ECLI:NL:RVS:2026:4733

Bij besluit van 28 maart 2023 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [bedrijf] een bestuurlijke boete opgelegd. [bedrijf] exploiteert een onderneming gericht op personenvervoer met touringcars. Een werknemer heeft op 8 maart 2022, terwijl hij stond te wachten op een groep schoolkinderen, contact gezocht met de werkplaats van [bedrijf]. Daarbij werd, op basis van telefonisch overleg, appberichten en foto’s van de binnenzijde van de wielkast van de touringcar, duidelijk dat een stabilisatorstang defect was. De werknemer heeft, nadat de kinderen waren ingestapt geprobeerd om met de bus te rijden. Omdat duidelijk werd dat er niet goed gestuurd kon worden, hebben de begeleiders van de schoolkinderen besloten om zelf vervangend vervoer te regelen. De werknemer is vervolgens uitgestapt en heeft zijn hoofd en bovenlichaam in de wielkast gestoken. Omdat de motor van de touringcar niet was uitgeschakeld en de luchtvering is gaan zakken, is hij bekneld geraakt en overleden als gevolg van het hierdoor opgelopen letsel. Volgens de rechtbank heeft de minister ten onrechte op basis van artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit een bestuurlijke boete opgelegd. De touringcar werd namelijk gebruikt op de openbare weg voor het vervoer van personen en is daarom volgens de wetsgeschiedenis een arbeidsplaats en geen arbeidsmiddel. De minister betoogt in hoger beroep dat uit de wetsgeschiedenis wel blijkt dat de wetgever de door de rechtbank aangehaalde opvatting heeft verlaten. 202501348/1/A3. Datum uitspraak: 12 augustus 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 februari 2025 in zaak nr. 23/7893 in het geding tussen: [bedrijf], gevestigd in [plaats], en de minister. Procesverloop Bij besluit van 28 maart 2023 heeft de minister aan [bedrijf] een bestuurlijke boete opgelegd. Bij besluit van 31 oktober 2023 heeft de minister het door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 6 februari 2025 heeft de rechtbank het door [bedrijf] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 oktober 2023 vernietigd, het besluit van 28 maart 2023 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. [bedrijf] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 1 juli 2026, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J.P. Stokkers, en [bedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J. van den Brink, advocaat in Barneveld, zijn verschenen. Overwegingen Inleiding 1. [bedrijf] exploiteert een onderneming gericht op personenvervoer met touringcars. Een werknemer heeft op 8 maart 2022, terwijl hij stond te wachten op een groep schoolkinderen, contact gezocht met de werkplaats van [bedrijf]. Daarbij werd, op basis van telefonisch overleg, appberichten en foto’s van de binnenzijde van de wielkast van de touringcar, duidelijk dat een stabilisatorstang defect was. De werknemer heeft, nadat de kinderen waren ingestapt geprobeerd om met de bus te rijden. Omdat duidelijk werd dat er niet goed gestuurd kon worden, hebben de begeleiders van de schoolkinderen besloten om zelf vervangend vervoer te regelen. De werknemer is vervolgens uitgestapt en heeft zijn hoofd en bovenlichaam in de wielkast gestoken. Omdat de motor van de touringcar niet was uitgeschakeld en de luchtvering is gaan zakken, is hij bekneld geraakt en overleden als gevolg van het hierdoor opgelopen letsel. De minister heeft aan [bedrijf] een bestuurlijke boete opgelegd van € 13.500,00 omdat uit onderzoek van de Nederlandse Arbeidsinspectie is gebleken dat ten tijde van het ongeval sprake was van onderhoud-, reparatie- en reinigingswerkzaamheden met of aan een arbeidsmiddel terwijl dat arbeidsmiddel niet was uitgeschakeld en drukloos of spanningsloos was gemaakt, waardoor de werkzaamheden niet veilig konden worden uitgevoerd. Dit is een overtreding van artikel 7.5, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit). In het besluit op bezwaar is de minister hierbij gebleven. 