ECLI:NL:RVS:2026:5012

Bij besluit van 12 december 2023 heeft de raad van de gemeente Hoorn het bestemmingsplan "Stationsgebied" (bestemmingsplan) vastgesteld. Het bestemmingsplan biedt als onderdeel van het project ‘Poort van Hoorn’ in het stationsgebied van Hoorn ruimte voor de realisering van maximaal 520 woningen, verplaatsing van het busstation naar de noordzijde van het station, een nieuwe traverse over het spoor, fietsenstallingen aan de noord- en zuidzijde van het station en diverse stedelijke voorzieningen tot maximaal 17.500 m2 bruto-vloeroppervlak. In het noordelijke deel van het plangebied is een parkeergarage voorzien. In dit deel is ook ondergronds parkeren mogelijk. Het plangebied wordt in het noorden begrensd door de Van Dedemstraat, in het oosten door het water achter de Koepoortsweg, in het zuiden door de Stationsweg en de Noorderveemarkt en in het westen door het Keern. De gemeente is zelf de initiatiefnemer van het plan. Blauwhoed en Ballast Nedam zullen het gebied ontwikkelen. VvE Stationsplein betoogt dat het bestemmingsplan is vastgesteld zonder dat een mer-beoordelingsbeslissing is genomen en op de juiste wijze is bekendgemaakt. 202401069/1/R1. Datum uitspraak: 26 augustus 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1. Stichting De Betrokken Poorter, gevestigd in Hoorn, 2. Ahold Europe Real Estate & Construction B.V. en Albert Heijn B.V., beide gevestigd in Zaandam, gemeente Zaanstad, 3. Hoornse Ondernemers Federatie, gevestigd in Hoorn, 4. Vereniging van Eigenaars III Stationsplein-Hoorn (VvE Stationsplein), gevestigd in Hoorn, 5. Aldi Zoetermeer B.V., gevestigd in Bleiswijk, gemeente Lansingerland, appellanten, en de raad van de gemeente Hoorn, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 12 december 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Stationsgebied" (bestemmingsplan) vastgesteld. Tegen dit besluit hebben De Betrokken Poorter, Ahold en Albert Heijn, de Ondernemers Federatie, VvE Stationsplein en Aldi beroep ingesteld. Bij besluit van 1 juli 2025 (herstelbesluit) heeft de raad het bestemmingsplan opnieuw en gewijzigd vastgesteld (herstelplan). Ahold en Albert Heijn, VvE Stationsplein en Aldi hebben hierover een zienswijze naar voren gebracht. De Betrokken Poorter heeft nadere reacties en nadere stukken ingediend. De raad heeft een verweerschrift en een aanvulling op het verweerschrift ingediend. Blauwhoed Participaties II B.V. en Ballast Nedam Ontwikkelingsmaatschappij B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend. De Betrokken Poorter heeft nadere reacties en een nader stuk ingediend. Ahold en Albert Heijn hebben een nadere reactie en een nader stuk ingediend. De Ondernemers Federatie heeft een nadere reactie ingediend. VvE Stationsplein heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 april 2026, waar De Betrokken Poorter, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], Ahold en Albert Heijn, vertegenwoordigd door mr. M.C. Pakkert, mr. M.M. Baker en mr. P. van Lingen, allen advocaat in Amsterdam, en [gemachtigde C], de Ondernemers Federatie, vertegenwoordigd door mr. W.J.M. Loomans, advocaat in Hoorn, VvE Stationsplein, vertegenwoordigd door mr. W. Visser, rechtsbijstandverlener in Leeuwarden, en [gemachtigde D], Aldi, vertegenwoordigd door mr. R. Janssen, advocaat in Amsterdam, en [gemachtigde E], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.C. Ellerman, advocaat in Amsterdam, mr. L.P.E. Frusch en A.L. Jonker, bijgestaan door ing. H.J. Kingma, werkzaam bij Goudappel, en drs. A. Hooft, werkzaam bij Sweco, zijn verschenen. Verder zijn daar Blauwhoed en Ballast Nedam, vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Bäcker, advocaat in Amsterdam, [gemachtigde F], [gemachtigde G] en mr. F.H.M. Bles, gehoord. Overwegingen Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is. Het ontwerpplan is op 18 februari 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft. Inleiding 2. Het bestemmingsplan biedt als onderdeel van het project ‘Poort van Hoorn’ in het stationsgebied van Hoorn ruimte voor de realisering van maximaal 520 woningen, verplaatsing van het busstation naar de noordzijde van het station, een nieuwe traverse over het spoor, fietsenstallingen aan de noord- en zuidzijde van het station en diverse stedelijke voorzieningen tot maximaal 17.500 m2 bruto-vloeroppervlak. In het noordelijke deel van het plangebied is een parkeergarage voorzien. In dit deel is ook ondergronds parkeren mogelijk. Het plangebied wordt in het noorden begrensd door de Van Dedemstraat, in het oosten door het water achter de Koepoortsweg, in het zuiden door de Stationsweg en de Noorderveemarkt en in het westen door het Keern. De gemeente is zelf de initiatiefnemer van het plan. Blauwhoed en Ballast Nedam zullen het gebied ontwikkelen. Intrekking beroepsgrond 3. Ahold en Albert Heijn hebben op de zitting de beroepsgrond dat het bestemmingsplan en het herstelplan in strijd met afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn vastgesteld ingetrokken. Herstelplan 4. Met het herstelbesluit heeft de raad het plan in zijn geheel opnieuw vastgesteld. Hij is daarbij aan enkele beroepsgronden tegen het bestemmingsplan tegemoetgekomen. Het herstelbesluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Voor De Betrokken Poorter, Ahold en Albert Heijn, de Ondernemers Federatie, VvE Stationsplein en Aldi zijn beroepen van rechtswege tegen dat besluit ontstaan. Blauwhoed en Ballast Nedam kunnen zich verenigen met het herstelplan. De Afdeling zal de beroepen tegen het herstelbesluit eerst beoordelen en daarna bezien of er nog belang is bij een beoordeling van de beroepen tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Bevoegdheid tot vaststelling herstelplan 5. VvE Stationsplein betoogt dat de raad na de inwerkingtreding van de Omgevingswet niet langer bevoegd is een bestemmingsplan (herstelplan) vast te stellen. De uitzondering dat dit wel kan ter uitvoering van een tussenuitspraak, doet zich hier niet voor. 5.1. Het herstelplan is gebaseerd op het ontwerpbestemmingsplan dat vóór 1 januari 2024 ter inzage is gelegd. Gelet op het onder 1 weergegeven overgangsrecht, is de raad in deze situatie bevoegd op basis van de Wro een bestemmingsplan (herstelplan) vast te stellen. Die mogelijkheid is niet beperkt tot situaties waarin de raad dat ter uitvoering van een tussenuitspraak moet of kan doen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, onder 25.4. Het betoog slaagt niet. Ontvankelijkheid beroep Aldi 6. De raad en Blauwhoed en Ballast Nedam stellen zich op het standpunt dat het beroep van Aldi niet-ontvankelijk is omdat Aldi geen zienswijze over het ontwerpbestemmingsplan naar voren heeft gebracht en geen belanghebbende is. Het filiaal van Aldi aan de Grote Beer 5M ligt op grote afstand van het plangebied en Aldi wordt niet in haar belang geraakt. 6.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. 6.2. Aldi is van mening dat zij als belanghebbende bij het herstelplan kan worden aangemerkt omdat zij concurrent is van de in het plangebied mogelijk gemaakte supermarkt. Een onderneming heeft een concurrentiebelang als zij bedrijfsactiviteiten ontplooit in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment als waarin de bedrijfsactiviteiten van haar concurrent in het plangebied plaatsvinden. Degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende. 6.3. Het herstelplan voorziet op de gronden met de gebiedsaanduiding "overige zone - zoekgebied podium en stationsfuncties" bij recht in de komst van een gemakswinkel met een maximaal bruto-vloeroppervlak van 250 m2. Een dergelijk oppervlak is te gering voor een supermarkt en is bedoeld voor een winkel met een to go-formule. Een dergelijke onderneming opereert naar het oordeel van de Afdeling niet in hetzelfde marktsegment als Aldi en kan dus niet als concurrent worden beschouwd. Voor de belanghebbendheid blijft deze mogelijkheid daarom buiten beschouwing. 