ECLI:NL:RVS:2026:3487

Bij besluit van 12 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân Ippel Dredging gelast om uiterlijk op 31 maart 2021 de opslag van niet toepasbare baggerspecie binnen de inrichting op het perceel Bovenburen 4 te Koudum te staken en gestaakt te houden onder oplegging van een dwangsom van € 300.000,00 ineens. Op 29 november 2019 heeft Ippel Dredging een melding op grond van het Besluit bodemkwaliteit gedaan betreffende de tijdelijke opslag van 7.200 m3 baggerspecie van het project Hallumer Feart van 1 april 2020 tot 30 september 2020 op het terrein Bovenburen 4 te Koudum. Het college heeft de ontvangst van de melding op 17 december 2019 bevestigd. Vermeld is dat de melding voldoet aan de indieningsvereisten van het Bbk. Verder is vermeld dat de toepasser zich dient te houden aan de zorgplicht. Op 10 en 11 maart 2020 heeft een toezichthouder een controle uitgevoerd op het perceel. Hij heeft geconstateerd dat Ippel Dredging reeds is begonnen met de in de melding genoemde werkzaamheden. Bij mail van 12 maart 2020 heeft het college Ippel Dredging bericht dat de bagger uit de Hallumervaart van vakken 1 tot en met 6 niet naar het bedrijfsterrein Bovenburen 4 te Koudum mag. De bagger is ingedeeld als niet toepasbaar en mag volgens de melding Activiteitenbesluit waaronder het bedrijf in werking is, niet aangevoerd worden. 202300080/1/R1. Datum uitspraak: 17 juni 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Ippel Dredging B.V., gevestigd in Koudum, gemeente Súdwest-Fryslân, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 29 november 2022 in zaak nr. 21/2148 in het geding tussen: Ippel Dredging en het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân. Procesverloop Bij besluit van 12 januari 2021 heeft het college Ippel Dredging gelast om uiterlijk op 31 maart 2021 de opslag van niet toepasbare baggerspecie binnen de inrichting op het perceel Bovenburen 4 te Koudum te staken en gestaakt te houden onder oplegging van een dwangsom van € 300.000,00 ineens. Bij besluit van 3 juni 2021 heeft het college het door Ippel Dredging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 29 november 2022 heeft de rechtbank het door Ippel Dredging daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft Ippel Dredging hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 november 2025, waar Ippel Dredging, vertegenwoordigd door mr. H.B. Voskamp, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door S.P. Huizingh en F. Nijp, zijn verschenen. Overwegingen Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Bij besluit van 12 januari 2021 heeft het college aan Ippel Dredging een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Inleiding 2. Op 29 november 2019 heeft Ippel Dredging een melding op grond van het Besluit bodemkwaliteit (hierna: Bbk) gedaan betreffende de tijdelijke opslag van 7.200 m3 baggerspecie van het project Hallumer Feart van 1 april 2020 tot 30 september 2020 op het terrein Bovenburen 4 te Koudum. Het college heeft de ontvangst van de melding op 17 december 2019 bevestigd. Vermeld is dat de melding voldoet aan de indieningsvereisten van het Bbk. Verder is vermeld dat de toepasser zich dient te houden aan de zorgplicht. Op 10 en 11 maart 2020 heeft een toezichthouder een controle uitgevoerd op het perceel. Hij heeft geconstateerd dat Ippel Dredging reeds is begonnen met de in de melding genoemde werkzaamheden. Bij mail van 12 maart 2020 heeft het college Ippel Dredging bericht dat de bagger uit de Hallumervaart van vakken 1 tot en met 6 niet naar het bedrijfsterrein Bovenburen 4 te Koudum mag. De bagger is ingedeeld als niet toepasbaar en mag volgens de melding Activiteitenbesluit waaronder het bedrijf in werking is, niet aangevoerd worden. Bij brief van 7 oktober 2020 heeft het college Ippel Dredging bericht voornemens te zijn om haar een last onder dwangsom op te leggen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat uit het verkennend waterbodemonderzoek van Anteagroep blijkt dat de sliblaag uit de vakken 1 tot en met 6 als niet toepasbaar moet worden beoordeeld, waardoor het gelet op artikel 59, eerste lid, van het Bbk niet is toegestaan om de baggerspecie toe te passen dan wel tijdelijk op te slaan. Baggerspecie uit vak 3 mag niet aangevoerd worden maar moet worden afgevoerd naar een erkend verwerker. Reeds aangevoerde baggerspecie uit vak 4, 5 en 6 moet voorafgaand aan toepassing elders een partijkeuring ondergaan overeenkomstige AP04 en daarna voor 1 november 2020 zijn verwijderd overeenkomstig het Bbk. Bij brief van 23 oktober 2020 heeft