1.1. De relevante wet- en regelgeving, zoals deze luidde ten tijde van belang, en de wetsgeschiedenis die hieronder aan de orde komt, zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Uitspraak van de rechtbank 2. Volgens de rechtbank heeft de minister ten onrechte op basis van artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit een bestuurlijke boete opgelegd. De touringcar werd namelijk gebruikt op de openbare weg voor het vervoer van personen en is daarom volgens de wetsgeschiedenis een arbeidsplaats en geen arbeidsmiddel, zoals bedoeld in die bepaling. De rechtbank heeft zich hierbij gebaseerd op paragraaf 1.3.2 van de nota van toelichting behorende bij het besluit van 24 september 1998 tot wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit houdende regels inzake arbeidsmiddelen (Stb. 1998, 589). Hierin staat onder meer dat vervoermiddelen primair worden beschouwd als arbeidsplaatsen en dat, indien de gebruiksbestemming van vervoermiddelen zich beperkt tot het vervoer, zij zelf niet mede worden beschouwd als (mobiele) arbeidsmiddelen. Vervoermiddelen zijn luchtvaartuigen, zeeschepen, binnenvaartuigen en voertuigen op een openbare weg of een spoor- of tramweg. De rechtbank heeft overwogen dat de bedoeling van de wetgever duidelijk is. Als de gebruiksbestemming van een vervoermiddel zich beperkt tot vervoer, in dit geval op de openbare weg, dan wordt het vervoermiddel gezien als arbeidsplaats en niet mede als arbeidsmiddel. Niet is gebleken dat deze uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever met het vervallen van artikel 2, vierde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) is verlaten. De wetsgeschiedenis biedt hiervoor namelijk geen aanknopingspunten, de bepaling lijkt (deels) te zijn omgezet in artikel 16, vierde lid, van de huidige Arbowet en het begrip arbeidsmiddel is niet gewijzigd. Omdat in dit geval de touringcar is gebruikt op de openbare weg voor het vervoer van personen, is het een arbeidsplaats en niet tevens een arbeidsmiddel. Daarom missen de voorschriften van hoofdstuk 7 van het Arbobesluit toepassing en heeft de minister ten onrechte een boete opgelegd op grond van artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit. De rechtbank heeft daarom het besluit van 31 oktober 2023 vernietigd en het besluit van 28 maart 2023 herroepen. Hoger beroep 3. De minister betoogt in hoger beroep dat uit de wetsgeschiedenis wel blijkt dat de wetgever de door de rechtbank aangehaalde opvatting heeft verlaten. In de memorie van toelichting bij de herziening van de Arbowet uit 2006 (Kamerstukken II, 2005-06, 30 552, nr. 3, blz. 26) wordt namelijk verduidelijkt waarom het begrip ‘arbeidsmiddel’ anders moet worden uitgelegd dan voorheen. Uit de definitie van dit begrip is het begrip ‘transportmiddelen’ geschrapt. Bij ‘transportmiddelen’ is er sprake van ‘mobiele arbeidsmiddelen’ waarop de voorschriften van hoofdstuk 7 van het Arbobesluit van toepassing zijn. ‘Transportmiddel’ is volgens de minister van gelijke, dan wel bijna gelijke strekking als ‘vervoermiddel’. Transportmiddelen komen voor binnen alle categorieën vervoermiddelen en sommige van deze transportmiddelen zijn enkel bestemd voor gebruik op de openbare weg. Transportmiddelen en vervoersmiddelen zijn daarom mobiele arbeidsmiddelen, waarop de voorschriften van hoofdstuk 7 van het Arbobesluit van toepassing zijn. Volgens de minister geldt daarom de door de rechtbank aangehaalde toelichting van de wetgever niet meer en moet, op basis van de definities van arbeidsplaats en arbeidsmiddel, worden geconcludeerd dat de touringcar werd gebruikt als mobiel arbeidsmiddel. De chauffeur was bezig met onderhoudswerkzaamheden aan het middel waarmee hij arbeid verrichtte, namelijk waarmee hij personen vervoerde. 