6.4. Het gaat Aldi om de gevolgen van de uitplaatsing van het filiaal van Albert Heijn aan de Van Dedemstraat 19 in het stationsgebied naar een mogelijke locatie aan de Berkhouterweg, in de nabijheid van haar filiaal aan de Grote Beer 5M. Met die verplaatsing en de komst van de buurtsuper in het plangebied ontstaat volgens Aldi een uitbreiding van de juridisch-planologische ruimte voor de supermarktfunctie, terwijl het gemeentebestuur zich daarentegen tegen een uitbreiding van haar tweede filiaal in de gemeente, aan de Westerblokker 129, verzet. 6.5. De Afdeling stelt vast dat het herstelplan een verplaatsing van het filiaal van Albert Heijn naar een locatie aan de Berkhouterweg niet mogelijk maakt. Die locatie ligt namelijk buiten het plangebied, zodat het herstelplan geen betrekking heeft op die locatie. Met het herstelplan is het gebruik van de huidige vestiging van Albert Heijn in het stationsgebied niet als zodanig bestemd en onder het overgangsrecht gebracht. Het filiaal heeft, blijkens het verweerschrift, een winkelvloeroppervlak van 1.920 m2 en 2.400 m2 bruto-vloeroppervlak. Op de plek van dat filiaal en het parkeerterrein van Albert Heijn kan op basis van het herstelplan alleen met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid een veel kleinere buurtsuper ter grootte van maximaal 700 m2 bruto-vloeroppervlak komen. Vestiging van een dergelijke buurtsuper is dus feitelijk pas mogelijk na het vertrek van het huidige filiaal van Albert Heijn. Voor zover het herstelplan een supermarkt (buurtsuper) in hetzelfde marktsegment mogelijk maakt, stelt de Afdeling vast dat het herstelplan er via het overgangsrecht in voorziet dat de omvang van de supermarktfunctie in het plangebied zo lang het filiaal van Albert Heijn er nog is gevestigd niet kan toenemen en dat de omvang na het vertrek van het filiaal aanzienlijk afneemt. Het herstelplan leidt dus niet tot meer supermarktaanbod, integendeel. Feitelijke gevolgen voor Aldi als concurrent, zoals omzetverlies, zijn daarmee uitgesloten. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1238, onder 3.4. Ook als ervan moet worden uitgegaan dat het stationsgebied en de Aldi-filialen in Hoorn in hetzelfde verzorgingsgebied zouden liggen, betekent dit daarom nog niet dat het belang van Aldi rechtstreeks door het herstelbesluit wordt geraakt. 6.6. Om die reden kan Aldi niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Op wat Aldi inhoudelijk over het herstelplan naar voren heeft gebracht, gaat de Afdeling daarom niet in het kader van haar beroep in. Het beroep van rechtswege van Aldi tegen het herstelbesluit is niet-ontvankelijk. Toetsingskader 7. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het plan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen. Mer-beoordelingsbeslissing 8. VvE Stationsplein betoogt dat het bestemmingsplan is vastgesteld zonder dat een mer-beoordelingsbeslissing is genomen en op de juiste wijze is bekendgemaakt. 8.1. Artikel 7.19 van de Wet milieubeheer (Wm) luidt ten tijde van belang: "1. Indien het bevoegd gezag degene is die een activiteit, aangewezen krachtens artikel 7.2, eerste lid, onder b, wil ondernemen, neemt het in een zo vroeg mogelijk stadium voor de voorbereiding van het besluit dat krachtens het vierde lid van dat artikel is aangewezen een beslissing omtrent de vraag of vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Artikel 7.17, tweede tot en met vierde lid, is van overeenkomstige toepassing. 2. Onder een zo vroeg mogelijk stadium wordt verstaan het stadium voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerp-besluit." 8.2. Anders dan VvE Stationsplein veronderstelt, heeft het college van burgemeester en wethouders, vóór de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan, op 21 december 2021 een mer-beoordelingsbeslissing als bedoeld in artikel 7.19, eerste lid, van de Wm genomen, met publicatie op 2 juni 2022 (Gemeenteblad, nr. 246985). In het kader van het herstelplan heeft het college ditzelfde gedaan op 10 juni 2025, met publicatie op 12 juni 2025 (Gemeenteblad, nr. 244317). Het betoog slaagt niet. M.e.r.-beoordeling 9. Ahold en Albert Heijn voeren aan dat de raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom geen milieueffectrapport (MER) is gemaakt. Ten onrechte zijn de mogelijke milieueffecten van deelgebied BuitenStad niet in het kader van cumulatie meegenomen. Voor zover de raad zich bij het nemen van het herstelbesluit op het standpunt stelt dat de verkeerseffecten wel cumulatief zijn bezien, voeren Ahold en Albert Heijn aan dat uit het verkeersonderzoek niet valt af te leiden welke verkeerseffecten het project BuitenStad met zich brengt en hoe deze effecten zich verhouden tot de verkeerseffecten van het herstelbesluit. Over de andere milieueffecten is ook met het herstelbesluit geen toelichting inzake cumulatie gegeven, zo voeren Ahold en Albert Heijn aan. 9.1. De raad moet aan de hand van de selectiecriteria van bijlage III bij de mer-richtlijn (richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, gewijzigd bij richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 en richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014) beoordelen of kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Bij het criterium kenmerken van de projecten moet onder meer de cumulatie met andere bestaande en/of goedgekeurde projecten in aanmerking worden genomen. De raad heeft een beoordeling opgesteld en op grond daarvan is geconcludeerd dat uitgesloten is dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen met zich brengt voor het milieu. Er hoefde daarom volgens de raad geen MER te worden gemaakt. 9.2. Het deelgebied BuitenStad ligt op een afstand van ongeveer 500 m ten westen van de planlocatie. Ten tijde van het nemen van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan was de ruimtelijke procedure voor BuitenStad nog niet gestart. Ook ten tijde van de vaststelling van het herstelplan was dat niet het geval. Onzeker was wanneer dat wel het geval zou zijn en in welke mogelijkheden in BuitenStad zou worden voorzien. Onder deze omstandigheden heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat BuitenStad niet zodanig concreet was dat deze ontwikkeling als bestaand en/of goedgekeurd project in het kader van cumulatie meegenomen had moeten worden in de vormvrije mer-beoordeling. In het kader van cumulatie zijn, zo begrijpt de Afdeling, de verkeerseffecten van BuitenStad samen met andere projecten als het Pelmolenpad, wel meegenomen als worst case-scenario. Het gaat dan om de onderdelen verkeer, geluid en luchtkwaliteit omdat de gevolgen van BuitenStad samenkomen op het Keern en de directe omgeving. In het kader van de mer-beoordeling was dit strikt genomen niet nodig, omdat BuitenStad niet als bestaand en/of goedgekeurd project kan worden aangemerkt. Dat de verkeerseffecten onjuist zijn doorberekend, hebben Ahold en Albert Heijn verder ook niet aannemelijk gemaakt. De raad heeft de andere milieueffecten van BuitenStad, zoals bodem, externe veiligheid, bedrijven, ecologie en waterhuishouding, niet in de zin van cumulatie meegenomen. Daarover heeft de raad overwogen dat deze mogelijke milieueffecten van BuitenStad niet tot aan het nu voorliggende plangebied zullen reiken. Ahold en Albert Heijn hebben niet toegelicht of en zo ja, waarom dat volgens hen anders ligt. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het niet nodig was een MER te maken. Het betoog slaagt niet. Participatie en zienswijze 10. De Betrokken Poorter voert aan dat de participatie op ondeugdelijke wijze is verlopen. Omwonenden zijn in een zeer laat stadium geïnformeerd. Het stedenbouwkundig plan is in strijd met de inspraakverordening niet voorafgaand aan de besluitvorming ter inzage gelegd. 10.1. Het stedenbouwkundig plan Poort van Hoorn van 4 november 2020 is als bijlage 1 bij de plantoelichting gevoegd. De raad heeft dit stedenbouwkundig plan op 8 december 2020 vastgesteld. Uit het participatieverslag, bijlage 37 bij de toelichting van het herstelplan, maakt de Afdeling op dat de participatie daarna is aangevangen, in 2021. Dat betekent dat ook over het stedenbouwkundig plan kon worden gesproken, zoals De Betrokken Poorter ook heeft gedaan met onder meer het presenteren van haar alternatieve plannen op 24 maart 2021. De participatie heeft daadwerkelijk geleid tot wijzigingen in het ontwerpbestemmingsplan, zoals de verlaging van de woontoren op de hoek het Keern/Van Dedemstraat. Voor zover het vaststellen van het stedenbouwkundig plan al kan worden gezien als een beleidsvoornemen als bedoeld in de inspraakverordening, is de Afdeling niet gebleken dat de raad heeft gehandeld in strijd met die verordening. Het betoog slaagt niet. 11. De Betrokken Poorter voert aan dat veel punten in de door haar ingediende zienswijze niet voldoende zijn beantwoord, dat de raad door het college van burgemeester en wethouders onjuist is voorgelicht en dat is gehandeld in strijd met het fair play- en vertrouwensbeginsel. 11.1. De Betrokken Poorter heeft op 30 maart 2022 een zienswijze, met in juni 2023 een addendum, naar voren gebracht. Uit de Nota van beantwoording zienswijzen, die bij het vaststellingsbesluit van 12 december 2023 is gevoegd, maakt de Afdeling op dat de raad is ingegaan op de punten die De Betrokken Poorter naar voren heeft gebracht. Dat de beantwoording volgens De Betrokken Poorter op diverse punten tekortschiet, leidt niet tot het oordeel dat het herstelbesluit ondeugdelijk is gemotiveerd. Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Voor een voldoende motivering is het niet nodig dat op elk argument afzonderlijk wordt ingegaan. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken. Dat de raad niet heeft onderkend wat hij met het herstelplan mogelijk heeft gemaakt, is niet gebleken. De raad heeft ten tijde van het nemen van het herstelbesluit kennis gehad van wat door De Betrokken Poorter is ingebracht. Dat niet alsnog is gekozen voor alleen ondergronds parkeren betekent niet dat gehandeld is in strijd met het fair play-beginsel. Verder is niet gebleken dat de raad bij de vaststelling van het herstelplan heeft gehandeld in strijd met toezeggingen die aan De Betrokken Poorter zouden zijn gedaan. Het betoog slaagt niet. Op de inhoudelijke kant van het beroep gaat de Afdeling hierna in. Ondergronds parkeren 12. De Betrokken Poorter betoogt dat de raad er ten onrechte van is uitgegaan dat het financieel niet mogelijk is erin te voorzien dat de gehele parkeerbehoefte aan de noordzijde van het station ondergronds wordt gerealiseerd. De financiële onderbouwing is ondeugdelijk. Dit is des te meer het geval nu nog maar voor 550 auto’s in parkeren hoeft te worden voorzien. Het onderzoek dat aan de keuze voor een bovengrondse parkeergarage ten grondslag ligt, schiet te kort. Zo’n parkeergarage torent overal bovenuit en levert decennialang een ontsierend beeld op wat strijdig is met een goed woon- en leefklimaat. Dat zou niet het geval zijn als op de plek van de garage wordt voorzien in (een dubbelbestemming met) wonen en verder in ondergronds parkeren. Daarvan is nog een voordeel dat budgettair kan worden voorzien in een overkapping van het aan de noordzijde van het station voorziene busstation. 12.1. Aan de gronden aan de noordzijde van het station is, afgezien van de gronden met de bestemming "Verkeer", de gebiedsaanduiding "overige zone - parkeren ondergronds" toegekend. Ingevolge artikel 17.2 van de regels van het herstelplan geldt op de gronden ter plaatse van de aanduiding "overige zone - parkeren ondergronds", aanvullend op de ter plaatse geldende bestemmingen, dat de gronden tevens mogen worden gebruikt ten behoeve van ondergronds parkeren, met bijbehorende voorzieningen met dien verstande dat de bouwhoogte van bouwwerken beneden peil niet meer dan 5 m per bouwlaag mag bedragen. Aan gronden in de noordoosthoek van het plangebied is met de bestemming "Verkeer - Parkeergarage" en een bouwvlak van ongeveer 2.700 m2 een bovengrondse parkeergarage mogelijk gemaakt met een maximale bouwhoogte van 24 m. 12.2. Naast de mogelijkheid van ondergronds parkeren heeft de raad dus ook voorzien in een bovengrondse parkeergarage in het plangebied. Het beroep van De Betrokken Poorter is tegen die bouwmogelijkheid gericht. In plaats van een bovengrondse garage mogelijk te maken, had de raad volgens haar moeten kiezen voor alleen ondergronds parkeren en op de plek van de parkeergarage voor woningen. Volgens een berekening van De Betrokken Poorter zouden daarmee geen hogere kosten zijn gemoeid dan met de door de raad gekozen oplossing en met woningen in plaats van een parkeergarage zou stedenbouwkundig een beter resultaat worden behaald. 12.3. De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. De Afdeling maakt die afweging niet zelf. De raad heeft bij de afweging beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven, zoals alleen ondergronds parkeren, moeten in die afweging worden meegenomen. De Afdeling stelt voorop dat het herstelplan niet uitsluit dat het parkeren geheel ondergronds wordt opgelost. Niettemin wil de raad de parkeerbehoefte van auto’s bovengronds opvangen. Hij heeft daarom aanleiding gezien om ook een bovengrondse parkeergarage mogelijk te maken. De raad komt beleidsruimte toe bij de keuze om naast de parkeermogelijkheden ondergronds en binnen de bestemming "Groen" ook te voorzien in een bovengrondse parkeergarage. De raad heeft zich, mede op basis van een second opinion van Sweco, op het standpunt kunnen stellen dat het alternatief van De Betrokken Poorter veel duurder is. Ondergronds parkeren is volgens de raad niet dekkend te financieren (een verschil met bovengronds van ruim € 35.000,00 per parkeerplaats) en als er extra woningen komen op de plek van de parkeergarage, wordt de parkeerbehoefte ook groter. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de afweging in financiële zin niet zo heeft kunnen maken. Dat met de komst van een bovengrondse parkeergarage de gewenste overkapping van het busstation niet langer financieel haalbaar is, heeft De Betrokken Poorter verder niet aannemelijk gemaakt. Daarbij komt dat de raad uit wat De Betrokken Poorter heeft aangevoerd, niet heeft hoeven op te maken dat een parkeergarage op de voorziene plek aan de rand van het stationsgebied stedenbouwkundig niet aanvaardbaar en per definitie ontsierend voor de omgeving is. Er staat en komt hier meer hoge bebouwing. De raad heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat een garage van de mogelijk gemaakte omvang niet tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van omwonenden leidt. Daarvoor zijn de afstanden tot woningen te fors. Uit wat de raad naar voren heeft gebracht, volgt dat de garage in eerste instantie 18 m hoog zal worden. De raad heeft met de maximale bouwhoogte van 24 m voor de toekomst enige flexibiliteit in de hoogte van de parkeergarage willen opnemen. Dat acht de Afdeling niet onredelijk. Niet is uitgesloten dat op termijn extra plaatsen nodig zijn en van het verschil in hoogte van 6 m gebruik gemaakt moet worden. De raad heeft het door De Betrokken Poorter voorgestelde alternatief zonder bovengrondse parkeergarage afgewogen bij de vaststelling van het plan en toereikend gemotiveerd waarom niet voor dat alternatief is gekozen. Het betoog slaagt niet. Parkeerbehoefte 13. De Ondernemers Federatie voert aan dat het aantal voorziene parkeerplekken ten opzichte van het ontwerpplan drastisch is gewijzigd. Waar eerst is uitgegaan van 1.050 of 1.130 parkeerplaatsen in het plangebied, inclusief ongeveer 682 parkeerplaatsen voor bezoekers van de binnenstad, is het aantal te realiseren parkeerplaatsen bijgesteld naar 550. Met parkeren door bezoekers van de binnenstad is geen rekening meer gehouden wat het economisch functioneren en het behoud van de Hoornse binnenstad als koopcentrum voor West-Friesland nadelig beïnvloedt. Ten onrechte is niet in de planregels geborgd dat er minimaal 1.050 parkeerplaatsen moeten worden voorzien voor het plangebied. Ahold en Albert Heijn betogen dat de raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom in artikel 20.1, onder b, van de regels van het herstelplan is uitgegaan van een parkeernorm van 0,1 voor de bezoekers van de woningen. In de Parkeernormennota Hoorn staat 0,3. Met wat de raad in de plantoelichting heeft opgemerkt, is niet duidelijk of een norm van 0,1 voldoende is. De parkeerkencijfers van CROW waarbij de norm van 0,1 zou aansluiten, zijn nog niet gepubliceerd, zo voeren Ahold en Albert Heijn aan. 13.1. Hoewel de vraag of er voldoende parkeerplaatsen worden aangelegd pas in het kader van de procedure van de omgevingsvergunning voor bouwen van de in het plan voorziene ontwikkeling precies aan de orde zal komen, dient de raad bij de vaststelling van het plan al wel te bezien of kan worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Daarom zal de Afdeling hierna beoordelen of op voorhand moet worden geoordeeld dat niet in voldoende parkeerplaatsen zou kunnen worden voorzien, en dat de raad zich om die reden niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2762, onder 7.6. 13.2. De raad gaat uit van een parkeerbehoefte van 500 parkeerplaatsen in het plangebied en een capaciteit van 550 parkeerplaatsen op zes lagen in de parkeergarage. De garage kan tot acht lagen worden uitgebreid en zal dan een capaciteit van 730 parkeerplaatsen hebben. De garage komt op gemeentegrond en kredieten voor de bouw zijn zekergesteld. De garage is primair bedoeld voor bezoekers van de te bouwen woningen, treinreizigers en de overige niet-woonfuncties. Voor de bewoners van de nieuwe woningen worden in het plangebied afzonderlijke parkeervoorzieningen gerealiseerd. De aanleiding voor de verlaging van het benodigde aantal parkeerplaatsen van 1.050 in de ontwerpfase naar 550 in de planfase is een tekort op de begroting geweest. Dat betekent echter niet dat aan die verlaging geen ruimtelijke argumenten ten grondslag liggen. Om te voorkomen dat onnodig veel parkeerplaatsen worden gerealiseerd, heeft een nadere beoordeling van het aantal benodigde parkeerplaatsen plaatsgevonden. Zo verlangt NS Stations minder parkeerplaatsen en wordt een parkeerterrein aan de Vale Hen niet opgeheven. Het nabijgelegen Dijklander Ziekenhuis zal door een uitbreiding van de eigen parkeergarage in de eigen parkeervraag voorzien. Het aantal parkeerplaatsen voor bezoekers aan de binnenstad van 265 is bijgesteld naar nul omdat de planlocatie op te grote afstand van de binnenstad ligt, andere locaties geschikter worden geacht om die parkeerbehoefte op te vangen en daar blijkens de resultaten van de scanauto in de regel ruimte beschikbaar is. Bij het stadsstrand, 100 m dichter bij de binnenstad, is ruimte voor parkeren voor bezoekers aan de binnenstad. De raad heeft hiermee deugdelijk gemotiveerd waarom hij niet langer van 1.050, maar van 550 parkeerplaatsen is uitgegaan. De komst van de parkeerplaatsen in de parkeergarage heeft hij naar het oordeel van de Afdeling niet met een voorwaardelijke verplichting hoeven te borgen, omdat met artikel 20.1 van de regels van het herstelplan erin is voorzien dat in het kader van de vergunningverlening voldoende parkeerplaatsen worden aangelegd. Wat betreft het bezoekersparkeren is de raad in artikel 20.1, onder b, van de regels van het herstelplan uitgegaan van een parkeernorm van 0,1 per woning waaraan bij de vergunningverlening moet worden voldaan. Deze norm wijkt af van de parkeernormennota waarin een parkeernorm van 0,3 staat. Mits deugdelijk gemotiveerd, kan de raad afwijken van het beleid in de parkeernormennota. De raad heeft in dit geval aanleiding gezien door de specifieke ligging van het plangebied bij openbaar vervoer en het centrum van Hoorn uit te gaan van een lage parkeernormering voor bezoekers. Uit digitale informatie is hem gebleken dat een norm van 0,1 in gebieden als deze vaak al voldoende is. Hij heeft daarbij ook aansluiting gezocht bij de CROW-parkeerkencijfers uit 2024. Daaruit volgt het advies dat een norm van 0,1 voor bezoekers in centrumgebieden en de schil daaromheen voldoende is. Ahold en Albert Heijn hebben niet aannemelijk gemaakt dat de raad voor dit plangebied met een norm van 0,1 parkeerplaats per woning voor bezoekers van een te lage normering is uitgegaan. Gelet op het voorgaande, heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat op voorhand in de benodigde parkeerbehoefte kan worden voorzien. De betogen slagen niet. Gevolgen voor woongebouw van VvE Stationsplein 14. VvE Stationsplein betoogt dat de raad niet voldoende gewicht heeft toegekend aan de belangen van haar leden. Doordat voor het binnenstad-parkeren niet langer parkeerplaatsen nodig zijn in het plangebied, kan worden volstaan met 550 in plaats van 1.050 parkeerplaatsen. Door deze reductie van het aantal parkeerplaatsen is de bouw van een bovengrondse traverse, die een verbinding moet maken tussen de parkeergarage in het noordelijke deel van het plangebied en de binnenstad aan de zuidzijde, niet langer noodzakelijk in de omvang zoals mogelijk gemaakt. In geval van een kleinere traverse kan volgens VvE Stationsplein worden volstaan met minder omvangrijke dan wel meer langwerpige bebouwing (het Zuidgebouw) naast haar woongebouw waardoor de nadelige gevolgen in de vorm van inkijk, verlies van uitzicht en schaduwhinder worden beperkt. In dat geval zullen ook de nadelige gevolgen voor de sociale veiligheid (hangjongeren, dealen van drugs, kleine criminaliteit) minder zijn. Een en ander klemt volgens VvE Stationsplein temeer omdat de raad de mogelijkheden van een ondergrondse in plaats van bovengrondse traverse voor voetgangers en fietsers, met daarop mogelijk aansluitend een ondergrondse fietsenstalling, niet dan wel onvoldoende heeft onderzocht. Daartoe heeft zij een beschouwing van De Betrokken Poorter overgelegd waarin een vergelijking is gemaakt tussen een onderdoorgang voor voetgangers en fietsers bij het Keern en de traverse over het spoor enerzijds en een onderdoorgang voor voetgangers en fietsers bij het station anderzijds. 