ECLI:NL:RVS:2026:4028

Bij besluit van 31 december 2024 heeft de minister van Asiel en Migratie betrokkene een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd. Deze uitspraak gaat over de vraag of de verplichting die op basis van de removal order op de luchtvaartmaatschappij rust om betrokkene terug te vervoeren naar een plaats buiten Nederland, voldoende is om Turkije op grond van artikel 3, derde lid, tweede streepje, van de Terugkeerrichtlijn aan te merken als land van doorreis en bijgevolg als land van terugkeer in het aanvullend terugkeerbesluit. 202501011/1/V3. Datum uitspraak: 10 juli 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van: de minister van Asiel en Migratie, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 12 februari 2025 in zaken nrs. NL25.2270 en NL25.2601 in het geding tussen: [betrokkene] en de minister. Procesverloop Bij besluit van 31 december 2024 heeft de minister betrokkene een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd. Bij besluit van 19 januari 2025 heeft de minister een aanvullend terugkeerbesluit genomen. Bij uitspraak van 12 februari 2025 heeft de rechtbank de tegen die besluiten door betrokkene ingestelde beroepen gegrond verklaard, het aanvullend terugkeerbesluit vernietigd, de opheffing van de vrijheidsontnemende maatregel met ingang van die dag bevolen en schadevergoeding toegekend. Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. Betrokkene, vertegenwoordigd door mr. C. Mayne, advocaat in Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Overwegingen Inleiding 1. Betrokkene heeft de Iraanse nationaliteit. Hij is op 24 oktober 2024 per vliegtuig vanuit Turkije naar Nederland gereisd zonder een geldig reisdocument. Om die reden heeft de Koninklijke Marechaussee (KMar) hem bij aankomst op Schiphol de toegang geweigerd. Ook heeft de KMar de luchtvaartmaatschappij die betrokkene heeft vervoerd, met een ‘removal order’ de opdracht gegeven hem op een nader te bepalen moment terug te vervoeren naar een plaats buiten Nederland. Omdat betrokkene daarna een asielaanvraag heeft ingediend, heeft de KMar het besluit over zijn toegang tot Nederland uitgesteld en hem in grensdetentie geplaatst op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000. 1.1. De minister heeft de asielaanvraag van betrokkene afgewezen en bepaald dat hij niet langer rechtmatig in Nederland verblijft en moet terugkeren naar Iran. Nadat het beroep tegen dat besluit op 27 december 2024 ongegrond was verklaard, heeft de minister de grensdetentie opgeheven, betrokkene alsnog de toegang tot Nederland geweigerd en hem opnieuw in grensdetentie geplaatst krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, in samenhang met het zesde lid, van de Vw 2000. De minister heeft betrokkene vervolgens laten weten dat er op basis van de removal order een claim op de luchtvaartmaatschappij is gelegd om hem terug te vervoeren naar Turkije en heeft hem daarover gehoord. In het aanvullend terugkeerbesluit van 19 januari 2025 heeft de minister bepaald dat hij naar Iran of Turkije moet terugkeren. 1.2. Deze uitspraak gaat over de vraag of de verplichting die op basis van de removal order op de luchtvaartmaatschappij rust om betrokkene terug te vervoeren naar een plaats buiten Nederland, voldoende is om Turkije op grond van artikel 3, derde lid, tweede streepje, van de Terugkeerrichtlijn aan te merken als land van doorreis en bijgevolg als land van terugkeer in het aanvullend terugkeerbesluit. 1.3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Oordeel van de rechtbank 2. De rechtbank heeft over het aanvullend terugkeerbesluit geoordeeld dat de minister ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom betrokkene kan terugkeren naar Turkije. Daarover heeft zij overwogen dat niet is gebleken dat Turkije een land van doorreis overeenkomstig communautaire of bilaterale overnameovereenkomsten of andere regelingen is als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Terugkeerrichtlijn. Het betoog van de minister dat het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (Verdrag van Chicago) kan worden aangemerkt als een dergelijke overnameovereenkomst volgt de rechtbank niet, omdat uit dit verdrag niet volgt dat er een verplichting bestaat voor de ontvangende staat om vreemdelingen op te nemen die geen geldige verblijfsdocumenten hebben voor toegang tot die staat. Evenmin heeft de minister aannemelijk gemaakt dat betrokkene op grond van een andere overnameovereenkomst of regeling toegang heeft tot Turkije. 