ECLI:NL:RVS:2026:2767

ECLI:NL:RVS:2026:2767 text/xml public 2026-05-15T07:32:09 2026-05-13 Raad voor de Rechtspraak nl Raad van State 2026-05-13 202503833/1/V6 Uitspraak Hoger beroep NL Bestuursrecht Rechtspraak.nl http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2026:2767 text/html public 2026-05-13T10:17:59 2026-05-13 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RVS:2026:2767 Raad van State , 13-05-2026 / 202503833/1/V6 Bij besluit van 9 november 2023 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 40.000,00 wegens acht overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (de Wav) en besloten tot openbaarmaking van de inspectiegegevens. [appellant] is een payrollbedrijf en verleent payrolldiensten aan onder meer [bedrijf]. Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen heeft aan [appellant] voor een aantal buitenlandse studenten tewerkstellingsvergunningen verleend voor het verrichten van arbeid als student voor maximaal zestien uur per week. In het op ambtseed opgemaakte boeterapport van 22 juni 2023 staat dat op 28 september 2021 arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW een melding hebben ontvangen van de IND dat een buitenlandse student mogelijk meer dan de maximaal toegestane werkduur heeft gewerkt. Op 18 januari 2022 hebben de arbeidsinspecteurs een onderzoek ingesteld naar deze student en negentien andere buitenlandse studenten over de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2021. Van acht studenten hebben de arbeidsinspecteurs vastgesteld dat zij de maximale werkduur van zestien uur per week gedurende één of meer weken hebben overschreden. Deze studenten worden hierna vermeld als betrokkenen 1 tot en met 8, in de volgorde zoals ze in het besluit van 5 april 2024 en de uitspraak van de rechtbank staan. [appellant] is de formele werkgever van deze betrokkenen, terwijl [bedrijf] deze betrokkenen inleent en tewerkstelt als maaltijdbezorgers. 202503833/1/V6. Datum uitspraak: 13 mei 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: I. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, II. [appellant], gevestigd in [plaats], appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 juni 2025 in zaak nr. 24/2702 in het geding tussen: [appellant] en de minister. Procesverloop Bij besluit van 9 november 2023 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 40.000,00 wegens acht overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (de Wav) en besloten tot openbaarmaking van de inspectiegegevens. Bij besluit van 5 april 2024 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 9 november 2023 herroepen en de boete vastgesteld op € 22.000,00. Bij uitspraak van 3 juni 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 april 2024 vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, de boete vastgesteld op € 13.000,00 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 5 april 2024. Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. [appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld. De minister heeft een zienswijze naar voren gebracht. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 januari 2026, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. D. Neys, en [appellant], vertegenwoordigd door mr. T.E. van Houwelingen-Boer, advocaat in Amsterdam, en [gemachtigde A] en [gemachtigde B], zijn verschenen. Overwegingen Inleiding 1. [appellant] is een payrollbedrijf en verleent payrolldiensten aan onder meer [bedrijf]. Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen heeft aan [appellant] voor een aantal buitenlandse studenten tewerkstellingsvergunningen verleend voor het verrichten van arbeid als student voor maximaal zestien uur per week. In het op ambtseed opgemaakte boeterapport van 22 juni 2023, kenmerk 2145177/157, (het boeterapport) staat dat op 28 september 2021 arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW (nu: de Nederlandse Arbeidsinspectie) een melding hebben ontvangen van de IND dat een buitenlandse student mogelijk meer dan de maximaal toegestane werkduur heeft gewerkt. Op 18 januari 2022 hebben de arbeidsinspecteurs een onderzoek ingesteld naar deze student en negentien andere buitenlandse studenten over de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2021. Van acht studenten hebben de arbeidsinspecteurs vastgesteld dat zij de maximale werkduur van zestien uur per week gedurende één of meer weken hebben overschreden. Deze studenten worden hierna vermeld als betrokkenen 1 tot en met 8, in de volgorde zoals ze in het besluit van 5 april 2024 en de uitspraak van de rechtbank staan. [appellant] is de formele werkgever van deze betrokkenen, terwijl [bedrijf] deze betrokkenen inleent en tewerkstelt als maaltijdbezorgers. De minister heeft een boete opgelegd wegens acht overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav en besloten tot openbaarmaking van de inspectiegegevens. Het hoger beroep van de minister Is de melding een op de zaak betrekking hebbend stuk? 2. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de melding van de IND een op de zaak betrekking hebbend stuk is. Volgens de minister is de melding slechts de aanleiding voor het onderzoek door de arbeidsinspecteurs geweest en is het geen stuk dat aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegen. Hij wijst hierbij op de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4367. 2.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraken van 30 oktober 2024, onder 4.1, en 5 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:411, onder 5.1, behoren tot op de zaak betrekking hebbende stukken ten minste die stukken waarop het bestuursorgaan zijn besluit heeft doen steunen, adviezen die zijn uitgebracht met het oog op het genomen besluit, onderzoeksrapporten, verslagen van hoorzittingen en oplegnotities. Stukken waarover het bestuursorgaan de beschikking heeft in verband met de besluitvorming, maar waarop het besluit niet rechtstreeks steunt, hebben op de zaak betrekking als deze stukken gelet op de omvang van het geschil relevant kunnen zijn voor de beoordeling van het besluit. In het boeterapport staat dat de arbeidsinspecteurs op 28 september 2021 een melding hebben ontvangen van de IND dat een buitenlandse student mogelijk meer dan zestien uur per week arbeid heeft verricht voor [appellant]. De arbeidsinspecteurs hebben toen een bestandsvergelijking verricht, waaruit is gebleken dat bij [appellant] meer buitenlandse studenten in dienst waren. De arbeidsinspecteurs hebben vervolgens onderzoek verricht. Het boeterapport is gebaseerd op dit onderzoek en de besluitvorming is gebaseerd op het boeterapport. De minister heeft de besluitvorming dus niet doen steunen op de melding. Ook is de melding niet relevant voor de omvang van het geschil, omdat de minister de acht overtredingen heeft vastgesteld op basis van het onderzoek dat de arbeidsinspecteurs hebben verricht. Dat de melding de aanleiding is geweest voor het onderzoek dat de arbeidsinspecteurs hebben verricht, maakt, anders dan de rechtbank heeft overwogen, dan ook niet dat het een op de zaak betrekking hebbend stuk is. Het betoog slaagt. Het hoger beroep van de minister en het incidenteel hoger beroep van [appellant] 3. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij het besluit van 5 april 2024 ondeugdelijk heeft gemotiveerd, omdat hij daarin niet kenbaar rekening heeft gehouden met de bijzondere positie van [appellant] als payrollbedrijf. Verder betoogt zowel de minister als [appellant] dat de rechtbank de boete ten onrechte heeft vastgesteld op € 13.000,00. De minister betoogt daarover dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij [appellant] niet verantwoordelijk mag houden voor de eerste drie keren dat een betrokkene de maximale werkduur heeft overschreden, en dat [appellant] pas vanaf de vierde keer verwijtbaar heeft gehandeld.