14.1. Aan gronden ten oosten van de zijkant van het gebouw van VvE Stationsplein is de bestemming "Gemengd" met een bouwvlak toegekend. De maximale bouwhoogten hier zijn 5, 18, 18 en 24 m. Ingevolge artikel 5.1 van de regels van het herstelplan is ter plaatse een groot aantal uiteenlopende functies toegestaan. Deels over dit plandeel ligt de aanduiding "overige zone - zoekgebied podium en stationsfuncties". Voor de aldus aangeduide gronden geldt ingevolge artikel 17.6 van de regels van het herstelplan, aanvullend op de ter plaatse geldende bestemmingen, dat de gronden tevens gebruikt mogen worden ten behoeve van een verhoogde weg (loopbrug) met bijbehorende aanlandingen en stationgerelateerde voorzieningen, alsmede spoorgebonden functies en voorzieningen zoals een relaishuis, met dien verstande dat: a. er maximaal 500 m2 stationgerelateerde en spoorgebonden voorzieningen, waaronder 1 gemakswinkel met een maximale brutovloeroppervlakte van 250 m2, mogen worden gerealiseerd. Onder stationgerelateerde en spoorgebonden voorzieningen kunnen worden verstaan voorzieningen ten behoeve van het openbaar vervoer, zoals een stationsrestauratie, dienstverlening, onderhoud en beheer; b. de bouwhoogte van de traverse ter plaatse van de overspanning van de sporen niet minder dan 8 m en niet meer dan 10 m mag bedragen, gemeten vanaf de bovenzijde spoorstaven tot onderzijde traverse; c. de bouwhoogte van het overkapte deel van de traverse niet meer mag bedragen dan 15 m, gemeten vanaf de bovenzijde spoorstaven. 14.2. In het Zuidgebouw wil de raad onder meer een fietsenstalling en een hotel realiseren. Dat past binnen de bestemming "Gemengd". Hoewel VvE Stationsplein heeft gesteld tegen een hotel te zijn op deze locatie, heeft zij geen aan die functie gerelateerde gronden ingediend. Het gaat haar vooral om de omvang (6.000 m2 bruto-vloeroppervlak) en de mogelijke vorm van het gebouw. Het bestemmingsplan bepaalt voor het gebouw uiteenlopende bouwhoogtes, die verder weg van het woongebouw van VvE Stationsplein hoger zijn dan dichterbij. De zuidwestelijke kant van het Zuidgebouw mag slechts 5 m hoog worden en leidt daarom niet tot een wezenlijke beperking van het uitzicht. De maximale hoogte van 18 m voor het noordelijk daarvan gelegen deel is met een verschil van 3 m slechts beperkt hoger dan de maximale hoogte van het gebouw van VvE Stationsplein zelf. Voor dat deel en de twee delen aan de oostkant geldt een minimale en maximale dakhellingsgraad wat het gebouw een minder massale aanblik zal geven. Omdat het gebouw naast de zijkant van het woongebouw van VvE Stationsplein komt, op een afstand van ongeveer 5,5 m, heeft de raad de gevolgen voor de bewoners van de woningen Stationsweg 16 tot en met 48 beperkt kunnen achten. Omdat het om de zijkant gaat, zullen inkijk en privacyverlies zich beperken tot enkele woningen op de verdiepingen. Voor dat gedeelte staat bovendien een scherm. Voor zover het gaat om het uitzicht vanuit de woningen in het korte deel van het gebouw, is de afstand tot het Zuidgebouw ongeveer 50 m. Dat de gevolgen onevenredig zijn, heeft VvE Stationsplein niet aannemelijk gemaakt. In de ochtend zal het nieuwe gebouw leiden tot extra schaduw op het woongebouw, maar uit bezonningsonderzoek (bijlage 36 bij de toelichting van het herstelplan) is gebleken dat die gevolgen beperkt blijven. Dat tussen het gebouw van VvE Stationsplein en het Zuidgebouw een dode hoek zal ontstaan met nadelige gevolgen voor de sociale veiligheid, is niet bij voorbaat gegeven. Tegen ongewenste situaties kan worden opgetreden en bouwkundig kunnen voorzieningen worden getroffen. Er is toegezegd dat de omwonenden bij de uitwerking worden betrokken. Voor zover het gaat om de komst van een fietsenstalling in het Zuidgebouw, heeft de raad er in het verweerschrift op gewezen dat de gebruiks- en bouwregels van het plan een ondergrondse oplossing mogelijk maken. Dit is dus verder een kwestie van uitvoering. VvE Stationsplein heeft niet aannemelijk gemaakt dat de raad zich uit ruimtelijk oogpunt had moeten beperken tot een ondergrondse fietsenstalling in het Zuidgebouw. Gelet op het voorgaande, heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de ruimtelijke gevolgen van het Zuidgebouw voor de bewoners van de woningen van het woongebouw van VvE Stationsplein niet onaanvaardbaar zijn. De voorziene nieuwe traverse over het spoor heeft meerdere functies. Allereerst is de traverse functioneel van aard, als toegangsbrug tot de perrons. De traverse is ook van belang in verband met het nieuwe busstation aan de noordzijde van het station en de verwachte toenemende reizigersstroom. Hiernaast zal de traverse een verblijfsfunctie hebben, waarop zitplekken worden gemaakt, groen wordt aangelegd en reizigers droog kunnen wachten. De traverse kan volgens de raad een impuls geven aan de beleving van het stationsgebied en Hoorn als gemeente. De nieuwe traverse verbindt twee stadsdelen met elkaar (de Veemarkt en noordzijde) en is ook van belang voor de toekomstige bewoners en gebruikers in het noordelijke deel van het plangebied. Gelet hierop, heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat ook met het lagere aantal parkeerplaatsen van 550 een noodzaak blijft bestaan voor een ruime traverse. Omdat de ruimtelijke gevolgen van het Zuidgebouw niet onaanvaardbaar zijn, is hierin geen aanleiding voor een smallere traverse gelegen. Dat het aanduidingsvlak onnodig groot is, acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt. De omvang maakt het mogelijk binnen de begrenzing een optimale variant uit te werken en de traverse tussen de aanwezige bovenleidingportalen te plaatsen. Alternatieven zoals het alleen verbreden van de bestaande traverse en een combi-onderdoorgang bij het station heeft de raad met ProRail en NS verkend. De raad heeft beleidsruimte om daar wel of niet voor te kiezen. De alternatieven zijn om technische en financiële redenen en redenen van sociale veiligheid afgevallen. Een verbreding van de bestaande traverse wordt belemmerd door de constructie en de aanwezige bovenleidingen. Een doorgang onder het spoor bij het station acht de raad om financiële redenen en redenen van sociale veiligheid niet haalbaar door de grote lengte daarvan. Er moet immers ook onder het spoor van de museumstoomtram worden doorgegaan. Hierbij komt dat de functie van interwijkverbinding met een ondergrondse doorgang minder goed kan worden ingevuld. De nadelen van een combitunnel hier zijn in zoverre vergelijkbaar met die van de voorziene combitunnel bij het Keern en maken dus niet dat om die reden daarvoor gekozen had moeten worden. Daarbij komt dat de raad de noodzaak van een brede traverse over het spoor deugdelijk heeft gemotiveerd. De raad heeft daarom niet voor een van de alternatieven hoeven te kiezen. Het betoog slaagt niet. Noorderveemarkt 15. VvE Stationsplein betoogt dat in het herstelplan ten onrechte niet is voorzien in een voorwaardelijke verplichting om de Noorderveemarkt, bestemd als "Groen", twee jaar na oplevering van de in het noordelijke deel van het plangebied voorziene parkeergarage hoogwaardig groen in te richten. De Ondernemers Federatie voert daarentegen aan dat de raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het parkeerterrein met 128 plaatsen aan de Noorderveemarkt wordt wegbestemd tot groenlocatie. 15.1. Ingevolge artikel 6.1 van de regels van het herstelplan zijn de voor "Groen" aangewezen gronden onder meer bestemd voor groenstroken en beplanting en parkeervoorzieningen. 