3.1. Uit de memorie van toelichting bij de Arbowet (Kamerstukken II, 1998-99, 25 879, nr. 3, blz. 36) blijkt dat het begrip arbeidsmiddel is overgenomen uit het Arbobesluit. Uit de nota van toelichting behorende bij het Arbobesluit (Stb. 1997, 60, blz. 169 en 415-416) blijkt dat dit begrip allesomvattend is, maar ook dat, onder meer, in de vervoerssector die onderdelen van een vervoermiddel die nodig zijn voor de voortstuwing ervan, niet onder de ruime omschrijving van arbeidsmiddelen vallen. Dit impliceert dat ook het vervoermiddel als zodanig geen arbeidsmiddel is en dat wordt bevestigd in de door de rechtbank aangehaalde toelichting op het Arbobesluit van ruim anderhalf jaar later. Volgens de wetgever in die toelichting is het gebruikscriterium bepalend voor de vraag of een vervoermiddel als een arbeidsplaats of als een arbeidsmiddel moet worden geduid. Als de gebruiksbestemming zich beperkt tot het vervoer, dan is het vervoermiddel een arbeidsplaats en niet mede een (mobiel) arbeidsmiddel. Als, zo blijkt uit die toelichting, een vervoermiddel daarentegen normaliter alleen binnen een bedrijfsgebouw of bedrijfsterrein (dat wil zeggen op een arbeidsplaats) wordt gebruikt, dan moet dat vervoermiddel wel primair worden beschouwd als mobiel arbeidsmiddel in de zin van hoofdstuk 7. 3.2. Uit de door de minister aangehaalde toelichting volgt dat de definitie van arbeidsmiddelen is aangepast, omdat het afzonderlijk noemen van ‘transportmiddelen’ in de definitie van ‘arbeidsmiddelen’ overbodig was. Alle op de arbeidsplaats gebruikte machines of apparaten zijn arbeidsmiddelen en transportmiddelen vallen onder de in hoofdstuk 7 beschreven mobiele arbeidsmiddelen. Hieruit volgt niet dat de wetgever de hierboven beschreven opvatting, dat het gebruikscriterium bepalend is voor de vraag of een vervoermiddel als een arbeidsplaats of als een arbeidsmiddel moet worden geduid, heeft verlaten. Hierbij is ook van belang dat de wetgever deze opvatting juist heeft gegeven naar aanleiding van de introductie van het begrip mobiele arbeidsmiddelen en dat destijds, zoals met de definitiewijziging tot uitdrukking is gebracht, ook al bekend was dat onder mobiele arbeidsmiddelen onder andere transportmiddelen vallen (zie onder meer de artikelsgewijze toelichting bij artikel 7.23 van het Arbobesluit in de door de rechtbank aangehaalde nota van toelichting). Bovendien is het begrip transportmiddel in de wet- en regelgeving, en in de wetsgeschiedenis, duidelijk te onderscheiden van het begrip vervoermiddel. Dat transportmiddelen eerder uitdrukkelijk, en gezien de toelichting nu meer impliciet, vallen onder het begrip ‘arbeidsmiddelen’, laat dan ook onverlet dat volgens de door de rechtbank aangehaalde toelichting een vervoermiddel geen (mobiel) arbeidsmiddel is (transportmiddel of anderszins), behoudens het geval dat het vervoermiddel normaliter alleen op een arbeidsplaats wordt gebruikt. De Afdeling ziet overigens ook in hoofdstuk 7 als zodanig geen aanwijzingen dat de voorschriften in dit hoofdstuk betrekking hebben op vervoermiddelen op de openbare weg. 3.3. Het betoog slaagt niet. Conclusie 4. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. 5. De minister moet de proceskosten vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. bevestigt de aangevallen uitspraak; II. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [bedrijf] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; III. bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 579,00 wordt geheven. Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzitter, en mr. A.B. Blomberg en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier. w.g. De Groot voorzitter w.g. Van de Sluis griffier Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2026 802 BIJLAGE Arbeidsomstandighedenwet Artikel 1, derde lid: In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…) g. arbeidsplaats: iedere plaats die in verband met het verrichten van arbeid wordt of pleegt te worden gebruikt; h. arbeidsmiddelen: alle op de arbeidsplaats gebruikte machines, installaties, apparaten en gereedschappen; i. arbeidsongeval: een aan een werknemer in verband met het verrichten van arbeid overkomen ongewilde, plotselinge gebeurtenis, die schade aan de gezondheid tot vrijwel onmiddellijk gevolg heeft gehad en heeft geleid tot ziekteverzuim, of de dood tot vrijwel onmiddellijk gevolg