ECLI:NL:RVS:2026:4847

Bij besluit van 16 november 2023 heeft de burgemeester van Almere het pand aan de Antennestraat 94 in Almere (het pand) voor de duur van twee weken gesloten. Het Witte Huis is eigenaar van het pand. Zij exploiteert het pand voor bruiloften en andere evenementen. In de nacht van 7 op 8 november 2023 is een vuurwerkbom bij het pand afgegaan. De politie heeft hierover op 9 november 2023 een bestuurlijke rapportage opgesteld. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester besloten om cameratoezicht in te stellen. Op 15 november 2023 heeft opnieuw een incident plaatsgevonden bij het pand, waarbij een brandend voorwerp door een raam van het pand naar binnen is gegooid. De politie heeft hierover op 15 november 2023 een bestuurlijke rapportage opgesteld. De burgemeester heeft het pand op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet voor de duur van twee weken gesloten. Volgens de burgemeester hebben de incidenten bij het pand de openbare orde ernstig geschokt en het leefklimaat in de omgeving van het pand ernstig verstoord. De rechtbank heeft het besluit van 10 april 2024 vernietigd wegens een motiveringsgebrek, omdat de burgemeester daarin ten onrechte artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet aan de tijdelijke sluiting van het pand ten grondslag heeft gelegd. Het Witte Huis is het niet eens met de beslissing van de rechtbank om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 10 april 2024 in stand te laten. 202503864/1/A2. Datum uitspraak: 19 augustus 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Het Witte Huis Party and Events B.V., gevestigd in Almere, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 28 mei 2025 in zaak nr. 24/4443 in het geding tussen: Het Witte Huis en de burgemeester van Almere. Procesverloop Bij besluit van 16 november 2023 heeft de burgemeester het pand aan de Antennestraat 94 in Almere (het pand) voor de duur van twee weken gesloten. Bij besluit van 10 april 2024 heeft de burgemeester het door Het Witte Huis daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 28 mei 2025 heeft de rechtbank het door Het Witte Huis daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 april 2024 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Tegen deze uitspraak heeft Het Witte Huis hoger beroep ingesteld. De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 maart 2026, waar Het Witte Huis, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E. van Brandwijk en mr. R.S. Wijling, beiden advocaat in Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R. Ahmed, zijn verschenen. Overwegingen Inleiding 1. Het Witte Huis is eigenaar van het pand. Zij exploiteert het pand voor bruiloften en andere evenementen. 2. In de nacht van 7 op 8 november 2023 is een vuurwerkbom bij het pand afgegaan. De politie heeft hierover op 9 november 2023 een bestuurlijke rapportage opgesteld. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester besloten om cameratoezicht in te stellen. 3. Op 15 november 2023 heeft opnieuw een incident plaatsgevonden bij het pand, waarbij een brandend voorwerp door een raam van het pand naar binnen is gegooid. De politie heeft hierover op 15 november 2023 een bestuurlijke rapportage opgesteld. 4. De burgemeester heeft het pand op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet voor de duur van twee weken gesloten. Volgens de burgemeester hebben de incidenten bij het pand de openbare orde ernstig geschokt en het leefklimaat in de omgeving van het pand ernstig verstoord. De politie kan nieuwe ernstige verstoringen van de openbare orde niet uitsluiten. De eigenaar van Het Witte Huis heeft medegedeeld meer en ernstiger incidenten te verwachten. Ook is het een feit van algemene bekendheid dat bij dit soort geweldincidenten een geweldspiraal kan ontstaan. De vrees voor herhaling en de daarmee gepaard gaande risico’s kunnen niet worden weggenomen door minder vergaande maatregelen dan het sluiten van het pand, aldus de burgemeester. 