15.2. Met het herstelplan heeft de raad de Noorderveemarkt bestemd voor groen en beplanting en ook voor parkeervoorzieningen. In zoverre is tegemoetgekomen aan het beroep van de Ondernemers Federatie tegen het bestemmingsplan omdat door het herstelplan niet langer is uitgesloten dat de Noorderveemarkt een functie als parkeerterrein behoudt. Van wegbestemmen is dus geen sprake. Het betoog van de Ondernemers Federatie faalt alleen al om die reden. Het beroep van VvE Stationsplein is tegengesteld aan dat van de Ondernemers Federatie. Zij wil dat de Noorderveemarkt groen wordt. In de opzet van het project is er ook van uitgegaan dat de gronden van de Noorderveemarkt twee jaar na het realiseren van de parkeergarage in het noordelijke deel van het plangebied hoogwaardig groen zullen worden ingevuld. Voor het behoud van het parkeerterrein was volgens inschatting van de raad met de komst van de openbare parkeergarage in beginsel geen aanleiding. Op 12 december 2023 heeft de raad echter een motie aangenomen. In die motie wordt, gelet op de zorgen over de parkeerdruk, opgeroepen het parkeerterrein aan de Noorderveemarkt voorlopig open te houden en pas na monitoring van de parkeerdruk definitief te besluiten of de parkeervoorziening aan de Noorderveemarkt kan worden vervangen door groen. Dat het parkeerterrein wordt opgeheven, staat dus nu nog niet vast. De raad heeft de functies groen en parkeren beide in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening kunnen achten en de keuze over de definitieve invulling van de Noorderveemarkt in het herstelplan dus nog niet hoeven te maken. Hij heeft daarom ook geen definitieve keuze in de vorm van een voorwaardelijke verplichting op hoeven te nemen. De betogen slagen niet. Wegbestemmen winkel Albert Heijn 16. Ahold en Albert Heijn betogen dat de bestaande full service Albert Heijn-supermarkt aan de Van Dedemstraat 19 ten onrechte wordt wegbestemd. Ahold beschikt voor de winkel over rechten van erfpacht die duren tot 2040. Doordat nog steeds geen ruimtelijke besluitvorming heeft plaatsgevonden over het gebied BuitenStad, is niet verzekerd dat daar een vestiging van Albert Heijn kan komen. De raad heeft bij het wegbestemmen ten onrechte niet voorzien in een voorwaardelijke verplichting. Hij neemt aldus het risico dat er in en nabij het plangebied geen omvangrijke supermarkt meer aanwezig zal zijn. Dat is volgens Ahold en Albert Heijn niet wat de raad beoogt. De raad heeft zich geen rekenschap gegeven van de gevolgen voor Ahold en Albert Heijn en de bewoners binnen het verzorgingsgebied. 16.1. De bestaande vestiging van Albert Heijn in het plangebied past niet binnen de door de raad met het plan voorgestane ontwikkeling van het stationsgebied. Zo moet het profiel van de Van Dedemstraat worden verbreed. Handhaving van de winkel zou ten koste gaan van andere gewenste functies als het busstation en woningbouw. Ook zou de bevoorrading van de winkel in de nieuwe situatie in de knel komen. Verder zou door alle ontwikkelingen in dit gebied de bereikbaarheid van de winkel onder druk komen te staan. De raad heeft de winkel daarom niet als zodanig bestemd en onder het overgangsrecht gebracht. 16.2. In beginsel moet legaal bestaande bebouwing en gebruik als zodanig in het bestemmingsplan worden bestemd. Indien nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen, kan uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening daarvan worden afgezien. In dat geval kan het bestaande legale bouwwerk en gebruik onder het overgangsrecht worden gebracht als de raad aannemelijk maakt dat het bouwwerk en het gebruik op termijn zullen worden verwijderd en beëindigd. Met het overgangsrecht wordt namelijk beoogd een tijdelijke situatie te overbruggen. 16.3. De raad wil in het stationsgebied komen tot een grotendeels nieuwe invulling. Hij heeft dit als een zwaarwegend ruimtelijk belang kunnen zien. De raad wil vooral inzetten op de woon- en vervoersfunctie, aangevuld met publieksfuncties. Hij heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het behoud van de winkel van Albert Heijn met bijbehorend parkeerterrein niet in die ontwikkeling past. Met de belangen van Ahold en Albert Heijn heeft de raad rekening gehouden doordat de raad planologisch wil meewerken aan nieuwvestiging van een winkel met eenzelfde omvang elders. Er is een anterieure overeenkomst gesloten met onder meer de grondeigenaar van de beoogde nieuwe locatie aan de Berkhouterweg en er is inmiddels een omgevingsvergunning voor onder meer de bouw van een supermarkt aangevraagd. Uit de stukken maakt de Afdeling op dat Ahold en Albert Heijn op zich bereid zijn in minnelijk overleg te komen tot uitplaatsing van de winkel. De locatie die daarvoor op het oog is, heeft de instemming van Ahold en Albert Heijn. De onderhandelingen zijn nog gaande. Dat de besluitvorming inzake de verplaatsing nog niet tot een positief resultaat heeft geleid, is niet doorslaggevend. Een nieuwe locatie is voor de raad niet randvoorwaardelijk voor de ontwikkeling van het stationsgebied. Mocht verplaatsing van de winkel van Albert Heijn uiteindelijk niet haalbaar zijn, komt, aldus de raad, onteigening met een te betalen schadeloosstelling in beeld waarmee een einde aan het gebruik van de gronden door Albert Heijn gemaakt kan worden. Op 16 juni 2025 is daartoe in het Gemeenteblad een kennisgeving van een ontwerponteigeningsbeschikking geplaatst. Aannemelijk is dus dat zo nodig zal worden onteigend. Gelet hierop, heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat een vertrek van de winkel van Albert Heijn aan de Van Dedemstraat 19 op termijn aannemelijk is. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4528, onder 11.3, en 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:535, onder 7.8. Voor de vraag of met de sluiting van de winkel voor de omwonenden een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal ontstaan, is het doorslaggevende criterium of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1192. Dat dit zo is, acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt. De raad heeft in het verweerschrift een overzicht gegeven van andere winkelformules die zich in of op relatief korte afstand van het plangebied bevinden, zoals een filiaal van Vomar aan de Vredehofstraat, hemelsbreed op een afstand van ongeveer 600 m, en enkele kleinere supermarkten. Bovendien kan met de afwijkingsbevoegdheid in het plangebied een buurtsuper van maximaal 700 m2 bruto-vloeroppervlak mogelijk worden gemaakt bij gebleken behoefte. Uit het voorgaande volgt dat de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening geen noodzaak heeft hoeven te zien voor een voorwaardelijke verplichting in de zin dat pas met de ontwikkeling van het stationsgebied kan worden gestart als een nieuwe plek voor de winkel van Albert Heijn operationeel is. De raad heeft de ontwikkeling als zwaarwegend belang kunnen zien. Een voorwaardelijke verplichting zou, zo heeft de raad op de zitting gesteld, kunnen leiden tot problemen voor de uitvoerbaarheid daarvan. Het vorenstaande maakt naar het oordeel van de Afdeling dat de raad het onder het overgangsrecht brengen van de winkel van Albert Heijn, zonder daarbij te voorzien in een voorwaardelijke verplichting, in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening heeft kunnen achten. Het betoog slaagt niet. Planregels 17. Ahold en Albert Heijn voeren aan dat de planregeling voor de buurtsuper gebrekkig is. Artikel 5.5, onder a, van de regels van het herstelplan maakt met afwijking een buurtsuper mogelijk van maximaal 700 m2 bruto-vloeroppervlak. In artikel 1.25 van de regels is een dienovereenkomstige definitie van buurtsuper gegeven. In de aan het herstelplan ten grondslag gelegde geactualiseerde ‘Oplegnotitie Quickscan Ladderonderbouwing publieksfuncties Stationsgebied’ (oplegnotitie), bijlage 5 bij de toelichting, staat dat er ruimte is voor een buurtsupermarkt van maximaal 850 m2 winkelvloeroppervlak, wat overeenkomt met 1.070 m2 bruto-vloeroppervlak, dit naast een ook mogelijk gemaakte gemakswinkel van 250 m2 bruto-vloeroppervlak. De raad heeft volgens Ahold en Albert Heijn niet duidelijk gemaakt waarom een buurtsuper alleen bij afwijking mogelijk gemaakt kan worden met daarbij een beperking tot 700 m2 bruto-vloeroppervlak, daar waar de oplegnotitie uitgaat van 1.070 m2 bruto-vloeroppervlak. 