ECLI:NL:RVS:2026:364

202304611/1/A3. Datum uitspraak: 21 januari 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant A], wonend te [woonplaats], ­[appellante B], gevestigd in [plaats], ­[appellante C], gevestigd in [plaats], ­[appellant D], handelend onder de naam [bedrijf], wonend in [woonplaats], (hierna gezamenlijk: de vissers) appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 1 juni 2023 in zaken nrs. 22/5870, 22/5871, 22/5874, 23/148, 22/2974, 23/859, 23/860, 23/861 in het geding tussen: de vissers en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (nu: minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur). Procesverloop Visseizoen 2021/2022 Bij besluiten van 27 oktober 2021 heeft de minister aan de vissers voor het visseizoen 2021/2022 een vergunning met het zegenrecht, gereduceerd van zeven tot twee zegendagen, verleend. Bij besluiten van 21 april 2022 heeft de minister de door de vissers daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard Visseizoen 2022/2023 Bij besluiten van 24 juni 2022 heeft de minister aan de vissers een voor het visseizoen 2022/2023 vergunning met het zegenrecht, gereduceerd van zeven tot twee zegendagen, verleend. Bij besluiten van 11 november 2022 heeft de minister de door de vissers daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Beide visseizoenen Bij uitspraak van 1 juni 2023 heeft de rechtbank het door de vissers tegen de besluiten van 21 april 2022 en 11 november 2022 en ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak hebben de vissers hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak, samen met zaak 202304593/1/A3, op een zitting behandeld op 1 oktober 2025, waar zijn verschenen: de vissers, vertegenwoordigd door [appellant A], bijgestaan door mr. R. Scholten, rechtsbijstandverlener te Harderwijk, en de minister vertegenwoordigd door mr. M.J.H. van der Burgt, vergezeld door ing. B. Willems, dr. J.J. de Leeuw en J.J.J. Volwater Msc, deskundigen van Wageningen Marine Research. Overwegingen Inleiding 1. De vissers oefenen op het IJsselmeer beroepsmatig de zegenvisserij op schubvis uit. De zegen is een net waarvan de onderkant is verzwaard en de bovenkant is voorzien van drijvers, met in het midden een verzamelzak. Bij deze vismethode wordt het net uitgevaren, waarna het wordt binnengetrokken en de in het water aanwezige vis wordt ingesloten. Met de zegenbeugel kan de vis uit het net worden verwijderd. 2. Op grond van artikel 29, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling visserij kan de minister in de vergunning, bedoeld in artikel 8 van het Reglement voor de binnenvisserij 1985, het aantal dagen waarop het is toegestaan om met de zegen te vissen, bedoeld in het vierde lid, voor dat visseizoen reduceren, voor zover nodig vanuit het oogpunt van visstandbeheer. 3. Voor de visseizoenen 2021/2022 en 2022/2023 heeft de minister het aantal dagen per zegenrecht teruggebracht van zeven naar twee, omdat het volgens de minister niet goed gaat met het brasembestand op het IJsselmeer. De reductie van het aantal zegendagen is nodig om het brasembestand te beschermen en herstellen met het oog op een duurzame toekomst voor de visserij, aldus de minister. De minister heeft zich voor de reductie gebaseerd op verschillende rapporten van Wageningen Marine Research (hierna: WMR). De vissers zijn het niet eens met de reductie. Het oordeel van de rechtbank 4. De rechtbank heeft, voor zover relevant voor dit hoger beroep, geoordeeld dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd hoe hij tot de reductie van het aantal zegendagen van zeven naar twee is gekomen. Daarbij mocht de minister zich baseren op de WMR-rapporten, omdat daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn. Volgens de rechtbank hebben de vissers geen gelijkwaardig wetenschappelijk onderzoek tegenover de WMR-rapport De Afdeling overweegt daartoe als volgt. A. Is de reductiemaatregel in strijd met het Actieplan? 10. De Afdeling is van oordeel dat geen sprake is van strijd met het Actieplan. Het Actieplan is een document met een aanzet tot beleid om tot een toekomstbestendig visserijbeheer van het IJsselmeergebied te komen. In dit document zijn geen concrete maatregelen aangekondigd. Wel is in het Actieplan te lezen dat eerder een lagere reductiedoelstelling is nagestreefd. Dit betekent evenwel niet dat de minister geen aanvullende maatregelen mag nemen. Als de minister daartoe wil overgaan, moet hij deugdelijk motiveren waarom hij dit nodig acht. De vraag of de minister daaraan heeft voldaan, zal de Afdeling hierna beantwoorden. Het betoog slaagt niet. B. Is de reductiemaatregel deugdelijk gemotiveerd? 