5. In bezwaar heeft de burgemeester de sluiting van het pand gehandhaafd, maar de grondslag daarvan gewijzigd. Volgens de burgemeester is het pand een openbare inrichting als bedoeld in artikel 2:16 van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Almere (Apv). Dat betekent dat artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet aan de sluiting ten grondslag moet worden gelegd, aldus de burgemeester. Uitspraak van de rechtbank 6. De rechtbank heeft het besluit van 10 april 2024 vernietigd wegens een motiveringsgebrek, omdat de burgemeester daarin ten onrechte artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet aan de tijdelijke sluiting van het pand ten grondslag heeft gelegd. In het kader van haar beslissing om de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten is zij tot het oordeel gekomen dat de burgemeester het pand op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet mocht sluiten. Ter motivering van dat oordeel heeft zij, samengevat weergegeven, het volgende overwogen. De burgemeester kon tot de conclusie komen dat er een ernstige vrees is voor een (herhaalde) verstoring van de openbare orde. De incidenten in de nacht van 7 op 8 november en op 15 november 2023 zijn ernstig, verstoren de openbare orde en rechtvaardigen de angst dat zoiets opnieuw kan gebeuren. De vrees voor herhaling blijkt ook uit de bestuurlijke rapportage van 9 november 2023, waarin de politie heeft gesteld dat, gelet op het langlopende conflict waarin de eigenaar van Het Witte Huis verwikkeld is en waarbij mogelijk eerder geweld niet geschuwd is, er een reële kans op herhaling is. De burgemeester heeft de tijdelijke sluiting noodzakelijk kunnen vinden. Hij mocht bij nader inzien cameratoezicht als onvoldoende effectief beschouwen om verdere escalatie te voorkomen. Ook hoefde de burgemeester de door Het Witte Huis na het eerste incident aangekondigde maatregelen niet af te wachten. Die maatregelen waren geconcretiseerd in een veiligheidsplan en hebben een tweede incident niet voorkomen. Verder is sluiting een geschikt middel om verdere incidenten te voorkomen. Daarbij komt dat de burgemeester met een relatief korte sluitingsduur Het Witte Huis in de gelegenheid heeft gesteld een veiligheidsplan op te stellen en dit ten uitvoer te brengen, waarna de sluiting is komen vervallen. De sluiting is ook evenwichtig. De burgemeester heeft, in het belang van de openbare orde, kunnen besluiten tot een sluiting van een beperkte duur van twee weken, om Het Witte Huis in de gelegenheid te stellen een veiligheidsplan uit te werken en dan te bezien of de sluiting moet voortduren ter bescherming van de openbare orde. Dit is een logische en aanvaardbare gang van zaken, ook met oog voor de belangen van Het Witte Huis, juist door de beperkte duur van de sluiting in een dreigende situatie. De burgemeester heeft, ter voorkoming van verdere incidenten, het belang van de maatschappij bij een korte sluiting zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van Het Witte Huis, aldus de rechtbank. Oordeel van de Afdeling over het hoger beroep 7. Het Witte Huis is het niet eens met de beslissing van de rechtbank om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 10 april 2024 in stand te laten. De Afdeling zal hierna eerst een oordeel geven over de toepasselijke grondslag voor de sluiting van het pand en daarna over de gronden die Het Witte Huis in hoger beroep heeft aangevoerd. Grondslag voor de sluiting 8. Op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet is de burgemeester bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde. 9. Op grond van artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Op grond van het tweede lid is hij bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn. 10. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de burgemeester niet bevoegd om de in de Gemeentewet neergelegde bevoegdheden aan te wenden in een situatie waarin de Apv voorziet. Zie de uitspraak van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2448. 11. De Apv biedt in dit geval, gelet op het volgende, geen grondslag voor de sluiting van het pand. De burgemeester heeft op grond van artikel 2:19 van de Apv de bevoegdheid tot tijdelijke sluiting van openbare inrichtingen, als bedoeld in artikel 2:16 van de Apv, en op grond van artikel 2:43a van de Apv de bevoegdheid tot sluiting van een voor het publiek openstaand gebouw, als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet. Het pand is geen voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte, als bedoeld in artikel 2:16 van de Apv, en evenmin een voor het publiek openstaand gebouw, als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet. De hoofdfunctie van het pand is het faciliteren van feesten, voornamelijk bruiloften en bedrijfsfeesten, waar gasten alleen op uitnodiging mogen komen. Als het pand is verhuurd en in gebruik is, mag niet iedereen het pand betreden. Tijdens de feesten staan bij de deur een beveiliger en een gastvrouw die controleren of de bezoekers een uitnodiging hebben. Het pand is dus niet voor publiek geopend. 