17.1. Met het herstelplan is bij recht voorzien in de mogelijkheid van een gemakswinkel (een to go) met een bruto-vloeroppervlak van 250 m2. Een omschrijving van gemakswinkel is in artikel 1.38 van de regels van het herstelplan gegeven. Daarnaast kan bij afwijking worden voorzien in een buurtsuper met een bruto-vloeroppervlak tot 700 m2 op de plek van de bestaande supermarkt van Albert Heijn. De keuze van de raad om de buurtsuper in het herstelplan niet bij recht mogelijk te maken, acht de Afdeling redelijk. Pas met de ontwikkeling van de nieuwe wijk kan worden bezien of aan zo’n buurtsuper behoefte bestaat. De keuze voor maximaal 700 m2 is ingegeven door wat in de detailhandelsnota 2020-2025 daarover als maximum staat. De oplegnotitie wijkt in zoverre af van die nota doordat de oplegnotitie ruimte ziet voor een groter oppervlak. De raad wil hier echter alleen een beperkte supermarktvoorziening. Gelet op de beleidsruimte die de raad toekomt, heeft de raad hiervoor kunnen kiezen. Verder is uitgangspunt het vertrek van de bestaande supermarkt van Albert Heijn. Pas dan ontstaat een mogelijk onderaanbod in de supermarktsector. Zo lang de winkel ter plaatse is gevestigd, is er dus geen ruimte voor een buurtsuper. Het betoog slaagt niet. 18. Ahold en Albert Heijn voeren aan dat in de onderzoeken naar onder meer verkeer, geluid en natuur er ten onrechte geen rekening mee is gehouden dat het maximale bruto-vloeroppervlak van de publieke functies op veel verschillende wijzen kan worden ingevuld. De onderzoeken zijn niet representatief voor wat het herstelplan maximaal planologisch mogelijk maakt. Daarbij voeren zij ook aan dat het herstelplan, dat met het oog op hun beroepsgronden tegen het bestemmingsplan een aangepaste regeling kent, met artikel 5.1 van de regels nog steeds ertoe kan leiden dat in het plangebied een disbalans wat betreft publieke functies ontstaat, terwijl de raad juist tot een gemixt functieprogramma wil komen. Als zich in het plangebied een instelling voor beroepsonderwijs van 6.500 m2 en een hotel van 6.000 m2 vestigen, resteert voor de overige publieke functies nog maar 500 m2. 18.1. Dat in het plangebied een disbalans aan publieke functies ontstaat als er een instelling voor beroepsonderwijs en een hotel komen, acht de Afdeling niet gegeven. Anders dan Ahold en Albert Heijn veronderstellen, resteert in het door hen genoemde voorbeeld geen oppervlak van 500 m2, maar 5.000 m2 en binnen die oppervlakte kan worden gekomen tot een invulling met verschillende in de tabel van artikel 5.1, onder b, van de regels van het herstelplan genoemde functies. Aan het herstelplan ligt de onder 17 bedoelde oplegnotitie ten grondslag. De in de tabel van artikel 5.1, onder b, genoemde gebruiksfuncties met maximale bruto-vloeroppervlakten zijn aan het vermelde in tabel 1 van de oplegnotitie ontleend. Met de oplegnotitie heeft de raad de kwantitatieve en kwalitatieve behoefte aan die functies met een ladderonderbouwing inzichtelijk gemaakt. Die geeft een representatieve invulling van wat het plan mogelijk maakt. Hiertoe hoefde de raad niet nog een voorwaarde in de planregels op te nemen. Wat daaromtrent in paragraaf 6.2 van de plantoelichting staat, is hetzelfde als in de toelichting bij het bestemmingsplan. Het opnemen daarvan in de toelichting bij het herstelplan acht de Afdeling een omissie die niet kan afdoen aan wat de regels bepalen. Niet is aannemelijk gemaakt dat de plantoelichting, die overigens als zodanig geen juridisch bindend onderdeel van het plan is, hiermee of anderszins dusdanige onjuistheden en onvolkomenheden bevat dat al om die reden geoordeeld dient te worden dat geen goede belangenafweging heeft plaatsgevonden en dat de raad het herstelplan alleen al daarom niet heeft mogen vaststellen. Het betoog slaagt in zoverre niet. 19. Ahold en Albert Heijn voeren aan dat ten onrechte een afwijkingsbevoegdheid voor een andere oppervlakte van een functie of een andere functie niet in het herstelplan is opgenomen terwijl dit wel in de plantoelichting als mogelijkheid wordt genoemd. Ook voeren zij aan dat in artikel 19.1, aanhef en onder a, van de regels van het herstelplan een algemene afwijkingsbevoegdheid voor de bij recht gegeven maten van 10% is opgenomen. Daarmee kan het maximale bruto-vloeroppervlak worden verruimd tot 19.250 m2. De raad heeft niet uitgelegd wat voor gevolgen dit heeft voor de bestemming "Gemengd". 19.1. De raad heeft in het herstelplan geen algemene afwijkingsbevoegdheid voor het bruto-vloeroppervlak en de gebruiksfuncties opgenomen. In de plaats daarvan heeft hij in de regels van het herstelplan de toegelaten functies met de bijbehorende bruto-vloeroppervlakken omschreven en voor de functie buurtsuper een afwijkingsregeling opgenomen. De tekst in de toelichting bij het herstelplan waar Ahold en Albert Heijn op doelen, staat in paragraaf 6.2. Dit is dezelfde tekst als die in de toelichting bij het bestemmingsplan staat. Ook dit acht de Afdeling een omissie die niet bepalend is voor wat met de regels van het herstelplan mogelijk wordt gemaakt. Ahold en Albert Heijn hebben verder niet toegelicht waarom de raad uit ruimtelijk oogpunt in het herstelplan wel een algemene afwijkingsbevoegdheid voor het bruto-vloeroppervlak voor functies en voor een andere functie had moeten opnemen. Het betoog slaagt in zoverre niet. 19.2. Artikel 19.1, aanhef en onder a, van de regels van het herstelplan luidt: "Het bevoegd gezag kan, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het straat- en bebouwingsbeeld, de woonsituatie, de verkeerssituatie, de milieusituatie en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken, bij een omgevingsvergunning afwijken van de bij recht in het plan gegeven maten met ten hoogste 10%, voor zover dit voortvloeit uit meetverschillen of gewijzigde bouwregelgeving." 19.3. Het betreft hier een algemeen gebruikelijke afwijkingsbevoegdheid waarvan de toepassing wordt beperkt doordat het moet gaan om meetverschillen of gewijzigde bouwregelgeving. Hiermee is dus, anders dan Ahold en Albert Heijn mogelijk veronderstellen, geen onbegrensde mogelijkheid geboden om het maximum van 17.500 m2 bruto-vloeroppervlak van publieksfuncties in het plangebied (artikel 18.7 van de planregels) te verhogen tot 19.250 m2. Er mag van worden uitgegaan dat het bij de toepassing van de bevoegdheid gaat om kleine aanpassingen die bovendien niet ten tijde van de vaststelling van het plan voorzienbaar waren. De raad heeft deze regeling ruimtelijk aanvaardbaar kunnen achten. Een nadere ruimtelijke afweging vindt plaats in het concrete geval. Het betoog slaagt in zoverre niet. Economische uitvoerbaarheid 20. De Ondernemers Federatie en Ahold en Albert Heijn betogen dat de raad onvoldoende inzicht in economische uitvoerbaarheid van het plan, als bedoeld in artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), heeft gegeven. Daarbij wijzen Ahold en Albert Heijn erop dat de raad stukken over de grondexploitatie geheim heeft gehouden. De raad heeft niet duidelijk gemaakt hoe een in juli 2023 geconstateerd tekort van 37 miljoen euro is opgevangen. Wat betreft de situatie van de vestiging van Albert Heijn in het plangebied voeren Ahold en Albert Heijn aan dat de raad niet duidelijk heeft gemaakt dat de gemeente de uitplaatsingskosten van die winkel naar het gebied BuitenStad kan betalen. 