ECLI:NL:RVS:2026:2767 text/xml public 2026-05-15T07:32:09 2026-05-13 Raad voor de Rechtspraak nl Raad van State 2026-05-13 202503833/1/V6 Uitspraak Hoger beroep NL Bestuursrecht Rechtspraak.nl http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2026:2767 text/html public 2026-05-13T10:17:59 2026-05-13 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RVS:2026:2767 Raad van State , 13-05-2026 / 202503833/1/V6 Bij besluit van 9 november 2023 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 40.000,00 wegens acht overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (de Wav) en besloten tot openbaarmaking van de inspectiegegevens. [appellant] is een payrollbedrijf en verleent payrolldiensten aan onder meer [bedrijf]. Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen heeft aan [appellant] voor een aantal buitenlandse studenten tewerkstellingsvergunningen verleend voor het verrichten van arbeid als student voor maximaal zestien uur per week. In het op ambtseed opgemaakte boeterapport van 22 juni 2023 staat dat op 28 september 2021 arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW een melding hebben ontvangen van de IND dat een buitenlandse student mogelijk meer dan de maximaal toegestane werkduur heeft gewerkt. Op 18 januari 2022 hebben de arbeidsinspecteurs een onderzoek ingesteld naar deze student en negentien andere buitenlandse studenten over de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2021. Van acht studenten hebben de arbeidsinspecteurs vastgesteld dat zij de maximale werkduur van zestien uur per week gedurende één of meer weken hebben overschreden. Deze studenten worden hierna vermeld als betrokkenen 1 tot en met 8, in de volgorde zoals ze in het besluit van 5 april 2024 en de uitspraak van de rechtbank staan. [appellant] is de formele werkgever van deze betrokkenen, terwijl [bedrijf] deze betrokkenen inleent en tewerkstelt als maaltijdbezorgers. 202503833/1/V6. Datum uitspraak: 13 mei 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: I. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, II. [appellant], gevestigd in [plaats], appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 juni 2025 in zaak nr. 24/2702 in het geding tussen: [appellant] en de minister. Procesverloop Bij besluit van 9 november 2023 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 40.000,00 wegens acht overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (de Wav) en besloten tot openbaarmaking van de inspectiegegevens. Bij besluit van 5 april 2024 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 9 november 2023 herroepen en de boete vastgesteld op € 22.000,00. Bij uitspraak van 3 juni 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 april 2024 vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, de boete vastgesteld op € 13.000,00 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 5 april 2024. Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. [appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld. De minister heeft een zienswijze naar voren gebracht. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 januari 2026, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. D. Neys, en [appellant], vertegenwoordigd door mr. T.E. van Houwelingen-Boer, advocaat in Amsterdam, en [gemachtigde A] en [gemachtigde B], zijn verschenen. Overwegingen Inleiding 1. [appellant] is een payrollbedrijf en verleent payrolldiensten aan onder meer [bedrijf]. Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen heeft aan [appellant] voor een aantal buitenlandse studenten tewerkstellingsvergunningen verleend voor het verrichten van arbeid als student voor maximaal zestien uur per week. In het op ambtseed opgemaakte boeterapport van 22 juni 2023, kenmerk 2145177/157, (het boeterapport) staat dat op 28 september 2021 arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW (nu: de Nederlandse Arbeidsinspectie) een melding hebben ontvangen van de IND dat een buitenlandse student mogelijk meer dan de maximaal toegestane werkduur heeft gewerkt. Op 18 januari 2022 hebben de arbeidsinspecteurs een onderzoek ingesteld naar deze student en negentien andere buitenlandse studenten over de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2021. Van acht studenten hebben de arbeidsinspecteurs vastgesteld dat zij de maximale werkduur van zestien uur per week gedurende één of meer weken hebben overschreden. Deze studenten worden hierna vermeld als betrokkenen 1 tot en met 8, in de volgorde zoals ze in het besluit van 5 april 2024 en de uitspraak van de rechtbank staan. [appellant] is de formele werkgever van deze betrokkenen, terwijl [bedrijf] deze betrokkenen inleent en tewerkstelt als maaltijdbezorgers. De minister heeft een boete opgelegd wegens acht overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav en besloten tot openbaarmaking van de inspectiegegevens. Het hoger beroep van de minister Is de melding een op de zaak betrekking hebbend stuk? 2. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de melding van de IND een op de zaak betrekking hebbend stuk is. Volgens de minister is de melding slechts de aanleiding voor het onderzoek door de arbeidsinspecteurs geweest en is het geen stuk dat aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegen. Hij wijst hierbij op de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4367. 