11. De Afdeling ziet zich onder meer voor de vraag gesteld of de minister zich heeft mogen baseren op de WMR-rapporten. Omdat in de WMR-rapporten als uitgangspunt is genomen dat de beheersdoelstellingen in 2027 gehaald moeten worden, zal de Afdeling eerst beoordelen of de minister deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij dit jaar als richtjaar heeft gekozen. - 2027 als richtjaar 12. In het besluit van 21 april 2022 is te lezen dat de beleidsdoelstelling sinds visseizoen 2017/2018 is zoals geformuleerd in het document ‘Toekomstbeeld visstand IJsselmeer/Markermeer -synthesedocument’, bijlage bij de brief van minister aan het college van Gedeputeerde Staten van Fryslân van 23 januari 2017. De aanleiding voor dit document is dat de minister in 2014 is begonnen met sturen op de visstand en dat destijds is afgesproken dat een toekomstbeeld voor de visstandontwikkeling op het IJsselmeer zou worden opgesteld, waarbij is uitgegaan van een periode van ongeveer 15 jaar. In het document is het toekomstbeeld geschetst op basis van verplichtingen die volgen uit de Visserijwet en de Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (Kaderrichtlijn water; hierna: KRW). Daarbij is gekeken of aansluiting kon worden gezocht bij de planning en de sturingssystematiek, zoals die binnen de KRW wordt gehanteerd. De KRW werkt met planperiodes van steeds 6 jaar, die op dat moment liepen tot 2027. De minister is daarbij uitgegaan van de periode van ongeveer 15 jaar voor een bestendige transitie in de visstandontwikkeling, en van het begin in 2014 omdat hij toen is begonnen met sturen op de visstand. Daarom heeft de minister als uitgangspunt genomen dat in 2027 de belangrijkste beoogde veranderingen in de visstand zichtbaar moeten zijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister dit mogen doen. In de KRW zijn, met het oog op andere beleidsterreinen, waaronder het visserijbeleid, kwaliteitsdoelstellingen en ambities voor de waterkwaliteit geformuleerd. De waterkwaliteit heeft immers invloed op de visstand. Aansluiten bij planperiodes van de KRW is daarom niet onredelijk. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog slaagt in zoverre niet. - Mocht de minister zich baseren op de WMR-rapporten? 12.1. De minister mag op het advies van een deskundige, zoals WMR, afgaan, nadat hij is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag de minister niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt de minister de adviseur een reactie op wat de wederpartij over het advies heeft aangevoerd. De A Elk ander beheerbesluit leidt tot een te grote kans op een biomassa-omvang die te laag is om te voldoen aan het voorzorgsprincipe, aldus de onderzoekers. 12.4. De Afdeling is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de WMR-rapporten op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. De Afdeling acht daarbij van belang dat in de resultaten uit de surveys een duidelijke negatieve trend voor de hoeveelheid gevangen brasem zichtbaar is. Hiermee kan binnen wetenschappelijk aanvaardbare grenzen een inschatting worden gemaakt van het brasembestand, omdat deze meetmethode al gedurende een lange periode - ten tijde van de WMR-rapporten al meer dan 25 jaar - jaarlijks op dezelfde wijze wordt toegepast. Ook zijn terecht op basis van een modelmatige inschatting van het brasembestand de gevolgen van potentiële oogstregels in kaart gebracht. MSE-modellen zijn daarvoor immers de internationaal erkende standaard, zoals ook de vissers op de zitting hebben erkend. Volgens de onderzoekers is daarbij in dit geval minder waarde gehecht aan de aanlandingscijfers van de vissers, omdat deze voor te korte tijdsperiode beschikbaar zijn. De Afdeling acht deze redenering begrijpelijk. Verder is, anders dan de vissers betogen, van vage normen geen sprake. Tijdens de zitting van de Afdeling hebben de onderzoekers desgevraagd bevestigd dat de betekenis van ‘veilige biologische grenzen’ en ‘kritische grenswaarden’ gelijk is aan ‘Blim’, te weten een biomassa-omvang die nodig is om het bestand in stand te houden. Tot slot zijn de WMR-rapporten ‘Migratiestudie brasem in het IJsselmeergebied in 2020’, C086/20 van oktober 2020, en ‘Hypotheses voor afname van de visstand in het IJsselmeer’, C051/20a van september 2020, waarnaar de vissers verwijzen, niet tegenstrijdig aan de rapporten waarop de minister de reductiemaatregel heeft gebaseerd. Deze rapporten bevestigen weliswaar dat weinig bekend is over de brasemstand, maar gaan wel uit van de eerdere conclusies over de slechte stand van het brasembestand. De Afdeling is dan ook van oordeel dat de vissers er niet in zijn geslaagd om concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren te brengen. De minister heeft zich daarom, zonder nadere motivering, mogen baseren op de rapporten. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog slaagt niet. C. Evenredigheid 13. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Uit deze uitspraak volgt dat de bestuursrechter van geval tot geval, in het verlengde van de tegen het besluit aangevoerde beroepsgronden, zal moeten bepalen of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de maatregel (uitdrukkelijk) bij de toetsing moeten worden betrokken. De argumenten van de vissers gaan over de noodzakelijkheid en evenwichtigheid van de reductie. De Afdeling zal zich daarom hiertoe beperken. - Noodzakelijkheid 14. Onder 12.4 is al geconcludeerd dat de minister op basis van de rapporten zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het niet goed gaat met de brasemstand. Vanwege die slechte brasemstand is in WMR-rapport C070/20 geadviseerd om brasem helemaal niet te laten bevissen. De minister heeft het daarom noodzakelijk mogen achten om het aantal zegendagen te reduceren. De minister heeft toegelicht dat hij is afgeweken van het advies van WMR om helemaal geen zegendagen toe te kennen, omdat hij aan de financiële belangen van de vissers tegemoet wilde komen. Het alternatief van de vissers om het aantal zegendagen te reduceren naar vijf dagen in plaats van twee dagen, staat nog verder af van het advies dan wat de minister al ten guns