het college het voornemen aangepast in die zin dat reeds aangevoerde baggerspecie uit vak 4, 5 en 6 ook moet worden afgevoerd naar een erkend verwerker uiterlijk 25 november 2020. Op 4 november 2020 heeft er een gesprek tussen het college en Ippel Dredging plaatsgevonden. Ippel Dredging is daarbij in de gelegenheid gesteld om voor 25 november 2020 een plan van aanpak met opdracht voor een onderzoek naar de kwaliteit van de baggerspecie in te dienen. Vervolgens heeft Ippel Dredging op 25 november 2020 per e-mail een zienswijze ingediend. Bij besluit van 12 januari 2021 heeft het college vervolgens de last onder dwangsom opgelegd, die bij besluit op bezwaar van 3 juni 2021 is gehandhaafd. 3. Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Het opslaan van baggerspecie voldoet volgens hem niet aan artikel 39, 59 en 60 van het Bbk. De kwaliteit van de grond of baggerspecie overschrijdt volgens het college de maximale waarden voor de bodemkwaliteitsklasse en de opslag daarvan is daarom vergunningplichtig op grond van artikel 2.1, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) en categorie 28.10, aanhef en onder 27, van bijlage 1, onderdeel C van het Bor. Ippel beschikt echter niet over de vereiste vergunning, aldus het college. Wettelijk kader 4. Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: [..] e.1°.het oprichten, 2°.het veranderen of veranderen van de werking of 3°.het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk" Artikel 2.1, tweede lid, van het Bor luidt: "Als categorieën vergunningplichtige inrichtingen worden aangewezen de categorieën inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort en de categorieën inrichtingen die als zodanig zijn aangewezen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C." Bijlage I, onderdeel C, categorie 28, onderdeel 28.10 luidt: "Als categorieën vergunningplichtige inrichtingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van dit besluit, worden aangewezen de inrichtingen voor nuttige toepassing of verwijdering van afvalstoffen, met de volgende uitzonderingen: [..] 27. het opslaan van ten hoogste 10.000 kubieke meter grond en baggerspecie die voldoet aan de eisen van de artikelen 39, 59 of 60 van het Besluit bodemkwaliteit" Artikel 58 van het Bbk luidt: "1. Indien het bevoegd gezag de bodemkwaliteitsklasse niet heeft vastgelegd op een kaart, stelt degene die voornemens is grond of baggerspecie toe te passen de bodemkwaliteitsklasse vast op de bij regeling van Onze Ministers bepaalde wijze. Hierbij worden gegevens gebruikt die afkomstig zijn van een persoon of een instelling die beschikt over een erkenning. [..] 3. Het eerste lid is niet van toepassing op het toepassen van grond of baggerspecie als bedoeld in artikel 35, eerste lid, onder h, met een duur van korter dan 6 maanden." Artikel 59 luidt: "1. Voor het toepassen van grond of baggerspecie, bedoeld in artikel 35, onder a tot en met e, op of in de bodem, uitgezonderd de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam, overschrijdt de kwaliteit van de grond of baggerspecie niet: a.de maximale waarden voor de bodemfunctieklasse wonen of industrie; en b.de maximale waarden voor de bodemkwaliteitsklassen. 2. Voor het op of in de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam toepassen van grond of baggerspecie als bedoeld in artikel 35, onder a en c tot en met e, en het op of in de bodem toepassen van grond en baggerspecie als bedoeld in artikel 35, onder h, overschrijdt de kwaliteit van de grond of baggerspecie niet de waarden, bedoeld in het eerste lid, onder b. 3. Onverminderd het bepaalde in het tweede lid, overschrijdt bij toepassing in een oppervlaktewaterlichaam de kwaliteit van de grond niet de maximale waarden voor de bodemfunctieklasse industrie." Gronden hoger beroep Geen overtreding 5. Ippel Dredging betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake was van een overtreding. Volgens haar heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat geen grond kan worden gevonden voor de stelling van Ippel Dredging dat het haar was toegestaan om de baggerspecie tijdelijk, voor de duur van zes maanden, op te slaan. De rechtbank heeft in dat kader ten onrechte overwogen dat artikel 58, eerste lid, van het Bbk niet geldt voor meldingsplichtige inrichtingen, omdat in categorie 28.10 onder 27 van bijlage I, onderdeel C, van het Bor alleen wordt verwezen naar artikelen 39, 59 en 60 van het Bbk. Volgens Ippel Dredging is op grond van artikel 58, eerste en derde lid, een bepaalde wanverhouding tussen ontvangende bodem en de baggerspecie toegestaan wanneer de opslag niet meer dan zes maanden duurt. De rechtbank heeft verder miskend dat het college ten onrechte aan de last ten grondslag heeft gelegd dat de baggerspecie is gelegen nabij de invloedssfeer van het riooloverstort. Ippel Dredging voert verder aan dat door de aanleg van een vloeistofkerende vloer geen sprake was van vervuiling van de ondergrond. 