2.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraken van 30 oktober 2024, onder 4.1, en 5 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:411, onder 5.1, behoren tot op de zaak betrekking hebbende stukken ten minste die stukken waarop het bestuursorgaan zijn besluit heeft doen steunen, adviezen die zijn uitgebracht met het oog op het genomen besluit, onderzoeksrapporten, verslagen van hoorzittingen en oplegnotities. Stukken waarover het bestuursorgaan de beschikking heeft in verband met de besluitvorming, maar waarop het besluit niet rechtstreeks steunt, hebben op de zaak betrekking als deze stukken gelet op de omvang van het geschil relevant kunnen zijn voor de beoordeling van het besluit. In het boeterapport staat dat de arbeidsinspecteurs op 28 september 2021 een melding hebben ontvangen van de IND dat een buitenlandse student mogelijk meer dan zestien uur per week arbeid heeft verricht voor [appellant]. De arbeidsinspecteurs hebben toen een bestandsvergelijking verricht, waaruit is gebleken dat bij [appellant] meer buitenlandse studenten in dienst waren. De arbeidsinspecteurs hebben vervolgens onderzoek verricht. Het boeterapport is gebaseerd op dit onderzoek en de besluitvorming is gebaseerd op het boeterapport. De minister heeft de besluitvorming dus niet doen steunen op de melding. Ook is de melding niet relevant voor de omvang van het geschil, omdat de minister de acht overtredingen heeft vastgesteld op basis van het onderzoek dat de arbeidsinspecteurs hebben verricht. Dat de melding de aanleiding is geweest voor het onderzoek dat de arbeidsinspecteurs hebben verricht, maakt, anders dan de rechtbank heeft overwogen, dan ook niet dat het een op de zaak betrekking hebbend stuk is. Het betoog slaagt. Het hoger beroep van de minister en het incidenteel hoger beroep van [appellant] 3. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij het besluit van 5 april 2024 ondeugdelijk heeft gemotiveerd, omdat hij daarin niet kenbaar rekening heeft gehouden met de bijzondere positie van [appellant] als payrollbedrijf. Verder betoogt zowel de minister als [appellant] dat de rechtbank de boete ten onrechte heeft vastgesteld op € 13.000,00. De minister betoogt daarover dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij [appellant] niet verantwoordelijk mag houden voor de eerste drie keren dat een betrokkene de maximale werkduur heeft overschreden, en dat [appellant] pas vanaf de vierde keer verwijtbaar heeft gehandeld.

De minister betoogt verder dat de rechtbank in de bijzondere positie van [appellant] als payrollbedrijf ten onrechte aanleiding heeft gezien om de boetes in beginsel met de helft te matigen. [appellant] betoogt daarover dat de rechtbank het boetebedrag, na verdere matiging voor betrokkene 5, had moeten vaststellen op € 12.000,00. 3.1. Deze betogen gaan in de kern over de vraag of de rechtbank de hoogte van de boete voldoende heeft gemotiveerd. De Afdeling ziet daarom aanleiding om deze betogen samen te bespreken. Het toetsingskader 3.2. De minister is op grond van artikel 19a, eerste lid, van de Wav bevoegd om een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van deze bepaling om een discretionaire bevoegdheid van de minister. Op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet de minister bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet hij rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Op grond van artikel 19d, zesde lid, van de Wav heeft de minister beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor overtredingen zijn vastgesteld. Ook bij het toepassen van deze beleidsregels moet de minister in elk individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Hij moet de boete altijd, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo vaststellen dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van de minister zonder terughoudendheid. 3.3. In de uitspraak van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973, onder 3.2 en onder 7, heeft de Afdeling overwogen dat de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2017 ten onrechte geen onderscheid maakt tussen opzet, grove schuld en normale verwijtbaarheid bij het vaststellen van het toepasselijke boetenormbedrag. Hetzelfde geldt voor de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2020 en eerdere beleidsregels. Hoewel de minister inmiddels nieuw beleid heeft neergelegd in de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2025, is op deze zaak de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2020 van toepassing. De Afdeling houdt in deze zaak vast aan wat zij in haar uitspraak van 13 juli 2022 over dit beleid heeft overwogen. Zoals volgt uit die uitspraak, onder 7.2, mag de minister bij overtreding van de Wav in beginsel uitgaan van normale verwijtbaarheid. In dat geval is 50% van het boetenormbedrag een passend uitgangspunt. Dat de Wav als zodanig bekend wordt verondersteld en dat deze is overtreden, brengt nog niet met zich dat de werkgever in kwestie de overtreding opzettelijk heeft begaan of daaraan grove schuld heeft. Afwijking naar beneden van genoemde 