3. De rechtbank heeft over de vrijheidsontnemende maatregel geoordeeld dat deze van aanvang af onrechtmatig is geweest, omdat er voor betrokkene geen zicht op uitzetting binnen een redelijke termijn bestaat. Bij dat oordeel heeft de rechtbank betrokken dat de toelating tot Turkije niet is gewaarborgd en dat vaststaat dat gedwongen terugkeer naar Iran zonder een geldig paspoort niet mogelijk is. Grief van de minister 3.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2843, klaagt de minister dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het aanvullend terugkeerbesluit kan worden volstaan met het opleggen van een terugkeerverplichting naar het land waarnaar betrokkene volgens de removal order moet terugkeren. De overwegingen van de rechtbank berusten volgens de minister op een onjuiste waardering van het Verdrag van Chicago en houden ten onrechte geen rekening met artikel 26 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en artikel 3 van Richtlijn 2001/51/EG. Uit die regelingen volgt volgens de minister dat Turkije kan worden aangemerkt als ‘land van doorreis’ en daarmee als ‘land van terugkeer’ als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Terugkeerrichtlijn. Schriftelijke uiteenzetting van betrokkene 3.2. Betrokkene betoogt dat de verwijzing naar de removal order alleen, onvoldoende motivering vormt voor het nemen van het aanvullend terugkeerbesluit. Daarbij voert hij aan dat Nederland de toepassing van de Terugkeerrichtlijn heeft uitgesloten voor vreemdelingen aan wie de toegang is geweigerd, met uitzondering van asielzoekers. Hierdoor is terugkeer van een afgewezen asielzoeker naar een doorreisland alleen mogelijk als wordt voldaan aan de vereisten van de Terugkeerrichtlijn, wat betekent dat sprake moet zijn van een overnameovereenkomst die terugkeer naar het doorreisland mogelijk maakt en op basis waarvan toelating is gewaarborgd. Artikel 26 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst bevat geen verplichting voor dat land om hem over te nemen en toegang te verlenen. Hieruit volgt alleen een verplichting voor de lidstaten om in hun nationale wetgeving te regelen dat vervoerders illegaal reizende vreemdelingen terugbrengen naar het land van waaruit zij hen hebben vervoerd. Ook het Verdrag van Chicago is volgens betrokkene geen overnameovereenkomst. De daarin genoemde removal order is namelijk alleen gericht tot de luchtvaartmaatschappij en gaat niet over de ontoelaatbare reiziger of de staat die hem na terugkeer toegang zou moeten geven. Toetsingskader en afbakening van het geding 4. De Afdeling merkt vooraf op dat in dit hoger beroep alleen de uitspraak van de rechtbank ter beoordeling staat, waarbij de rechtbank de rechtmatigheid van de vrijheidsontnemende maatregel van 31 december 2024 en het aanvullend terugkeerbesluit van 19 januari 2025 had te beoordelen. Deze toetsing wordt verricht aan de hand van de feiten zoals die zich voordeden en het recht dat gold ten tijde van het nemen van die besluiten. De met het Europees asiel- en migratiepact verband houdende wetswijziging van artikel 109a van de Vw 2000 die per 12 juni 2026 in Nederland van toepassing is, kan de Afdeling daarom niet bij haar beoordeling betrekken. 5. Volgens artikel 3, derde lid, van de Terugkeerrichtlijn houdt ‘terugkeer’ in dat de onderdaan terugkeert naar hetzij zijn land van herkomst (eerste streepje), hetzij een land van doorreis overeenkomstig communautaire of bilaterale overnameovereenkomsten of andere regelingen (tweede streepje), hetzij een derde land waarnaar deze onderdaan besluit vrijwillig terug te keren en waar hij wordt toegelaten (derde streepje). 6. Zoals volgt uit het arrest van het Hof van Justitie van 25 juni 2026, Hardeker, ECLI:EU:C:2026:518, punten 81 tot en met 84 en 87, verzet deze bepaling zich er niet tegen dat een lidstaat meerdere mogelijke landen van bestemming vermeldt in het terugkeerbesluit. In dat geval moet dat terugkeerbesluit wel de redenen bevatten waarom elk van deze landen wordt genoemd, op grond van feitelijke vaststellingen die zijn gebaseerd op de verklaringen van de betrokkene of op ander beschikbaar bewijsmateriaal. Die vaststellingen moeten door de rechter kunnen worden getoetst. 7. De Afdeling zal hierna toetsen of de minister in het aanvullend terugkeerbesluit naast Iran, ook Turkije heeft kunnen opnemen als land van doorreis en of het Verdrag van Chicago, artikel 26 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en artikel 3 van Richtlijn 2001/51 kunnen worden aangemerkt als een overnameovereenkomst dan wel een andere regeling in de zin van artikel 3, derde lid, tweede streepje, van de Terugkeerrichtlijn. Oordeel van de Afdeling 8. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het Verdrag van Chicago alleen gaat over de organisatie van de internationale luchtvaart en niet kan worden aangemerkt als overnameovereenkomst in de zin van artikel 3, derde lid, tweede streepje. Nergens uit dit verdrag volgt namelijk een verplichting voor een verdragsstaat om een persoon over te nemen en toe te laten tot zijn grondgebied, wanneer deze ontoelaatbaar is bevonden door een andere verdragsstaat en door een luchtvaartmaatschappij naar die staat is teruggevoerd. Datzelfde geldt, zoals betrokkene terecht heeft betoogd, voor artikel 26 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en de in aanvulling daarop vastgestelde artikelen in Richtlijn 2001/51/EG. Daaruit volgt alleen dat de staten die partij zijn bij die overeenkomst, zich ertoe hebben verbonden om in hun nationale wetgeving op te nemen dat luchtvaartmaatschappijen en andere vervoerders een controleplicht en een terugvervoerplicht hebben om illegale migratie tegen te gaan. 9. De rechtbank heeft echter niet onderkend dat voor het aanmerken van Turkije als land van doorreis op basis van artikel 3, derde lid, tweede streepje, van de Terugkeerrichtlijn niet is vereist dat vaststaat dat betrokkene toegang heeft tot het grondgebied van Turkije. Evenmin is daarvoor vereist dat betrokkene banden moet hebben met Turkije. Uit de wetgeschiedenis en andere verslaggeving over de totstandkoming van de Terugkeerrichtlijn (zie noot 1) volgt namelijk dat de Uniewetgever heeft beoogd om een brede uitleg te geven aan het begrip ‘land van doorreis’. Tijdens de trialogen tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie is bewust ervan afgezien om in artikel 3, derde lid, tweede streepje, van de Terugkeerrichtlijn als vereiste te stellen dat sprake moet zijn van bestendige banden met het land van doorreis. Er moest worden voorkomen dat afspraken tussen de EU en haar lidstaten met derde landen over de wedertoelating van derdelanders — die via het grondgebied van een derde land naar de EU waren gereisd — buiten het bereik van die bepaling zouden vallen. Met de toevoeging ‘andere regeling’ wilde de Uniewetgever verder waarborgen dat, naast communautaire en bilaterale overnameovereenkomsten, ook memoranda van overeenstemming en andere informele regelingen met derde landen in aanmerking kunnen worden genomen bij de beoordeling of sprake is van een land van doorreis. 10. In dit geval stelt de minister zich op het standpunt dat betrokkene op basis van de removal order kan terugkeren naar Turkije. Zoals volgt uit het beleid van de minister in paragraaf A1/9 van de Vc 2000 en de toelichting die hij in zijn brief van 6 februari 2025 aan de rechtbank heeft gegeven, is die removal order gebaseerd op hoofdstuk 5 van Annex 9 van het Verdrag van Chicago. 11. De Afdeling overweegt dat uit verschillende artikelen van Annex 9 van het Verdrag van Chicago en de daarbij behorende toelichting in het handboek van de International Civil Aviation Organization (de zogenoemde ‘Facilitation Manual’) volgt dat de feitelijke uitvoering van de removal order zal resulteren in verplichtingen voor Turkije die van betekenis zijn voor de terugkeerprocedure van betrokkene. 11.1. Zo volgt uit punt 5.12, gelezen in samenhang met punt 3.42, dat een verdragsstaat, in dit geval Turkije, verplicht is om een persoon die is verwijderd uit een staat waar hij ontoelaatbaar is bevonden, in dit geval Nederland, te accepteren voor onderzoek naar zijn recht op toelating tot haar grondgebied als die persoon zijn reis vanuit die staat is begonnen. Ook volgt uit punt 5.13, gelezen in samenhang met de punten 5.6 en 5.7, dat de verwijderende staat verplicht is om de luchtvaartmaatschappij te voorzien van een begeleidende brief (een zogenoemde ‘covering letter’) voor personen die ongedocumenteerd zijn of van wie de reisdocumenten in beslag zijn genomen. Hiermee wordt de verwijdering gefaciliteerd, want uit punt 3.44 volgt dat een verdragsstaat verplicht is die begeleidende brief te beschouwen als voldoende documentatie om het onderzoek naar het recht op toelating uit te voeren. De Afdeling leidt uit deze punten af dat een removal order op grond van het Verdrag van Chicago niet vrijblijvend is. Als betrokkene door de luchtvaartmaatschappij naar Turkije wordt terugvervoerd, zullen de Turkse autoriteiten moeten onderzoeken of aan hem toegang moet worden verleend, gelet op zijn eerdere doorreis via Turkije. 