12. Gelet hierop biedt ook artikel 174 van de Gemeentewet in dit geval geen grondslag om handhavend op te treden. 13. Het Witte Huis heeft op de zitting van de Afdeling betoogd dat het college van burgemeester en wethouders (het college) op grond van artikel 2:22 van de Apv bevoegd was om het pand te sluiten. Het college treedt op grond van artikel 2:22 van de Apv als bevoegd bestuursorgaan op voor de toepassing van de artikelen 2:16 tot en met 2:22 van de Apv, indien een openbare inrichting geen inrichting is in de zin van artikel 174 van de Gemeentewet. In artikel 174 van de Gemeentewet komt het begrip inrichting niet voor. Uit artikel 2:16 van de Apv volgt dat onder een openbare inrichting wordt verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, waterpijpcafé, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis of elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte. Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, is het pand geen voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte. Het Witte Huis heeft er op de zitting van de Afdeling op gewezen dat in de toelichting bij artikel 2:22 van de Apv is vermeld dat onder een openbare inrichting, als omschreven in artikel 2:16 van de Apv, ook een inrichting valt die niet voor het publiek toegankelijk is, zoals een besloten sociëteit of een gezelligheidsvereniging. Dit volgt echter niet uit de tekst van artikel 2:16 van de Apv. Hierbij is van belang dat de tekst van artikel 2:16 van de Apv op zichzelf duidelijk is, zodat voor de uitleg van het begrip openbare inrichting in de zin van de Apv geen betekenis toekomt aan de toelichting bij artikel 2:22 van de Apv. 14. Uit het voorgaande volgt dat artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet de grondslag biedt voor de sluiting van het pand. Goede procesorde 15. Het Witte Huis betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester in het besluit van 10 april 2024 geen subsidiaire grondslag van de sluiting van het pand heeft opgenomen. De burgemeester heeft hierin juist expliciet geconcludeerd dat artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet die grondslag niet biedt. Hiermee heeft de burgemeester het standpunt dat hij op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet bevoegd was het pand te sluiten prijsgegeven. Door dit standpunt in beroep opnieuw in te nemen, heeft de burgemeester in strijd gehandeld met een goede procesorde. In dit verband heeft Het Witte Huis op de zitting van de Afdeling verwezen naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 20 augustus 2025 (ECLI:NL:CRVB:2025:1295). Voor het geval de Afdeling dit betoog niet volgt, voert Het Witte Huis aan dat een gebrekkige grondslag in een besluit niet in beroep kan worden hersteld. De burgemeester heeft de subsidiaire grondslag voor de sluiting niet eerder dan in het verweerschrift bij de rechtbank opgenomen. Dat is te laat. De rechtbank mocht daarom niet bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 10 april 2024 in stand kunnen blijven. 15.1. Als een besluit wordt vernietigd, moet de bestuursrechter de mogelijkheden van definitieve beslechting van het geschil onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien. Bij het gebruik van deze bevoegdheid zal de bestuursrechter de overtuiging moeten hebben dat de uitkomst van het geschil, in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn dan die waarin hij zelf voorziet en deze uitkomst de toets aan het recht kan doorstaan. 