50% van het boetenormbedrag is aangewezen als de werkgever verminderd verwijtbaar heeft gehandeld. Onder verminderde verwijtbaarheid vallen situaties waarin het de werkgever niet volledig valt aan te rekenen dat hij de Wav heeft overtreden. Afwijking naar boven van het percentage van 50% is gerechtvaardigd bij opzet of grove schuld bij de werkgever. Grove schuld is aan de orde wanneer de mate van verwijtbaarheid hoger ligt dan de normale verwijtbaarheid, maar de werkgever de overtreding niet opzettelijk heeft begaan. Bijvoorbeeld in het geval van een ernstige, aan opzet grenzende, mate van verwijtbaarheid. Het gaat dan om ernstige nalatigheid, ernstige onzorgvuldigheid of ernstige onachtzaamheid met als gevolg dat de Wav niet of niet behoorlijk is nageleefd. Grove schuld kan ook aan de orde zijn wanneer er omstandigheden zijn die elk op zich normale verwijtbaarheid opleveren, maar in onderlinge samenhang bezien wel leiden tot grove schuld. Het is aan de minister om aan te tonen dat de werkgever met opzet of grove schuld heeft gehandeld. De beoordeling van de betogen 3.4. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister het besluit van 5 april 2024 ondeugdelijk heeft gemotiveerd, maar komt op andere gronden dan de rechtbank tot die conclusie. De Afdeling is verder van oordeel dat de rechtbank de boete ten onrechte heeft vastgesteld op € 13.000,00. De Afdeling legt dit hierna uit. 3.5. In het bezwaarschrift van 21 december 2023 heeft [appellant] aangevoerd dat payrollbedrijven een deels afwijkende positie hebben en dat dit ook met zoveel woorden volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3188, onder 3.3. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] toegelicht dat payrollbedrijven op grotere afstand staan van de werkzaamheden, omdat de werknemer feitelijk ergens anders werkt en payrollbedrijven niet verantwoordelijk zijn voor de werving en selectie van die werknemer, wat wel het geval is bij detacherings- en uitzendbureaus. Door deze afstand is het voor payrollbedrijven zoals zijzelf lastiger om toezicht te houden op de werknemer, bijvoorbeeld als het gaat om het naleven van de werktijden. [appellant] heeft verder toegelicht dat de door haar aangehaalde uitspraak van 23 augustus 2023 weliswaar over een ander juridisch kader gaat, maar dat de Afdeling daarin een indicatie heeft gegeven dat er in het kader van een bestraffende sanctie anders naar payrollbedrijven kan worden gekeken. 3.6. In het besluit op bezwaar heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de uitspraak van 23 augustus 2023 over een ander juridisch kader gaat, maar dat het niettemin op zijn weg ligt om de overweging van de Afdeling over de deels algemeen afwijkende positie van payrollbedrijven bij de beoordeling in deze zaak te betrekken, specifiek in de mate van verwijtbaarheid. Tijdens de zitting heeft de minister toegelicht dat hij sinds de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022 de boete meer afstemt op de mate van verwijtbaarheid. Hieronder valt wat een werkgever heeft gedaan of had kunnen doen om een overtreding te voorkomen. Volgens de minister is hierbij relevant dat payrollbedrijven op een grotere afstand tot de feitelijke uitvoering van de werkzaamheden staan. De minister heeft verder toegelicht dat verwijtbaarheid een glijdende schaal is. Hij heeft eerst in algemene zin gekeken naar de mate van verwijtbaarheid van [appellant]. In dit kader heeft hij vastgesteld dat zich geen situatie voordoet waarin hij [appellant] de overtredingen in het geheel niet mag verwijten, gelet op het aantal overtredingen, de omvang van deze overtredingen, de periode waarover [appellant] deze overtredingen heeft begaan en de acties die zij wel en niet heeft ondernomen. Vervolgens heeft hij betrokken dat [appellant] als payrollbedrijf enerzijds op grotere afstand tot de werkvloer staat, maar anderzijds dat zij een groot bedrijf is en dat het uitlenen van personeel haar kernactiviteit is en dat zij daarom oplettender had moeten zijn bij het houden van toezicht op naleving van de Wav. Volgens de minister is hij in deze zaak daarom uitgegaan van normale verwijtbaarheid, maar heeft hij wel iets coulanter naar de feiten en omstandigheden gekeken, omdat [appellant] een payrollbedrijf is. Vanuit dat perspectief heeft hij per betrokkene gekeken naar de mate van verwijtbaarheid van [appellant]. 3.7. De Afdeling begrijpt uit de toelichting die partijen tijdens de zitting hebben gegeven, dat zij niet betogen dat payrollbedrijven in het algemeen een bijzondere positie innemen in het kader van de Wav. Dat kan overigens ook niet worden afgeleid uit de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, onder 3.1 tot en met 3.6. Zoals partijen zelf ook hebben opgemerkt, gaat die uitspraak over een ander juridisch kader. Die uitspraak gaat namelijk over de vraag of de zorgplicht bedoeld in artikel 2a, tweede lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 ook een vergewis- en toezichtplicht omvat en of het opleggen van een boete voor het overtreden van die bepaling in strijd is met het lex-certabeginsel. Verder gaat die uitspraak, gelet op wat daarin onder 2 is overwogen, alleen over payrollbedrijven die optreden als erkend referent.

