Anders dan de raad heeft gesteld kan uit de vergunning uit 2003 niet worden opgemaakt dat daarmee impliciet ook een vergunning is verleend voor het in strijd met het destijds geldende plan gebruiken van de voormalige boerderij voor de huisvesting van twee huishoudens. Zelfs indien dit wel het geval zou zijn, is dat geen reden om een regeling in dit plan achterwege te laten. Het is immers vaste jurisprudentie van de Afdeling dat in een bestemmingsplan een bestaande, legale situatie in beginsel als zodanig moet worden bestemd. Nu de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat er geen ruimtelijke bezwaren zijn tegen de huisvesting van twee huishoudens in de voormalige boerderij is de Afdeling van oordeel dat het plan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Hierbij merkt de Afdeling op dat het toestaan van twee huishoudens in één woning door middel van een aanduiding op de verbeelding ter plaatse van het perceel van [appellant sub 3] en een bijbehorende planregel dat dit niet als strijdig gebruik wordt aangemerkt, niet leidt tot een verdubbeling van de bouwmogelijkheden binnen de bestemming "Wonen" zoals de