15.2. Uit het bij de rechtbank ingediende verweerschrift van de burgemeester volgt dat hij zich, net zoals hij in het besluit van 16 november 2023 heeft gedaan, op het standpunt heeft gesteld dat de grondslag van de sluiting van het pand in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet is te vinden en dat de onderbouwing van de sluiting hetzelfde blijft. Niet valt in te zien waarom de rechtbank, in het kader van de beslissing om zelf in de zaak te voorzien, niet had mogen nagaan of dit standpunt de toets aan het recht kan doorstaan. Het Witte Huis heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij door deze gang van zaken is benadeeld. Het betoog leidt niet tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien om te onderzoeken of zij, op basis van het in het verweerschrift ingenomen standpunt, zelf in de zaak kan voorzien. De verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 20 augustus 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1295, maakt dit niet anders. In de zaak die tot deze uitspraak heeft geleid, had het bestuursorgaan wisselende standpunten ingenomen over de feitelijke grondslag van de besluitvorming, terwijl de burgemeester in onderhavige zaak wisselende standpunten heeft ingenomen over de bevoegdheidsgrondslag. Hoewel de burgemeester in het besluit op bezwaar de wettelijke grondslag voor zijn bevoegdheid heeft gewijzigd, heeft hij hiermee het standpunt dat hij bevoegd was om het pand te sluiten niet verlaten. Er is daarom geen strijd met een goede procesorde. 15.3. Het betoog slaagt niet. Motiveringsgebrek 16. Het Witte Huis betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat een ernstige verstoring van de openbare orde heeft plaatsgevonden. De burgemeester heeft niet onderzocht of en zo ja in hoeverre de incidenten een daadwerkelijk waarneembaar effect hebben gehad op het gemeenschapsleven. Het pand bevindt zich op een bedrijventerrein met weinig tot geen omwonenden. Ook heeft de burgemeester zijn vrees voor herhaling niet onderbouwd. 16.1. In artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet is bepaald dat de burgemeester bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bevoegd is om de bevelen te geven die noodzakelijk zijn te achten voor de handhaving van de openbare orde. Dit artikel heeft volgens de geschiedenis van de totstandkoming ervan betrekking op situaties waarin enerzijds geen overtreding van wettelijke voorschriften ter bewaring van de openbare orde plaatsvindt, terwijl anderzijds sprake is van een zodanige inbreuk op orde en rust, dat niet meer van een aanvaardbaar niveau daarvan kan worden gesproken (Kamerstukken I, 1990/91, 19 403, nr. 64b, p. 16-18). Daartegen moet kunnen worden opgetreden. De bepaling dient er toe de burgemeester ook in dergelijke gevallen bevoegd te verklaren tot handelen. Dit is de zogenoemde lichte bevelsbevoegdheid. 16.2. De burgemeester kan op basis van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet niet naar willekeur maatregelen ter bewaring van de openbare orde nemen. Er moet zich een verstoring van de openbare orde of ernstige vrees daarvoor voordoen en de bevelen moeten noodzakelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde. Een verstoring van de openbare orde of ernstige vrees daarvoor kan worden veroorzaakt door uiteenlopende gebeurtenissen, die in de bepaling niet nader zijn omschreven. Welke inhoud en reikwijdte de bevelen mogen hebben, is in de bepaling evenmin nader omschreven. In artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet is aan de burgemeester een aanzienlijke beoordelingsruimte gelaten om te bepalen of de openbare orde is verstoord, dan wel een ernstige vrees daarvoor bestaat, en welke maatregelen daartegen moeten worden genomen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, waarin onder meer is vermeld dat de bepaling is gericht op de voorkoming en bestrijding van allerlei ordeverstoringen en dat bevelen in zijn algemeenheid een meer ad-hoc-karakter dragen dan voorschriften, volgt dat de wetgever hiervoor bewust heeft gekozen. Niettemin moet de burgemeester er bij de uitleg en de aanwending van de in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet neergelegde bevoegdheid rekening mee houden dat de bevelen zeer beperkt voorzienbaar zijn en dat daardoor afbreuk kan worden gedaan aan de rechtszekerheid. Verder mogen de bevelen niet van wettelijke voorschriften afwijken en moeten ze evenredig en subsidiair zijn (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1266, onder 6.1) 16.