De minister betoogt verder dat de rechtbank in de bijzondere positie van [appellant] als payrollbedrijf ten onrechte aanleiding heeft gezien om de boetes in beginsel met de helft te matigen. [appellant] betoogt daarover dat de rechtbank het boetebedrag, na verdere matiging voor betrokkene 5, had moeten vaststellen op € 12.000,00. 3.1. Deze betogen gaan in de kern over de vraag of de rechtbank de hoogte van de boete voldoende heeft gemotiveerd. De Afdeling ziet daarom aanleiding om deze betogen samen te bespreken. Het toetsingskader 3.2. De minister is op grond van artikel 19a, eerste lid, van de Wav bevoegd om een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van deze bepaling om een discretionaire bevoegdheid van de minister. Op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet de minister bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet hij rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Op grond van artikel 19d, zesde lid, van de Wav heeft de minister beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor overtredingen zijn vastgesteld. Ook bij het toepassen van deze beleidsregels moet de minister in elk individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Hij moet de boete altijd, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo vaststellen dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van de minister zonder terughoudendheid. 3.3. In de uitspraak van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973, onder 3.2 en onder 7, heeft de Afdeling overwogen dat de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2017 ten onrechte geen onderscheid maakt tussen opzet, grove schuld en normale verwijtbaarheid bij het vaststellen van het toepasselijke boetenormbedrag. Hetzelfde geldt voor de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2020 en eerdere beleidsregels. Hoewel de minister inmiddels nieuw beleid heeft neergelegd in de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2025, is op deze zaak de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2020 van toepassing. De Afdeling houdt in deze zaak vast aan wat zij in haar uitspraak van 13 juli 2022 over dit beleid heeft overwogen. Zoals volgt uit die uitspraak, onder 7.2, mag de minister bij overtreding van de Wav in beginsel uitgaan van normale verwijtbaarheid. In dat geval is 50% van het boetenormbedrag een passend uitgangspunt. Dat de Wav als zodanig bekend wordt verondersteld en dat deze is overtreden, brengt nog niet met zich dat de werkgever in kwestie de overtreding opzettelijk heeft begaan of daaraan grove schuld heeft. Afwijking naar beneden van genoemde 50% van het boetenormbedrag is aangewezen als de werkgever verminderd verwijtbaar heeft gehandeld. Onder verminderde verwijtbaarheid vallen situaties waarin het de werkgever niet volledig valt aan te rekenen dat hij de Wav heeft overtreden. Afwijking naar boven van het percentage van 50% is gerechtvaardigd bij opzet of grove schuld bij de werkgever. Grove schuld is aan de orde wanneer de mate van verwijtbaarheid hoger ligt dan de normale verwijtbaarheid, maar de werkgever de overtreding niet opzettelijk heeft begaan. Bijvoorbeeld in het geval van een ernstige, aan opzet grenzende, mate van verwijtbaarheid. Het gaat dan om ernstige nalatigheid, ernstige onzorgvuldigheid of ernstige onachtzaamheid met als gevolg dat de Wav niet of niet behoorlijk is nageleefd. Grove schuld kan ook aan de orde zijn wanneer er omstandigheden zijn die elk op zich normale verwijtbaarheid opleveren, maar in onderlinge samenhang bezien wel leiden tot grove schuld. Het is aan de minister om aan te tonen dat de werkgever met opzet of grove schuld heeft gehandeld. De beoordeling van de betogen 3.4. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister het besluit van 5 april 2024 ondeugdelijk heeft gemotiveerd, maar komt op andere gronden dan de rechtbank tot die conclusie. De Afdeling is verder van oordeel dat de rechtbank de boete ten onrechte heeft vastgesteld op € 13.000,00. De Afdeling legt dit hierna uit. 3.5. In het bezwaarschrift van 21 december 2023 heeft [appellant] aangevoerd dat payrollbedrijven een deels afwijkende positie hebben en dat dit ook met zoveel woorden volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3188, onder 3.3. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] toegelicht dat payrollbedrijven op grotere afstand staan van de werkzaamheden, omdat de werknemer feitelijk ergens anders werkt en payrollbedrijven niet verantwoordelijk zijn voor de werving en selectie van die werknemer, wat wel het geval is bij detacherings- en uitzendbureaus. Door deze afstand is het voor payrollbedrijven zoals zijzelf lastiger om toezicht te houden op de werknemer, bijvoorbeeld als het gaat om het naleven van de werktijden. [appellant] heeft verder toegelicht dat de door haar aangehaalde uitspraak van 23 augustus 2023 weliswaar over een ander juridisch kader gaat, maar dat de Afdeling daarin een indicatie heeft gegeven dat er in het kader van een bestraffende sanctie anders naar payrollbedrijven kan worden gekeken. 3.6. In het besluit op bezwaar heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de uitspraak van 23 augustus 2023 over een ander juridisch kader gaat, maar dat het niettemin op zijn weg ligt om de overweging van de Afdeling over de deels algemeen afwijkende positie van payrollbedrijven bij de beoordeling in deze zaak te betrekken, specifiek in de mate van verwijtbaarheid. Tijdens de zitting heeft de minister toegelicht dat hij sinds de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022 de boete meer afstemt op de mate van verwijtbaarheid. Hieronder valt wat een werkgever heeft gedaan of had kunnen doen om een overtreding te voorkomen. Volgens de minister is hierbij relevant dat payrollbedrijven op een grotere afstand tot de feitelijke uitvoering van de werkzaamheden staan. De minister heeft verder toegelicht dat verwijtbaarheid een glijdende schaal is. Hij heeft eerst in algemene zin gekeken naar de mate van verwijtbaarheid van [appellant]. In dit kader heeft hij vastgesteld dat zich geen situatie voordoet waarin hij [appellant] de overtredingen in het geheel niet mag verwijten, gelet op het aantal overtredingen, de omvang van deze overtredingen, de periode waarover [appellant] deze overtredingen heeft begaan en de acties die zij wel en niet heeft ondernomen. Vervolgens heeft hij betrokken dat [appellant] als payrollbedrijf enerzijds op grotere afstand tot de werkvloer staat, maar anderzijds dat zij een groot bedrijf is en dat het uitlenen van personeel haar kernactiviteit is en dat zij daarom oplettender had moeten zijn bij het houden van toezicht op naleving van de Wav. Volgens de minister is hij in deze zaak daarom uitgegaan van normale verwijtbaarheid, maar heeft hij wel iets coulanter naar de feiten en omstandigheden gekeken, omdat [appellant] een payrollbedrijf is. Vanuit dat perspectief heeft hij per betrokkene gekeken naar de mate van verwijtbaarheid van [appellant]. 3.7. De Afdeling begrijpt uit de toelichting die partijen tijdens de zitting hebben gegeven, dat zij niet betogen dat payrollbedrijven in het algemeen een bijzondere positie innemen in het kader van de Wav. Dat kan overigens ook niet worden afgeleid uit de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, onder 3.1 tot en met 3.6. Zoals partijen zelf ook hebben opgemerkt, gaat die uitspraak over een ander juridisch kader. Die uitspraak gaat namelijk over de vraag of de zorgplicht bedoeld in artikel 2a, tweede lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 ook een vergewis- en toezichtplicht omvat en of het opleggen van een boete voor het overtreden van die bepaling in strijd is met het lex-certabeginsel. Verder gaat die uitspraak, gelet op wat daarin onder 2 is overwogen, alleen over payrollbedrijven die optreden als erkend referent.