11.2. De Afdeling is gelet op het bovenstaande van oordeel dat Annex 9 van het Verdrag van Chicago kan worden aangemerkt als een ‘andere regeling’ en dat de minister Turkije op basis van de removal order kon aanmerken als land van doorreis in de zin van artikel 3, derde lid, tweede streepje, van de Terugkeerrichtlijn. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat de toelating tot Turkije niet is gewaarborgd en dat alleen al daarom het zicht op uitzetting binnen een redelijke termijn ontbreekt. 11.3. De grief slaagt. 12. Uit het voorgaande volgt dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het antwoord op de opgeworpen vraag. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16, 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punten 39 en 40, en 24 maart 2026, Remling, ECLI:EU:C:2026:243, punt 37, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. Conclusie 13. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Het is niet nodig wat de minister verder heeft aangevoerd te bespreken. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken en de Afdeling ook ambtshalve geen reden ziet om de grensdetentie onrechtmatig te achten, zijn de beroepen alsnog ongegrond. De Afdeling wijst het verzoek om schadevergoeding daarom af. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 12 februari 2025 in zaken nrs. NL25.2270 en NL25.2601; III. verklaart de beroepen ongegrond; IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af. Aldus vastgesteld door mr. M.J.M. Ristra-Peeters, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van C.M.J.B. A Campo LLM, griffier. w.g. Ristra-Peeters voorzitter w.g. A Campo griffier Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2026 907 BIJLAGE Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (Verdrag van Chicago) De Engelse, Arabische, Franse, Russische, Spaanse en Chinese versies van het Verdrag zijn authentiek. Voor de vertaling in het Nederlands van het Verdrag, bijgewerkt tot en met het Protocol van 21 juni 1961, zie Trb. 1973, 109. De tekst van de bijlagen is niet afgedrukt in het Tractatenblad, maar ligt ter inzage bij het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en het Ministerie van Buitenlandse zaken. De bijlagen zijn alleen in de hiervoor genoemde officiële talen beschikbaar. Hieronder wordt de Engelstalige versie weergegeven van bijlage 9. International Standards and Recommended Practices of the International Civil Aviation Organization, Annex 9 ‘Facilitation’ - Chapter 3 Entry and departure of persons and their baggage (3.42) The public authorities concerned shall expeditiously accept passengers and crew for examination as to their admissibility into the State. Note.— A passenger or crew member is "accepted for examination" when he makes his first appearance at the arrivals control point after disembarkation, to seek entry into the country concerned, at which time the control officer makes a determination whether he should be admitted or not. This does not include the sighting of travel documents, which may be carried out immediately upon disembarkation. - Chapter 5. inadmissible persons and deportees (5.6) Contracting States ordering the removal of an inadmissible person who has lost or destroyed his travel documents shall deliver a covering letter in the format set forth in Appendix 9 (1) in order to give information to the authorities of the State(s) of transit and/or the commencement of journey. The covering letter, the removal order and any relevant information shall be handed over to the aircraft operator or, in the case of escorted persons, the escort, who shall be responsible for delivering them to the public authorities at the State of destination. (5.7) Contracting States ordering the removal of an inadmissible person whose travel documents have been seized pursuant to 3.46 shall deliver a covering letter in the format set forth in Appendix 9 (2) in order to give information to the authorities of the State(s) of transit and/or the commencement of journey. The covering letter together with a photocopy of the seized travel documents and the removal order shall be handed over to the aircraft operator or, in the case of escorted persons, the escort, who shall be responsible for delivering them to the public authorities at the State of destination. […] (5.12) A Contracting State shall accept for examination a person removed from a State where he was found inadmissible, if this person commenced his journey from its territory. A Contracting State shall not return such a person to the country where he was earlier found inadmissible. (5.13) Contracting States shall accept the covering letter and other papers delivered