heeft gehad; (…) Arbeidsomstandighedenbesluit Artikel 7.5. Montage, demontage, onderhoud, reparatie en reiniging van arbeidsmiddelen (…) Onderhouds-, reparatie- en reinigingswerkzaamheden aan een arbeidsmiddel worden slechts uitgevoerd indien het arbeidsmiddel is uitgeschakeld en drukloos of spanningsloos is gemaakt. Indien dit niet mogelijk is worden doeltreffende maatregelen genomen om die werkzaamheden veilig te kunnen uitvoeren. Nota van toelichting bij het Besluit van 15 januari 1997, houdende regels in het belang van de veiligheid, de gezondheid en het welzijn in verband met de arbeid (Arbeidsomstandighedenbesluit) (Stb. 1997, 60) Blz. 169 Artikel 1.1, eerste lid, onder b (Arbeidsplaats) De definitie van het begrip arbeidsplaats is iets ruimer dan de definitie die werd gehanteerd in het voormalige Besluit arbeidsplaatsen. In dit besluit was het begrip arbeidsplaats beperkt tot de arbeidsplaats in het gebouw of op het terrein van het bedrijf of de inrichting. In het onderhavige besluit is de arbeidsplaats gedefinieerd als: iedere plaats die in verband met het verrichten van arbeid wordt gebruikt of pleegt te worden gebruikt. Dit betekent dat zowel de specifieke werkplek als bijvoorbeeld de ontspanningsruimte en het toilet tot de arbeidsplaats behoren. Door deze ruime definitie gelden bepalingen met betrekking tot bijvoorbeeld zindelijkheid, klimaat en lawaai voor alle hiervoor genoemde plaatsen. Artikel 1.1, eerste lid, onder c (Arbeidsmiddelen) Het begrip arbeidsmiddel is allesomvattend en sluit goed aan bij de term «hulpmiddel bij de arbeid» die onder meer in artikel 3, eerste lid, onder c en e, van de wet wordt gebruikt. Een elektrische installatie valt niet onder het begrip arbeidsmiddel, omdat die uitsluitend dient ter voeding van arbeidsmiddelen. Een elektrische installatie is een onderdeel van een arbeidsplaats, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, onder b, van dit besluit. Ook installaties die voor de voortstuwing van vervoermiddelen dienen, vallen niet onder het begrip arbeidsmiddel. Blz. 415-416 Wat zijn arbeidsmiddelen? Onder arbeidsmiddelen wordt op grond van de definitie in artikel 1.1, eerste lid, onder c, verstaan: alle op de arbeidsplaats gebruikte machines, installaties, apparaten, transportmiddelen en gereedschappen. Deze ruime omschrijving kent echter wel zijn beperkingen. In de vervoerssector vallen die onderdelen van een vervoermiddel die nodig zijn voor de voort stuwing ervan, niet onder deze omschrijving. Ook elektrische installaties vallen niet onder het begrip arbeidsmiddel, indien zij dienen ter voeding van een arbeidsmiddel. Een dergelijke elektrische installatie is dan ook een (deel van) de arbeidsplaats, waarvoor enige specifieke bepalingen zijn opgenomen in hoofdstuk 3 van dit besluit. Memorie van toelichting bij de Arbowet, Kamerstukken II, 1998-99, 25 879, nr. 3 Blz. 36 Nieuw zijn de in artikel 1 opgenomen definities van personeelsvertegenwoordiging, arbeidsplaats en arbeidsmiddelen. De eerste definitie spreekt voor zich; de laatste twee zijn overgenomen uit het Arbeidsomstandighedenbesluit. Nota van toelichting bij het Besluit van 24 september 1998 tot wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit houdende regels inzake arbeidsmiddelen (Stb. 1998, 589) Paragraaf 1.3.2. Afbakening vervoermiddelen, arbeidsmiddelen en arbeidsplaatsen Aangezien de wijzigingsrichtlijn specifieke voorschriften bevat voor zogenoemde mobiele arbeidsmiddelen dringt zich de vraag op of vervoermiddelen als bedoeld in artikel 2, vierde lid, van de Arbowet, ook onder dit begrip vallen en wat in dit verband de verhouding is met de voorschriften van hoofdstuk 3 van het Arbobesluit inzake arbeidsplaatsen en de vervoerswetgeving. Deze vraag wordt als volgt beantwoord. Met deze vervoermiddelen wordt gedoeld op luchtvaartuigen, zeeschepen, binnenvaartuigen en voertuigen op een openbare weg of een spoor- of tramweg. Werkplekken aan boord van deze vervoermiddelen worden, evenals werkplekken in bijvoorbeeld fabrieksgebouwen, beschouwd