5.1. Vast staat dat Ippel Dredging niet beschikt over een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Het betoog van Ippel Dredging dat desondanks geen sprake is van een overtreding is zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak gemotiveerd ingegaan op die gronden. Het door Ippel Dredging aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig is. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 4.2 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt hieraan nog toe dat het in deze zaak gaat om de vraag of een vergunningplicht als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo geldt. Artikel 58 van het Bbk wordt niet genoemd in categorie 28.10 onder 27 van bijlage I, onderdeel C, van het Bor, waarin een uitzondering op deze vergunningplicht is geregeld en waarin alleen wordt verwezen naar de artikelen 39, 59 en 60 van het Bbk. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat aan de last onder dwangsom niet ten grondslag is gelegd dat de baggerspecie is gelegen nabij de invloedssfeer van de riooloverstorten. De overtreding betreft de opslag van niet-toepasbare baggerspecie zonder de daarvoor vereiste vergunning. Voor zover Ippel Dredging op de zitting heeft gesteld dat het moment dat de baggerspecie het depot verlaat bepalend is bij de vraag of sprake is van niet-toepasbare baggerspecie en, om die reden, een overtreding, overweegt de Afdeling dat, zoals het college in reactie daarop heeft toegelicht, uit de systematiek van het Bbk volgt dat het opslaan van baggerspecie een vorm van toepassen van baggerspecie is. Het moment van de inname van de baggerspecie is dan ook bepalend voor de vraag of het opslaan daarvan al dan niet een overtreding is. Voor zover Ippel Dredging aanvoert dat zij een vloeistofkerende vloer heeft aangelegd, wordt verder overwogen dat, wat daar verder van zij, deze vloeistofkerende vloer niet afdoet aan de vergunningplicht. Het college heeft overigens toegelicht dat voor de opslag van niet-toepasbare baggerspecie zoals hier aan de orde onder meer een vloeistofdichte voorziening noodzakelijk is die vloeistoffen permanent tegenhoudt, in tegenstelling tot tijdelijk zoals in het geval van een vloeistofkerende vloer. Niet in geschil is dat geen sprake is van een vloeistofdichte voorziening. Het betoog slaagt niet. Beginselplicht tot handhaving 6. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. 7. Ippel Dredging betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden onevenredig is. Volgens haar was er sprake van concreet zicht op legalisatie en kan zij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel doen. Ippel Dredging wijst er in dit kader op dat de opslag naar aanleiding van de door haar gedane melding bij brief van 17 december 2019 was goedgekeurd. Verder was op 4 november 2020 afgesproken dat de baggerspecie tot en met 1 april 2021 mocht blijven liggen om Ippel de gelegenheid te geven om de baggerspecie te bemonsteren en te laten onderzoeken en hiervoor een koper te zoeken. Verder zou de baggerspecie na verloop van een aantal maanden als gevolg van het indrogen niet meer de kwalificatie "niet toepasbaar" maar "industrie" hebben, waarmee alsnog zou zijn voldaan aan de vereisten van het Bbk, aldus Ippel Dredging. 7.1. De Afdeling volgt Ippel Dredging niet in haar standpunt dat sprake was van concreet zicht op legalisatie. Daartoe wordt overwogen dat Ippel Dredging geen aanvraag ter legalisering heeft ingediend. Voor zover Ippel Dredging aanvoert dat de kans groot was dat de kwaliteit van de opgeslagen baggerspecie na verloop van 6 maanden niet meer de kwalificatie "niet toepasbaar" zou hebben, is dit, wat daar verder van zij, evenmin aan te merken als concreet zicht op legalisatie ten tijde van het opleggen van de last. 7.2. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte 7.3. Het door Ippel Dredging aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat bij haar gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden. De brief van 17 december 2019 betreft de ontvangstbevestiging van de door Ippel Dredging gedane melding. Daaruit kan niet worden afgeleid dat er niet handhavend zou worden opgetreden tegen de opslag van niet-toepasbare baggerspecie. In deze brief staat dat de melding voldoet aan de indieningsvereisten maar ook dat de toepasser verantwoordelijk is en blijft voor het voldoen aan de eisen van het Besluit bodemkwaliteit, dat hier op gecontroleerd kan worden en indien nodig handhavend kan worden opgetreden. Het college heeft verder toegelicht dat Ippel Dredging kon weten dat de niet-toepasbare baggerspecie niet binnen de inrichting mocht worden opgeslagen, gelet op het waterbodemonderzoek van 16 september 2019 en het bestek van Wetterskip Fryslan van 16 september 2019, waarin staat dat de niet toepasbare baggerspecie naar een erkend verwerker moest worden afgevoerd. Bovendien is Ippel Dredging een professionele marktpartij in baggerspecie en had zij ook om die reden kunnen en moeten weten dat de niet-toepasbare baggerspecie niet binnen de inrichting mocht worden opgeslagen. Het college heeft er verder op gewezen dat, voor zover er al verwarring was over de brief van 17 december 2019, Ippel Dredging extra tijd is gegeven om de overtreding te beëindigen. Niet in geschil is dat Ippel Dredging in een gesprek op 4 november 2020 met medewerkers van de Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing (FUMO) in de gelegenheid is gesteld om een plan van aanpak met een opdracht voor een onderzoek naar de kwaliteit van de baggerspecie in te dienen vóór 25 november 2020 en dat daarbij als uitgangspunt het verwijderen van de baggerspecie vóór 1 april 2021 gold. Vast staat dat Ippel Dredging in verband met de kosten heeft afgezien van het laten uitvoeren van een onderzoek en dat het door haar ingediende plan van aanpak geen opdracht voor een onderzoek bevatte. Dat het college daarop heeft besloten een last op te leggen met een begunstigingstermijn tot 1 april 2021 is niet in strijd met het vertrouwensbeginsel. Ippel Dredging is immers zelf van de met het college gemaakte afspraak afgeweken. Dat het college, zoals Ippel Dredging stelt, niet heeft gereageerd op haar verzoek om bij te dragen in de kosten voor een onderzoek doet aan het voorgaande niet af. Het door het college bijdragen in de kosten van een onderzoek, daargelaten of het college daartoe gehouden zou kunnen zijn, maakte geen deel uit van de op 4 november 2020 gemaakte afspraak. Het betoog slaagt niet. Hoogte dwangsom 8. Ippel Dredging betoogt dat de hoogte van de dwangsom van € 300.000,00 niet in verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Volgens haar zou inning daarvan haar faillissement betekenen. Zij wijst er op dat de ondergrond door de vloeistofkerende laag niet vervuild is en dat de kwaliteitsklasse ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom "industrie" was. Zij wijst er verder op dat zij de toezegging had gedaan dat de baggerspecie op 1 april 2021 uit de inrichting zou worden afgevoerd. 8.1. Het door Ippel Dredging aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat de dwangsom te hoog is. De enkele stelling van Ippel Dredging dat inning haar faillissement zou betekenen is daarvoor onvoldoende. Zoals het college heeft toegelicht is de hoogte van de dwangsom gerelateerd aan de aard en ernst van de overtreding en heeft de dwangsom tot doel Ippel Dredging te prikkelen om de overtreding te beëindigen. Het college heeft zich verder op het standpunt kunnen stellen dat een dergelijke prikkel niet achterwege gelaten hoeft te worden door een belofte van Ippel Dredging om de baggerspecie voor 1 april 2021 te verwijderen. De omstandigheden dat de ondergrond niet vervuild is door de door Ippel Dredging aangebrachte vloeistofkerende laag en dat de kwaliteitsklasse tijdens het opleggen van de last onder dwangsom als gevolg van het indrogen "industrie" was, zijn, wat daar verder ook van zij, bij de beoordeling van de hoogte van de dwangsom niet relevant. Dit betreft de situatie in de bodem als gevolg van de overtreding dan wel de vraag of sprake is van een overtreding. Die vraag is al bevestigend beantwoord, zie onder 5.1. Het college heeft verder toegelicht dat de hoogte van de dwangsom van € 300.000,00 is gebaseerd op de kosten die Ippel moet maken om de baggerspecie af te voeren naar een erkend verwerker. Het college heeft toegelicht dat de kosten voor de afvoer van 5.000 m3 niet toepasbare baggerspecie is verdubbeld om zo een voldoende prikkelend effect te garanderen. Ippel Dredging heeft deze berekening van de kosten voor de afvoer niet betwist. Het betoog slaagt niet. Conclusie 9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier. w.g. Blomberg lid van de enkelvoudige kamer w.g. Kos griffier Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2026 580