pursuant to 5.6 or 5.7 as sufficient documentation to carry out the examination of the person referred to in the letter. Het Schengenacquis - Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (Schengenuitvoeringsovereenkomst) (PB 2000, L 239) Artikel 26 1. Onverminderd de verplichtingen ingevolge het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 betreffende de status van vluchtelingen, zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967, verbinden de overeenkomstsluitende partijen zich ertoe in hun nationale wetgeving onderstaande regelingen op te nemen: a) wanneer een vreemdeling de toegang tot het grondgebied van één van de overeenkomstsluitende partijen wordt geweigerd, is de vervoerder die hem door de lucht, over zee of over land tot aan de buitengrens heeft gebracht, verplicht hem onverwijld terug te nemen; op verzoek van de grensbewakingsautoriteiten dient de vervoerder de vreemdeling terug te brengen naar de derde staat van waaruit hij werd vervoerd, naar de derde staat die het reisdocument waarmee de vreemdeling heeft gereisd, heeft afgegeven of naar iedere andere derde staat waar zijn toelating is gewaarborgd; b) de vervoerder is verplicht de nodige maatregelen te treffen om zich ervan te vergewissen dat de per luchtvaartuig of per schip vervoerde vreemdeling in het bezit is van de voor binnenkomst op het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen vereiste reisdocumenten. […] Richtlijn 2001/51/EG van de Raad van 28 juni 2001 tot aanvulling van het bepaalde in artikel 26 van de Overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord van Schengen van 14 juni 1985 (PB 2001, L 187) Artikel 2 De lidstaten stellen de nodige bepalingen vast om ervoor te zorgen dat de in artikel 26, lid 1, onder a), van de Schengenovereenkomst opgenomen verplichting van vervoerders tot terugbrenging van onderdanen van derde landen eveneens geldt wanneer de toegang wordt geweigerd aan een op doorreis zijnde onderdaan van een derde land, indien: […] b) de autoriteiten van de staat van bestemming hem de toegang hebben geweigerd, en hem naar de lidstaat van doorreis hebben teruggestuurd. Artikel 3 De lidstaten nemen de nodige maatregelen om vervoerders die niet kunnen zorgen voor de terugbrenging van een onderdaan van een derde land aan wie de toegang is geweigerd, ertoe te verplichten onmiddellijk een middel voor de terugreis te vinden en de kosten daarvan voor hun rekening te nemen, of, indien onmiddellijke terugbrenging niet mogelijk is, de aansprakelijkheid voor de kosten van het verblijf en de terugbrenging van de betrokkene op zich te nemen. Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen (Terugkeerrichtlijn) (PB 2008, L 348) Artikel 2 (Werkingssfeer) […] 2. De lidstaten kunnen besluiten deze richtlijn niet toe te passen op onderdanen van derde landen: a) aan wie de toegang is geweigerd overeenkomstig artikel 13 van de Schengengrenscode, of die door de bevoegde autoriteiten zijn aangehouden of onderschept wegens het op niet reguliere wijze overschrijden over land, over zee of door de lucht van de buitengrens van een lidstaat, en die vervolgens geen vergunning of recht heeft verkregen om in die lidstaat te verblijven; […] Artikel 3 (Definities) Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: […] „terugkeer": het proces waarbij een onderdaan van een derde land, vrijwillig gevolg gevend aan een terugkeerverplichting of gedwongen, terugkeert naar: — zijn land van herkomst, of — een land van doorreis overeenkomstig communautair of bilaterale overnameovereenkomsten of andere regelingen, of — een ander derde land waarnaar de betrokken onderdaan van een derde land besluit vrijwillig terug te keren en waar deze wordt toegelaten; […] Vreemdelingenwet 2000 Artikel 109a (zoals geldend tot 12 juni 2026) De verplichtingen die voor Nederland voortvloeien uit de Terugkeerrichtlijn, gelden niet ten aanzien van vreemdelingen: a. aan wie, anders dan na indiening van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, de toegang is geweigerd overeenkomstig artikel 14 van de Schengengrenscode en die vervolgens geen rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8 hebben verkregen; […] (1)F. Lutz, The Negotiations on the Return Directive, comments and materials, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2010, p. 37; Nota van het voorzitterschap aan het Comité van permanente vertegenwoordigers / het Gemengd Comité inzake het bereikte akkoord over een compromistekst tijdens de trialoog op 23 april 2008, Brussel, 25/04/2008, Interinstitutioneel dossier: 2005/0167 (COD) 8148/08.