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de burgemeester, gelet op de aan hem toekomende beoordelingsruimte, tot de conclusie mocht komen dat er ernstige vrees is voor het ontstaan van een (herhaalde) verstoring van de openbare orde. De burgemeester mocht zich daarbij baseren op de bestuurlijke rapportage van 9 november 2023, waarin de politie na het eerste incident te kennen heeft gegeven dat er een reële kans bestaat op herhaling van geweld. Daarna heeft op 15 november 2023 ook een tweede incident plaatsgevonden. In de bestuurlijke rapportage van 15 november 2023 heeft de politie geconcludeerd dat het niet onaannemelijk is dat er na het tweede incident nog altijd een risico bestaat voor de veiligheid van omwonenden, toevallige passanten en bezoekers van het pand. Daar komt bij dat de eigenaar van Het Witte Huis na beide incidenten aangifte heeft gedaan en heeft verklaard dat hij vermoedt dat de incidenten voortkomen uit een langlopend conflict met zijn ex-vrouw. Een nieuw incident kon daarom niet worden uitgesloten. Kort na de twee incidenten stonden twee bruiloften gepland. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het gooien van een explosief en brandstichting moet worden aangemerkt als verstoring van de openbare orde, omdat er een concreet en actueel gevaar is voor personen en goederen. Dat er, volgens Het Witte Huis, geen directe omwonenden zijn, omdat het pand op een bedrijventerrein is gelegen, maakt dit niet anders. Het gevaar kan ook passanten, gasten van de geplande bruiloften of medewerkers van Het Witte Huis treffen. 16.4. Het betoog slaagt niet. Evenredigheidsbeginsel 17. Het Witte Huis betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de sluiting niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel is. Zij voert in de eerste plaats aan dat de sluiting niet noodzakelijk was, omdat een lichtere maatregel mogelijk was, zoals cameratoezicht in combinatie met het veiligheidsplan, eventueel in combinatie met een waarschuwing of een voorwaardelijke sluiting. Zij voert verder aan dat de sluiting niet evenwichtig was. Haar valt geen verwijt te maken van de incidenten. Bovendien heeft zij grote inspanningen verricht ter bevordering van de veiligheid in en rondom het bedrijfspand. De sluiting heeft ook tot financiële schade geleid. Bruiloften en evenementen in het pand konden niet doorgaan, waardoor zij inkomsten is misgelopen, terwijl de kosten doorliepen. Verder heeft zij reputatieschade geleden als gevolg van de sluiting. Uiteraard hebben de incidenten als zodanig daaraan ook bijgedragen, maar de sluiting heeft de reputatieschade verergerd, terwijl een minder vergaande maatregel juist een positief effect op de reputatie had kunnen hebben. Deze omstandigheden, in hun onderlinge samenhang bezien, maken dat de sluiting niet evenwichtig is geweest, aldus Het Witte Huis. 17.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de tijdelijke sluiting van het pand niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Vanwege de vrees voor herhaling was de sluiting noodzakelijk. De burgemeester heeft voldoende toegelicht waarom hij de inzet van de lichtere maatregel van cameratoezicht, die naar aanleiding van het eerste incident is getroffen, na het tweede incident - bij nader inzien - onvoldoende effectief vond. Ook heeft de burgemeester er terecht op gewezen dat de door Het Witte Huis na het eerste incident aangekondigde maatregelen op het moment van de sluiting nog niet waren geconcretiseerd en bovendien een tweede incident niet hebben voorkomen. Sluiting is een geschikt middel om verdere incidenten met gevaar voor passanten, gasten van de geplande bruiloften of medewerkers van Het Witte Huis te voorkomen. De tijdelijke sluiting is, gegeven de omstandigheden, ook evenwichtig. In het belang van de openbare orde heeft de burgemeester het pand voor een beperkte duur van twee weken gesloten. De burgemeester heeft het belang van de maatschappij bij het voorkomen van verdere incidenten zwaarder mogen laten wegen dan de nadelige gevolgen van de sluiting voor Het Witte Huis. 17.2. Het betoog slaagt niet. Conclusie 18. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd. 19. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier. w.g. Sevenster voorzitter w.g. Hazen griffier Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2026 452-1067