20.1. Ingevolge artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Bro gaan een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor vergezeld van een toelichting, waarin de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan zijn neergelegd. 20.2. Bij een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit als de raad redelijkerwijs had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen op voorhand niet uitvoerbaar is. 20.3. De raad gaat ervan uit dat het plan economisch uitvoerbaar is. Vanwege een eerder voorzien tekort van 37 miljoen euro zijn in de loop van de tijd aanpassingen, zoals een vermindering van het aantal te realiseren parkeerplaatsen, doorgevoerd om de businesscase sluitend te krijgen. In paragraaf 7.2 van de toelichting van het herstelplan staat dat voor het initiële bestemmingsplan "Stationsgebied" aan de raad in 2023 een grondexploitatie ter vaststelling is aangeboden. Daarnaast geldt dat een aantal onderdelen van het bestemmingplan, buiten de grondexploitatie Stationsgebied om, vanuit de al ingestelde Reserve Poort van Hoorn wordt gefinancierd. Naast de dekkingsbronnen grondexploitatie Stationsgebied en de ingestelde reserve Poort van Hoorn heeft de raad zich in december 2020 ook uitgesproken het te verwachten positieve resultaat van de grondexploitatie Pelmolenpad in te zetten voor het stationsgebied. Voor dit laatste aandeel zal de bestaande Algemene bedrijfsreserve Grondzaken zo nodig als zekerheidsstelling dienen. De financiële uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan "Stationsgebied" is aangetoond via de gemeentelijke grondexploitatie, de inzet van de reserve Poort van Hoorn en de inzet van het exploitatieresultaat Pelmolenpad voor het onderhavige plan. De grondopbrengsten vanuit de gronduitgifte en andere genoemde dekkingsbronnen zijn volgens de raad naar verwachting voldoende om de kosten van grondexploitatie af te dekken. In het verweerschrift heeft de raad zijn standpunt dat het herstelplan economisch uitvoerbaar is, verder toegelicht. Hij heeft daarin uiteengezet dat het kostenverhaal uit de volgende onderdelen is opgebouwd: ongeveer 55% van de gronden is van de gemeente, het resterende deel wordt verworven op basis van een samenwerkingsovereenkomst, publieke functies worden uit de reserve van de Poort van Hoorn gefinancierd, het exploitatieresultaat van het bestemmingsplan "Pelmolenpad" wordt ingezet, voor de spoorse voorzieningen is een Rijksbijdrage van 22,6 miljoen euro toegezegd, de algemene bedrijfsreserve grondzaken fungeert als buffer en eventuele overstijgende risico’s worden gedekt uit de algemene reserve die voldoende weerstandsvermogen heeft. Verder is voorzien in afspraken met betrokken partijen over de inbreng van gronden, locatie-eisen en kostenverhaal. De Afdeling heeft geen aanleiding om aan het vorenstaande te twijfelen. Daarbij acht zij aannemelijk dat in de businesscase rekening is gehouden met een mogelijk te betalen schadeloosstelling voor onteigening van de rechten van Ahold en Albert Heijn bij de winkel aan de Van Dedemstraat. Anders dan in de zaak van de uitspraak van 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1478, waar Ahold en Albert Heijn op hebben gewezen, heeft de raad enig inzicht in de financiële uitvoerbaarheid gegeven. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich redelijkerwijs niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan op voorhand uitvoerbaar is. De Afdeling acht de zaak die ten grondslag ligt aan de uitspraak van 26 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3090, Feyenoord City, waar Ahold en Albert Heijn op hebben gewezen, te verschillend van de voorliggende zaak om in lijn daarmee te oordelen dat de raad het plan in strijd met artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Bro heeft vastgesteld. Anders dan in die zaak is de ontwikkeling in de voorliggende zaak niet primair bedoeld voor een enkele derde-partij. De betogen slagen niet. Overige beroepsgronden 21. Wat De Betrokken Poorter, de Ondernemers Federatie, VvE Stationsplein en Ahold en Albert Heijn voor het overige tegen het herstelbesluit hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het herstelplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of anderszins met het recht. Relativiteitsvereiste 22. Omdat de beroepsgronden niet slagen, is de Afdeling niet ingegaan op de vraag of het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het besluit tot vaststelling van het herstelplan in de weg staat. Conclusie over de beroepen van rechtswege tegen het herstelbesluit 23. Het beroep van Aldi tegen het herstelbesluit is niet-ontvankelijk. De beroepen van De Betrokken Poorter, de Ondernemers Federatie, VvE Stationsplein en Ahold en Albert Heijn tegen het herstelbesluit zijn ongegrond. Beroepen tegen het besluit van 12 december 2023 24. Met het herstelbesluit is het bestemmingsplan opnieuw en gewijzigd vastgesteld. Het herstelplan van 1 juli 2025 vervangt het op 12 december 2023 vastgestelde plan. De beroepen tegen het op 1 juli 2025 vastgestelde plan zijn niet-ontvankelijk en ongegrond. Dat plan komt dus in rechte vast te staan. Niet is gebleken dat De Betrokken Poorter, Ahold en Albert Heijn, de Ondernemers Federatie, VvE Stationsplein en Aldi nog een belang hebben bij een beoordeling van hun beroepen tegen het besluit van 12 december 2023. Die beroepen zijn daarom niet-ontvankelijk. Proceskosten en griffierecht 25. De raad moet de proceskosten van Ahold en Albert Heijn en de Ondernemers Federatie vergoeden omdat hij mede in hun beroepen tegen het bestemmingsplan aanleiding heeft gezien het herstelplan vast te stellen. De raad hoeft van De Betrokken Poorter, VvE Stationsplein en Aldi geen proceskosten te vergoeden. De raad moet het door De Betrokken Poorter, Ahold en Albert Heijn en de Ondernemers Federatie betaalde griffierecht vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart de beroepen van Stichting De Betrokken Poorter, Ahold Europe Real Estate & Construction B.V. en Albert Heijn B.V., Hoornse Ondernemers Federatie, Vereniging van Eigenaars III Stationsplein-Hoorn en Aldi Zoetermeer B.V. tegen het besluit van de raad van de gemeente Hoorn van 12 december 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Stationsgebied" niet-ontvankelijk; II. verklaart het beroep van Aldi Zoetermeer B.V. tegen het besluit van de raad van de gemeente Hoorn van 1 juli 2025 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Stationsgebied" niet-ontvankelijk; III. verklaart de beroepen van Stichting De Betrokken Poorter, Ahold Europe Real Estate & Construction B.V. en Albert Heijn B.V., Hoornse Ondernemers Federatie en Vereniging van Eigenaars III Stationsplein-Hoorn tegen het besluit van de raad van de gemeente Hoorn van 1 juli 2025 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Stationsgebied" ongegrond; IV. veroordeelt de raad van de gemeente Hoorn tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van: a. € 1.868,00 aan Ahold Europe Real Estate & Construction B.V. en Albert Heijn B.V., geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; b. € 1.868,00 aan Hoornse Ondernemers Federatie, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; V. gelast dat de raad van de gemeente Hoorn aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van: a. € 371,00 aan Stichting De Betrokken Poorter; b. € 371,00 aan Ahold Europe Real Estate & Construction B.V. en Albert Heijn B.V., met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; c. € 371,00 aan Hoornse Ondernemers Federatie. Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier. w.g. Besselink voorzitter w.g. Bechinka griffier Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2026 371