als arbeidsplaatsen, die qua inrichting moeten voldoen aan de voorschriften van hoofdstuk 3 van het Arbobesluit (Inrichting arbeidsplaatsen). In hoofdstuk 3 heeft in artikel 3.42 (Uitzonderingen voor vervoermiddelen) afstemming plaatsgevonden met de vervoerswetgeving. Vervoermiddelen als bedoeld in artikel 2, vierde lid, van de Arbowet worden derhalve primair beschouwd als arbeidsplaatsen. Indien de gebruiksbestemming van bovenbedoelde vervoermiddelen zich beperkt tot het vervoer dan worden zij zelf niet mede beschouwd als (mobiele) arbeidsmiddelen in de zin van artikel 1.1, eerste lid, onder c. In dit geval zijn de voorschriften van hoofdstuk 7 inzake arbeidsmiddelen dan ook niet van toepassing. Een belangrijke uitzondering op deze algemene regel betreft de situatie dat vervoermiddelen normaliter alleen binnen een bedrijfsgebouw of bedrijfsterrein (dat wil zeggen op een arbeidsplaats) worden gebruikt. Deze vervoermiddelen dienen wel primair te worden beschouwd als mobiele arbeidsmiddelen in de zin van hoofdstuk 7. Dit laat onverlet de eventuele toepasselijkheid van de vervoerswetgeving. Voorts geldt dat de arbeidsmiddelen die zich bevinden op de arbeidsplaatsen aan boord van de bedoelde vervoermiddelen wel dienen te voldoen aan en gebruikt dienen te worden overeenkomstig de voorschriften van hoofdstuk 7. Bij deze arbeidsmiddelen kan bijvoorbeeld worden gedacht aan laad- en losgerei (hijs- en hefwerktuigen, hijsgereedschappen) en bepaalde toegangsmiddelen aan boord van zeeschepen, laadkleppen en laadkranen aan boord van vrachtauto's, liftjes en transportwagentjes aan boord van treinen en vliegtuigen, alsmede kraakpersinrichtingen in de opslagruimte van vuilnisauto's. Afstemming van hoofdstuk 7 met de vervoerswetgeving heeft plaatsgevonden in artikel 7.37 (Uitzonderingen voor vervoermiddelen). Uit de afbakening tussen de verschillende begrippen vloeit voort dat de nieuwe voorschriften voortvloeiend uit de wijzigingsrichtlijn niet van toepassing zijn op vervoermiddelen als bedoeld in artikel 2, vierde lid, van de Arbowet, voorzover de gebruiksbestemming van deze vervoermiddelen zich beperkt tot het vervoer. In deze situatie worden zij namelijk aangemerkt als arbeidsplaatsen met als gevolg dat op die vervoermiddelen onder meer niet van toepassing zijn het nieuwe algemene keuringsregime van artikel 7.4a en de nieuwe voorschriften ten aanzien van de constructie en het gebruik van mobiele arbeidsmiddelen (artikelen 7.17a tot en met 7.17c). Het gebruikscriterium is derhalve bepalend voor de vraag of een vervoermiddel als een arbeidsplaats of als een arbeidsmiddel moet worden geduid. Mochten zich in de praktijk toch nog vragen over de afbakening voordoen, dan kan dit aan de orde worden gesteld in het reguliere overleg tussen de Arbeidsinspectie en de toezichthoudende organen die ressorteren onder het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. II. Artikelsgewijs (…) Artikel 7.23 (Transport en transportmiddelen) De voorschriften van artikel 7.23 zijn omwille van de systematiek in verband met de wijzigingsrichtlijn ondergebracht in andere artikelen van hoofdstuk 7. Terwijl artikel 7.23 (oud) betrekking had op transportmiddelen, heeft de wijzigingsrichtlijn een grotere reikwijdte, namelijk mobiele arbeidsmiddelen in het algemeen. (…) Memorie van toelichting bij de herziening van de Arbowet, Kamerstukken II, 2005-06, 30 552, nr. 3 Blz. 26 De definitie van het begrip «arbeidsmiddelen» is in overeenstemming gebracht met richtlijn nr. 89/655/EEG betreffende minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid bij het gebruik door werknemers van arbeidsmiddelen op de arbeidsplaats (PbEG L 393). «transportmiddelen» is uit de definitie geschrapt, omdat dit begrip ook niet voorkomt in de definitie van de genoemde richtlijn. Volgens de richtlijn zijn alle op de arbeidsplaats gebruikte machines of apparaten arbeidsmiddelen. Bij transportmiddelen is er sprake van «mobiele arbeidsmiddelen» waarop de voorschriften van hoofdstuk 7 van het Arbobesluit van toepassing zijn.