De overweging onder 3.3 dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (nu: de minister van Asiel en Migratie) tijdens de zitting heeft erkend dat een payrollbedrijf op grotere afstand van de kennismigrant staat dan de inlener/feitelijk werkgever, omdat het de inlener is die de werving en selectie van de kandidaten verzorgt, moet dan ook in dit licht worden gelezen. Dit geldt ook voor de overweging onder 3.3 van die uitspraak dat niet valt in te zien waarom, mede gezien de ook bij de staatssecretaris bekende, deels algemeen afwijkende positie die referent-payrollbedrijven innemen in met name het wervings- en selectietraject van kennismigranten, geen specifiek daarop gerichte algemene regels of aanwijzingen hadden kunnen worden opgesteld en gedeeld. 3.8. Hoewel payrollbedrijven dus niet in het algemeen een bijzondere positie innemen in het kader van de Wav, betoogt de minister wel dat hij in dit geval bij het vaststellen van de mate van verwijtbaarheid rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat [appellant] een payrollbedrijf is. De toelichting die de minister tijdens de zitting heeft gegeven over hoe hij dat heeft gedaan, is naar het oordeel van de Afdeling echter niet terug te lezen in het besluit van 5 april 2024. De minister heeft onder het kopje ‘Hoogte van de boete’ geschreven dat hij bij de beoordeling in deze zaak zal betrekken dat [appellant] een payrollbedrijf is, specifiek voor de mate van verwijtbaarheid. Daarna heeft hij geschreven dat hij in het kader van de evenredigheidsbeoordeling de mate van verwijtbaarheid voor iedere overtreding bij het vaststellen van de boete moet betrekken. Vervolgens heeft hij onder de kopjes ‘Verwijtbaarheid overtreding [betrokkene]’ per betrokkene toegelicht hoe hij tot de mate van verwijtbaarheid van iedere overtreding is gekomen. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de minister voor alle betrokkenen bij de beoordeling heeft betrokken dat zij rechtmatig verblijf in Nederland hadden, dat [appellant] hen correct in de administratie had opgenomen en dat [appellant] hen in overeenstemming met de wettelijke regels had verloond. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, gelden deze omstandigheden echter net zo goed voor werkgevers die geen payrollbedrijven zijn. Verder heeft de minister voor alle betrokkenen bij de beoordeling betrokken hoe vaak en met hoeveel tijd zij de maximaal toegestane werkduur hebben overschreden. Deze omstandigheden gaan echter niet over de mate van verwijtbaarheid. Voor de mate waarin de minister een overtreding aan de overtreder mag verwijten, is namelijk onder meer relevant wat hij had kunnen doen en heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Daarentegen zijn omstandigheden zoals de omvang en de duur van de overtreding relevant voor de ernst van de overtreding. Daarnaast heeft de minister wat betreft betrokkenen 5 en 6 ook betrokken dat zij de teveel gewerkte uren later hebben gecompenseerd. Tijdens de zitting heeft de minister toegelicht dat hij de boetes volgens zijn beleid strikt gelezen niet hoefde te matigen, omdat betrokkenen 5 en 6 de hun vergunde arbeidsduur niet in aaneengesloten weken hebben overschreden, maar dat hij dit uit coulance toch heeft gedaan. Dat deze coulance is ingegeven door de omstandigheid dat [appellant] een payrollbedrijf is, zoals de minister tijdens de zitting heeft toegelicht, kan de Afdeling echter niet afleiden uit het besluit van 5 april 2024. De tussenconclusie 3.9. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de minister het besluit van 5 april 2024 ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Maar de rechtbank heeft daaraan ten onrechte ten grondslag gelegd dat de minister daarin niet kenbaar rekening heeft gehouden met de bijzondere positie van [appellant] als payrollbedrijf, omdat payrollbedrijven niet in het algemeen een bijzondere positie innemen in het kader van de Wav. De minister heeft weliswaar betoogd dat hij bij het vaststellen van de mate van verwijtbaarheid niettemin rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat [appellant] een payrollbedrijf is, maar de Afdeling kan dat uit het besluit niet afleiden. Het vaststellen van de boete 3.10. Alleen al omdat payrollbedrijven niet in het algemeen een bijzondere positie innemen in het kader van de Wav, heeft de rechtbank ten onrechte hierin aanleiding gezien om de boetes in beginsel met de helft te matigen. Verder heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de minister [appellant] niet verantwoordelijk mag houden voor de eerste drie keren dat een betrokkene de maximale werkduur heeft overschreden. Zoals de minister terecht betoogt is iedere keer dat een betrokkene de maximale werkduur heeft overschreden, op zichzelf al een overtreding van de Wav. Tot slot heeft [appellant] haar betoog dat de rechtbank het boetebedrag voor betrokkene 5 in dit geval verder had moeten matigen, gebaseerd op het oordeel van de rechtbank dat de minister haar niet verantwoordelijk mag houden voor de eerste drie keren dat een betrokkene de maximale werkduur heeft overschreden. [appellant] betoogt dit tevergeefs, alleen al omdat de rechtbank dit, zoals gezegd, ten onrechte heeft geoordeeld. De boete die de rechtbank heeft vastgesteld kan dan ook niet standhouden. De Afdeling zal daarom zelf de boete vaststellen. 3.11. De Afdeling stelt vast dat partijen het op zichzelf erover eens zijn dat de acht betrokkenen de maximale werkduur van zestien uur per week gedurende één of meer weken hebben overschreden: - betrokkene 1 heeft in zes weken in totaal 10,64 uur teveel gewerkt; - betrokkene 2 heeft in één week 0,5 uur teveel gewerkt; - betrokkene 3 heeft in één week 0,5 uur teveel gewerkt; - betrokkene 4 heeft in zes weken in totaal 18,85 uur teveel gewerkt; - betrokkene 5 heeft in twee weken in totaal 0,41 uur teveel gewerkt; - betrokkene 6 heeft in drie weken in totaal 6,09 uur teveel gewerkt; - betrokkene 7 heeft in één week 1,91 uur teveel gewerkt; - betrokkene 8 heeft in één week 10 uur teveel gewerkt. 3.12. [appellant] heeft artikel 2, eerste lid, van de Wav dus acht keer overtreden. De betrokkenen hebben de maximale werkduur in de meeste gevallen met relatief geringe duur overschreden. Ook hebben de betrokkenen deze werkduur veelal slechts in één week overschreden. De omvang en duur van de overtredingen zijn naar het oordeel van de Afdeling daarom beperkt gebleven. 3.13. De Afdeling stelt verder vast dat partijen het er op zichzelf ook over eens zijn dat [appellant] inspanningen verricht om overtredingen van de Wav te voorkomen en ook actie heeft ondernomen, toen bleek dat zij de Wav had overtreden. De Afdeling is met de minister van oordeel dat er in dit dossier geen aanwijzingen zijn dat [appellant] de Wav opzettelijk heeft overtreden en ook niet dat zij ernstig nalatig, ernstig onzorgvuldig of ernstig onachtzaam is geweest. De Afdeling gaat daarom uit van normale verwijtbaarheid, oftewel 50% van het boetenormbedrag. 3.14. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:873, onder 5.3), kunnen inspanningen van na de overtreding en voorafgaand aan het besluit niet van betekenis zijn voor de mate van verwijtbaarheid, maar kunnen zij wel van betekenis zijn voor de beoordeling of de boete, gelet op de individuele omstandigheden, passend en geboden is en daarmee evenredig. In dit kader betrekt de Afdeling het volgende. Betrokkenen kregen hun bezorgopdrachten via een mobiele applicatie van [bedrijf]. Omdat het mogelijk was om kort voor het bereiken van de maximaal toegestane werkduur nog een nieuwe bezorgopdracht te krijgen en aan te nemen, kon het voorkomen dat een betrokkene die opdracht niet binnen die werkduur kon afronden. Naar aanleiding van de overschrijdingen van de werkduur heeft [appellant] er in samenspraak met [bedrijf] voor gezorgd dat een bezorger die maximaal zestien uur per week mag werken, via die applicatie geen nieuwe bezorgopdrachten meer krijgt als hij die week al vijftien uur heeft gewerkt. Hierdoor wordt voorkomen dat hij de maximaal toegestane werkduur overschrijdt. Daarnaast betrekt de Afdeling dat betrokkenen 5 en 6 de teveel gewerkte uren later hebben gecompenseerd. 3.15.

De overweging onder 3.3 dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (nu: de minister van Asiel en Migratie) tijdens de zitting heeft erkend dat een payrollbedrijf op grotere afstand van de kennismigrant staat dan de inlener/feitelijk werkgever, omdat het de inlener is die de werving en selectie van de kandidaten verzorgt, moet dan ook in dit licht worden gelezen. Dit geldt ook voor de overweging onder 3.3 van die uitspraak dat niet valt in te zien waarom, mede gezien de ook bij de staatssecretaris bekende, deels algemeen afwijkende positie die referent-payrollbedrijven innemen in met name het wervings- en selectietraject van kennismigranten, geen specifiek daarop gerichte algemene regels of aanwijzingen hadden kunnen worden opgesteld en gedeeld. 3.8. Hoewel payrollbedrijven dus niet in het algemeen een bijzondere positie innemen in het kader van de Wav, betoogt de minister wel dat hij in dit geval bij het vaststellen van de mate van verwijtbaarheid rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat [appellant] een payrollbedrijf is. De toelichting die de minister tijdens de zitting heeft gegeven over hoe hij dat heeft gedaan, is naar het oordeel van de Afdeling echter niet terug te lezen in het besluit van 5 april 2024. De minister heeft onder het kopje ‘Hoogte van de boete’ geschreven dat hij bij de beoordeling in deze zaak zal betrekken dat [appellant] een payrollbedrijf is, specifiek voor de mate van verwijtbaarheid. Daarna heeft hij geschreven dat hij in het kader van de evenredigheidsbeoordeling de mate van verwijtbaarheid voor iedere overtreding bij het vaststellen van de boete moet betrekken. Vervolgens heeft hij onder de kopjes ‘Verwijtbaarheid overtreding [betrokkene]’ per betrokkene toegelicht hoe hij tot de mate van verwijtbaarheid van iedere overtreding is gekomen. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de minister voor alle betrokkenen bij de beoordeling heeft betrokken dat zij rechtmatig verblijf in Nederland hadden, dat [appellant] hen correct in de administratie had opgenomen en dat [appellant] hen in overeenstemming met de wettelijke regels had verloond. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, gelden deze omstandigheden echter net zo goed voor werkgevers die geen payrollbedrijven zijn. Verder heeft de minister voor alle betrokkenen bij de beoordeling betrokken hoe vaak en met hoeveel tijd zij de maximaal toegestane werkduur hebben overschreden. Deze omstandigheden gaan echter niet over de mate van verwijtbaarheid. Voor de mate waarin de minister een overtreding aan de overtreder mag verwijten, is namelijk onder meer relevant wat hij had kunnen doen en heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Daarentegen zijn omstandigheden zoals de omvang en de duur van de overtreding relevant voor de ernst van de overtreding. Daarnaast heeft de minister wat betreft betrokkenen 5 en 6 ook betrokken dat zij de teveel gewerkte uren later hebben gecompenseerd. Tijdens de zitting heeft de minister toegelicht dat hij de boetes volgens zijn beleid strikt gelezen niet hoefde te matigen, omdat betrokkenen 5 en 6 de hun vergunde arbeidsduur niet in aaneengesloten weken hebben overschreden, maar dat hij dit uit coulance toch heeft gedaan. Dat deze coulance is ingegeven door de omstandigheid dat [appellant] een payrollbedrijf is, zoals de minister tijdens de zitting heeft toegelicht, kan de Afdeling echter niet afleiden uit het besluit van 5 april 2024. De tussenconclusie 3.9. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de minister het besluit van 5 april 2024 ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Maar de rechtbank heeft daaraan ten onrechte ten grondslag gelegd dat de minister daarin niet kenbaar rekening heeft gehouden met de bijzondere positie van [appellant] als payrollbedrijf, omdat payrollbedrijven niet in het algemeen een bijzondere positie innemen in het kader van de Wav. De minister heeft weliswaar betoogd dat hij bij het vaststellen van de mate van verwijtbaarheid niettemin rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat [appellant] een payrollbedrijf is, maar de Afdeling kan dat uit het besluit niet afleiden. Het vaststellen van de boete 3.10. Alleen al omdat payrollbedrijven niet in het algemeen een bijzondere positie innemen in het kader van de Wav, heeft de rechtbank ten onrechte hierin aanleiding gezien om de boetes in beginsel met de helft te matigen. Verder heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de minister [appellant] niet verantwoordelijk mag houden voor de eerste drie keren dat een betrokkene de maximale werkduur heeft overschreden. Zoals de minister terecht betoogt is iedere keer dat een betrokkene de maximale werkduur heeft overschreden, op zichzelf al een overtreding van de Wav. Tot slot heeft [appellant] haar betoog dat de rechtbank het boetebedrag voor betrokkene 5 in dit geval verder had moeten matigen, gebaseerd op het oordeel van de rechtbank dat de minister haar niet verantwoordelijk mag houden voor de eerste drie keren dat een betrokkene de maximale werkduur heeft overschreden. [appellant] betoogt dit tevergeefs, alleen al omdat de rechtbank dit, zoals gezegd, ten onrechte heeft geoordeeld. De boete die de rechtbank heeft vastgesteld kan dan ook niet standhouden. De Afdeling zal daarom zelf de boete vaststellen. 3.11. De Afdeling stelt vast dat partijen het op zichzelf erover eens zijn dat de acht betrokkenen de maximale werkduur van zestien uur per week gedurende één of meer weken hebben overschreden: - betrokkene 1 heeft in zes weken in totaal 10,64 uur teveel gewerkt; - betrokkene 2 heeft in één week 0,5 uur teveel gewerkt; - betrokkene 3 heeft in één week 0,5 uur teveel gewerkt; - betrokkene 4 heeft in zes weken in totaal 18,85 uur teveel gewerkt; - betrokkene 5 heeft in twee weken in totaal 0,41 uur teveel gewerkt; - betrokkene 6 heeft in drie weken in totaal 6,09 uur teveel gewerkt; - betrokkene 7 heeft in één week 1,91 uur teveel gewerkt; - betrokkene 8 heeft in één week 10 uur teveel gewerkt. 3.12. [appellant] heeft artikel 2, eerste lid, van de Wav dus acht keer overtreden. De betrokkenen hebben de maximale werkduur in de meeste gevallen met relatief geringe duur overschreden. Ook hebben de betrokkenen deze werkduur veelal slechts in één week overschreden. De omvang en duur van de overtredingen zijn naar het oordeel van de Afdeling daarom beperkt gebleven. 3.13. De Afdeling stelt verder vast dat partijen het er op zichzelf ook over eens zijn dat [appellant] inspanningen verricht om overtredingen van de Wav te voorkomen en ook actie heeft ondernomen, toen bleek dat zij de Wav had overtreden. De Afdeling is met de minister van oordeel dat er in dit dossier geen aanwijzingen zijn dat [appellant] de Wav opzettelijk heeft overtreden en ook niet dat zij ernstig nalatig, ernstig onzorgvuldig of ernstig onachtzaam is geweest. De Afdeling gaat daarom uit van normale verwijtbaarheid, oftewel 50% van het boetenormbedrag. 3.14. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:873, onder 5.3), kunnen inspanningen van na de overtreding en voorafgaand aan het besluit niet van betekenis zijn voor de mate van verwijtbaarheid, maar kunnen zij wel van betekenis zijn voor de beoordeling of de boete, gelet op de individuele omstandigheden, passend en geboden is en daarmee evenredig. In dit kader betrekt de Afdeling het volgende. Betrokkenen kregen hun bezorgopdrachten via een mobiele applicatie van [bedrijf]. Omdat het mogelijk was om kort voor het bereiken van de maximaal toegestane werkduur nog een nieuwe bezorgopdracht te krijgen en aan te nemen, kon het voorkomen dat een betrokkene die opdracht niet binnen die werkduur kon afronden. Naar aanleiding van de overschrijdingen van de werkduur heeft [appellant] er in samenspraak met [bedrijf] voor gezorgd dat een bezorger die maximaal zestien uur per week mag werken, via die applicatie geen nieuwe bezorgopdrachten meer krijgt als hij die week al vijftien uur heeft gewerkt. Hierdoor wordt voorkomen dat hij de maximaal toegestane werkduur overschrijdt. Daarnaast betrekt de Afdeling dat betrokkenen 5 en 6 de teveel gewerkte uren later hebben gecompenseerd. 3.15.